Территориальное общественное самоуправление

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Раздел 1 Местное управление в Российской Федерации

1.1 Понятие местного самоуправления

1.2 Местное самоуправление и государство

1.3 Местное самоуправление как одна из основ конституционного строя

1.4 Принципы местного самоуправления

1.5 Система местного самоуправления

1.6 Особенности осуществления местного самоуправления

Раздел 2 Общественное самоуправление жителей

2.1 Понятие общественного самоуправления жителей

2.2 Сход граждан

2.3 Местный референдум

2.4 Голосование граждан по вопросам местного значения

2.5 Собрания и конференции жителей

2.6 Публичные слушания

2.7 Опросы граждан

2.8 Правотворческие инициативы граждан

2.9 Обращения граждан в органы местного самоуправления

Раздел 3. Принципы и формы организации территориального общественного самоуправления

3.1 Правовой статус и сущность территориального общественного самоуправления

3.2 Организации территориального местного самоуправления

3.3 Права и полномочия органов территориального общественного самоуправления

3.4 Взаимоотношения органов государственной власти, органов местного самоуправления и органов территориального общественного самоуправления, гарантии деятельности территориального общественного самоуправления

3.5 Основные источники права о ТОС

Раздел 4 Зарубежный опыт организации территориального общественного самоуправления. Российская практика организации ТОС

4.1 Зарубежный опыт организации территориального общественного самоуправления

4.2 Российская практика организации ТОС

Раздел 5. Проблемы территориального общественного самоуправления

5.1 О проблемах разграничения полномочий между субъектами права по вопросу о ТОС

5.2 О причинах возникновения данной проблемы

Раздел 6. Органы территориального общественного самоуправления во взаимодействии с органами местного самоуправления

6.1 Реализация полномочий органами территориального общественного самоуправления

6.2 Взаимоотношение органов местного самоуправления и органов территориального общественного самоуправления

Заключение

Список использованных источников

ВВЕДЕНИЕ

Несмотря на точное определение понятия "территориальное общественное самоуправление" (далее - ТОС) в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", до настоящего времени многие муниципальные деятели и ученые спорят о сущности ТОС, относя его то к институтам власти, в частности, к одной из форм организации местного самоуправления, то к общественным объединениям. На самом деле, ответ на этот вопрос однозначен и может быть дан только на основе анализа норм действующего законодательства.

ТОС не может быть отнесено к общественным объединениям граждан, так как в этом случае на него распространялись бы нормы законодательства об общественных объединениях, и его организация и деятельность не могли бы регулироваться указанным выше Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации и местными нормативными актами. Не может быть признан этот институт и властным, в том числе и как одна из форм организации местного самоуправления, так как Конституцией Российской Федерации он в этом качестве не назван. Наличие ТОС не является обязательным, как наличие органов власти. Органы ТОС не обладают властными функциями по отношению к населению.

Вместе с тем, ТОС позволяет участвовать всем заинтересованным гражданам в решении отдельных вопросов местного значения. То есть это тот пограничный институт между общественным и властным, который в любом государстве необходим и без которого ни одна власть существовать не может. Потому что это, с одной стороны, воздействие снизу на власть, ее поддержка и передача своих интересов этой власти, с другой стороны, - это привлечение всех граждан к тому, что делается: создание для населения тех условий, при которых оно может повлиять на принятие решений.

В условиях, когда провозглашен курс на строительство в России гражданского общества, ТОС может стать механизмом участия граждан в делах государства.

РАЗДЕЛ 1 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРЕЦИИ

1.1 Понятие местного самоуправления

Самоуправление вид управленческой деятельности, заключающейся в сознательном воздействии на волю людей с целью направления их поведения, организации их деятельности. Если управление - это совокупность отношений между теми, кто управляет, и теми, чье поведение подвергается управлению, то самоуправление -- это управление, в котором управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица. Однако самоуправление не означает отказа от профессионального аппарата власти. Общество, управляемое профессиональным аппаратом власти, чиновниками, является самоуправляющимся, если оно основано на трех началах: разумном соотношении профессионально-властного управления и форм непосредственной демократии; наличии у граждан средств заявления и отстаивания своих интересов; выявлении, справедливом согласовании и осуществлении органами власти значимых запросов людей. При этом граждане через формы непосредственной демократии (выборы, референдумы) вправе решать наиболее важные управленческие вопросы (формирование представительных органов власти, принятие юридически обязательных решений).

