Становление и проблемы миграционного права

79

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1.ОСНОВНЫЕ ДОКТРИНАЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ МИГРАЦИОННОГО ПРАВА

1.1 Содержание миграционной функции государства

1.2 Становление миграционного права

1.3 Понятие и основные категории мигрантов

2.ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ МИГРАЦИОННОГО ПРАВА

2.1 Нелегальная миграция как угроза национальной безопасности Российской Федерации

2.2 Проблемы регулирования труда иностранцев в России

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

ПРИЛОЖЕНИЯ

ВВЕДЕНИЕ

Становление и развитие миграционного законодательства требует создания адекватного понятийного аппарата. Отсутствие нормативно закрепленного понятия и классификации категорий мигрантов не препятствует их применению в двусторонних и многосторонних международных соглашениях с участием Российской Федерации. На современном этапе возрастание значимости миграционной деятельности для развития страны способствовали образованию в 2004 г. Федеральной миграционной службы с передачей ей ряда функций от МВД России, что актуализировало целый ряд проблем в развитии отечественной миграционной системы. До сих пор понятие "мигрант" не выработано ни в международном праве, ни в российской правовой системе. Актуальность заключается в создании качественно нового правового порядка управления миграцией, выявлении более точного понятия мигранта и его категории.

Объектом данного исследования можно считать государственную миграционную политику. Предметом же становление и проблемы миграционного права. Целью исследования данной темы является рассмотрение и анализ роли и места миграционного права в российской правовой системе. Одними из основных задач можно считать определение понятия мигранта и его основных категорий, миграционной функции государства, а также этапы становления и проблемы в области миграционного права. А также содержание миграционной функции государства, такие проблемы как нелегальная миграция и качество иностранной рабочей силы. Данную тему изучали такие ученые, как: Н.М. Карамзин, В.О. Ключевский, Г.Ф.Чиркин, это свидетельствует о том, что миграционная политика как направление государственной деятельности начало формироваться в России в конце XVII в., причиной этого стало активное привлечение иностранцев для заселения неосвоенных территорий. Из современных ученых изучающих проблемы миграционного права можно выделить Р.Л. Наумову с ее научным трудом под названием «Труд иностранцев у российского работодателя», в котором соотнесены два понятия «мигрант» и «иностранец». А также Л.Н. Симанович оценил качество рабочей силы. Вопросы миграционного права часто встречаются в судебной практике по оспариванию вопросов правомерной деятельности Органов Федеральной Миграционной Службы по поводу отказа в принятии в гражданство, признании беженцем и др. подобных проблем.

Нормативную основу данного исследования составляет Конституция, ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», Закон «О вынужденных переселенцах», Указ Президента о «Вопросах федеральной миграционной службы» и др. Исследование данной темы предполагает собой использование совокупности нескольких методов познания, в частности это общенаучные и специально-научные методы. В первую очередь, были использованы общенаучные методы такие как: метод восхождения от абстрактного к конкретному и от конкретного к абстрактному, который был, применим в определении понятия мигранта при помощи понятия иностранного гражданина. Системный метод дает возможность правильно и упорядоченно выделить основные категории мигрантов. Применение специально-научных методов, а в частности формально юридического метода помогает при определении содержания миграционной функции государства. Метод сравнительного государствоведения и правоведения, помогает последовательно изучить возникновение миграционного права. С помощью конкретно-социологического метода можно выявить степень влияния нелегальной миграции на безопасность Российской Федерации. Данная работа состоит из введения, первой главы в три параграфа, и второй главы в два параграфа, а также заключения, библиографического списка и приложений.

1. 1. Основные доктринальные положения миграционного права

1.1 Содержание миграционной функции государства

Структурный анализ государственно-правовых явлений, в том числе и функций государства, способствует более успешному и глубокому их познанию и объяснению. Так, миграционная функция как направление и процесс представляет собой самостоятельную и необходимую сферу государственной деятельности. Система миграционных отношений является очень сложной и противоречивой, именно в ней категория «эффективное государство» приобретает реальное, практическое значение. Миграционная сфера позволяет дать довольно точную оценку социальной, демографической и экономической работе государства.

Миграция оказывает значительное влияние на глобальную политическую и социально-экономическую ситуацию, и особенно в тех странах, которые испытывают давление иммиграционных потоков, где миграционная сфера является одной из составляющих национальной безопасности государства.

Миграционное управление, как элемент регулирования социальных процессов, детерминировано эволюционно возрастающими потребностями общества в сфере экономики, демографии, геополитики, семейной политики, культуры и науки. С правовой точки зрения - это обусловлено идеологией правового государства, где человек, его права и свободы являются высшей ценностью, что подразумевает соответствующую автономность личности в вопросах личного благополучия и жизнедеятельности 1.Тюркин М.Л. Историко-правовой анализ миграционных систем России, США, Франции и ФРГ: монография.- М: ВНИИ МВД России,2004г.ст79-104«1».

Значительная по объему, содержанию миграционная деятельность государства, как и любая другая, также нуждается в нормативном и организационном обеспечении и обособлении, что обусловлено объективными общественными процессами. По сути, речь идёт о так называемой миграционной функции государства, которая в целом подразумевает управление социальными потоками в интересах государства и общества. Миграционную функцию следует относить к числу самостоятельного направления деятельности государства, т. е. осуществляемую государственным органом, который организационно может не входить непосредственно в какую-либо ветвь государственной власти.

