Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

• ВВЕДЕНИЕ
• Глава 1. Теоретико-методологические основы правового режима земельных участков общего пользования
• 1.1 Развитие законодательства, регулирующего правовой режим земельных участков общего пользования
• 1.2 Общая характеристика правового режима земельных участков общего пользования
• Глава 2. Содержание правового режима земельных участков общего пользования
• 2.1. Категории земель и правовой режим земельных участков общего пользования
• 2.2 Права и обязанности граждан и юридических лиц по использованию земельных участков общего пользования
• 2.3 Ограничение оборотоспособности и охрана земельных участков общего пользования
• Глава 3. Виды земельных участков общего пользования и дифференциация их правового режима
• 3.1 Территории общего пользования в населенных пунктах и проблемы их правового регулирования
• 3.2 Правовой режим автомобильных дорог общего пользования
• 3.3 Правовое регулирование порядка использования водных объектов общего пользования
• ЗАКЛЮЧЕНИЕ
• СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ


ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч.1 ст.9) земля и другие природные ресурсы используются и охраняются государством.

Земельный кодекс РФ (п.1 ч.1 ст.1), раскрывая это положение основного закона, говорит о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации. Таким образом, проблема правового регулирования отношений, связанных с землей, является одной из основ развития государства. Помимо этого, в данном вопросе также затрагиваются и другие конституционные права человека, в частности, право на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ), свобода экономической деятельности (ст. 4 Конституции РФ) и др.

Земельные отношения в истории человечества всегда являлись объектом спора между различными классами населения, между личностью и государством. Недаром одним из первых законодательных актов, принятых после Октябрьской революции 1917 года был именно Декрет о земле, устанавливающий основы земельных отношений во вновь созданном Советском государстве.

На сегодняшний день в Российской Федерации в отношении земли допускается многообразие форм собственности на землю. Гарантия частной собственности на землю - еще одна важнейшая составляющая конституционно-правового статуса личности (ч.1 ст.36 Конституции РФ).

Однако существуют такие участки земли, которые в силу своих природных и исторически сложившихся особенностей не могут являться объектом частной собственности. Их функция - обеспечивать комфортное существование населения. К таким земельным участкам относятся земли общего пользования - особая, межотраслевая правовая конструкция.

Право пользования земельным участком общего пользования принадлежит каждому лицу, без исключения. Однако несовершенство законодательства в этой сфере, отсутствие целостного правового регулирования, разрозненность норм, противоречивость практики их применения и неоднозначное толкование - все это создает препятствия для обеспечения указанного выше права. Все вышеизложенное и обосновывает выбор темы исследования.

Степень научной разработанности. Несмотря на обилие научных трудов и популярность темы земель общего пользования в литературе, можно сказать, что данная тема не является в полной мере разработанной. Следует отметить работы В.А. Лапач, Л.В. Щенниковой, которые затрагивают непосредственно правовой режим земельных участков общего пользования. Вопросы законодательного регулирования отдельных видов земель общего пользования отражены в работах Н. Андрианова, Л.Е. Бандорина, Н.В. Трубкина, Э.К. Трутнев, Т.В. Гудзь и других. Помимо этого, можно отметить работы других авторов, которые непосредственно не посвящены вопросу земельных участков общего пользования, однако пересекаются с ним (М.И. Васильевой, Т.Г. Калиниченко и др.).

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся по поводу использования земель общего пользования.

Предмет исследования составила нормативная база, включающая в себя положения Земельного, Градостроительного, Водного, Лесного, Налогового кодексов РФ, федеральное законодательство, подзаконные акты, законодательство Орловской области, разъяснения федеральных органов исполнительной власти, практика арбитражных судов и судов общей юрисдикции, а также теоретическая база по теме.

Цель дипломной работы - выявление специфики правого регулирования земель общего пользования.

Задачи исследования:

1) проанализировать историческое развитие понятия «земли общего пользования»;

2) выделить основные черты правового режима земель общего пользования;

3) классифицировать земли общего пользования на основе законодательных норм;

4) определить основные права и обязанности граждан и юридических лиц в отношении использования земель общего пользования;

5) проанализировать режим ограниченной оборотоспособности и охраны земель общего пользования;

6) рассмотреть правовой режим отдельных видов земельных участков общего пользования и выявить различия в правовом регулировании;

7) проанализировать судебную практику по теме исследования;

8) выявить проблемы в правовом регулировании земельных участков общего пользования.

В процессе исследования были использованы следующие методы: сравнительно-исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический, статистический Назаренко Г.В. Методология правопознания: Учебно-методическое пособие./ Г.В. Назаренко - Орел ГТУ, 2002. С. 16-19..

Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, Земельный, Градостроительный, Налоговый, Водный, Лесной кодексы РФ, Федеральные законы «О приватизации государственного и муниципального имущества в Российской Федерации», «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации», Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства РФ, законодательство Орловской области, рекомендации и разъяснения Федеральной налоговой службы и Министерства экономического развития Российской Федерации.

В эмпирическую базу дипломной работы вошла практика высших судебных инстанций Российской Федерации (ВАС РФ, ВС РФ), а также практика арбитражных судов субъектов РФ, арбитражных апелляционных и федеральных арбитражных судов РФ.