Вышесказанное справедливо и для местного самоуправления, находя воплощение в законодательном его определении, содержащемся в ФЗ №131 от 6 октября 2003 г. (п. 2 ст. 1). Согласно нему местное самоуправление -- форма осуществления народом своей власти. Она обеспечивает в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Характеристика местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти уточняет положение Конституции РФ, согласно которому носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Местное самоуправление выступает формой народовластия наряду с государственным управлением, осуществляемым Российской Федерацией и субъектами РФ. Как и государственное управление, местное самоуправление осуществляется населением, гражданами посредством форм непосредственной демократии и через профессиональный аппарат власти. Непосредственная демократия в местном самоуправлении включает формы прямого решения гражданами вопросов местного значения (выборы, референдумы и др.) и формы участия населения в решении вопросов местного значения профессиональным аппаратом власти (территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, опросы граждан н др.). Профессионально-властным звеном местного самоуправления являются органы местного самоуправления. Содержание местного самоуправления составляет решение гражданами, органами местного самоуправления вопросов местного значения -- вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований.

Муниципальные образования в системе местного самоуправления -- это городские, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа, отдельные территории городов федерального значения.

Ценностная основа местного самоуправления, определяющая деятельность органов местного самоуправления, -- интересы населения и учет исторических и иных местных традиций.

местное общественное самоуправление

1.2 Местное самоуправление и государство

Местное самоуправление в современной России не является частью государственного управления, самостоятельно по отношению к нему.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Муниципальная служба обособлена от государственной службы. Вопросы местного значения, выступая как публично-властные предметы ведения муниципальных образований, не имеют государственной природы и не могут рассматриваться как государственные полномочия.

Такая модель в значительной мере воплощает общественную теорию местного самоуправления (О. Ресслер, Р. Моль, В.Н. Лешков, А.И. Васильчиков). Суть общественной теории в том, что круг местных дел отличается от дел государственных. Самоуправление нацелено на выявление и решение вопросов не государственного управления, а собственных дел местных общин. Общинные дела -- это в первую очередь вопросы хозяйственно-бытовой самоорганизации мест. Поэтому общественную теорию еще иногда называют хозяйственной. Должностные лица местного самоуправления относятся к общинным, а не к государственным представителям. Общественной теории противостоит государственная теория местного самоуправления (Л. Штейн, Р. Гнейст, А.Д. Градовский, В.П. Безобразов, Н.И. Лазаревский). Она оценивает местное самоуправление как вид государственной деятельности. Самоуправление заключается в возложении на местные общины, их органы самоуправления государственных задач. Другое дело, что названные задачи охватывают вопросы и собственно местной жизни. Местное самоуправление есть форма вовлечения жителей, их общин в государственную деятельность. Однако органы местного самоуправления -- это не органы государственного центра на местах. Они формируются местными общинами и реализуют в первую очередь их интересы.

Следует указать, что отечественная модель местного самоуправления, сориентированная в основном на общественную теорию, имеет некоторые черты и государственной теории. Очевидно, что государство не может относиться к местному самоуправлению как к чему-то для себя постороннему. Оно, например, вправе наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и контролировать их исполнение. Государственные органы в законодательно установленных случаях могут ограничивать права граждан в области местного самоуправления, брать на себя осуществление полномочий органов местного самоуправления, участвовать в назначении на должность некоторых должностных лиц местного самоуправления. Кроме того, государство осуществляет нормативное регулирование местного самоуправления, гарантирует его, обеспечивает законность его осуществления. Надо сказать, что государственное влияние на местное самоуправление в последнее время усиливается. Такое влияние благотворно, если оно не подрывает самостоятельность местного самоуправления.