Наверно, можно утверждать, что государственная миграционная политика выполняется как необходимая, объективно обусловленная деятельность. Однако есть ли основания рассматривать её в качестве самостоятельной?

Во-первых, согласно ст. 71, п. «е» Конституции РФ, установление основ федеральной политики и федеральных программ в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации относится к исключительной компетенции федерации, из чего следует, что миграционная политика, как составная часть общего национального развития, относится преимущественно к ведению федерального центра1.«Конституция РФ» от 12.12.1993г. (ред.от 30.12.2008г). «1». Отсутствие прямого указания о миграционной деятельности говорит лишь о комплексности этой сферы общественной жизни, что, в свою очередь, подразумевает выделение данного вида деятельности в самостоятельный блок деятельности государства.

Во-вторых, формирование самостоятельного направления деятельности объективно определено еще и тем, что только независимость, относительная обособленность данных вопросов обусловлена потребностями общества и является условием образования соответствующего государственного органа для их решения. Вряд ли вызовет возражения тезис о том, что контроль, осуществляемый внутри общества (сферы жизни), не лишает его объективности и самостоятельности. Контроль подразумевает, что наблюдатель или организатор должен быть не внутри, а вне или над системой. Только независимый контрольный орган, подчиняющийся только закону и Конституции, может проводить эффективную социальную политику1. Юрков А.Л К вопросу о целях осуществления иммиграционного контроля //Российское право.2007.№2.СПС-КонсультантПлюс.Комментарии законодательства.«1».

В-третьих, одним из постулатов идеи об «эффективном государстве» является необходимость предметной специализации в деятельности государства, что подразумевает функционирование специального органа. При этом сам орган структурно может входить в механизм государства, но как бы растворяется или «индивидуализируется» в своём направлении специализации. Миграционный орган должен, прежде всего, осуществлять контроль за обществом, его частями с точки зрения легальности пребывания людей на территории государства, что не делает ни один из органов государства. В социально-правовом государстве представляется вполне целесообразным поручить выполнение этой задачи специальному правовому органу государства - миграционному, который «сигнализировал» бы и власти, и обществу о динамике социальных передвижений (процессов) в целом, да ёщё и стимулировал общество в «гуманитарном» развитии2. Сандугей А.Н. Некоторые теоретические вопросы миграционного права России в отечественной правовой системе // Российский следователь. 2008. №23. СПС-КонсультантПлюс. Комментарии законодательства.«2».

В-четвёртых, современное государство - весьма сложный и многофункциональный механизм, который представляет собой, в отличие от прошлых теоретических положений, динамично развивающуюся объективную реальность, которая не зависит от субъективных представлений о ней. В настоящий момент, наличие миграционной функции - это объективное направление деятельности государства и общества, заданное условиями его существования. Организация и проведение учёта мигрантов - это как бы механизм «обновления» и «пополнения» государством «людских» ресурсов с целью восполнения и воспроизводства общества.

В-пятых, обусловленные самой жизнью задачи миграционной сферы структурно, предметно и функционально обособленны от других задач, что, в свою очередь, обуславливает необходимость логического выделения их в самостоятельный предметно-деятельностный блок.

В-шестых, государственное управление миграционной сферой даёт убедительные основания полагать, что данная деятельность должна осуществляться как правовыми средствами, так и административными. Это подтверждается не только правовым характером нашего государства, но и целями оптимизации жизнедеятельности общества. Вместе с тем существенным отличием миграционной политики зарубежных стран от России является то, что в них государство проводит и регулирует только иммиграционную политику, в то время как внутренняя миграция регулируется исключительно экономическими рычагами и напрямую связана с поиском и сменой людьми мест работы. Россия же не может полностью отказаться от административных механизмов регулирования внутренней миграции, в ней на законодательном уровне закреплена такая категория внутренних мигрантов как вынужденные переселенцы.

Таким образом, обобщая вышесказанное, необходимо подчеркнуть, что «миграционная функция» представляет собой направление деятельности государства, его органов по контролю за пребыванием на территории государства в целях восполнения и воспроизводства общества.

Миграционной деятельности присущи следующие признаки, свидетельствующие и позволяющие сделать вывод о справедливости её претензии на индивидуализацию в качестве самостоятельного органа и направления деятельности государства, то есть, его функции:

а) миграционная деятельность государства как направление обусловлена объективно необходимыми и социально желаемыми целями;

б) данная деятельность носит социально-преобразующий характер;

в) содержанием миграционной деятельности является фактическая деятельность государства по контролю за социальными потоками граждан, и лиц без гражданства в обществе, и гармонизации социальной жизни;

г) миграционная деятельность государства является нормативно-регламентированной и институциональной (государственный орган);

д) миграционная деятельность организационно обеспечена, в процесс ее осуществления вовлечен значительный механизм государства;

е) миграционная деятельность осуществляется особо сформированным органом государства;

з) данная деятельность предметно обособлена и осуществляется в рамках определённого политического и правового процесса;

и) осуществляется на основе самостоятельных начал организационного характера.

Как и все функции государства, миграционная функция имеет свою собственную структуру. При этом эту функцию не следует рассматривать в качестве самостоятельного и относительно обособленного образования. Дело в том, что миграционная функция в соотношении с иными функциями государства также составляет систему и является её элементом1. Мотыжев В.В. Особенности государственной политики регулирования миграционных процессов в РФ//Общество и право.2008.№1.СПС-КонсультантПлюс. Комментарии законодательства. «1».