Основные положения, выносимые на защиту

1. Право общего пользования на вещи было известно еще римскому праву. К объектам общего пользования законодательство того времени относило воздух, море, реки, озера, дороги и т.п. В древнерусском государстве также существовали земельные участки общего пользования, к которым относились сенокосы, выгоны, пастбища. С течением времени понятие земель общего пользования не претерпело значительных изменений, оно дополнялось с развитием общества, в частности, в него вошли земли общего пользования населенных пунктов (улицы, парки, скверы, бульвары).

2. Понятие земель общего пользования закреплено в различных законодательных актах, тем самым подтверждается его межотраслевой характер. Основополагающая норма о порядке использования таких земель закреплена в ст.262 Земельного кодекса РФ. Также положения, касающиеся земель общего пользования содержатся в Земельном, Градостроительном, Водном, Лесном кодексах РФ, федеральных и региональных законах, подзаконных актах. Исходя из анализа норм, можно выделить признаки земель общего пользования: открытость участков для доступа неограниченного круга лиц; возможность свободного использования природных объектов, расположенных на участке; отсутствие необходимости в получении разрешений для доступа на земельный участок либо для использования природных объектов, расположенных на нем; установление пределов пользования участком в законе или ином нормативном правовом акте, а также самим собственником; публичная собственность на земельный участок; запрет приватизации.

3. Законодательство не выделяет земли общего пользования в качестве отдельной категории земель. Подобные участки можно выделить в составе всех категорий, перечисленных в Земельном кодексе РФ, с изъятиями, установленными законом. Статус земель общего пользования приобретается в силу фактического состояния земельного участка, а не решения уполномоченного органа. При этом, из анализа норм Земельного кодекса РФ можно выделить следующие виды земельных участков общего пользования:

1) дороги, в том числе земельные участки, используемые для прохода и проезда;

2) береговая полоса водного объекта общего пользования, а также земли, занятые такими водными объектами;

3) территории общего пользования в населенных пунктах;

4) леса.

4. В качестве основных правомочий лиц по использованию земельных участков общего пользования называется право находиться на таком земельном участке и пользоваться природными ресурсами, с учетом положений законодательства. Помимо этого, закон допускает приобретение данных участков на праве аренды, а судебная практика признает право собственника на проведение работ по благоустройству земель общего пользования. Немаловажным является вопрос налогообложения земель общего пользования. Современное законодательство не содержит норм о полном освобождении земель общего пользования о налогообложении, такое освобождение предусмотрено лишь для отдельных видов. Однако мы считаем такую позицию законодателя необоснованной.

5. Исходя из положений закона, можно сделать вывод, что земли общего пользования являются ограниченными в обороте. Это подтверждается законодательным запретом на приватизацию земель общего пользования. Однако данное положение порождает серьезные споры как в литературе, так и на практике. Считаем необходимым установление в законодательстве перечня видов деятельности, которые разрешены на землях общего пользования, а также обязательное указание при заключении договора аренды о невозможности приватизации участка в дальнейшем.

6. Закон не содержит специальных норм об охране земель общего пользования, однако практика широко применяет к ним общие положения об охране земель, закрепленные в Земельном кодексе РФ. При этом на сегодняшний день по-прежнему существуют проблемы, связанные с нецелевым использованием земельных участков общего пользования, на что хотелось бы обратить серьезное внимание законодателя.

7. Специфика правового регулирования земель общего пользования населенных пунктов заключается в применении к данному вопросу норм градостроительного законодательства. Правовой режим таких земельных участков напрямую зависит от правового статуса красных линий, которыми очерчиваются их границы. Однако в судебной практике их правовой статус оценивается противоречиво: с одной стороны, установление красных линий само по себе не влечет нарушений прав собственника земельного участка, с другой -- не допускает возможности приватизации. В этой связи, мы придерживаемся точки зрения, высказанной в литературе, о дифференциации красных линий на существующие, которые ограничивают оборотоспособность земельного участка, и планируемые, которые не будут иметь юридического значения. Это будет способствовать единообразию в применении действующих законодательных норм.

8. В законодательстве РФ серьезное внимание уделяется правовому режиму автомобильных дорог общего пользования. Из его особенностей следует выделить возможность нахождения автомобильной дороги общего пользования в частной собственности, что является исключением из общего правила о землях общего пользования.

9. Актуальным на сегодняшний день является вопрос об обеспечении права граждан на свободный доступ к береговой полосе и водным объектам общего пользования. В той связи разработаны два законопроекта, содержащие совершенно противоположные нормы. Один, разработанный Минприроды России, направлен на создание гарантий для реализации прав граждан на доступ к водным объектам общего пользования. Однако он до сих пор не внесен в Государственную думу РФ. Другой же, внесенный на рассмотрение в Государственную Думу РФ Костромской городской Думой, наоборот, направлен на ограничение доступа граждан к водным объектам общего пользования при эксплуатации на территории береговой полосы гидротехнических сооружений и опасных промышленных объектов. То есть здесь также есть благая цель -- защита жизни и здоровья граждан. Безусловно, нельзя не отметить приоритет охраны жизни и здоровья населения, однако нельзя забывать и гарантиях реализации законодательно установленных прав человека. В связи с этим хотелось бы обратить внимание на проект, предложенный Минприроды России.