1.3 Местное самоуправление как одна из основ конституционного строя

Основы конституционного строя -- система конституционных принципов, содержащихся в гл. 1 Конституции РФ. Местное самоуправление, будучи закрепленным нормами этой главы (ст. 3, 8, 9, 12, 15 К РФ), составляет одну из основ конституционного строя. Данное качество местного самоуправления имеет две основные формы проявления.

Во-первых, местное самоуправление выступает как базовый конституционный принцип, развиваемый в Конституции РФ, текущем законодательстве, и, во-вторых, как конституционное право населения, граждан.

Конституционный принцип местного самоуправления заключается в признании и гарантировании самостоятельности мест на всей территории России. Самостоятельность местного самоуправления -- это возможность местных сообществ людей решать вопросы непосредственного обеспечения своей жизнедеятельности по своей воле и в своем интересе. Признание самостоятельности мест -- отношение государства к местному самоуправлению как к естественному притязанию людей, которое они вправе осуществлять независимо от его нормативного допущения. Государство с помощью правовых средств лишь упорядочивает, оформляет самоуправленческую активность местного населения, не учреждая ее. Конституция как бы говорит, что законодатель по своему усмотрению не вправе вводить или упразднять местное самоуправление. Задача законодателя, таким образом, ограничивается творческой конкретизацией института местного самоуправления. Гарантирование самостоятельности мест -- подкрепление, защита государством местного самоуправления с помощью ряда мер, прежде всего тех, что предусмотрены конституционно. Имеются в виду законодательное, материальное, организационное, методическое, тому подобное содействие местному населению, органам местного самоуправления со стороны государства в решении вопросов местного значения. Принцип местного самоуправления определяет политику правотворческих органов, деятельность правоприменителей, всех, кто так или иначе вступает в сферу местного самоуправления.

Конституционное право населения, граждан на местное самоуправление означает их право осуществлять местное самоуправление по средством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами РФ и федеральными законами. Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Установленные Конституцией РФ и ФЗ №131 от 6 октября 2003 г. права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ должны обеспечивать государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления.

1.4 Принципы местного самоуправления

Базовый конституционный принцип местного самоуправления получает уточнение, развитие в ряде иных законодательно закрепленных принципиальных положений, определяющих своеобразие российского местного самоуправления.

1)Необходимость организации местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. Базовая территориальная единица местного самоуправления - муниципальное образование. Муниципальные образования в силу этого принципа должны по общему правилу создаваться на всех населенных территориях всех субъектов РФ.

Это, конечно, не означает, что любой населенный пункт должен становиться самостоятельным муниципальным образованием. Он может входить в состав муниципального образования, включающего два или более населенных пункта. Положения о необходимости организации местного самоуправления на всей территории Российской Федерации территориально и организационно достроили самый близкий к гражданам этаж публичной власти -- местное самоуправление жителей.

2) Самостоятельное определение муниципальными образованиями своего статуса, структуры и статуса своих органов в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации в собственных уставах. Уставы муниципальных образований для своих образований играют ту же роль, что и Конституция РФ для страны в целом, конституции, уставы субъектов РФ для соответствующих субъектов. Устав муниципального образования -- своеобразная «конституция», которая комплексно определяет важнейшие принципы устройства и жизнедеятельности своего территориального коллектива. Не случайно в уставах многих муниципальных образований указывается, что данные уставы имеют высшую юридическую силу по отношению ко всем иным муниципальным нормативным актам, прямое действие. Уставы муниципальных образований принимаются их представительными органами, а в случае образования нового муниципального образования могут приниматься населением на местном референдуме.

3) Недопустимость образования органов местного самоуправления, назначения должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти я государственными должностными лицами. Названный принцип имеет в виду любые органы местного самоуправления и любых должностных лиц местного самоуправления, которые действуют в соответствии с уставами муниципальных образований.

Данный принцип есть то общее правило, которое имеет свои исключения. Так ст. 37 ФЗ №131 от 6 октября 2003 г. предусматривает, что при проведении конкурса на замещение должности главы местной администрации по контракту одна треть членов конкурсной комиссии назначается региональным парламентом по представлению главы соответствующего субъекта РФ. Контракт с главой местной администрации может быть расторгнут в судебном порядке на основании заявления главы субъекта РФ в связи с нарушением условий контракта в части осуществления отдельных государственных полномочий.