Объектами миграционной функции являются процессы и явления, наблюдение за которыми необходимо для обеспечения конституционного строя, реализации прав и свобод граждан, а также для обеспечения безопасности жизнедеятельности общества. Не менее важным здесь является своевременное и эффективное реагирование в случае выявления отклонений, угрожающих или мешающих нормальному социальному развитию. Не редко такое реагирование сопряжено с применением государственного принуждения.

Миграционная функция государства состоит из следующих пяти подфункций:

1. Подфункция государственного контроля в сфере миграционных прав и свобод. Взаимоотношения личности и государства, гарантирование государством прав и свобод человека, чувство безопасности и уверенности в завтрашнем дне, реальная возможность передвижения и выбора места жительства - эти и другие отношения характеризуют современное правовое государство, формируют представление о его сущности, политическом режиме и безопасности. В этой связи права и свободы человека выступают особым объектом миграционной функции российского государства. Для российской государственно-правовой действительности признание прав и свобод человека в качестве приоритетных стало важным этапом на пути формирования эффективного социального государства. В соответствии с Конституцией Российской Федерации государство не только провозгласило высшей ценностью человека и его права, но и возложило на себя обязанность их обеспечивать.

2. Подфункция трудовой миграции и экономического развития входят в содержание миграционной функции - самой многочисленной группы. Этот вид миграции является самостоятельным объектом миграционной деятельности государства. Являясь важным фактором в возникновении и развитии государства, экономические отношения были и остаются объектом постоянного наблюдения, воздействия с его стороны. Кроме того, провозгласив себя социальным государством, российское государство тем самым продекларировало заинтересованность в добросовестных трудовых ресурсах на основе права свободного труда. Самостоятельные иммигранты разделяются на тех, кто будет искать работу по найму, и тех, кто планирует начать свое собственное дело. Одним словом, трудовая миграция представляет собой разновидность социальной миграции, способствующей развитию экономической и научно-технической сфер общества.

Экономическая (трудовая) миграция должна исходить из законодательно закрепленного приоритета поощрения иммиграции высококвалифицированных специалистов, способных оказать благоприятное влияние на рост экономики страны. Наряду с этим будет происходить практически полный отказ от иммиграции неквалифицированных специалистов, в том числе временных и сезонных работников.

3. Подфункция государственного учёта миграции и легальности пребывания на территории государства или так называемая подфункция миграционного контроля в сфере законности. Осуществление государственного контроля в миграционной сфере обусловлено необходимостью обеспечения режима законности в государственном управлении. В этой связи законность предстает перед нами в качестве особого объекта миграционной функции. Одним из ведущих субъектов, осуществляющим данную подфункцию, является Федеральная миграционная служба России. Необходимо обратить внимание на то, что подфункция миграционного контроля за законностью в структуре миграционной функции выполняет роль «несущего», «цементирующего» элемента. Обусловлено это, прежде всего, универсальным и пронизывающим характером категории и принципа законности. Эта категория одинаково проявляется при осуществлении всех подфункций, прежде всего в форме руководящих и основополагающих начал, будь то законность при соблюдении легальности пребывания, либо законность в социальной деятельности.

4. Подфункция государственного контроля в социальной сфере. Социальная сфера общественных отношений является своего рода индикатором эффективности политики государства. Сегодня основными задачами социальной деятельности государства являются гарантирование конституционных прав граждан в области социальной защиты, образования, охраны здоровья, культуры, обеспечения жильем и др. Объектами, обусловливающими подфункцию контроля и надзора в социальной сфере, являются такие отношения как социальная поддержка населения, сфера образования, здравоохранение, культура и другие.

В качестве элемента социальной подфункции можно назвать воссоединения семей, которая является приоритетным направлением и объектом миграционной политики с точки зрения демографического развития общества. В частности, это подразумевает поддержку программ воссоединения семей и поощрение роста иммиграции лиц, имеющих высокую профессиональную квалификацию. Ежегодная убыль российского населения превышает один миллион человек, что должно быть восполнено органическим, естественным образом, чему способствует данный вид миграции. Воссоединение семей представляет собой особую заботу государства, так как её основной целью является создание полноценных семей, поддержка материнства, отцовства и детства, демографический рост, а также формирование здоровой социальной атмосферы в государстве.

5. Подфункция контроля в сфере глобальных проблем современности. Глобальными проблемами и одновременно объектами миграционной функции современного государства являются проблемы в жизни цивилизации, влияющие на политические, демографические, социально-экономические процессы общества. Особенностью глобальных проблем современности, как объекта миграционной функции государства, является их территориальный или геополитический масштаб. Проблемы экологии, СПИД, проблема распространения инфекционных заболеваний, проблемы голода и нищеты, клонирования человека распространяются в мире, не считаясь с государственно-территориальными пределами, и потому не должны быть предметом государственно-властного воздействия со стороны одного государства или географического региона1. Леонидова Т.И. Содержание миграционной функции государства: теоретические аспекты //Миграциооное право.2007.№1. СПС-КонсультантПлюс.Комментарии законодательства.«1».