Структура работы включает в себя три главы, содержащих восемь параграфов. Общее количество страниц - 67, количество использованных источников - 78.



Глава 1. Теоретико-методологические основы правового режима земельных участков общего пользования

1.1 Развитие законодательства, регулирующего правовой режим земельных участков общего пользования

Право общего пользования на вещи было известно еще в древних государствах. Наиболее яркое отражение оно нашло в римском праве.

Римляне выделяли две категории предметов, являющихся объектами права общего пользования Об этом см.: Право пользования общего // Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона. Т. XXIVа-- С.-Пб.: Брокгауз-Ефрон. 1890--1907. - С. 920-921. К первой категории относились предметы, которые по своей природе относились к «общему обладанию»: воздух, море, текучая вода («res omnium communes» - вещи, принадлежащие всем Римское частное право / Под ред. И.Б. Новицкого, И.С. Перетерского. - Москва, Юриспруденция, 2000. - С. 126-127). Вторую категорию составляли предметы, которые хотя и могли бы передаваться в частную собственность, но в интересах общества должны были быть доступными для всех: судоходные и сплавные реки, большие озера, морские берега, дороги и т.п. («res publicae publico usui destinatae» - вещи, предназначенные служить общему пользованию).

Право общего пользования было также известно законодательству Древнего Китая. Здесь выделялась особая категория публичных объектов (гунъ-ди), в которую включались земли, дороги, мосты, реки, каналы, пристани. Любое лицо могло ими свободно пользоваться, а государство должно было сохранять их от заграждения или захвата кем-либо Щенникова Л.В. Земли общего пользования в отражении законодательства и судебной практики // Законодательство. - №11. - ноябрь 2011. - С. 56-57.

Истории земельных отношений в России также известен институт общего пользования. Следует сказать, что законодательные источники Древней Руси не содержат сведений о существовании института частной собственности на землю. Земля являлась собственностью общины. К земельным участкам общего пользования, в свою очередь, относились леса, сенокосы и выгоны История Государства и права России: Учебник для вузов / Под ред. С.А. Чибиряева -- 1998. - С. 38.

В российском дореволюционном праве действовало правило, согласно которому земли, не находящиеся в собственности кого-либо, относились к собственности государства. Это, в частности, морские берега, озера, судоходные реки и их берега, большие дороги Щенникова Л.В. Земли общего пользования в отражении законодательства и судебной практики // Законодательство. - №11. - ноябрь 2011. - С. 57. В законодательстве отмечалось, что «большая дорога не может подлежать присвоению в чью-либо исключительную собственность, а составляет предмет свободного для всех пользования в видах общественного интереса Российское гражданское право: Учебник: Т.1. / Под ред. Е.А. Суханова. - М., 2010. - С. 298.».

К вещам, составляющим государственное достояние, относились реки, находящиеся в общем пользовании. Сообщение по судоходным рекам и озерам (исключая частные) составляло общее пользование всех без изъятия. Собственники участков земли, прилегающих к водному объекту, не имели права оказывать препятствия водному сообщению. Не являлись воды и предметом сделки, направленной на устранение и стеснение свободы передвижения по водам Калиниченко Т. Г. О водном обороте // Законодательство и экономика. - №9. - сентябрь 2008. - С. 64.

В результате Октябрьской революции 1917 года была «навсегда» отменена частная собственность на землю Декрет о земле (принят II Всероссийским съездом Советов 27.10.1917) // Газета Временного Рабочего и Крестьянского Правительства, №1, 28.10.1917.. В Декрете о земле, принятом II Всероссийским Съездом Советов Рабочих и Солдатских Депутатов, говорилось о том, что «вся земля: государственная, удельная, кабинетская, монастырская, церковная, посессионная, майоратная, частновладельческая, общественная и крестьянская и т.д., отчуждается безвозмездно, обращается в всенародное достояние и переходит в пользование всех трудящихся на ней».

Земельный кодекс РСФСР 1922 г. упоминает об угодиях общего (нераспределенного) пользования (ст.51, 63). Понятие подобных участков раскрывается в ст.63 через их перечисление: выгоны, прогоны, воды, неудобные земли и т.п. Такие земли находились в непосредственном распоряжении земельного общества (т.е. совокупности нескольких дворов).

Правовой режим земельных участков общего пользования закреплялся в главе III Положения о земельных распорядках в городах от 13.04.1925 г. В этом документе закреплялось несколько видов земель общего пользования:

а) земли, используемые, как пути сообщения (площади, дороги, проезды, набережные);

б) земельные участки, предоставляемые городскому населению для использования в целях отдыха, развлечения, общения и удовлетворения других гигиенических и культурных потребностей (сады, парки, скверы, бульвары);

в) кладбища;

г) свалочные места для вывоза снега, мусора и нечистот;

д) расположенные в городской черте реки, озера и прибрежные морские воды (как пути сообщения, источники водоснабжения и для «других надобностей»).