Деятельность органов местного самоуправления может прекращаться решениями органов государственной власти. Представительный орган муниципального образования может быть распущен законом субъекта РФ. Глава субъекта РФ вправе своим правовым актом отрешить от должности главу муниципального образования, главу местной администрации. Однако названные действия органов государственной власти должны иметь в своей основе судебные решения, которыми установлено, что правовые акты, действия органов местного самоуправления противоречат действующему законодательству (ст. 73, 74 ФЗ №131 от 6 октября 2003 г.)..

4) Запрет осуществления местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами. Это существенная гарантия самостоятельности мест. Запрет осуществления местного самоуправления государственными органами и должностными лицами означает невозможность осуществления последними функций и полномочий муниципальных образований, органов местного самоуправления, прав и полномочий иных субъектов местного самоуправления.

Однако указанный запрет имеет свои изъятия. ФЗ №131 от 6 октября 2003 г. предусматривает ряд случаев, при которых органы государственной власти субъектов РФ вправе временно осуществлять отдельные полномочия органов местного самоуправления. В любом случае органы государственной власти не вправе осуществлять полномочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории муниципального образования, преобразованию муниципального образования.

5) Обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, муниципальными органами, должностными лицами в пределах их полномочий и невозможность прямой отмены нормативных, индивидуальных решений муниципальных органов и должностных лиц государственными органами и должностными лицами.

Закон РСФСР «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 6 июля 1991 г. предоставлял право вышестоящим Советам народных депутатов, в том числе и Советам краевого, областного и тому подобного уровня, отменить решения нижестоящих Советов, но только те, что не соответствуют законодательству. В настоящее время прямая отмена государственными органами муниципальных актов возможна только в одном случае. Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами государственной власти РФ или субъекта РФ в части регулирования названными актами осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

6) Экономическая самостоятельность местного самоуправления. Глава 8 ФЗ №131 от 6 октября 2003 г. детально раскрывает экономическую основу местного самоуправления. К этой группе норм примыкают правила о том, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется с одновременной передачей на места необходимых материальных и финансовых средств, что местному самоуправлению компенсируются дополнительные расходы, возникшие в результате решений органов государственной власти.

Однако на сегодня именно незавидное финансово-экономическое положение многих местных органов делает уязвимой их политическую, организационную независимость от государства. На практике расширяются расходные полномочия муниципальных образований и, наоборот, сокращаются их собственные доходные источники.

7) Судебная защита местного самоуправления. Законодательно установлено, что граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, муниципальных органов и должностных лиц, предприятий, учреждений и организаций, общественных объединений.

Рассмотренные принципиальные положения закрепляют действительную децентрализацию мест в общегосударственном масштабе, по крайней мере в плоскости конституционно-правового регулирования.

1.5 Система местного самоуправления

Система местного самоуправления -- совокупность ряда взаимосвязанных между собой элементов, обеспечивающих существование и деятельность местного самоуправления как самостоятельного института общества. В числе названных элементов: субъекты местного самоуправления; законодательство Российской Федерации и субъектов РФ о местном самоуправлении; муниципальные правовые акты; социально-экономическая, политическая, духовно-культурная инфраструктура и др.

Наиболее общую субъектную основу местного самоуправления составляют низовью территориальные сообщества жителей, объединяющие индивидов, группы, коллективы, организации. Внешне формальным выражением территориальных сообществ жителей выступают муниципальные образования как политико-территориальные единицы. Воля местных сообществ, населения в рамках муниципальных образований формируется рядом субъектов посредством нескольких способов. Во-первых, через муниципальные органы и их должностных лиц. Во-вторых, через жителей, обладающих статусом избирателей, участников местных референдумов, сходов, собраний, конференций.