Таким образом каждая подфункция, как элемент структуры миграционной функции, выполняет определенную нагрузку. Так, например, контроль, осуществляемый на ведомственном уровне (контроль руководителя за работой подчиненных), хотя и имеет тесное отношение и связь с миграционной функцией, тем не менее, не входит в ее структуру, являясь скорее дополнением к ней.

Наряду с вопросом о структурной организации миграционной функции особого внимания заслуживает также вопрос о ее реализации. Выполняя ту или иную функцию, государство посредством особого механизма воздействует на общественные процессы, при этом государственная власть способна проводить внутри данных социальных отношений собственную волю даже вопреки сопротивлению населения.

Таким образом можно сказать, под механизмом реализации миграционной функции государства, следует понимать взятые в единстве методы и принципы ее осуществления, а также правовые и организационные основы её обеспечения. На законодательном уровне, так или иначе, закреплены элементы миграционной деятельности государства, основной из которых является извлечение экономических, культурных, социальных и демографических выгод от миграции, а также признание необходимости интеграции мигрантов в жизнь общества с целью безопасности его существования.

В свою очередь миграционная функция осуществляется при помощи общих и специальных методов. При этом, методы принуждения доминируют в силу властно-принудительного характера государственного миграционного контроля. Тактические приемы проверки (выявления) и реагирования, взятые в единстве, образуют специальные методы осуществления миграционной функции. И в заключение миграционная функция и составляющая ее содержание миграционная деятельность обусловлена и постоянно ориентирована на достижение определенной цели. Непосредственной целью миграционной функции является обеспечение восполняемости «людских» резервов посредством контроля за соответствием требованиям норм права, целесообразностью и безопасностью, мигрирующих социальных потоков для восполнения и воспроизводства общества.

Из вышесказанного можно сделать следующий вывод, что миграционная функция государства главной задачей имеет управление социальными потоками в интересах государства и общества. Так же, как и любая функция государства, миграционная функция имеет определенную структуру и состоит из следующих подфункций: а) подфункция контроля в сфере миграционных прав и свобод человека; б) подфункция трудовой миграции и экономического развития; в) подфункция государственного учёта миграции и легальности пребывания на территории государства или подфункция контроля в сфере законности; г) подфункция контроля в социальной сфере; д) подфункция контроля в сфере глобальных проблем современности.

1.2 Становление миграционного права

Формирование современной миграционной политики западных государств сопровождается существенными юридическими коллизиями, возникающими в силу смещения ее приоритетов с глобального уровня на региональный. Очевидно, что законодательство Российской Федерации является более последовательным в реализации основных положений международно-правовых документов. Вместе с тем формирование государственной миграционной политики Российской Федерации, ориентированной на признание экономической целесообразности иммиграции для страны.

Миграционная политика Российской Федерации первой половины 90-х годов характеризовалась скорее интересными намерениями, чем плодотворными результатами. Очевидно, что курс на либерализацию всех сфер жизни тех лет, выраженный в законодательной практике, не только не опирался на анализ конкретной политической, экономической, демографической ситуации, но и не учитывал особенностей правового менталитета населения, но и прямо противоречил своей абстрактностью конкретности задач, стоявших перед Россией1. Брик А.Д. Проблемы становления и развития миграционного права//Миграционное право.2009.№2.СПС-КонсультанПлюс.Коментарии законодательства.«1».

Затянувшееся реформирование правовой системы государства создавало значительные трудности выработки законодательной базы, способной эффективно воздействовать на миграционные потоки в интересах государства. Ситуацию в этой сфере усугубляло и то, что законодательство, регулирующее миграционные правоотношения в Советском Союзе, оказалось неэффективным в новых исторических условиях. Поэтому первоначально законотворчество в отношении миграции обладало низким уровнем системности, обуславливаясь практикой оперативного реагирования на возникающие проблемы. Значительное развитие получали отдельные аспекты миграции, представлявшие высокую степень актуальности с точки зрения складывающихся конкретных исторических условий. Естественно, что федеральное законодательство при отсутствии разработанной системной миграционной стратегии было не в состоянии охватить все возможные проблемы, возникающие в связи с иммиграцией в регионах. Это объясняет то обстоятельство, что длительное время законодательная инициатива в сфере миграции имела региональную доминанту, которая и сегодня порой еще дает о себе знать. Закономерность подобной ситуации объяснялась, во-первых, необходимостью защиты интересов субъектов Федерации, испытывавших значительное давление миграционных потоков, во-вторых, существовавшей тогда системно-правовой неопределенностью правового поля; в-третьих, неразработанностью и институциональной неоформленностью системы принципов миграционного права, отражающих закономерности миграционных отношений на федеральном уровне.

Адаптированные Конституцией Российской Федерации нормы Декларации прав и свобод человека отнюдь не делали человека более свободным и не давали ему больше прав, поскольку не было правовых механизмов, реализующих данные нормы в различных сферах общественной жизни1.Алексеев С.С. Государство и право. М:. Юридическая литература.1993.СПС-КонсультантПлюс.Комментарии законодательства.