Такие земли находились в непосредственном управлении органов исполнительных комитетов, ведающих местным хозяйством, и могли предоставляться в бесплатное пользование всех граждан. Допускалась хозяйственная эксплуатация таковых земель путем сдачи особо выделенных из них пространств в краткосрочную аренду под торговые палатки, киоски, буфеты, рекламы и т.п., или для охоты и рыбной ловли с тем, что таковая сдача в аренду происходила без ущерба для общего пользования и с установлением гарантий соблюдения санитарных правил Декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 13.04.1925 «Положение о земельных распорядках в городах» // СУ РСФСР, 1925, №27, ст. 188.

В соответствии со ст. 81 Земельного кодекса РСФСР 1970 г. земли общего пользования выделялись в составе земель городов. Правовой режим подобных участков был закреплен в ст.91. При этом выделялось несколько видов таких земель по целевому назначению (ч.1 ст.91 ЗК РСФСР 1970 г.):

1) земли, используемые в качестве путей сообщения (площади, улицы, проезды, дороги, набережные);

2) земли, используемые для удовлетворения культурно-бытовых потребностей населения города (парки, лесопарки, бульвары, скверы, водоемы);

3) кладбища;

4) другие земли коммунально-бытового назначения.

В соответствии с ч.2 ст.91 на землях общего пользования было разрешено возведение капитальных строений и сооружений в соответствии с целевым назначением этих земель, а также временных строений и сооружений облегченного типа (палатки, киоски и т.п.) без ущерба для целевого назначения земель общего пользования (ст.17-19).

В Земельном кодексе РСФСР 1991 г. состав земель общего пользования был расширен, по сравнению с ЗК РСФСР 1970 г. и включал в себя:

1) земельные участки из предоставленных для коллективного садоводства, огородничества и животноводства, занятые охранными зонами, дорогами, проездами, другими сооружениями и объектами общего пользования (ч.2 ст.66);

2) земли общего пользования в составе земель городов (п.2 ст.71), правовой режим которых не отличался от правового режима, содержащегося в ЗК РСФСР 1970 г. (ст.76);

3) земельные участки из предоставленных для кооперативного дачного и гаражного строительства, занятые охранными зонами, дорогами, проездами, другими сооружениями и объектами общего пользования (ч.3 ст.80).

Таким образом, можно сделать вывод, что понятие «земли общего пользования» не претерпело значительных изменений. Однако виды земель общего пользования с течением времени выделялись различные. Эти изменения происходили с развитием общества. Если в первые годы зарождения общества, государства такие участки выделялись в землях сельскохозяйственного назначения и особое значение они приобретали лишь для развития животноводства, то впоследствии с появлением городов акцент в правовом регулировании сместился на земли населенных пунктов. Эта тенденция отмечается и в современном российском законодательстве.

1.2 Общая характеристика правового режима земельных участков общего пользования

Нормы, касающиеся правового режима земельных участков общего пользования, встречаются в различных законодательных актах, в частности: в Гражданском, Земельном, Градостроительном кодексах РФ и т.д. Положения этих актов раскрываются во многочисленных федеральных законах, а также законах субъектов РФ, нормативно-правовых актах муниципальных образований. В связи с этим, категорию «земли общего пользования» можно назвать межотраслевой.

Основополагающая норма о порядке использования земель общего пользования содержится в Гражданском кодексе РФ. В соответствии с п.1 ст.262 Гражданского кодекса РФ граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка.

Если земельный участок не огорожен либо его собственник иным способом ясно не обозначил, что вход на участок без его разрешения не допускается, любое лицо может пройти через участок при условии, что это не причиняет ущерба или беспокойства собственнику (п. 2 ст.262 Гражданского кодекса РФ). В литературе режимы, установленные указанной нормой Гражданского кодекса РФ, называются общим (п. 1) и специальным (п. 2) Лапач В. Земли общего пользования.- Эж-Юрист. - №21. - 2006. - С.8.. Специальный режим общего пользования, исходя из смысла п. 2 ст.262 Гражданского кодекса РФ, устанавливается в отношении земельного участка, который хотя и не находится в публичной собственности, но также специально не огорожен или собственник никаким иным образом явно не обозначил, что доступ на него запрещен. Дополнительной характеристикой специального режима общего пользования автор считает ограничение возможности пользования природными объектами, расположенными на данном участке.

Однако позиция официальных органов расходится с указанным мнением. Министерство финансов РФ в письме от 09.07.2008 №03-05-04-02/39 по вопросу о налогообложении в 2004-2005 гг. земель, предоставленных муниципальным предприятиям для размещения парков, отмечает, что к землям общего пользования не относятся земли, предоставленные в частную собственность Письмо Федеральной налоговой службы от 04.09.2008 № ШС-6-3/633@ «О земельном налоге» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

По нашему мнению, точка зрения Министерства финансов является полностью обоснованной, поскольку возможность свободного доступа на земельный участок, о которой говорится в п.2 ст.262 Гражданского кодекса РФ, не является достаточной характеристикой для отнесения земельного участка к землям общего пользования. Для этого необходимо также наличие у лица возможности пользоваться природными благами, находящимися на данном участке, но такое пользование законом не допускается.