Жители осуществляют функции местного самоуправления в муниципальных образованиях по месту своего постоянного или преимущественного проживания. В-третьих, через органы территориального общественного самоуправления (домовые, уличные, квартальные комитеты, советы микрорайонов, народные дружины). В-четвертых, каналом выявления, выражения воли местных сообществ, населения выступают общественные, религиозные объединения, иные виды местных негосударственных некоммерческих объединений. В-пятых, еще одним таким каналом являются муниципальные предприятия, коммерческие негосударственные и немуниципальные объединения, работающие на местах.

1.6 Особенности осуществления местного самоуправления

Согласно ФЗ №131 от 6 октября 2003 г. осуществление местного самоуправления в городах федерального значения (Москва, Санкт-Петербург), закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО), наукоградах, на приграничных территориях имеет (может иметь) свои особенности. В их числе: предоставление ЗАТО и наукоградам статуса городских округов; определение перечня вопросов местного значения, источников доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований в Москве и Санкт-Петербурге законами последних исходя из необходимости сохранения единств городского хозяйства; закрепление названных особенностей в специальных федеральных законах, например в законах, определяющих режим приграничной территории ЗАТО признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. Территория и границы ЗАТО определяются исходя из особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов. При этом границы ЗАТО на период действия особого режима безопасного функционирования могут не совпадать с границами субъектов РФ. ЗАТО находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам: установления административной подчиненности, границ указанного образования и земель, отводимых предприятиям и (или) объектам; определения полномочий органов государственной власти субъектов РФ в отношении указанного образования. Федеральные законы, в том числе ФЗ №131 от 6 октября 2003 г., законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления действуют в отношении ЗАТО с учетом особенностей, устанавливаемых законом РФ «О закрытом административно-территориальном образовании».

Органы местного самоуправления ЗАТО: координируют деятельность предприятий и (или) объектов, подразделений охраны, милиции, гражданской обороны и иных служб при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций; разрабатывают схемы оповещения и эвакуации населения в случаях аварий на предприятиях и (или) объектах либо при их угрозе; участвуют совместно с руководителями предприятий и (или) объектов, по роду деятельности которых созданы ЗАТО, и органами Федеральной службы безопасности в порядке, устанавливаемом Правительством РФ, в определении пропускного режима в ЗАТО, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон; по согласованию с органами Федеральной службы безопасности имеют право давать разрешение на въезд граждан в ЗАТО и выезд из него, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон; осуществляют контроль за санитарно-эпидемяологическим, радиационным и экологическим состоянием территорий ЗАТО, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон, которые подлежат ведению уполномоченных на то государственных контрольных и надзорных органов. Органы местного самоуправления информируются о результатах проверок; вносят предложения в соответствующие органы государственного и военного управления о проведении инспекционных проверок по соблюдению особого режима и обеспечению достаточных мер для защиты населения ЗАТО от воздействия радиоактивных и других материалов, представляющих повышенную опасность; выступают заказчиком на строительство и ремонт жилья, объектов социальной инфраструктуры, в том числе на основе долевого участия юридических лиц, расположенных на его территории.

Земли ЗАТО, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, находятся в ведении органов местного самоуправления данного образования.

Муниципальное образование, претендующее на присвоение статуса наукограда, в соответствии с ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации» должно иметь научно-производственный комплекс, расположенный на его территории. Научно-производственный комплекс должен быть градообразующим и отвечать следующим критериям:

1) численность работающих в организациях научно-производственного комплекса составляет не менее 15% численности работающих на территории данного муниципального образования;

2) объем научно-технической продукции (соответствующей приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники Российской Федерации) в стоимостном выражении составляет не менее 50% общего объема продукции всех хозяйствующих субъектов, расположенных на территории данного муниципального образования, или стоимость основных фондов комплекса, фактически используемых при производстве научно-технической продукции, составляет не менее 50% стоимости фактически используемых основных фондов всех хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального образования, за исключением жилищно-коммунальной и социальной сферы. Статус наукограда присваивается муниципальному образованию Правительством РФ с установлением срока этого статуса. При присвоении муниципальному образованию статуса наукограда Правительство РФ утверждает приоритетные для данного наукограда направления научной, научно-технической, инновационной деятельности, экспериментальных разработок, испытаний, подготовки кадров в соответствии с государственными приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники Российской Федерации.