«1». Более того, появлявшиеся законы страдали не меньшей абстрактностью, затрудняя правовое регулирование. При этом слабое правовое поле создавало широкий диапазон интерпретаций, означая фактически неурегулированность миграционных отношений. Последнее объясняет характер и смысл второго этапа правовой реформы, который фактически состоял в практике "латания дыр", когда законодатель был вынужден реагировать на конкретные правовые события, обнаруживающие слабость законодательного обеспечения в области регулирования миграционных процессов. Фрагментарность миграционного законодательства России, которая не изжита и сегодня, объясняется именно этим феноменом, в основе которого лежит изначальная концептуальная слабость правовой реформы страны. Позитивные тенденции начала XXI столетия связаны как раз с преодолением этого недостатка1. Яковлева М.Ю, Рождествина А.А. Гражданство. Регистрация; Сам себе адвокат.№35. «Юрист-Издат»2007.СПС-КонсультантПлюс.Комнтарии законодательства.«1».

На основе предшествующего изложения можно утверждать, что сегодня мы видим черты формирующегося миграционного права. Показательны попытки систематизации миграционного законодательства, решающую роль в котором играет кодификация. Однако данная проблема не может быть решена без исследования текущего состояния системы современного права, сложившейся на основе определения соответствующих предметов и методов правового регулирования, кодификация возможна лишь при условии достаточно развитой отрасли права.

Современное состояние правовой системы России характеризуется достаточной стабильностью, однако ее формирование далеко от завершения. Общая положительная тенденция систематизации модернизированных отраслей права и формирования подотраслей права имеет большое значение для становления правовой системы России. Однако определяющим структурно-функциональным фактором этого процесса является реализация системообразующей роли общих принципов российского права в отраслевом праве. Незавершенность данного процесса очевидна при обращении к миграционному праву, обладающему значительной коллизионностью не только по причине разнокачественного характера его источников, но и в силу неопределенности его основных начал, предмета и метода правового регулирования, что существенно затрудняет эффективное законотворчество. Важную роль в формировании миграционного законодательства играют политические, демографические, экономические факторы, которые порой функционируют в качестве правовых принципов. Это обусловливает возможность неправового регулирования миграционных потоков, ослабляя правовую систему. Сказанное относится не только к региональному законотворчеству, но и к федеральному. Между тем формирование правовой системы и отраслевого права -- это одновременный, взаимосвязанный и взаимообусловленный процесс, поскольку развитие элементов отраслевого права является конкретизацией и развитием всей правовой системы.

Таким образом, формирование правовой системы России состоит в необходимости выработки юридических критериев легитимации миграционных отношений, что позволит устранить множественные коллизии, имеющиеся в миграционном законодательстве.

1.3 Понятие и основные категории мигранта

В целом миграция как юридическое явление представляет собой перемещение лиц, сопровождаемое изменением их правового статуса. Таким образом, согласно российскому законодательству мигрантом является лицо, изменившее место жительства или пребывания: вынужденный переселенец, вынужденно перемещенное лицо, иностранец и лицо без гражданства. Совокупность прав и обязанностей, определяемая этими категориями мигрантов, не включает этнический компонент, который регулируется нормами иного законодательства. Соответственно, предмет регулирования миграционного права составляют отношения, возникающие между органами государственной власти и мигрантами по поводу реализации их правового статуса при въезде в страну, пребывании или проживании на ее территории и при выезде из страны. Очевидно, что признание или непризнание правового статуса мигрантов по основанию этнической принадлежности противоречит смыслу миграционного права.

Но до сих пор понятие "мигрант" не выработано ни в международном праве, ни в российской правовой системе. В основе большинства существующих определений лежит понимание миграции как определенного вида перемещения, движения населения, а мигранта - как лица, совершающего это перемещение. При этом выделяется несколько видов подобного перемещения: социальное, территориальное, естественное, профессиональное, отраслевое, механическое и иные. Определениях, в которых миграция приравнивается к различным видам движения населения, смешиваются различные явления: перемещение людей по территории и перемещение людей по образовательным группам, профессиям, отраслям, предприятиям и т.д.

Если говорить о международных мигрантах, то после пересечения государственной границы они становятся обладателями двойственного правового статуса: сохраняя права и обязанности, принадлежащие им как гражданам определенной страны, они находятся одновременно под юрисдикцией государства-въезда. В связи с этим представляется важным определить территориальную единицу, при пересечении границы которой лицо будет признаваться мигрантом. Для международных мигрантов такой будет являться внешняя граница конкретного государства. По отношению к внутренним мигрантам в рекомендациях ООН используется следующий подход: внутренние мигранты - лица, которые обычно проживают в какой-то конкретной географической зоне и которые ранее проживали в другой географической зоне страны, при этом географической зоной принято считать наименьшую единицу административно-территориального деления.

В соответствии со ст. 20 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право1. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.03.№131-ФЗ.«1». Таким образом, правовое регулирование статуса перемещающихся лиц - российских граждан может быть отличным в разных муниципальных образованиях.

В Российской Федерации не раз предпринимались попытки закрепить понятие мигранта на федеральном уровне. Так, например, в 2004 г. Законодательным Собранием Краснодарского края в Государственную Думу ФС РФ был внесен проект федерального закона N 37040-3 "О миграции в Российской Федерации". В соответствии со ст. 1 законопроекта под мигрантом предлагалось понимать лицо, совершающее перемещение на новое место проживания (временное или постоянное). Однако данный законопроект после прохождения первого чтения в Государственной Думе Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству рекомендовал отклонить. В заключении Комитета среди оснований для отклонения было указано несоответствие ряда определений (в том числе предложенного понятия "мигрант") российскому и международному законодательству2. Плюгина И. В. Понятие игранта и основные категории//Российское право.2007.№8.СПС-КонсультантПлюс.Комментарии законодательства.«2».