Однако некоторое «подобие» общего пользования все-таки сохраняется на земельных участках, упомянутых в п.2 ст.262 Гражданского кодекса РФ. Поэтому здесь действительно может идти речь об установлении некоего специального режима общего пользования в отношении участков, не отвечающих всем признакам земель общего пользования.

Положения, касающиеся земель общего пользования, содержатся и в других законодательных актах. Так, Водный кодекс РФ содержит п.6 ст.6, где устанавливается, что полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования. В свою очередь к водному объекту общего пользования п.1 этой же статьи относит поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. В соответствии с п. 8 названной статьи каждый гражданин вправе пользоваться (без использования механических транспортных средств) береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том числе для осуществления любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств.

Градостроительный кодекс РФ содержит понятие территорий общего пользования (п.12 ст.1). К ним относятся территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары). Границы таких территорий (существующие, планируемые, изменяемые, вновь образуемые) обозначаются в градостроительных планах «красными линиями» (п. 11 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ). При этом в соответствии с п.2 ч. 4 ст.36 Градостроительного кодекса РФ в границах территорий общего пользования не распространяется действие градостроительного регламента.

Земельный кодекс РФ дополняет понятие земель общего пользования. Прежде всего, следует сказать, что применительно к подобным участкам в составе земель населенных пунктов, Земельный кодекс РФ устанавливает примерный перечень таких земель. К ним относятся участки, занятые площадями, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами. Такие объекты могут относиться к различным территориальным зонам и не подлежат приватизации. Как видим, перечень объектов общего пользования, предусмотренный Земельным кодексом РФ, полностью согласуется с определением, данным Градостроительным кодексом РФ.

Также, в соответствии с п. 8 ст.26 Земельного кодекса РФ, запрещается приватизация земельных участков в пределах береговой полосы, а также земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры, в границах территорий общего пользования.

Положения, закрепленные в Земельном кодексе РФ, раскрываются в ч.8 ст.28 Федерального закона от 21.12.2001 №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», где говорится, что земельные участки в составе земель общего пользования (площади, улицы, проезды, автомобильные дороги, набережные, парки, лесопарки, скверы, сады, бульвары, водные объекты, пляжи и другие объекты) не подлежат отчуждению в соответствии с данным Федеральным законом.

В соответствии с ч. 1 ст.11 Лесного кодекса РФ, граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов. Исходя из этого законоположения можно сделать вывод, что земли лесного фонда также являются землями общего пользования. Данное мнение высказано в Письме Минэкономразвития РФ от 03.11.2011 №Д23-4580. Там же делается вывод о том, что к землям (земельным участкам) общего пользования в целом относятся земли (земельные участки), которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц.

Также необходимо отметить, что ранее, в соответствии с п.9 ст.12 Закона РФ от 11.10.1991 №1738-1 «О плате за землю» земли общего пользования населенных пунктов освобождались от налогообложения земельным налогом. На сегодняшний день данная норма утратила силу (Федеральный закон от 29.11.2004 №141-ФЗ).

Действующее законодательство не предусматривает общей нормы об освобождении всех видов земель общего пользования от налогообложения земельным налогом. Такое освобождение предусмотрено лишь в отношении земельных участков, занятых государственными автомобильными дорогами общего пользования, которые, в свою очередь, в соответствии с разъяснением, данным Минэкономразвития РФ, указанным выше, относятся к землям общего пользования. Также не являются объектом налогообложения земли лесного фонда и некоторые другие участки Подробнее о видах земель общего пользования будет сказано в п.2.1 настоящей работы, о налогообложении земель общего пользования см. п. 2.2.^.

Исходя из анализа приведенных положений закона, можно выделить следующие основные характеристики правового режима земель общего пользования:

1) открытость участков для доступа неограниченного круга лиц;

2) возможность свободного использования природных объектов, расположенных на участке;

3) отсутствие необходимости в получении разрешений для доступа на земельный участок либо для использования природных объектов, расположенных на нем;

4) установление пределов пользования участком в законе или ином нормативном правовом акте, а также самим собственником;

5) публичная собственность на земельный участок;

6) запрет приватизации.

Указанные признаки и являются чертами, присущими всем земельным участкам общего пользования О признаках земель общего пользования см.: Щенникова Л.В. Земли общего пользования в отражении законодательства и судебной практики // Законодательство. - №11. - ноябрь 2011. - С.57-58; Андрианов Н. За границами красных линий // Эж-Юрист. - №23. - июнь 2011. - С.7..

Выводы

1. Право общего пользования на вещи было известно еще в римском праве. В Древнерусском государстве также выделялись земли общего пользования. При этом следует отметить, что само понятие земель общего пользования в своем содержании не претерпело значительных изменений. Оно лишь дополнилось в процессе развития общества выделением земель населенных пунктов.

2. Категория «земли общего пользования» является межотраслевой, поскольку положения, касающиеся их правового режима содержатся в различного рода законодательных актах как федерального, так и регионального и местного уровней. Особую роль здесь играют подзаконные акты, а также разъяснения федеральных органов исполнительной власти.