Органы местного самоуправления, действующие на приграничных территориях страны: предоставляют в соответствии с законодательством Российской Федерации земельные участки для нужд защиты государственной границы, осуществляют контроль за использованием земли и соблюдением на этих участках законодательства Российской Федерации об охране окружающей природной среды; оказывают помощь пограничным органам, Войскам противовоздушной обороны, Военно-Морскому Флоту, государственным органам, осуществляющим различные виды контроля на государственной границе, исполняют их законные предписания, предоставляют необходимую для их деятельности информацию; создают условия для участия граждан на добровольных началах в защите государственной границы в пределах приграничной территории. Уставами муниципальных образований, расположенных полностью или частично на приграничной территории, могут быть предусмотрены должностные лица местного самоуправления по пограничным вопросам.

РАЗДЕЛ 2 ОБЩЕСТВЕННОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ ЖИТЕЛЕЙ

2.1 Понятие общественного самоуправления жителей

Ф3 №131 от 6 октября 2003 г. в развитие положений Конституции РФ выделяет две формы общественного самоуправления жителей: непосредственное осуществление населением местного самоуправления и участие населения в осуществлении местного самоуправления (гл. 5). Непосредственно население осуществляет местное самоуправление посредством проведения сходов, выборов, референдумов, голосований по вопросам местного значения. Формами участия населения в осуществлении местного самоуправления являются собрания, конференции жителей, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, опросы граждан, правотворческие инициативы граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления.

Критерием разграничения указанных форм общественного самоуправления жителей является юридическая сила решения, принятого по результатам проведения того или иного мероприятия. для непосредственного осуществления населением местного самоуправления характерна обязательность принятого решения. Так, решение, принятое на местном референдуме, подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления. Аналогична юридическая сила результатов муниципальных выборов, сходов граждан, голосования по отзыву выборных лиц местного самоуправления. Следовательно, указанные формы являются формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Решения собраний, конференций, территориального общественного самоуправления, результаты публичных слушаний, правотворческие инициативы граждан подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления, однако носят для органов власти рекомендательный характер. Следовательно, они являются формами участия населения в осуществлении местного самоуправления. Необходимо сказать, что в определенных случаях и результаты голосования по вопросам изменения границ и преобразования муниципальных образований также имеют рекомендательный характер.

Обе формы необходимы для того, чтобы реально активизировать деятельность населения в эффективном развитии самоуправления на местах. Как правило, участвовать в осуществлении местного самоуправления имеют право граждане Российской Федерации, достигшие восемнадцатилетнего возраста, постоянно или преимущественно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, обладающие избирательным правом. Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. В некоторых случаях законодательство предоставляет право на участие в осуществлении местного самоуправления гражданам, достигшим шестнадцатилетнего возраста. Ярким примером является право участия в территориальном общественном самоуправлении (ст. 27 ФЗ №131 от 6 октября 2003 г.).

В качестве исключения иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами.

2.2 Сход граждан

Сход -- форма непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления, заменяющая представительный орган муниципального образования. В том муниципальном образовании, где созывается сход граждан, отсутствует представительный орган.

Можно выделить следующие характерные черты сходов граждан.

Во-первых, сходы не проводятся в городских округах и муниципальных районах. Во-вторых, сходы проводятся в таких поселениях, где численность жителей обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек. В-третьих, сходы проводятся для решения вопросов местного значения. Указанное обстоятельство отличает сходы от собраний, конференций, которые проводятся для осуществления инициатив жителей в вопросах местного значения. В-четвертых, сходы осуществляют полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа. Таким образом, в исключительной компетенции сходов находятся:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения (ч. 10 ст. 35 Ф3 №131 от 6 октября 2003 г.).

Сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом. Инициаторами созыва схода граждан могут являться либо глава муниципального образования, либо группа жителей поселения, обладающих избирательным правом, численностью не менее 10 человек. Участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления является обязательным. Проведение схода граждан обеспечивается главой местной администрации. Председательствует на сходе граждан глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан.

Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода. Решения, принятые на сходе, подлежат обязательному официальному опубликованию (обнародованию), а также исполнению на территории поселения. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе граждан, в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения.

2.3 Местный референдум

Местный референдум проводится в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения (ст. 22 ФЗ №131 от 6 октября 2003 г.). Статья 2 Ф3 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» понимает под местным референдумом форму прямого волеизъявления граждан по наиболее важным вопросам местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме. Принципы проведения референдума аналогичны принципам участия в выборах.

На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения, установленные ст. 14--16 Ф3 №131 от 6 октября 2003 г. Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум.

Вопросы референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Вопросы местного референдума не должны противоречить законодательству Российской Федерации, законодательству соответствующего субъекта Федерации.

Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, т. е. на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

Ha местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

1) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществлениями своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных Выборов;

2) о персональном составе органов местного самоуправления;

3) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

4) о принятии или об изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;

5) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения. Установление иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, не допускается.

Местный референдум проводится на всей территории муниципального образования или на ее части. Референдум не назначается и не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, или на части `той территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.

Местный референдум назначается представительным органом муниципального образования, а в случае отсутствия указанного органа или непринятия им решения в установленный срок -- судом. Представительный орган муниципального образования вправе отказать в назначении референдума только в случае нарушения при выдвижении инициативы проведения референдума нормативных правовых актов, регулирующих подготовку и проведение соответствующего референдума. Назначенный судом местный референдум организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение его проведения осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации или иным органом, на который судом возложено обеспечение проведения местного референдума.

Законом субъекта РФ, уставом муниципального образования может быть установлен срок, в течение которого местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводится. Указанный срок не может превышать два года со дня официального опубликования результатов референдума. Установление иных обстоятельств, исключающих назначение и проведение референдума, не допускается.

Инициаторами проведения референдума могут быть: граждане Российской Федерации, имеющие право на участие в местном референдуме, проживающие на территории соответствующего муниципального образования; избирательные объединения, иные общественные объединения, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом; представительный орган муниципального образования и глава местной администрации совместно.

Для выдвижения инициативы проведения референдума гражданами в поддержку этой инициативы образуется инициативная группа по проведению референдума. Такую инициативную группу вправе образовать гражданин или группа граждан Российской Федерации, имеющие право на участие в референдуме, Количественный состав инициативной группы по проведению местного референдума устанавливается законом субъекта РФ. для назначения референдума инициативная группа должна представить в избирательную комиссию муниципального образования подписи участников референдума в поддержку инициативы его проведения.

Голосование на референдуме может быть назначено только на воскресенье. Не допускается назначение голосования на предпраздничный и нерабочий праздничный дни, на день, следующий за нерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем. Решение о назначении местного референдума подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не менее чем за 45 дней до дня голосования.

В соответствии с законом субъекта РФ, уставом муниципального образования голосование на местном референдуме не позднее чем за 25 дней до назначенного дня голосования может быть перенесено уполномоченным на то органом на более поздний срок (но не более чем на 90 дней) в целях его совмещения с днем голосования на назначенных выборах в органы государственной власти или органы местного самоуправления либо с днем голосования на ином назначенном референдуме. Решение о назначении референдума, а также о перенесении дня голосования на референдуме подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня принятия такого решения.

Решение, принятое на референдуме, является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Оно действует на всей территории соответствующего муниципального образования.

Решение, принятое на местном референдуме, может быть отменено или изменено путем принятия иного решения на местном референдуме, но не ранее чем через два года после его принятия либо признано недействительным (недействующим) в судебном порядке. В случае принятия на местном референдуме нормативного правового акта он может быть изменен в порядке, установленном указанным нормативным правовым актом. Если данный порядок не установлен, изменения могут быть также внесены в порядке, предусмотренном для внесения изменений в соответствующий нормативный акт, но не ранее чем через пять лет со дня принятия соответствующего решения на референдуме.

Отмена судом решения, принятого на местном референдуме, может быть произведена по следующим основаниям:

1) нарушение установленного порядка проведения местного референдума, повлекшее невозможность выявить действительную волю участников референдума;

2) несоответствие закона субъекта РФ, устава муниципального образования, на основании которых проводился местный референдум, Конституции РФ, федеральному закону, закону субъекта РФ, действовавшим на момент проведения референдума, повлекшее возможность выявить действительную волю участников референдума;

3) несоответствие решения, принятого на местном референдуме, Конституции РФ, федеральному закону, закону субъекта РФ.

Если результаты референдума признаны недействительными, комиссия, организующая голосование на референдуме, назначает повторное голосование.

Если для реализации решения, принятого на референдуме, дополнительно требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления или должностное лицо местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки и (или) принятия данного нормативного правового акта. Указанный срок не может превышать три месяца.

2.4 Голосование граждан по вопросам местного значения

Статья 24 ФЗ №131 от 6 октября 2003 г. выделяет два вида голосования граждан по вопросам местного значения: голосование по отзыву выборных лиц местного самоуправления и голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципальных образований. Несмотря на то что выборы, референдумы, опросы граждан также предусматривают голосование граждан, тем не менее федеральный законодатель выделил указанный вид голосования в отдельную форму общественного самоуправления жителей.

Голосование по отзыву выборных лиц местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума. Так, ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» устанавливает, что для выдвижения инициативы проведения референдума и сбора подписей граждан Российской Федерации в ее поддержку может быть образована инициативная группа по проведению референдума (ст. 14). Указанную инициативную группу вправе образовать гражданин или группа граждан Российской Федерации, имеющие право на участие в референдуме. Количественный состав инициативной группы устанавливается в соответствии с указанным федеральным законом, законом субъекта РФ, уставом муниципального образования. Например, Устав муниципального образования «город Екатеринбург» устанавливает, что инициатива проведения голосования по отзыву главы Екатеринбурга, депутата Екатеринбургской городской думы принадлежит лицам, обладающим правом участия в муниципальных выборах и составляющим не менее пяти процентов от числа зарегистрированных избирателей муниципального образования (одномандатного избирательного округа). Каждый избиратель или группа избирателей, имеющих право на участие в голосовании по отзыву, могут образовать инициативную группу в количестве не менее 100 человек.

Для назначения голосования инициативная группа должна представить в орган, установленный уставом муниципального образования (как правило, таким органом является представительный орган муниципального образования), подписи участников голосования в поддержку инициативы его проведения.

Основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования. Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Указанная позиция сформулирована в постановлении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г. Элобина и Ю.А. Хнаева. К примеру в Уставе муниципального образования «город Екатеринбург» указано, что основаниями отзыва выборного лица являются неоднократны (два и более раза в течение года) административные правонарушения за которые законом предусмотрено наказание в виде административного ареста, факт совершения которых установлен в судебном порядке.

Процедура отзыва выборного лица местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Эта правовая позиция также изначально закреплена в указанном постановлении Конституционного Суда РФ. Выборное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). Указанная норма фактически делает невозможным факт отзыва выборного лица, поскольку в редких случаях на голосование по выборам органов местного самоуправления является половина избирателей округа.

Что касается голосования по вопросу изменения границ и преобразования муниципальных образований, то ФЗ №131 от 6 октября 2003 г. устанавливает ряд особенностей.

Голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума, с учетом установленных ФЗ №131 от 6 октября 2003 г. особенностей. Таким образом, данное голосование проводится в соответствии с уже упоминавшимся ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». При проведении названного голосования, во-первых, не действуют положения законодательства, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности. Во-вторых, не применяются положения законодательства, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме. Таким образом, решение, принятое по результатам названного голосования, не является обязательным для исполнения на территории муниципального образования и, по всей видимости, носит рекомендательный характер для органов власти.

Голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ либо преобразование муниципального образования считается полученным, если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.

Итоги голосования по отзыву выборного лица местного самоуправления, итоги голосования по вопросам изменения границ или преобразования муниципального образования и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).