Следует согласиться с мнением ученых, считающих данное определение чрезмерно широким: "Само понятие "миграция" не поддается определению, если предположить, что переселение осуществляется «вне зависимости от пространственных границ». В широком смысле понятие "мигрант", несомненно, включает лиц, осуществляющих любые пространственные перемещения. Но в случае, если указанное понятие принимается с целью определения круга лиц, на которых будет распространяться миграционная политика и которым предполагается предоставить особый правовой статус, определение необходимо сузить за счет введения дополнительных критериев.

Можно указать три основных критерия, применяемых для определения мигрантов1. Сандугей А.Н. О правовом режиме вынужденной миграции в РФ//Российский следователь.2008.№8. СПС-КонсультантПлюс. Комментарии законодательства.«1»:

место рождения;

гражданство;

место проживания.

Критерий места рождения является одним из наиболее распространенных. Несмотря на то, что критерий страны рождения является объективным и не может быть изменен, при его применении в ряде ситуаций могут возникнуть сложности, например, при последовавшем изменении границ. Другая проблема заключается в нецелесообразности его применения без введения дополнительных критериев, поскольку тогда в качестве мигрантов могут быть учтены граждане самого государства прибытия.

Критерий гражданства, как и предыдущий, является объективным, но в то же время нестабильным - гражданство лица может быть изменено. Данный критерий, являясь правовым, наиболее предпочтителен при определении международных мигрантов. При его использовании возникает необходимость в дополнительном правовом регулировании статуса лиц, имеющих множественное гражданство, либо вообще его не имеющих.

Критерий места жительства также является весьма распространенным. Его преимущество заключается в том, что он может применяться для определения не только международных мигрантов, но и внутренних. Основная проблема, возникающая при применении данного понятия, состоит в сложности определения "места обычного жительства". Необходимо учитывать, что юридическое закрепление факта проживания лица в определенном месте не означает его фактического проживания там, поэтому очевидна практическая сложность установления фактического проживания лица в конкретном месте. Возникает необходимость в дополнительном правовом регулировании статуса лиц, работающих либо периодически проживающих в другом населенном пункте, студентов, военнослужащих, а также лиц, ведущих кочевой образ жизни. В связи с этим необходимо определить минимальный период проживания в конкретном месте для получения статуса постоянного жителя (в странах, использующих фактический подход, это время составляет от трех месяцев до одного года). В Российской Федерации использован юридический подход к определению постоянного места жительства. В соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации"¹³1. ФЗ «О миграционном учете граждан и лиц без гражданства в РФ» от 18.07.06г.№109-ФЗ.«1» место жительства иностранного гражданина или лица без гражданства - жилое помещение, по адресу которого иностранный гражданин или лицо без гражданства зарегистрированы в установленном Законом порядке. Одновременно дано понятие места пребывания - это жилое помещение, не являющееся местом жительства, а также иное помещение, учреждение или организация, в которых иностранный гражданин или лицо без гражданства находится и (или) по адресу которых иностранный гражданин или лицо без гражданства подлежит постановке на учет по месту пребывания в установленном Законом порядке. Для постановки на учет иностранный гражданин или лицо без гражданства должно заполнить заявление о регистрации по месту жительства (см.Приложение №5.стр.67).

Имеет значение определение не только понятия мигранта, но и его отдельных категорий, поскольку миграционная политика не может быть одинаковой для всех видов мигрантов.

Представляется, что в основе нормативно закрепленной классификации должно быть деление мигрантов на категории по территориальному признаку: перемещающихся через государственную границу (международных) и перемещающихся внутри государства (внутренних). При этом необходимо различать подходы к правовому регулированию статуса иммигрантов и эмигрантов. Государство в первую очередь заинтересовано в учете тех лиц, которые прибывают на его территорию, поскольку это непосредственно отражается на экономике, стабильности рынка труда, демографической ситуации, уровне преступности. Если же говорить о регулировании статуса эмигрантов, то принципиальное значение имеет, прежде всего, правовая защита собственных граждан, находящихся за пределами страны гражданской принадлежности.

Кроме того, следует выделить категории мигрантов в зависимости от сроков перемещения, в частности, осуществляющих краткосрочные и долгосрочные (постоянные) перемещения. При этом для получения статуса краткосрочного мигранта лицо должно проживать в стране, не являющейся местом обычного места жительства, три месяца.

Сейчас весьма распространенной является точка зрения, что лицо признается мигрантом только при осуществлении долгосрочных или безвозвратных перемещений. Лицо может быть фактически признано мигрантом (например, беженцем, трудящимся-мигрантом) до истечения одного года с момента перемещения.

Необходимо дифференцировать объем прав и обязанностей, составляющих правовой статус мигранта, в зависимости от срока проживания на территории определенного государства, для чего и необходимо деление мигрантов на краткосрочных и постоянных. Подобный подход использован в Федеральном законе от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" для определения прав временно пребывающих, временно проживающих и постоянно проживающих иностранных граждан1. ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ» от 25.07.02г.№115-ФЗ.«1». Было бы целесообразным предоставить максимально возможный объем прав мигрантам, переселяющимся на постоянное место жительства в Российскую Федерацию. Именно эта категория населения считается мигрантами в узком смысле слова. Подобный "узкий" подход исключает из указанного понятия лиц, перемещающихся в целях отдыха, проведения отпуска, посещения друзей и родственников, лечения или религиозного паломничества. В то же время они не освобождаются от обязанности соблюдать правила въезда-выезда в случае пересечения государственных границ, а также нормы законодательства страны пребывания, пусть даже в краткосрочный период перемещения по его территории.