Глава 2. Содержание правового режима земельных участков общего пользования

2.1 Категории земель и правовой режим земельных участков общего пользования

Одним из принципов правового регулирования земельных отношений в Российской Федерации является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (п.8 ч.1 ст.1 Земельного кодекса РФ). Также законодательством провозглашен дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы (п.10 ч.1 ст.1 Земельного кодекса РФ).

В соответствии с ч.1 ст.7 Земельного кодекса РФ исходя из целевого назначения выделяются следующие категории земель в Российской Федерации:

1) земли сельскохозяйственного назначения;

2) земли населенных пунктов;

3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

4) земли особо охраняемых территорий и объектов;

5) земли лесного фонда;

6) земли водного фонда;

7) земли запаса.

Как мы видим, закон не называет земли общего пользования в качестве самостоятельной категории земель. Конкретно о выделении подобных участков Земельный кодекс РФ упоминает лишь при характеристике состава земель населенных пунктов (ч.12 ст.85 Земельного кодекса РФ). Однако анализируя иные статьи Земельного кодекса РФ можно предположить, что земельные участки общего пользования выделяются и в составе других категорий земель.

Так, например, в ч.2 ст.77 Земельного кодекса РФ говорится о том, что в составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются земли, занятые лесными насаждениями. Анализируя данное положение закона в совокупности с нормой ч.1 ст.11 Лесного кодекса РФ, уже упоминавшейся нами ранее, можно сказать, что в данном случае речь также идет о землях общего пользования в составе земель сельскохозяйственного назначения.

В соответствии с ч.2 ст.95 Земельного кодекса РФ, земли особо охраняемых природных территорий относятся к объектам общенационального достояния и могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности. Исходя из этого, также можно сделать вывод, что подобные земли относятся к землям общего пользования, с ограничениями, установленными законом в целях их защиты.

О землях лесного и водного фонда ранее уже упоминалось в работе (см. п.1.2). Здесь также идет о речь о выделении в их составе земель общего пользования (в частности, береговая полоса водного объекта общего пользования; в отношении земель лесного фонда режим общего пользования устанавливается без исключений для всех лесных участков в силу закона).

В составе земель транспорта также можно выделить земельные участки общего пользования. В частности, здесь мы имеем в виду земли, занятые автомобильными дорогами общего пользования См. Федеральный закон от 08.11.2007 №257-ФЗ (в редакции Федерального закона №244-ФЗ от 03.12.2012) «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации» (ч. 3 ст. 5) // СЗ РФ, 12.11.2007, №46, ст. 5553; СЗ РФ, 10.12.2012, №50 (ч. 5), ст. 6967..

Что же касается иных категорий земель (земли промышленности, энергетики, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения, земли запаса), то здесь, на наш взгляд, также возможно вести речь о выделении в их составе земельных участков общего пользования с так называемым «специальным режимом» Подробнее об этом см. п. 1.2 данной работы., которые используются, в частности, для прохода и проезда неограниченного круга лиц. Сразу оговоримся, что здесь не будет идти речь об отнесении их в полной мере к землям общего пользования, однако специальный режим общего пользования в данном случае имеет место.

Исходя из вышесказанного, можно выделить следующие виды земель общего пользования:

1) дороги, в том числе земельные участки, используемые для прохода и проезда;

2) береговая полоса водного объекта общего пользования, а также земли, занятые такими водными объектами;

3) территории общего пользования в населенных пунктах;

4) леса.

Закон не содержит положений, касающихся порядка возникновения режима общего пользования в отношении того или иного земельного участка. Как мы уже отметили, данное понятие не зависит от категории земель. Как отмечается в литературе, «статус земельного участка общего пользования в большей степени представляет собой не правовой режим, а некое фактическое состояние земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности. И утрата участком этого статуса возможна на основании решения собственника о закрытии участка для общего доступа Андрианов Н. За границами красных линий // Эж-Юрист. - №23. - июнь 2011. - С.7.».

Безусловно, с указанным мнением нельзя не согласиться. Подобный вывод вытекает и из анализа исторических данных о законодательном регулировании права общего пользования, о котором говорилось в п.1.1 настоящей работы. Земельные участки общего пользования образовывались в силу потребности обеспечения общества пастбищами, дорогами, а также скверами и парками. При этом можно предположить, что и места их расположения не столько выбирались населением, сколько складывались исторически, в большинстве случаев. Ведь трудно предположить, что на месте, где ранее было расположено место скопления мусора будут пасти скот, а на болоте - проложена дорога.

При этом Департамент недвижимости Минэкономразвития РФ отмечает, что собственно правовой режим земель общего пользования в отношении конкретного земельного участка возникает на стадии его формирования Письмо Министерства экономического развития от 25.04. 2011 №Д23-1704 «О рассмотрении обращения» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

Таким образом, действительно земельный участок приобретает статус общего пользования в силу его фактического месторасположения и привычного использования, а также природных особенностей, но никак не волей администрации муниципального образования. А вот утрата земельным участком подобного статуса в действительности полностью подконтрольна местным властям. Однако хотелось бы отметить, что в таком случае должно учитываться мнение населения.

