Административно-правовой статус аппарата Правительства РФ

Размещено на http://www.allbest.ru/

[Введите текст]

ВВЕДЕНИЕ

21 сентября прошлого года Премьер-министр РФ Медведев Д.А. определил функционал своего секретариата в Аппарате Правительства РФ и уточнил функции самого аппарата. Если ранее аппарат обеспечивал с участием органов исполнительной власти и других государственных органов разработку и представление Медведеву Д.А. проектов основных направлений деятельности Правительства РФ по реализации внутренней и внешней политики РФ, то теперь он обеспечивает представление премьер-министру проектов основных направлений работы кабинета министров по реализации внутренней и внешней политики РФ для их утверждения, внесенных Министерством финансов РФ, Министерством иностранных дел РФ и Министерством экономического развития РФ. Секретариат премьера будет представлять главе Правительства РФ аналитические справки по вопросам, рассматриваемым на заседаниях кабинета министров и Президиума Правительства, а также участвовать в подготовке материалов к докладам и выступлениям главы кабинета. Он прописал также функции секретариата первого заместителя главы правительства РФ, который будет, помимо прочего, отвечать за подготовку справок для первого вице-премьера.

Названные изменения - только один из примеров организационной перестройки деятельности Аппарата Правительства РФ, Правительства РФ, и, в общем-то, всей системы федеральных органов исполнительной власти, осуществляемой в России на современном этапе конституционных и административных реформ.

Актуальность темы исследования обусловлена прежде всего возрастанием значимости Аппарата Правительства РФ и возложением на него все более значимых полномочий, как отмечает М.А. Штатина, правительство в зарубежных государствах «находится в центре политической жизни страны, решает преимущественно государственно-политические задачи и вследствие подверженности различным политическим потрясениям, как правило, крайне нестабильно». При этом Правительство РФ, помимо этого, выполняет и административные функции, связанные, прежде всего, с общим руководством публичной администрацией. Для реализации административных функций Правительства и создается его аппарат. Такое же положение сложилось и в России.

Практическая значимость темы исследования - в том, что в настоящее время в регулировании деятельности Аппарата Правительства РФ львиную долю занимают подзаконные акты - Постановления Правительства РФ, а так же сложность заключается в том, что регулирование данного института еще и охватывает ряд различных нормативных актов.

Следует отметить, что сегодня изучению проблем и особенностей деятельности Аппарата Правительства РФ не уделяется большого внимание в научной и методической литературе. Данная тема нашла свое не значительное отражение в трудах таких авторов, как Волков А.М., Лютягина Е.А., Зарецкая Д.С.

Дипломная работа в силу ее значимости и важности базируется, главным образом, на внимательном научном анализе современного российского законодательства в области статуса Правительства РФ и Аппарата Правительства РФ. В процессе написания работы анализировались также учебники и учебные пособия по проблематике дипломного исследования.

Предметом исследования в дипломной работе является административно правовой статус Аппарата Правительства РФ как самостоятельного института административного права. Объектом исследования в работе является массив нормативных правовых актов, раскрывающих проблемы развития и особенности данного института. Цель исследования - выделение в процессе синтеза правовых знаний по проблеме и формулирование итоговых выводов.

Структура работы традиционна и обусловлена предметом и методологией исследования: помимо введения, заключения, списка используемых источников, в ней две главы. В первой главе работы раскрыта организация работы правительства. В первом параграфе первой главы дипломной работы представлена структура, компетенция, принципы организации и деятельности Правительства РФ; во втором раскрыты история создания, принципы организации и деятельности Аппарата Правительства РФ.

Вторая глава посвящена обеспечению деятельности Правительства Российской Федерации. В данной главе непосредственно раскрывается Компетенция Аппарата Правительства РФ, структура Аппарата Правительства РФ и взаимодействие Аппарата Правительства РФ с другими органами государственной власти.

Краткие выводы сформулированы в заключении к дипломной работе.

1. ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 Правительство РФ как орган исполнительной власти: структура, компетенция, принципы организации и деятельности

Исполнительную власть в РФ осуществляет Правительство РФ. ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» от 17.12.1997. Статья 1 - Правительство РФ - высший исполнительный орган государственной власти РФ. При этом в самой статье не упомянуто, что правительство является высшим органом снова.

В состав Правительства РФ включены помимо Председателя и его заместителей только федеральные министры. Руководители иных федеральных органов исполнительной власти (государственных комитетов и других органов исполнительной власти) могут быть включены в состав Правительства РФ только в том случае, если им присвоен ранг федерального министра. В состав Правительства РФ входят федеральные министры, возглавляющие предусмотренные министерства, а также иные должностные лица, имеющие ранг федерального министра. Федеральными министерствами являются министерства: энергетики; экономического развития и торговли; сельского хозяйства; обороны; здравоохранения; финансов; образования; юстиции; культуры; внутренних дел; иностранных дел; путей сообщения и ряд других федеральных министерств.

Федеральные органы исполнительной власти находятся в ведении Правительства РФ. Однако имеются исключения, которые служат целям обеспечения конституционных полномочий Президента либо предусмотрены в соответствии с законодательными актами Российской Федерации. Это подведомственные Президенту России министерства обороны, внутренних дел, иностранных дел, а также сеть иных федеральных органов исполнительной власти - Федеральная служба безопасности и другие.

В соответствии с Указом Президента РФ от 21 мая 2012г. № 636 (в ред. 19.03.13) «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Председатель Правительства Российской Федерации имеет Председатель Правительства Российской Федерации имеет семь заместителей, в том числе одного Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации и Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации - Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации.

Компетенция Правительства Российской Федерации - важнейший компонент его правового статуса. Компетенция данного органа - это круг вопросов его ведения, основных направлений деятельности (функций) и конкретных полномочий в различных сферах жизни общества. Правительство РФ существенно отличается от других органов исполнительной власти не только специфическим порядком образования, но и местом, занимаемым им в системе федеральных органов исполнительной власти, особым характером и объёмом компетенций, взаимоотношениями с Президентом и Федеральным Собранием.

Характеризуя самостоятельную роль Правительства РФ как органа, осуществляющего исполнительную власть Российской Федерации, одновременно следует учитывать особенности взаимоотношений Президента с Правительством РФ. По Конституции РФ Президент активно участвует в осуществлении исполнительной власти, поскольку, согласно ст. 80 п. 2, он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов исполнительной власти. Поэтому вне конституционной модели взаимоотношений Президента с Правительством РФ трудно представить компетенцию Правительства РФ. Эта компетенция находит своё юридическое закрепление в соответствующих нормах Конституции, так и в предписаниях текущего законодательства - в федеральных законах, нормативных актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

В Конституции (ст. 113) установлено, что Председатель Правительства Российской Фе6дерации в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента определяет основные направления деятельности Правительства Российской Федерации.

Как высший орган федеральной исполнительной власти Правительство Российской Федерации наделено довольно широкими полномочиями. Эти полномочия, в отличие от полномочий правительств многих зарубежных стран, определяются Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

На определении объема полномочий федерального правительства отражается федеративной устройство российского государства, так как в этих условиях проводится разделение компетенции между Российской федерацией (органами исполнительное власти) и ее субъектами (органами исполнительной власти субъектов). То есть федеральное правительство принимает решения по вопросам, отнесенным конституцией к ведению федерации и совместному ведению федерации и ее субъектов.

Правительство Российской Федерации вправе делегировать осуществление части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти, если они не отнесены законодательством к исключительным полномочиям правительства, а также по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации передавать им осуществление части своих полномочий или принимать осуществление части их полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации.

Полномочия федерального правительства охватывают по существу все сферы жизни и деятельности общества.

Правительство Российской Федерации руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность.

Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются федеральному правительству и ответственны перед ним за выполнение порученных им задач.

Правительство Российской Федерации, федеральные министерства и ведомства для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.

Федеральное правительство назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, не являющихся федеральными министрами, заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти. Руководителей органов и организаций при федеральном правительстве, утверждает членов коллегий федеральных органов исполнительной власти.

В случае необходимости федеральное правительство вправе учреждать организации. Образовывать координационные, совещательные или иные органы при правительстве. Задачи и полномочия таких организаций и органов определяются федеральным правительством при их создании.

В рамках общих полномочий Правительство Российской Федерации в установленных пределах: организует реорганизацию внутренней и внешней политики Российской Федерации; осуществляет регулирование в социально-экономической сфере; обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; реализует предоставленное ему право законодательной инициативы.

Правительство Российской Федерации по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации, Федеральному конституционному закону и федеральным законам.

Правительство Российской Федерации осуществляет полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основании соответствующих соглашений.

С учетом того, что полномочия Правительства РФ в сфере развития экономики призваны быть достаточно широкими (это, в частности, обусловлено наличием разработанных программ экономического, социального и экологического развития, составлением прогнозов экономического и социального развития), в законе о Правительстве РФ целесообразно выделить самостоятельную статью о полномочиях Правительства в сфере экономического развития.

В сфере экономики Правительство Российской Федерации осуществляет следующие полномочия: осуществляет регулирование экономических процессов; обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; прогнозирует социально-экономическое развитие Российской Федерации, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики; вырабатывает государственную структурную и инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации; осуществляет управление федеральной собственностью; разрабатывает и реализует государственную политику в сфере международного экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества; осуществляет общее руководство таможенным делом; принимает меры по защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг; формирует мобилизационный план экономики Российской Федерации.

Также в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики Правительство Российской Федерации: обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики; разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; разрабатывает и реализует налоговую политику; обеспечивает совершенствование бюджетной системы; принимает согласованные с Центральным банком Российской Федерации меры по регулированию рынка ценных бумаг; осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации; осуществляет валютное регулирование и валютный контроль; руководит валютно-финансовой деятельностью в отношении Российской Федерации с иностранными государствами; разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен.

Следующий блок полномочий Правительства составляют вопросы, относящиеся к социально-культурной сфере. Правительство обеспечивает проведение единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения экологии. Осуществляя свои функции в названных и других отраслях социально-культурной сферы, Правительство в соответствии с полномочиями в конкретных отраслях социально-культурного строительства выполняет большой объем деятельности по руководству и управлению ими. Более конкретно полномочия Правительства определяются в соответствующем федеральном законодательстве об указанных отраслях. Например, в Основах законодательства РФ о культуре; законодательства РФ об охране здоровья граждан законодательства РФ о физической культуре и спорте; в Законах РФ: об образовании; о занятости населения; о государственных пенсиях; об охране окружающей природной среды; о недрах; в других законах и указах Президента РФ.

В перечисленных и других законах и нормативных актах Президента РФ содержатся конкретные полномочия Правительства в каждой из названных областей.

Полномочия Правительства Российской Федерации в социальной сфере: обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности; принимает меры по реализации трудовых прав граждан; разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ; обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики; принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья. По обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия; содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принимает меры по реализации молодежной политики; взаимодействует с общественными объединениями и религиозными организациями; разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санитарно-курортной сферы.

Полномочия в сфере культуры, науки, образования: разрабатывает и осуществляет меры государственной поддержки развития науки обеспечивает государственную поддержку фундаментальной науки, имеющих общегосударственное значение приоритетных направлений прикладной науки; обеспечивает проведение единое государственной политики в области образования, определяет основные направления развития и совершенствования общего и профессионального образования, развивает систему бесплатного образования; обеспечивает государственную поддержку культуры и сохранение, как культурного наследия общегосударственного значения, так и культурного наследия народов Российской Федерации.

Полномочия в сфере природопользования и охраны окружающей среды: обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия; организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации; координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

К числу полномочий Правительства Российской Федерации отнесено управление федеральной собственностью. Федеральная государственная собственность и управление ею находится в исключительном ведении Российской Федерации. К федеральной государственной собственности отнесены государственные промышленные предприятия. Предприятия топливно-энергетического комплекса, транспорта и связи и т.д. В связи с этим для оперативного решения вопросов управления этими предприятиями в ведении Правительства находятся федеральные министерства и иные органы исполнительной власти (министерства: топлива и энергетики; транспорта; связи; путей сообщения; по атомной энергии; сельского хозяйства; государственные комитеты и комитеты: по промышленной политике; по оборонным отраслям промышленности; по металлургии; по машиностроению; по химической и нефтехимической промышленности; по геологии и использованию недр и т.д.).

Государственный комитет по управлению государственным имуществом (Госкомимущество РФ) осуществляет общее управление государственной собственностью.

Рассмотрим следующую группу полномочий Правительства Российской Федерации. Прежде всего, это осуществление мер по обеспечению обороны страны.

Полномочия по обеспечению обороны и государственной безопасности Российской Федерации: осуществляет необходимые меры по обеспечению обороны и государственной безопасности Российской Федерации; организует оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил Российской Федерации; обеспечивает выполнение государственных целевых программ и планов развития вооружения, а также программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям; обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности Российской Федерации; принимает меры по охране Государственной границы Российской Федерации; руководит гражданской обороной.

При характеристике компетенции Правительства Российской Федерации следует иметь в виду полномочия Президента в военной области. Президент РФ является Верховном Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ, утверждает военную доктрину РФ. Назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ. Принадлежащие Президенту названные и другие полномочия как бы предопределяют характер компетенции Правительства как федерального органа исполнительной власти, осуществляющего многообразные функции и более конкретные полномочия в области обороны, определенные как в самой Конституции, так и в законодательстве по военно-оборонным вопросам.

Правительство Российской Федерации осуществляет меры по обеспечению государственной безопасности. В том числе в области контрразведки и внешней разведки, по нормальному функционированию государственной границы.

Согласно Конституции, Правительство Российской Федерации осуществляет меры по реализации внешней политики РФ. Правительство заключает межправительственные соглашения, принимает меры по выполнению международных договоров РФ. Однако основные направления внешней политики определяет Президент РФ. Он осуществляет внешнюю политику РФ, ведет переговоры и подписывает международные договоры, осуществляет ряд других важных полномочий. Президенту подведомственно Министерство иностранных дел РФ.

Полномочия в сфере внешней политики и международных отношений: осуществляет руководство в сфере обеспечения отношений Российской Федерации с иностранными государствами, международными организациями; обеспечивает представительство Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях; в пределах своих полномочий заключает международные договоры Российской Федерации, обеспечивает выполнение обязательств Российской Федерации по международным договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств; отстаивает геополитические интересы Российской Федерации, защищает граждан Российской Федерации за пределами ее территорий; осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, в сфере международно-технического и культурного сотрудничества.

Необходимо выделить также компетенцию правительства в области внешнеэкономической деятельности и таможенного дела. В пределах своей компетенции Правительство регулирует осуществление экспорта и импорта, выдачу лицензий на экспорт сырьевых ресурсов, устанавливает ставки таможенных пошлин. В ведении Правительства находятся Министерство внешних экономических связей и Государственный таможенный комитет. Федеральная служба по валютному и экспертному контролю - федеральные органы исполнительной власти, через которые Правительство реализует свои функции в сфере внешнеэкономической деятельности.

Одним из основных направлений деятельности Российской Федерации является осуществление мер по обеспечению законности прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Признание и защита равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности предопределяют и полномочия Правительства по охране всех закрепленных в Конституции форм собственности.

Осуществлению конституционных прав и свобод человека, охране и укреплению законности служат не только соответствующие законы (О Конституционном Суде; об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, и др.), но и правовые акты Правительства Российской Федерации в этой сфере. Таковы постановления Правительства Российской Федерации о защите прав граждан России на участие в приватизации т.д.

Кроме того, Правительство осуществляет многообразные нормативно-правовые и организационные мероприятия по борьбе с преступностью, в том числе с экономическими преступлениями, претворяя совместно с правоохранительными органами (судебными, прокурорскими, МВД, ФСБ и др.) предписания. Содержащиеся в федеральных законах, в указах Президента РФ.

Таким образом, Правительство Российской Федерации: участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями; разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов; осуществляет меры по обеспечению деятельности органов судебной власти.

Следует иметь в виду, что Конституция не устанавливает и не должна определять исчерпывающий перечень полномочий Правительства. В большей степени этот вопрос призван регулировать федеральный конституционный закон о Правительстве Российской Федерации. Поэтому предусмотрены иные полномочия Правительства, возложенные на него Конституцией, федеральными законами, указами Президента РФ.

В правительство российской федерации в своей деятельности руководствуется принципами верховенства конституции российской федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принципами народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Поясним вначале смысл принципа. Это - исходное положение, основа устройства, главное правило деятельности. Принципы, содержащиеся в правовых актах, представляют собой нормы - принципы. Им присущи: а) закрепление сущностных характеристик правового явления; б) длительное существование; в) устойчивая нормативная ориентация субъектов права; г) базовая роль для других правовых норм.

В ст. 3 ФКЗ «О правительстве Российской Федерации» закреплены основные, а не все принципы деятельности Правительства Российской Федерации. Их семь, они типичны и применимы как к его деятельности, так и к деятельности других органов исполнительной власти, а также иных органов государственной власти.

Выделение принципов в отдельную статью свидетельствует об их значении как разновидности правовых регуляторов. Помещение ст. 3 в первой главе выше указанного закона призвано отразить ее место в структуре закона и влияние на содержание других статей. Соизмерение последних с нормами - принципами способствует их правильному формулированию и смысловому единству, позволяет избегать противоречий, а также ошибок в правоприменении. Принципы получают более развернутое нормативное выражение в последующих главах и статьях. При сомнениях в толковании норм принципы могут служить содержательным критерием их оценки.

Ввиду высокого статуса такого акта как федерального конституционного закона принципы, содержащиеся в ст. 3, служат обязательным нормативным ориентиром для других законов, особенно для тех, которые регулируют правовое положение и деятельность органов исполнительной власти. Такое «жесткое» нормативное воздействие обусловлено п. 3 ст. 76 Конституции - федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

Формула «Правительство Российской Федерации в своей деятельности руководствуется» означает признание перечисленных далее принципов в качестве главного, обязательного нормативно - правового регулятора. Именно принципы служат своего рода исходной базой для: а) принятия любых решений; б) совершения различных действий; в) подзаконного правительственного правотворчества; г) применения Правительством законов. С этими принципами должны соизмеряться как совершаемые, так и планируемые, предполагаемые акты и действия федерального Правительства.

Из смысла ст. 3 следует, что принципы распространяются на всю деятельность Правительства Российской Федерации. Это означает, что ими охватываются все виды деятельности, осуществляемые с помощью документов, правовых актов, в организационных и иных формах. Принципами надлежит руководствоваться не в отдельных, а во всех сферах, отнесенных к компетенции Правительства согласно ст. ст. 12 - 23. Отступление от принципов либо их неприменение в тех или иных сферах недопустимы.

Рассмотрим эти принципы более подробно.

Принцип верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов означает устойчивую ориентацию Правительства Российской Федерации на законоисполнительную деятельность. Наиболее отчетливо она выражена в ст. 4, а также в статьях о правовой основе деятельности Правительства (ст. 7), о его полномочиях (ст. ст. 13 - 15, 22).

Во многих тематических законах, регулирующих разные сферы государственной жизни, четко отражена законоориентированная деятельность федерального Правительства - в федеральных законах о связи, о недрах, об образовании, об обороне, о безопасности, о государственной границе и др. Тем самым выявляется строгая связь между полномочиями и их конституционно - законодательной основой.

Верховенство Конституции и законов обеспечивают нормы ст. 23 комментируемого Закона, где четко установлен подзаконный характер актов Правительства. В соответствии с этим Правительство обязано во исполнение норм Закона, во-первых, принимать свои акты; во-вторых, вносить в свои акты изменения либо отменять их; в-третьих, готовить проекты федеральных законов; в-четвертых, контролировать соблюдение законности в деятельности министерств и иных органов исполнительной власти.

Конституционные процедуры взаимоотношений Правительства с Президентом и Федеральным Собранием строго очерчивают контуры их связей в различных ситуациях. Вместе с тем необходимо отметить, что далеко не всегда Правительство действует строго в русле положений Конституции и законов. Такая практика должна быть изменена в соответствии со смыслом ст. 3.

Принцип народовластия в данной статье служит одним из способов реализации общего конституционного принципа народовластия (ст. 3 Конституции). Речь идет об обеспечении демократического характера деятельности федерального Правительства путем всемерного учета интересов населения и общественного мнения, взаимодействия с общественными организациями. В состав госорганов могут включаться ученые, специалисты, представители общественных организаций (абз. 8 ст. 16, ст. 17 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», ст. ст. 15, 17 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»), создаются координационные и совещательные органы (ч. 8 ст. 12 комментируемого Закона), подлежат рассмотрению обращения органов местного самоуправления (ст. 45 Федерального закона от 28 августа 1995 г.№ 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Как видно, содержание данного принципа раскрывается и в других законах. Такая строгая регламентация призвана направлять деятельность федерального Правительства в демократическое русло. Игнорирование либо ограничение принципа народовластия ведет к ослаблению связей Правительства с населением и уменьшению его общественной поддержки.

Между тем социальный потенциал этого принципа и его нормативно - правовая урегулированность должны быть использованы в полной мере как в деятельности Правительства, так и в деятельности иных органов исполнительной власти - федеральных и субъектов Федерации. Тут особенно важен «пример» федерального Правительства.

Принцип федерализма в деятельности Правительства Российской Федерации означает его стабильную ориентацию на реализацию интересов как Федерации, так и ее субъектов, на обеспечение прав последних, строгий учет федеральных аспектов при принятии правовых актов и совершении иных действий. Это - императив для всей деятельности федерального Правительства. Примером служит проведенное Правительством 26 января 1999 г. Всероссийское совещание о вопросах развития федеративных отношений.

Данный принцип имеет прочное конституционное основание. Достаточно сослаться на ст. ст. 1, 5, 11, 77, 78 Конституции Российской Федерации о федеративном устройстве нашего государства и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, о построении системы исполнительной власти и взаимной передаче полномочий ее звеньями. Эти нормы должны как бы пронизывать все решения и действия Правительства. Здесь уместно подчеркнуть три аспекта.

В комментируемом Законе содержатся специальные статьи, нормы которых детализируют регламентацию правительственной деятельности в соответствии с принципом федерализма. Такую коррелятивную связь можно обнаружить в ст. 12 Закона о возможности создания Правительством своих территориальных органов, в ст. 13 - о передаче полномочий органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в контексте ст. ст. 14 - 22 о компетенции Правительства. Статьи 43 и 44 Закона специально посвящены взаимоотношениям федерального Правительства с органами государственной власти субъектов Федерации.

Во многих федеральных законах, изданных по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, либо регулируются в общем виде соответствующие предметы ведения (например, в ст. 65 Водного кодекса Российской Федерации), либо в рамках федеральной компетенции особо выделяется компетенция Правительства.

В положениях, определяющих статус министерств и других федеральных органов исполнительной власти, фиксируются, хотя и очень скупо, федеральные аспекты их деятельности. В актах о статусе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и в их договорах, соглашениях с федеральным Правительством предусматриваются соответствующие взаимоотношения.

Принцип разделения властей в деятельности федерального Правительства означает его построение и деятельность как одной из ветвей государственной власти. Оно самостоятельно в своих действиях и одновременно взаимодействует с другими ветвями государственной власти, защищено от вмешательства иных видов государственных органов и, в свою очередь, не должно вторгаться в их компетенцию. Конституционное закрепление принципа разделения государственной власти (ст. 10) сочетается с определением статуса федерального Правительства, осуществляющего исполнительную власть Российской Федерации (ст. 110 Конституции) и возглавляющего единую систему исполнительной власти (ст. 1 комментируемого Закона).

Именно для обеспечения реализации этого статуса Правительства в комментируемом Законе выделены специальные главы - о взаимоотношениях с Президентом Российской Федерации, Федеральным Собранием, с органами судебной власти. Ниже дается подробная характеристика этих взаимоотношений.

Принцип разделения властей отражается и в текущем законодательстве. В законах о правовом положении государственных и общественных институтов (органов) четко определяются их отношения с Правительством. Объем этих отношений, естественно, зависит от места федерального Правительства в системе государственной власти. Таково, например, содержание соответствующих статей Законов Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. «О государственной границе Российской Федерации», от 5 марта 1992 г. «О безопасности», от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды». И в нормативных указах Президента, как правило, фиксируются задачи и функции Правительства сообразно его статусу.

К сожалению, принцип разделения властей не всегда последовательно реализуется на практике. Нередко Президент Российской Федерации и палаты Федерального Собрания рассматривают вопросы, отнесенные к ведению Правительства согласно ст. 114 Конституции и ст. ст. 13 - 22 комментируемого Закона. В некоторых случаях Правительство превышает свою компетенцию и вторгается в сферу деятельности других органов. Подобная практика заслуживает отрицательной оценки.

Принцип ответственности Правительства Российской Федерации означает его «правовую связанность» и организационную и функциональную подотчетность. Федеральное Правительство несет ответственность перед Президентом, которая выражается в сложении перед вновь избранным Президентом своих полномочий, в принятии Президентом решения об отставке Правительства, об освобождении от должности Председателя Правительства, его заместителей и министров. Правительство информирует Президента о своей текущей деятельности, выполнении законов и указов.

Государственная Дума может выразить недоверие Правительству в рамках конституционной процедуры (ст. 117). В распорядке ее деятельности еженедельно предусматривается «правительственный час» для информации членов Правительства. Парламентские слушания, обращения депутатов к министрам дают возможность оценивать деятельность последних и получать информацию.

Следует еще раз подчеркнуть обязанность федерального Правительства и его членов выполнять положения Конституции и законодательства и ответственность за это. Из смысла ст. 1 Конституции о Российской Федерации как демократическом государстве вытекает социальная ответственность Правительства перед населением страны, избирателями, перед гражданами за выполнение своих конституционных обязанностей, программ и планов.

Принцип гласности в деятельности федерального Правительства означает обеспечение открытости и доступности информации о его решениях и действиях. Систематическое информирование населения является обязанностью Правительства ввиду значимости его актов для страны, для всех граждан. Оно должно быть по возможности полным, всесторонним, охватывающим разные сферы деятельности Правительства. Это не исключает, разумеется, закрытости информации, представляющей государственную тайну.

Принцип гласности реализуется с помощью целого ряда гарантий:

а) п. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации устанавливает правило: любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны быть опубликованы для всеобщего сведения. Это касается и публикации соответствующих правительственных актов. Согласно ст. 23 ФКЗ «О правительстве Российской Федерации» предусмотрено официальное опубликование постановлений Правительства и их широкое безотлагательное обнародование в случаях необходимости;

б) Правительство регулярно и оперативно проводит встречи и дает информацию для прессы о своих заседаниях и принятых решениях;

в) согласно ст. 11 Федерального закона от 13 января 1995 г. № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» государственные аудиовизуальные СМИ при формировании программной политики должны обеспечивать всестороннее и объективное информирование телезрителей и радиослушателей о работе федеральных органов государственной власти, программе деятельности Правительства.

Принцип обеспечения прав и свобод человека и гражданина в деятельности федерального Правительства произволен от конституционных положений о человеке как высшей ценности (ст. 2 Конституции), о праве граждан участвовать в управлении делами государства, о правах и свободах человека и гражданина, как непосредственно действующих и определяющих деятельность исполнительной власти (ст. 18).

Данный принцип означает приоритетную ориентацию Правительства на обеспечение прав и свобод граждан во всех сферах своей деятельности. Для этих целей используется комплекс средств. В ст. 16 ФКЗ «О правительстве Российской Федерации» определены полномочия Правительства по реализации трудовых прав граждан, прав на охрану здоровья, по решению проблем семьи, в ст. 18 - по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду. Статья 19 специально посвящена полномочиям Правительства в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан. Здесь налицо внутренняя связь общих и конкретных норм Закона.

В других законах регламентируется деятельность Правительства Российской Федерации по обеспечению прав и свобод граждан двояким образом.

Во-первых, в федеральных законах о правоохранительных органах есть нормы, позволяющие им взаимодействовать с Правительством в данной сфере. Например, согласно ст. ст. 31 и 33 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» Уполномоченный вправе направлять Правительству замечания и предложения общего характера по обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур, ежегодный доклад о своей деятельности.

Во-вторых, в федеральных законах, регулирующих сферы трудовых, имущественных, земельных, налоговых и иных отношений, содержатся нормы, прямо или косвенно ориентирующие Правительство на систематическую реализацию и охрану прав и законных интересов граждан.

1.2 Аппарат Правительства РФ: история создания, принципы организации и деятельности

правительство исполнительный власть компетенция

Впервые в советской истории орган, обладающий названными функциями, был создан в 1979 году: нормами ст. 34 Закона РСФСР от 3 августа 1979 года «О Совете министров РСФСР» было установлено, что аппаратом правительства РСФСР, осуществляющим подготовку вопросов для рассмотрения в Совете министров РСФСР и обеспечивающим систематическую проверку исполнения решений партии и правительства, является Управление делами Совета министров РСФСР, состоящее из отделов и иных структурных подразделений. Аппарат Правительства РСФСР возглавлял управляющий делами Совета министров РСФСР, который в установленном порядке включался в состав Совета министров РСФСР. Впоследствии Указом Президента РСФСР от 19 июля 1991 года № 13 «Об Администрации Президента РСФСР» было образовано Управление делами Администрации президента РСФСР (на базе Управления делами Совета министров РСФСР). Положением об Управлении делами Администрации президента РСФСР, утвержденным Распоряжением Президента РСФСР от 7 сентября 1991 года № 36-рп «Вопросы управления делами администрации Президента РСФСР», было установлено, что Управление делами выполняет функции рабочего аппарата Президента РСФСР и Совета министров РСФСР.

Указом от 6 ноября 1991 года № 172 «Об организации работы Правительства РСФСР в условиях экономической реформы» Президент РСФСР постановил сформировать Аппарат Правительства РСФСР на базе отраслевых отделов Управления делами Администрации президента РСФСР, аппаратов председателя Совета министров РСФСР и заместителей председателя Совета министров РСФСР и включить аппарат правительства РСФСР в качестве самостоятельного структурного подразделения в Администрацию президента РСФСР. Данный пункт Указа утратил силу в связи с принятием Указа Президента РФ от 4 февраля 1993 года № 180 «Вопросы Совета Министров - Правительства Российской Федерации», который на сегодняшний день официально не отменён (ни Указом Президента РФ, ни, например, Постановлением Правительства РФ), но считается фактически утратившим силу в связи с 28 июня 2005 года в связи с изданием названного выше Указа Президента РФ от 28 июня 2005 года № 736.

Законом РФ от 22 декабря 1992 года № 4174-I «О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации» установлено, что для обеспечения деятельности Совета министров действует Аппарат Совета министров - Правительства Российской Федерации. Положениями с. 32 данного закона было установлено, что Аппарат Совета Министров возглавляет Руководитель, которых назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ по представлению Председателя Совета Министров РФ. Права, обязанности и ответственность работников Аппарата Правительства РФ определялись в соответствии с Положением об Аппарате Правительства РФ, утвержденным Советом Министров РФ. Структура, штаты, размер оплаты труда и условия материально - бытового обеспечения работников Аппарата Правительства РФ, а также расходы на его содержание определяются Председателем Правительства РФ в пределах расходов федерального бюджета на содержание Правительства РФ, утверждались Верховным Советом РФ. Руководители основных структурных подразделений Аппарата Совета Министров РФ назначались на должность и освобождались от должности Советом Министров РФ по представлению Руководителя Аппарата Совета Министров РФ.

ФКЗ РФ от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (по сост. на 03.03.12) установлено, что для обеспечения деятельности Правительства РФ и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти решений, принятых правительством РФ, образуется Аппарат правительства РФ. А наш взгляд, одной статьи в законе явно недостаточно - особенно с учётом незначительности её объёма: в тексте анализируемого ФКЗ РФ только одна (единственная) статья посвящена Аппарату Правительства РФ (ст. 47). В которой, кроме цели создания Аппарата Правительства РФ, речь идет только о том, что Аппарат Правительства РФ взаимодействует с Администрацией Президента РФ и аппаратами палат Федерального Собрания. Согласно ч. 3 данной статьи, Аппарат Правительства РФ возглавляет Руководитель Аппарата Правительства РФ - Заместитель Председателя Правительства РФ или федеральный министр. Положение об Аппарате Правительства РФ утверждается Правительством РФ. А финансирование расходов на содержание Аппарата Правительства РФ производится в пределах расходов на содержание Правительства РФ.

На сегодняшний день в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 года № 260 (ред. от 17.12.2012) «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» (ред. 01.03.2013), Аппарат Правительства РФ - государственный орган, образованный для обеспечения деятельности Правительства РФ и председателя Правительства РФ и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти принятых Правительством РФ решений. Нам представляет интересной общая характеристика Аппарата Правительства РФ, представленная Волковым А.М. и Лютягиной Е.А. в статье «Аппарат Правительства Российской Федерации как орган публичной администрации».

В разное время работой Аппарата Правительства РФ руководили: Головков Алексей Леонардович (с 11 ноября 1991 по 10 января 1993 года); Квасов Владимир Петрович (с 10 января 1993 по 15 ноября 1994 года); Бабичев Владимир Степанович (с 15 ноября 1994 по 14 сентября 1998 года); Зубаков Юрий Антонович (с 14 сентября 1998 по 25 мая 1999 года); Черненко Андрей Григорьевич (с 25 мая 1999 по 19 августа 1999 года); Козак Дмитрий Николаевич (с 19 августа 1999 по 18 мая 2000 года, с 9 марта 2004 по 13 сентября 2004 года); Шувалов Игорь Иванович (с 18 мая 2000 по 28 мая 2003 года); Мерзликин Константин Эдуардович (с 28 мая 2003 по 25 февраля 2004 года); Нарышкин Сергей Евгеньевич (с 13 сентября 2004 по 12 мая 2008 года); Собянин Сергей Семёнович (с 12 мая 2008 по 21 октября 2010 года); Володин Вячеслав Викторович (с 21 октября 2010 по 27 декабря 2011 года); Вайно Антон Эдуардович (с 27 декабря 2011 по 21 мая 2012 года). Самое продолжительное время пост руководителя Аппарата Правительства России занимал В.С. Бабичев - 1399 дней; всего на 2 меньше длился срок пребывания на этой должности у С.Е. Нарышкина - 1337 дней. Самое короткое пребывание на этом посту было у А.Г. Черненко - 86 дней.

Указом Президента РФ от 27 декабря 2011 года № 1688 «О Заместителе Председателя Правительства Российской Федерации» заместителем Председателя РФ был назначен Сурков Владислав Юрьевич. Указом Президента РФ от 21 мая 2012 года № 638 «О Заместителе Председателя Правительства Российской Федерации - Руководителе Аппарата Правительства Российской Федерации» он был назначен Руководителем Аппарата Правительства РФ. А с 13 августа прошлого года на него была возложена дополнительная нагрузка: «помимо инноваций, массмедиа, юстиции, работы с судами и прокуратурой, он будет также курировать взаимодействие с религиозными организациями». Комментируя данное назначение, заместитель председателя Комитета Госдумы по делам общественных объединений и религиозных организаций С.П. Обухов, сказал: «Сурков - незаурядный чиновник. Он способен не только выполнять приказы, но и проявлять творческий, нестандартный подход к работе. А поэтому расширение его круга обязанностей означает, что государство решило вплотную заняться религиозными организациями». Председатель Синодального отдела по взаимодействию Церкви и общества Московского Патриархата протоиерей Всеволод Чаплин дал свою оценку новому назначению В. Суркова: «Личность эта в современной России легендарна. Это человек очень талантливый, очень творческий, … Роль Суркова в истории России не закончена, но уже ясно, что она уникальна».

Бесспорным недостатком законодательства, регламентирующего деятельность Аппарата Правительства РФ является отсутствие в тексте упоминавшегося выше Положения «Об аппарате Правительства Российской Федерации», утверждённого Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 года № 260 (по сост. на 19.09.2012) закрепления принципов, положенных в основу организации и деятельности Аппарата. В п. 2 Положения указано только на то, что в своей работе Аппарат Правительства руководствуется Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», другими федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, Регламентом Правительства РФ, а также настоящим Положением. Тем не менее, анализ норм ст. 3 ФЗК РФ «О Правительстве Российской Федерации» позволяет назвать основные принципы организации работы Аппарата Правительства РФ: - принцип верховенства Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов; - принцип народовластия; - принцип федерализма; - принцип разделения властей; - принцип ответственности; - принцип гласности; - принцип обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Очевидно, что большинство названных принципов закреплены в тексте Конституции РФ. Так, например, принцип народовластия закреплён в ст. 3 Конституции РФ, согласно которой носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (ч. 3 ст. 3). Никто не может присваивать власть в РФ. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону (ч. 4 ст. 3).

Квинтэссенцией принципа федерализма являются, на наш взгляд, положения статей 71, 72, 73 и 76 Конституции РФ, закрепляющей принципы разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами РФ. Кроме того, в ч. 1 ст. 1 Конституции РФ есть прямая ссылка на форму государственного устройства: Российская Федерация - есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. И, конечно, чрезвычайно важными являются положения ст. 5 Конституции РФ, в соответствии с ч. 1 которой РФ состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов РФ. Федеративное устройство РФ основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, равноправии и самоопределении народов в РФ (ч. 3 ст. 5). Согласно ч. 4 ст. 5 Конституции РФ, во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ между собой равноправны. Тем не менее, республики имеют статус государств - согласно ч. 2 ст. 5, республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство. Примечательно, что об особом правовом статусе субъектов РФ - городов федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в данной норме не сказано ничего.