Общепринятой является классификация по цели прибытия (учеба, воссоединение с семьей, осуществление трудовой деятельности и др.). В этом отношении острой необходимостью является законодательное закрепление категории трудящихся-мигрантов. Несмотря на то, что Российская Федерация является участником международных соглашений, посвященных защите прав трудящихся-мигрантов, в российской правовой системе отсутствует само понятие трудящегося-мигранта, не говоря уже о проработанном механизме регулирования статуса указанных лиц. Специальное правовое регулирование требуется в отношении приграничных трудящихся (особенно в части облегчения режима пересечения государственной границы), а также лиц, работа которых связана с переездами. В связи с этим в ТК РФ целесообразно предусмотреть отдельную главу, посвященную трудящимся-мигрантам.

Исходя из признака добровольности (в некоторых источниках - мотивов миграции), следует выделить категорию вынужденных мигрантов. В их число необходимо включить беженцев, лиц, ходатайствующих о признании беженцами, вынужденных переселенцев, лиц, ищущих убежище и лиц, его получивших. В этой связи нужно отметить весьма распространенную точку зрения, согласно которой "беженец" и "вынужденный переселенец" - специальные правовые статусы по отношению к общему правовому статусу мигранта; с их реальным обретением правоотношения миграции прекращаются, возникают иные правоотношения. Возможно, к категории вынужденных мигрантов следует также дополнительно отнести экологических мигрантов - лиц, осуществляющих перемещение вследствие стихийных бедствий и техногенных катастроф.

Помимо указанных оснований классификации следует выделить категории мигрантов в зависимости от соблюдения установленного порядка перемещения (легальные и нелегальные). При этом в категорию нелегальных мигрантов следует включить лиц, въехавших на территорию государства с соблюдением установленных правил въезда, однако проживающих на незаконных основаниях.

Таким образом, миграционная функция государства главной задачей имеет управление социальными потоками в интересах государства и общества. Становление миграционного права происходит достаточно медленно, что затрудняет нормированное действия законодательства Российской Федерации в области управления миграционными потоками.

Мигрант это лицо, перемещающееся из одной географической зоны проживания в другую для временного или постоянного проживания. Имея своей целью получение образования, воссоединение с семьей, осуществление трудовой деятельности, изменение прежнего гражданства или иных целей, который в соответствии с законодательством легально или нелегально пересекло границу. Также выделяя основные категории мигрантов можно выявить следующие: Трудящиеся и вынужденные мигранты. Конечно это не все категории, но из основных являются все - же они.

2.Основные проблемы миграционного права

2.1 Нелегальная миграция как угроза национальной безопасности Российской Федерации

В современном мире в эпоху глобализации вопросы регулирования иммиграционных процессов приобретают важнейшее значение, поскольку позитивные и негативные стороны этого явления оказывают весомое воздействие на развитие любого государства мира. Умение наладить управление этими процессами является сегодня одним из основных показателей эффективности деятельности органов государственной власти.

Каждое государство так или иначе испытывает на себе действие упомянутых процессов, рассматривая их в качестве одного из важнейших аспектов национальной безопасности.

При этом очевидно, что оценка миграционной ситуации, выработка способов ее решения могут быть различны, поскольку они обусловливаются такими исторически определенными факторами, как состояние экономики, правовое обеспечение миграции, социальной сферы, демографическая ситуация, а также политическими установками государства. В зависимости от этого государство вырабатывает соответствующую программу по регулированию миграционных процессов1. Сандугей А.Н Некоторые теоретические вопросы миграционного права России в отечественной правовой системе//Российский следователь.2008.№23.СПС-КонсультантПлюс. Комментарии законодательства.«1».

В связи с этим проблема обеспечения миграционной безопасности как составного структурного элемента национальной безопасности государства представляется сегодня весьма актуальной.

Миграционная безопасность - это состояние юридической защищенности интересов личности, общества и государства, которые могут быть подвержены угрозам в результате въезда в Российскую Федерацию, выезда из нее, пребывания и проживания на территории страны как иностранных граждан и лиц без гражданства, так и граждан Российской Федерации, институционально предполагающее систему правовых норм, обеспечивающих доминанту национальных интересов в сфере регулирования миграционных процессов.

Несомненно, что незаконная (нелегальная) миграция определяется как основная угроза в сфере миграционной безопасности, достигающая в российском варианте высоких показателей опасности.

Незаконность - это юридическая форма миграционного процесса, которая может предполагать очень широкое и разнообразное содержание. Иначе говоря, многие общественные явления и процессы могут протекать в форме незаконной миграции, значительно отличаясь друг от друга. Это объясняет разноплановость воздействия незаконной миграции на общество и государство.