2.2 Права и обязанности граждан и юридических лиц по использованию земельных участков общего пользования

Исходя из анализа п.1 ст.262 Гражданского кодекса РФ, можно выделить основные права, которые предоставлены гражданам и юридическим лицам в связи с использованием земельных участков общего пользования.

Во-первых, это право находиться на таких земельных участках. Данное право свободно, то есть оно не требует наличия специального разрешения, принадлежит всем без ограничений -- и гражданам, и юридическим лицам.

Во-вторых, право использования имеющихся на этих участках природных объектов. Оно также является свободным. Следует отметить, что закон упоминает лишь о возможности использования природных объектов, однако ничего не говорит о праве пользования объектами инфраструктуры, а также иными зданиями, сооружениями.

Закон не содержит запрета на возведение объектов недвижимости на землях общего пользования, также как и нет запрета на осуществление на такой территории различных видов предпринимательской деятельности. При этом собственники таких объектов, как уже отмечалось ранее, обязаны приобрести этот участок в аренду.

Закон также не содержит запрета на благоустройство территорий общего пользования. Однако здесь существует опасность привлечения к ответственности за использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю (ст.7.1. Кодекса РФ об административных правонарушениях).

Так, ООО было привлечено к ответственности по ст.7.1 КоАП РФ. Из материалов дела следовало, что Общество использовало под стоянку автомобилей земельный участок, прилегающий к административному зданию. Участок, который в соответствии с документацией относился к землям общего пользования, был частично огорожен декоративной изгородью и заасфальтирован. Однако суд установил, что все это не препятствовало использованию этого участка неограниченному кругу лиц, в том числе не являющихся работниками общества. Арбитражный суд признал решение о привлечении общества к административной ответственности незаконным, поскольку «факт благоустройства земельного участка обществом не означает его самовольного занятия или использования Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 12.05.2008 №Ф08-2433/2008-877А по делу №А32-23232/2007-46/470-139АЖ // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».».

В следующей ситуации суд, наоборот, усмотрел нарушение в деятельности юридического лица. Потребительское общество было привлечено к ответственности по ст.12.33 КоАП РФ (Повреждение дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений) по причине установления шлагбаума в границах полосы отвода автомобильной дороги общего пользования. Суд установил, что наличие шлагбаума на тротуаре создает угрозу безопасности дорожного движения. В этой связи решение о привлечении общества к ответственности было признано обоснованным Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 21.05.2009 по делу № А42-2935/2008 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»..

При использовании земельного участка граждане и юридические лица обязаны использовать его по целевому назначению с учетом вида разрешенного использования. В противном случае, это также может повлечь за собой привлечение к административной ответственности.

Так, предпринимателю на праве аренды был предоставлен земельный участок с видом разрешенного использования под проезд. Однако в ходе проведенной проверки было установлено, что предприниматель использует данный участок для складирования металлического лома и стоянки транспортных средств. Арбитражный суд признал обоснованным привлечение предпринимателя к ответственности Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 14.10.2008 №Ф08-6184/2008 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»..

Одним из принципов земельного законодательства является платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (п.7 ч.1 ст.1 Земельного кодекса РФ). В связи с этим немаловажным является вопрос налогообложения земель общего пользования. Это одна из основных обязанностей граждан и юридических лиц.

Как уже отмечалось, ранее действовавшее законодательство, а именно Закон РФ «О плате за землю» предусматривал полное освобождение от налогообложения земель общего пользования. На сегодняшний день подобная норма отсутствует. В связи с этим возникает вопрос о том, какие земельные участки из состава земель общего пользования облагаются налогом, и кто является плательщиком земельного налога.

В соответствии с главой 31 Налогового кодекса РФ земельный налог относится к категории местных и регулируется не только федеральным законодательством, но и нормативными правовыми актами муниципальных образований. Объектом налогообложения являются земельные участки, расположенные в пределах конкретного муниципального образования. При этом, закон (п.2 ст.389 Налогового кодекса РФ) предусматривает перечень земельных участков, которые не признаются объектом налогообложения. Среди них есть и земли общего пользования. В частности, к ним относятся:

1) земельные участки, ограниченные в обороте, которые заняты особо ценными объектами культурного наследия народов РФ, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия;

2) земельные участки из состава земель лесного фонда;

3) земельные участки, занятые находящимися в государственной собственности водными объектами в составе водного фонда.

Помимо этого, ст.395 Налогового кодекса РФ предусматривает освобождение от налогообложения организаций в отношении земельных участков, занятых государственными автомобильными дорогами общего пользования. Остальные же виды земельных участков общего пользования являются объектом налогообложения.

На практике наибольшее количество вопросов возникает в связи с налогообложением земель общего пользования, принадлежащих садоводческим, огородническим или дачным некоммерческим объединениям. По этому поводу существуют многочисленные разъяснения органов исполнительной власти Российской Федерации. Все они содержат в себе одну основную мысль: подобные земли облагаются налогом, налогоплательщиком является непосредственно объединение См.: Письмо Министерства финансов Российской Федерации от 11.03.2009 №03-05-05-02/11 «О рассмотрении обращения» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»; Письмо Министерства финансов Российской Федерации от 08.06.2011 №03-05-06-02/56 «О рассмотрении обращения» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»; Письмо Министерства финансов Российской Федерации от 01.08.2011 №03-05-04-02/66 «О рассмотрении обращения» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».. При этом плательщиком такого налога могут выступать как сами граждане соответственно их долям в общей собственности объединения, так и непосредственно объединение как юридическое лицо Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 07.12. 2010 №ВАС-15674/10 по делу №А56-69255/2009 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»..

Мнение о налогообложении земель общего пользования, принадлежащих садоводческим, огородническим или дачным некоммерческим объединениям вызывает вполне обоснованное недовольство членов подобных объединений Письмо Министерства финансов Российской Федерации от 07.05.2010 №03-05-06-02/43 «О рассмотрении обращения» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».. Согласно ст.1 Федерального закона от 15.04.1998 г. №66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» под имуществом общего пользования понимается имущество (в том числе земельные участки), предназначенное для обеспечения в пределах территории такого объединения потребностей его членов в проходе, проезде, водоснабжении и водоотведении, электроснабжении, газоснабжении, теплоснабжении, охране, организации отдыха и иных потребностей (дороги, водонапорные башни, общие ворота и заборы, котельные, детские и спортивные площадки, площадки для сбора мусора, противопожарные сооружения и тому подобное).

В большинстве случаев территория дачного объединения не является огороженной и зачастую ею могут пользоваться не только члены такого объединения, но и жители близлежащих населенных пунктов, а также другие граждане, которые могут в любой момент воспользоваться дорогой. Тогда почему за эти территории должны платить лишь граждане, которые являются членом объединения? На наш взгляд, это необоснованно и следует освободить такие участки от налогообложения.

Помимо указанных выше прав и обязанностей, следует сказать, что граждане и юридические лица обязаны соблюдать все законодательные ограничения, установленные в отношении земель общего пользования, использовать их таким образом, чтобы это не привело к нарушению природных свойств земельного участка и к его ухудшению.

2.3 Ограничение оборотоспособности и охрана земельных участков общего пользования

Исходя из анализа действующего законодательства, можно сделать вывод, что земли общего пользования являются ограниченными в обороте. В соответствии с абз. 2 ч.2 ст.27 Земельного кодекса РФ земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Одним из основных признаков земель общего пользования является законодательный запрет их приватизации. Об этом мы уже не раз упоминали в данной работе. На практике это создает определенные трудности.

Как уже отмечалось ранее, в соответствии с п.3 ст.28 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества», собственники объектов недвижимости, расположенных на земельных участках общего пользования, обязаны приобрести такие участки в аренду. При этом в соответствии с ч. 3.1 ст. 22 Земельного кодекса РФ договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и расположенного в пределах береговой полосы водного объекта общего пользования, заключается с пользователем водным объектом при условии обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе. Эту норму можно распространить и на другие виды земель общего пользования. Однако у собственников также возникают проблемы с использованием земельного участка, необходимого для обслуживания объекта недвижимости, расположенного на нем. Подобная ситуация в литературе называется «правовым парадоксом, при котором арендатор земельного участка общего пользования оплачивал бы не только свое пользование участком, но и пользование этим участком любым и каждымЛапач В. Земли общего пользования // Эж-Юрист. - №21. - июнь 2006. - С. 8». Необходимость приобретения земельного участка общего пользования, расположенного под объектом недвижимости, находящимся в частной собственности, вообще считается «бессмысленной и вредной конструкциейТам же. ».

На практике положение п.3 ст.28 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» порождает огромное количество споров, в которых граждане и юридические лица пытаются отстоять свое право на земельный участок общего пользования.

Так, ООО обратилось в суд с требованием признать незаконным отказ Департамента земельных ресурсов города Москвы в предоставлении в собственность земельного участка. В обоснование своих требований ООО заявило, что спорный земельный участок находится у него в аренде, на нем расположен объект недвижимости, находящийся у него в собственности. Право аренды и право собственности зарегистрировано в установленном порядке, а в отношении испрашиваемого земельного участка отсутствуют какие-либо указания на отнесение его к землям общего пользования. Испрашиваемый земельный участок не расположен на территории общего пользования, ни каким образом не входит в ее состав, и имеет самостоятельный кадастровый номер, в связи с чем относить испрашиваемый земельный участок к территориям общего пользования, не подлежащим приватизации, неправомерно. Однако арбитражный суд в удовлетворении заявленных требований отказал, указав, что Департамент правомерно отказал в приватизации спорного земельного участка, поскольку в соответствии с градостроительной документацией, он находится в природно-охраняемой зоне, в границах парковой территории, а, следовательно, является земельным участком общего пользования и не подлежит приватизацииПостановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 26.02.2013 №Ф05-16268/12 по делу №А40-8676/2012 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»..

Как правило, суды отказывают в удовлетворении подобных требований См.: Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 02.03.2012 г. №ВАС-1511/12 по делу №А41-6666/11 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»; Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 06.03.2012 г. №ВАС-1809/12 по делу №А50-2176/2011 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»; Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 08.06.2012г. №ВАС-6964/12 по делу №А27-10042/2011 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».. Однако в некоторых случаях предпринимателям все же удается отстоять свои права в судебном заседании.