Незаконная миграция как явление затрагивает многие сферы жизнедеятельности общества. В политической сфере она выступает непосредственной угрозой безопасности страны, ее геополитическим интересам и международному имиджу; в экономической - способствует расширению масштабов теневой экономики, развивающейся вне налогового и другого экономического законодательства, изъятию из финансового оборота значительной доли денежных средств, в том числе путем вывоза их за рубеж, обострению ситуации на рынке труда и вытеснению с него российских фирм и работников; в социальной - приводит к усилению социальной напряженности и ксенофобии, в значительной степени осложняет криминальную ситуацию1. Смирнова В.А. Нелегальная миграция как угроза национальной безопасности РФ//Миграционное право.2009.№1.СПС-КонсультантПлюс.Комментарии законодательства.«1».

Полагаем возможным согласиться с мнением ряда исследователей, которые считают, что незаконная миграция - это въезд в определенную страну, пребывание на ее территории и выезд с ее территории иностранных граждан и лиц без гражданства с нарушением законодательства, регулирующего порядок въезда, пребывания, транзитного проезда и выезда иностранных граждан; произвольное изменение ими своего правового положения в период нахождения на ее территории, а также выезд с территории страны ее граждан с нарушением законодательства, регулирующего порядок их выезда1. Магеррамов А.А. Внутригосударственное законодательство Азербайджанской республики об охране окружающей среды и международное право: общие вопросы соотношения//Международное публичное и частное право.2008.№6.СПС-КонсультантПлюс. Комментарии законодательства.«1».

Незаконная миграция - это общественно опасное, динамично развивающееся явление, угрожающее интересам национальной безопасности России и международного сообщества в целом.

В системе данного явления можно выделить:

1) нелегальную миграцию и незаконное пересечение Государственной границы Российской Федерации;

2) общеуголовную преступность мигрантов;

3) организованную национал-этническую преступность мигрантов;

4) терроризм;

5) наркобизнес;

6) торговлю людьми2. Джафаров С.А. Национальная безопасность России (аспекты: гражданство, иностранцы, транснациональная незаконная миграция).М:.2007.СПС-КонсультантПлюс.Комментарии законодательства.«1».

В целом незаконная миграция выступает в качестве одной из существенных детерминантов международной преступности в ее наиболее прибыльной сфере. По уровню доходности бизнес, обеспечивающий незаконное перемещение мигрантов, занимает третье место после контрабанды наркотиков и оружия. Незаконная миграция поэтапно превратилась в отлаженный криминальный бизнес с разветвленной структурой, миллионным количеством вовлеченных лиц и огромным оборотом финансового капитала.

Серьезность проблемы незаконной миграции связана, во-первых, со сложностью определения количественных параметров явления; во-вторых, с неоднозначностью и разноплановостью вызываемых ею последствий; в-третьих, с концептуальной непроработанностью проблемы нелегальной миграции в условиях глобальной реструктуризации мировой экономики; и, наконец, в-четвертых, с чрезвычайной сложностью борьбы с указанным явлением.

В структуре незаконной миграции на территорию Российской Федерации наибольший удельный вес принадлежит гражданам и лицам без гражданства из стран, ранее входивших в состав бывшего СССР и ряда других государств, как правило, отличающихся нестабильностью политических режимов и экономик, а также низкой емкостью рынков труда.

В общем потоке незаконной миграции, направленном на территорию Российской Федерации из стран Содружества Независимых Государств, преобладают выходцы из Таджикистана, Узбекистана, Азербайджана, Армении и Киргизии. Кроме стран СНГ к числу основных государств-доноров незаконной миграции в Россию можно отнести Китай, Вьетнам, Афганистан, Иран, Пакистан, Анголу и Шри-Ланку.

Среди трех составляющих незаконной миграции - незаконный (нелегальный) въезд, незаконное пребывание и нелегальная трудовая деятельность - наиболее характерным для Российской Федерации является осуществление трудовой деятельности с нарушением действующего законодательства.

Решение проблемы требует не только карательных действий в отношении правонарушителей, применения к ним мер государственного принуждения, но и комплекса мер по предотвращению и борьбе с незаконной миграцией. В этой связи в условиях происходящих процессов мировой глобализации, существующих в Российской Федерации проблем совершенствование правовых основ противодействия незаконной миграции должно быть направлено на решение следующих задач: с одной стороны, на ужесточение ответственности за нарушение миграционного законодательства, а с другой - максимально возможное упрощение процесса приобретения иностранными гражданами правового статуса пребывания на территории Российской Федерации1. Котляров А.А. К вопросу о реализации ФМС мер административного принуждения//Миграционное право.2009.№1.«1».

Представляется, что меры, предусмотренные действующим законодательством, оправданны и своевременны, они соответствуют сложившейся мировой практике борьбы с нелегальной миграцией.

За последнее время совместными усилиями органов законодательной и исполнительной власти был разработан и принят ряд законодательных актов, которые направлены на решение указанных задач. Так, 18 июля 2006 г. были обнародованы Федеральные законы: N 110-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации"; N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации"; N 121-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу совершенствования государственного управления в сфере миграции".

Внесенные в законодательные акты изменения упростили процедуру приобретения иностранными гражданами правового статуса на территории Российской Федерации. Это выразилось в изменении характера учета иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации: ранее существовавший разрешительный порядок учета был заменен на уведомительный. Кроме этого, были предоставлены преимущества в трудоустройстве гражданам иностранных государств, с которыми у Российской Федерации заключены соглашения о взаимных безвизовых поездках граждан. Была упрощена процедура получения разрешения на работу иностранными гражданами, прибывшими в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы.