Прокуратура Российской Федерации: история становления и современность

Размещено на http://www.allbest.ru

67

Размещено на http://www.allbest.ru

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

Прокуратура Российской Федерации: история становления и современность

Оглавление

Введение

Глава 1. Основные этапы истории развития российской прокуратуры

1.1 Образование и становление прокуратуры в период Российской империи

1.2 Восстановление и развитие российской прокуратуры в советский период

1.3 Сущность исторического этапа российской прокуратуры после распада СССР

Глава 2. Особенности формирования и деятельности российской прокуратуры на современном этапе

2.1 Дискуссионные вопросы определения места прокуратуры в системе государственных органов РФ

2.2 Проблемы, пути их решения и перспективы развития органов прокуратуры РФ

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с совершенствованием органов российской прокуратуры. В этой связи актуальность исследуемой проблемы состоит, прежде всего, в объективном исследовании исторических предпосылок создания и развития российской прокуратуры, начиная с царствования Петра I до конца 90-х годов XX в. С тех пор прокуратура прошла несколько непростых исторических этапов своей деятельности. И результаты каждого отдельного этапа организации, становления, развития, совершенствования и реорганизации российской прокуратуры представляет большую актуальность и значимость.

Актуальность исследования определяется острой необходимостью детального изучения позитивных и негативных сторон деятельности прокуратуры до распада СССР и в 90-е годы XX в., так как реформы органов прокуратуры настоятельно требуют творческого использования опыта прошлых лет для совершенствования деятельности прокуратуры РФ в настоящее время. В многогранной деятельности российской прокуратуры были недостатки и упущения. Однако в постсоветский период, после ряда демократических реформ, она имела и положительные черты - четкость структуры, унификацию, последовательность прокурорской деятельности, позволившие ей в новых условиях Российской Федерации достаточно успешно справляться с теми целями и задачами, которые в 90-е годы были на нее возложены государством. Именно поэтому для современной России является актуальным и необходимым исторический анализ развития прокурорской системы, получившей начало с принятием Верховным Советом 15 ноября 1991 года постановления «Об образовании единой системы прокуратуры РСФСР». Актуальность работы обусловлена также общественно-политической значимостью затрагиваемых в дипломной работе проблем в свете качественного преобразования государственной жизни Российской Федерации, где большая роль принадлежит органам прокуратуры.

В этой связи необходимо особо подчеркнуть, что эффективная деятельность государства предполагает наличие хорошо отлаженной, действенной системы государственного контроля и надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и решений ее Правительства. Актуальность исследования основных этапов деятельности российской прокуратуры предполагает необходимость рассматривать ее в качестве важнейшей составной части государственных реформ, что имеет большое позитивное значение.

Целью выпускной квалификационной работы является всестороннее изучение основных этапов истории развития российской прокуратуры и особенностей формирования и деятельности российской прокуратуры на современном этапе.

Для реализации данной цели были поставлены следующие задачи:

- изучить образование и становление прокуратуры в период Российской империи;

- рассмотреть восстановление и развитие российской прокуратуры в советский период;

- выявить сущность исторического этапа российской прокуратуры после распада СССР;

- раскрыть дискуссионные вопросы определения места прокуратуры в системе органов государственной власти;

- выявить и рассмотреть проблемы, пути их решения и перспективы развития органов прокуратуры РФ.

Объектом исследования является история становления и деятельности института российской прокуратуры в начальный период своего учреждения и в условиях трансформации российского общества после распада СССР.

Предметом исследования выступают теоретические концепции деятельности российской прокуратуры, историко-правовая практика и процессы развитии и реформирования органов прокуратуры.

Методологическую основу исследования составили общенаучные и специальные методы познания, в частности: анализ, синтез, системный, социологический (интервьюирование), историко-юридический, сравнительно-правовой, аксиоматический, метод анализа документов и т.д. Применение этих методов познания в сочетании с последними достижениями юридической, философской и социологической мысли позволило всесторонне проанализировать историю становления прокуратуры, ее формирования и деятельности в настоящее время.

При написании выпускной квалификационной работы были использованы теоретические разработки в области общей теории права, государственного, уголовного, гражданского, административного права.

Эмпирическую основу исследования составили действующее конституционное законодательство и законодательство о прокуратуре Российской Федерации, акты международного права, акты Генеральной прокуратуры Российской Федерации, а также материалы судебной и прокурорской практики.

Нормативной базой исследования послужили Конституция РФ, федеральные законы, решения Конституционного Суда РФ, приказы Генерального прокурора РФ и другие нормативные акты. Помимо национального законодательства были изучены международно-правовые акты: рекомендации Восьмого конгресса ООН (1990 г.) по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (это единственный документ ООН, посвященный деятельности прокуроров), рекомендации Совета Европы (от 06.10.2000).

Использовалась литература, в которой систематизированы, представлены правовые документы, рассматривающие вопросы права и законности, даются соответствующие комментарии.

Теоретические аспекты определения места и роли прокуратуры в системе правовых институтов российского государства и общества исследованы в работах Р.Р. Абдуллиной, С.В, Бабенко, В.Г. Бессарабова, В.В. Бобырева, Н.Н. Дегтярёвой, В.Д. Зорькина, С.М. Казанцева, Ф.М, Кобзарева, М.М. Курманова, Н.И. Костенко, Р.А. Мамедова, Н.В. Мельникова, В.А. Михайлова, Л.А. Николаева,В.П. Рябцева, О.И. Чистякова, других ученых и прокурорских работников.

Вышеназванные цели и задачи предопределили структуру представленного исследования, которое включает в себя введение, две главы, состоящие в свою очередь из пяти параграфов и заключения. Работу завершает список используемых источников и литературы. Предоставленное исследование снабжено постраничными сносками.

Глава 1. Основные этапы истории развития российской прокуратуры

1.1 Образование и становление прокуратуры в период Российской империи

Для того чтобы лучше уяснить предназначение и роль прокуратуры, ее место в системе государственных органов, понять функции, которые она выполняет, сначала важно изучить историю возникновения прокуратуры как государственного органа, ее организации и деятельности, создания органов прокуратуры в дореволюционной России, а затем в СССР и в Российской Федерации.

Считается, что прокуратура появилась в XIII-XIV вв. во Франции в связи с борьбой королевской власти против своеволия феодалов и сепаратизма (ордонанс короля Филиппа IV 1302 г.). Она была инструментом становления и укрепления абсолютизма. С первых лет существования это был сугубо обвинительный, карательный орган. Поэтому не случайно, что именно прокуратура Франции послужила образцом для создания аналогичных правовых институтов в других странах, в том числе в России.Ванькаев А.Н. Прокуратура России: исторический опыт и перспективы // История государства и права. - 2007. - № 15. - С.45.

Основателем прокуратуры как органа надзора за соблюдением законности в России является Петр I, который проводил активное реформирование всей структуры государственного управления, целенаправленную деятельность по созданию единого централизованного государства. Конец XVII в. и начало XVIII в. веков характеризовались значительным ростом должностных злоупотреблений, казнокрадства и взяточничества, неисполнением царских указов со стороны органов государственного управления, всемерным возрастанием всякого рода поборов и усилением бесправия населения. Это вызывало насущную потребность в создании государственной службы по борьбе с подобными негативными явлениями. 17 марта 1714 г. Петр I издал Указ "О фискалах" - предшественниках прокуратуры, выполнявших в сущности прокурорские функции. Обер-фискал состоял при Сенате, созданном в 1711 г. вместо Боярской думы, и доносил о деятельности Сената царю. Фискалы были учреждены и в провинции. Фискалам вменялось в обязанность борьба с казнокрадством, надзор за исполнением указов и регламентов и участие в делах, где нет челобитчика. Таким образом, уже здесь зарождались общенадзорные функции, которые потом отошли к прокуратуре. Однако фискальная служба являлась службой сугубо тайной, поэтому она осуждалась общественным мнением, слабо влияла на создание обстановки законности и правопорядка. Подчинение фискалов Юстиц-коллегии знаменует начало новых форм надзора, в том числе надзора за самим Сенатом. Для этих целей в 1715 г. была введена должность генерал-ревизора (для надзора за исполнением указов Сената). Дежурившие в Сенате гвардейские офицеры унаследовали некоторые функции сенатского обер-секретаря: надзор за порядком производства и законностью при решении дел Сенатом и право доносить царю о злоупотреблениях и упущениях сенаторов.

Итак, появлению прокуратуры в России предшествовало несколько различных форм надзорной власти: фискалы, генерал-ревизоры, обер-секретарь Сената, дежурные гвардейские офицеры в Сенате, не считая того, что надзорные функции в той или иной мере осуществляли и сам царь, и Сенат.

В 1722 г. Петр I ввел новый государственный институт, ранее не существовавший в России, - прокуратуру. 13 января 1722 г. Петр I издал Указ "Об установлении должности прокуроров в надворных судах". Им подчинялись фискалы, упраздненные лишь в 1729 г. Цель, поставленная перед прокуратурой, - проведение в жизнь экономических, социальных и политических реформ царя вопреки сопротивлению местных органов власти. Средства, используемые прокурорами, носили уже тогда чисто надзорный характер.По замыслу императора прокурорский надзор был сформулирован как институт контроля за деятельностью государственного аппарата и в первую очередь - за Сенатом. В Именном Высочайшем Указе Петра I Правительствующему Сенату отмечалось: "Надлежит быть при Сенате Генерал-прокурору и Обер-прокурору, а также во всякой Коллегии по Прокурору, которые должны будут рапортовать Генерал-прокурору". Спустя несколько дней были введены должности прокуроров и при надворных судах. Вслед за этим 27 апреля 1722 г. Петр I издал Указ "О должности Генерал-прокурора". Указ устанавливал основные обязанности и полномочия Генерал-прокурора по надзору за Сенатом и руководству подчиненными органами прокуратуры. Прокуроры были учреждены в каждой коллегии, а также на периферии. Григорьев В.Н., Победкин А.В. Прокурорский надзор. Учебник. - М., 2008. - С.225.

Так возникла надзорная функция прокуратуры, которая многие годы доминировала в ее деятельности. Появилась и функция надзора за судом, которая затем получила дальнейшее развитие. Надзор имел важный отличительный признак, позволяющий выделить его из иных видов государственной деятельности. Этот признак заключался в том, что прокурор не пользовался решающим голосом ни по одному административному вопросу: средства прокурора носили чисто надзорный характер, и основным среди них являлась так называемая протестанция, т.е. принесение протеста в орган, нарушивший закон, или в вышестоящий орган. Генерал-прокурор непосредственно надзирал за тем, чтобы высший государственный орган - Сенат рассматривал все относящиеся к его компетенции дела, действовал в строгом соответствии с Регламентом и императорскими указами.Ванькаев А.Н. Прокуратура России: исторический опыт и перспективы // История государства и права. -- 2007. -- № 15. -- С.40.Генерал-прокурор наделялся полномочиями и в сфере правотворчества: предлагал Сенату принимать решения по вопросам, не урегулированным правом. Ему подчинялись обер-прокурор, прокуроры коллегий Сената, провинций. Он же был подотчетен только императору.

Надзирала прокуратура за законностью деятельности и других государственных органов и структур. Так, она вела наблюдение за интересами казны, вела надзор по арестантским делам, за местами содержания заключенных под стражей. Прокуратура с момента ее создания и до судебных реформ Александра II была преимущественно органом общего (административного) надзора, а судебная, обвинительная или исковая деятельность составляла лишь одно из частных дополнений к функции надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначительное на практике.

Петр I полагал, что прокуратура должна стоять на страже интересов государя, государства, церкви и всех граждан. Создавая прокуратуру, возлагая на генерал-прокурора надзор за соблюдением интересов государства и исполнением законов, Петр I уже 17 апреля 1722 г. издал Указ "О хранении прав гражданских". Защищая и охраняя права гражданские, царь, наряду с другими задачами, возложил решение этой проблемы на прокуратуру как орган надзора.

По мнению историков, в России институт надзора включал в себя элементы французской прокуратуры, шведских омбудсменов и немецких фискалов и чисто русские изобретения. Из Франции была заимствована главная функция - надзор за точным исполнением закона тем органом, при котором находится прокурор.Казанцев С.М. История царской прокуратуры. - СПб., 1999. - С. 134. По своему назначению русский генерал-прокурор был ближе шведскому омбудсмену, основной задачей которого была защита прав и свобод населения от нарушений со стороны властей. Однако высказывалось и иное мнение о причинах возникновения прокуратуры. Предополагалось, что это было одно из проявлений борьбы двух начал в государственном строительстве Петра I - коллегиальности и единоначалия. Н.В. Муравьев усматривал причины учреждения прокуратуры главным образом в недостатках фискальной формы надзора. Причина возникновения и развития органов надзора вообще и прокуратуры, в частности, в период петровских реформ виделась историкам и в крайнем упадке нравственности в обществе.

Никаких особых личных требований для службы в прокуратуре в тот период не предъявлялось. Прокуроры назначались на должности Сенатом по предложению генерал-прокурора. За те или иные проступки они могли быть наказаны только Сенатом. Сам же генерал-прокурор или обер-прокурор несли ответственность только перед императором.

Надзор прокуратуры, а также средства реагирования прокуроров заключались в следующем. Заметив нарушение, прокурор вначале устно предлагал устранить его, а если его обращение не помогало, он приносил протест. Письменный протест поступал в тот орган, который нарушил закон и от которого зависело принять его или же остаться при своем мнении. При этом руководитель учреждения обязан был направить в вышестоящую инстанцию или Сенат вместе с протестом прокурора свои объяснения о причинах несогласия с прокурором. Принесение прокурором протеста приостанавливало действие того постановления, которое опротестовывалось.

Непосредственное уголовное преследование прокуратурой не осуществлялось; прокуроры наблюдали только за ходом расследования дела и имели "попечение" об арестантских делах.

В круг ведения прокуроров входил также надзор за фискалами, которые доносили обо всех замеченных ими злоупотреблениях прокурорам.

Таким образом, по мнению историков, прокуратура создавалась в России как орган императорской власти, осуществляющий от ее имени и по ее поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль за действиями и решениями Правительствующего Сената, других центральных и местных учрежденийsub_9916.Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Око государево. Российская прокуратура. XVIII век. - М., 2004. - С. 16.

Во время правления Екатерины I власть постепенно сосредоточилась в руках аристократии, что не могло не сказаться на положении генерал-прокурора, а затем и всей прокуратуры. При Екатерине I отмечается значительный отход от установленного Петром I порядка осуществления высшего надзора прокуратуры за соблюдением законов в государстве; сужается государственное значение прокуратуры и возглавляющего ее генерал-прокурора. Во главе правительства был установлен Верховный тайный совет, а затем Кабинет, что привело к существенному ограничению полномочий Сената. В некоторых сферах деятельности государственных органов вновь возрождается фискальная служба.

В октябре 1730 г. императорским указом восстанавливалась должность генерал-прокурора и прокуроров в коллегиях и надворных судах.

Вторично прокуратура была отменена в регентство Анны Леопольдовны. 15 декабря 1740 г. был издан Указ об утверждении обер-прокуроров в Сенате и Святейшем Синоде, которым упразднялась должность генерал-прокурора, а обер-прокурор оставлен без подчиненных.

И только при Екатерине II роль прокурора вновь стала возрастать. С разделением Сената на департаменты генерал-прокурор охватывает своим контролем всю их деятельность, а к концу XVIII в., продолжая оставаться органом надзора, фактически становится высшим органом управления общей компетенции. Перед прокуратурой ставились задачи защиты государства и справедливости, в том числе и защиты интересов подданных российского государства.

В документе под названием "Учреждение для управления губерний Российской империи" от 7 ноября 1775 г., предусматривалась специальная глава "О прокурорской и стряпческой должности", в которой устанавливались широкие полномочия прокуроров по общему и судебному надзору, а также надзору за местами лишения свободы, конкретизировались должностные обязанности. Согласно указанному акту прокуроры осуществляли:

1) охранение общего благоустройства в губернии;

2) надзор по казенному управлению;

3) надзор по суду и расправе.

Следовательно, у прокуроров сохранялась общенадзорная функция и вводилась функция надзора за судами.

При Павле I генерал-прокурор был одновременно министром юстиции, министром финансов и министром внутренних дел. Потом он стал только министром юстиции, т.е. принадлежал к исполнительной власти, хотя и надзирал за судом.

Таким образом, в отдельные периоды российской истории генерал-прокурор выступал не только как блюститель законов, но и как министр финансов, внутренних дел. Особенно наглядно это проявилось во времена царствований Екатерины II и Павла I. Начиная же с 1802 г., генерал-прокурор стал одновременно и министром юстиции.

Во время царствования Александра I (1801-1825 гг.) деятельность органов прокуратуры была существенно усилена. Согласно циркулярному ордеру от 22 сентября 1802 г. были расширены полномочия губернских прокуроров: им были прибавлены "подробные ведомости по делам о должностных и общеуголовных преступлениях", а в ведомостях о "колодниках" должны были уточняться сведения о режиме их содержания и состоянии тюрем. Ордер впервые возлагал на прокуроров надзор за следствием как особую сферу контроля. В надзоре по делам гражданским главное внимание прокуроров должно было быть сосредоточено на соблюдении подсудности и пресечении волокиты.Григорьев В.Н., Победкин А.В. Прокурорский надзор. Учебник. - М., 2008. -С.65.

Итак, оценивая роль дореформенной (до судебной реформы 1864 г.) прокуратуры, следует отметить, что она, как и большинство государственных органов царской России, находилась в сложном положении. Система надзора в России в первой половине ХIХ в. сохраняла лишь относительное единство. Наряду с генерал-прокурором высший надзор осуществлял Сенат, а на местах - губернаторы. Обер-прокуратура, осуществлявшая надзор за решением дел в Сенате, была связана с губернской прокуратурой лишь подчинением генерал-прокурору. Не было и единого законодательного акта о прокурорском надзоре. По мнению историков, беспомощность прокуратуры и низкий уровень законности в тот период были обусловлены не только пороками всей системы общества и бюрократического аппарата самодержавия в целом, но и недостатками самого этого института. Во-первых, прокурорский надзор был подчинен исполнительной власти в лице одного из министров. Во-вторых, сфера надзора и функции прокуроров стали к тому времени столь обширны и неопределенны, что их добросовестное исполнение было нереально. Все это привело к тому, что прокуратура, как и общество в целом, потребовала серьезных преобразований.

В 1862 г., еще до судебной реформы, Государственный совет Российской империи принял Основные положения о прокуратуре, в которых определялись государственное назначение прокурорского надзора, его содержание, задачи и полномочия прокуроров. Весьма четко было сформулировано назначение прокуратуры - наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской империи. Основные положения о прокуратуре устанавливали принципы организации и деятельности прокуратуры, являвшиеся незыблемыми на протяжении всего периода существования Российской империи. К их числу были отнесены единство и строжайшая централизация органов прокурорского надзора, осуществление прокурорами возложенных на них полномочий от имени всей системы органов прокуратуры, осуществление "верховного" надзора в империи генерал-прокурором, который одновременно являлся министром юстиции, строжайшая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим, несменяемость прокуроров, независимость прокуроров от местных влияний при принятии ими любого решения.

Ситуация в корне изменилась в результате судебной реформы 1864 г. В середине ХIХ в. правительство России осознало, что существующая судебная система себя изжила и становится тормозом общественного развития. В конце 40-х гг. начинается усиленная разработка нового процессуального законодательства, однако только после крестьянской реформы 1861 г. эта работа активизировалась. В ходе преобразований произошло коренное изменение судоустройства, процессуального и отчасти материального права Российской империи. Важнейшими чертами реформы, в частности, были: отделение судебной власти от исполнительной и законодательной; лишение прокуратуры надзорных полномочий; возложение на прокуроров лишь обязанности уголовного преследования путем руководства дознанием и поддержания государственного обвинения в судах; учреждение прокуратуры при судах (окружных судах, судебных палатах и Сенате, который стал только судебным органом); соединение в одном лице функций генерал-прокурора и министра юстиции, свидетельствовавшее о принадлежности прокуратуры к исполнительной власти; устранение прокурорского надзора за судами и судебными следователями.Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Око государево. Российская прокуратура. XVIII век. - М., 2004. - С. 21. Был введен принцип независимости судей. Реформа установила единую подсудность новому суду всех сословий по уголовным и гражданским делам. Реформа устанавливала и новые принципы процесса: гласность, состязательность, устность. Изменения в процессуальном праве и судоустройстве потребовали учреждения нового для России института - адвокатуры (присяжных поверенных).

Составной частью реформы стало и преобразование прокурорского надзора. В Учреждениях судебных установлений прокурорскому надзору посвящен раздел третий, который назывался "О лицах прокурорского надзора". Согласно этому разделу Учреждений прокурорский надзор осуществляли обер-прокуроры, прокуроры и их товарищи под высшим наблюдением министра юстиции как генерал-прокурора. Прокуроры учреждались при всех судебных палатах и окружных судах.Ванькаев А.Н. Прокуратура России: исторический опыт и перспективы // История государства и права. -- 2007. -- № 15. -- С.40. Обер-прокуроры состояли при кассационных департаментах и общем собрании Правительствующего Сената. Устав уголовного судопроизводства устанавливал, что прокуроры и их товарищи предварительных следствий сами не производят, но имеют право давать предложения судебным следователям и наблюдать за производством следствия. При этом прокуратура фактически руководила дознанием. Все материалы предварительного следствия поступали в прокуратуру. При этом прокурор обязан был рассмотреть такие вопросы: подлежит ли дело ведению прокурорской власти, следует ли обвиняемого предать суду или же дело о нем должно быть прекращено или приостановлено; произведено ли следствие с надлежащей полнотой. Прокурор обязан был дать ход следствию в течение недели. Если прокурор считал, что обвиняемого надо предать суду, то свое заключение об этом излагал в форме обвинительного акта.

В Уставе гражданского судопроизводства 1864 г. предусматривалось, что прокурор дает заключение по делу. Такое заключение было обязательным по делам казенного управления, земских учреждений, городских и сельских обществ; по делам лиц, не достигших совершеннолетия, безвестно отсутствующих, глухонемых и умалишенных; по вопросам подсудности пререкания между судебными и административными органами об устранении судей; по спорам о подлоге документов и вообще в случаях, когда в гражданском деле обнаруживаются обстоятельства, подлежащие рассмотрению суда уголовного; по просьбам о выдаче свидетельства на право бедности (как основание для освобождения от судебных издержек); по делам брачным и о законности рождения. При этом по брачным делам роль ответчика, в случае его отсутствия, выполнял прокурор, обязанный собирать и представлять суду доказательства об опровержении иска и имеющий все права тяжущегося.

Прокурорское заключение, которое излагалось устно после прения сторон, должно было найти отражение в протоколе судебного заседания и решении по делу. По брачным делам и о законности рождения в тех случаях, когда не было ответчика, а также о признании лиц умалишенными прокурор участвовал с правами стороны, в том числе правом обжалования судебных решений. По делам о признании лиц безвестно отсутствующими, умалишенными и расточителями, а также об исправлении актов гражданского состояния прокурор не только выступал с заключениями, но и имел право возбуждения дела.

Судебные уставы 1864 г. значительно ограничили сферу прокурорского надзора в гражданском процессе по сравнению со Сводом законов, а также изменили методы его осуществления, что наряду с возрастанием роли прокурора в уголовном процессе сделало прокурорскийо надзор по гражданским делам во второстепенным.

Прокуратура получила широкие полномочия по линии внутреннего управления судебной системой. Так, общий надзор за судебными установлениями и должностными лицами судебного ведомства сосредоточивался в руках министра юстиции как генерал-прокурора, а прокуроры в случае обнаружения нарушений законов судебными органами и их должностными лицами обязаны были принимать меры по их устранению: сообщать об этом председателям судебных мест, доносить и докладывать в порядке подчиненности прокурорам палат, а те, в свою очередь, министру юстиции.

В соответствии с судебной реформой 1864 г. наряду с назначением и порядком деятельности прокуроров в уголовном и гражданском судопроизводстве весьма четко определялось то, что прокуратура не должна вмешиваться в деятельность суда, ущемлять или ограничивать самостоятельность судей при принятии ими решений по рассматриваемым делам. При этом уравнивались в правах прокурор-обвинитель и защитник. В обязанность прокуроров входило поддержание обвинения.Прокурорский надзор в Российской Федерации. / Под ред. А.А. Чувилева. -- М.: Юрист, 2006. -- С.98. Прокуроры приносили протесты на решения судов в кассационном и апелляционном порядке; им вменялось в обязанность осуществление надзора за точностью и безотлагательностью исполнения судебных приговоров по уголовным делам.

В ходе судебной реформы, при некотором изменении роли прокуратуры, за ней остался надзор за соблюдением законов, касающихся прав граждан.

В тот период органы прокуратуры составляли единую, централизованную и достаточно стройную систему. В соответствии с законом вышестоящие прокуроры имели право давать нижестоящим обязательные для исполнения указания, заменять нижестоящих прокуроров в суде гражданском и уголовном, но не могли требовать от последних, чтобы они действовали вопреки своему внутреннему убеждению, сложившемуся у них на основе изучения конкретного дела, что было существенной гарантией прав нижестоящих прокуроров.

Смысл реорганизации прокуратуры в соответствии с основными принципами судебной реформы 1864 г. состоял в ограничении прокурорского надзора исключительно судебной сферой, возложении на прокурора функций поддержания государственного обвинения в суде и в таком усилении надзора за дознанием и следствием, который фактически превращал прокуроров в руководителей предварительного расследования. В связи с этим менялась и система органов прокурорского надзора: вместо губернской прокуратуры появилась прокуратура, создаваемая в судебных округах. Однако в силу того, что судебная реформа шла достаточно медленно и закончилась лишь к началу ХХ в, в 60-90-е гг. ХIХ в. в прокурорском надзоре существовали две подсистемы: губернская и "судебная" прокуратура.

В апреле 1866 г. новые прокуроры и их товарищи приступили к своим обязанностям лишь в десяти губерниях, а также в Петербургской и Московской судебных палатах. Комиссии, высочайше учрежденной для окончания работ по преобразованию судебной части, было поручено введение их в действие. 7 марта 1866 г. было принято новое Положение о губернской прокуратуре, которое действовало во всех губерниях, где еще не приступили к работе общие суды и соответствующие прокуроры. В этом акте законодатель, сохраняя губернскую прокуратуру, стремился максимально приблизить ее к суду, сократив по возможности функции общего надзора.

В отличие от новой прокуратуры губернская прокуратура вначале не осуществляла функции обвинительной власти. За ней сохранились некоторые обязанности надзора за местами лишения свободы, за губернскими по крестьянским делам присутствиями, за губернскими правлениями, полицией и другими органами. Губернские прокуроры оставались в непосредственном подчинении министру юстиции. Товарищи губернского прокурора в отличие от прежних стряпчих подчинялись только прокурору и были независимы от губернской администрации.

Судебная реформа 1864 г. была большим шагом вперед. В результате этой реформы появились судебные следователи; стала более понятной и доступной система судов; судопроизводство начало осуществляться на принципах гласности и устности, состязательности и признания права на защиту; в судах появились избираемые мировые судьи и присяжные заседатели, была организована адвокатура.Грудцына Л.Ю. Адвокатское право. Учебно-практическое пособие. - "Деловой двор", 2009 г. - С.124.

Тем не менее судебная реформа 1864 г. в России, хотя и опиралась на концепцию, признающую разделение властей, основывалась все же на том, что все ветви власти, как ветви дерева, имеют основанием могучий ствол - самодержавие. Приговоры выносились именем Императора, и он же утверждал их в случаях совершения особо опасных преступлений.

Во второй половине ХIХ - начале ХХ в. развитие системы прокурорского надзора проходило в двух основных направлениях:

1) вытеснение губернской прокуратуры по мере проведения судебной реформы на территории страны;

2) усиление надзора за судами и адвокатурой и наделение прокуратуры функциями государственного юрисконсульта.

Послереформенная прокуратура, хотя и продолжала оставаться органом исполнительной власти, непосредственно подчиненным правительству, по сравнению с губернской прокуратурой оказалась более самостоятельной и независимой от местных властей, что, соответственно, способствовало постепенному возрастанию авторитета прокуратуры. Независимости прокуроров от местного влияния способствовал порядок их назначения и освобождения от занимаемой должности. Казанцев С.М. История царской прокуратуры. - СПб., 1999. - С. 137.Генерал-прокурор и губернские прокуроры назначались и освобождались рескриптом императора, назначение на должности нижестоящих прокуроров и их освобождение осуществлял генерал-прокурор Российской империи. Прокуроры всех рангов назначались на соответствующие посты пожизненно. На вакансии прокуроров могли претендовать в основном представители дворянского сословия.

После 1864 г. прокуратура стала одним из главных звеньев в государственном аппарате борьбы с революционным движением в стране. В соответствии с Уставом уголовного судопроизводства судебное преследование по государственным преступлениям возлагалось на прокуроров судебных палат. Предварительное следствие по государственным преступлениям производилось одним из членов судебной палаты при обязательном личном присутствии прокурора палаты или его товарища. Кроме того, прокурор судебной палаты имел право до начала следствия поручить производство дознания по этим делам прокурору окружного суда или его товарищу либо или полиции. Таким образом, именно прокуратуре принадлежало руководство расследованием государственных преступлений. Составлять обвинительный акт и поддерживать обвинение в суде по государственным преступлениям должны были прокуроры судебных палат, обер-прокуроры Сената, министр юстиции или его товарищ.

Усиление реакции в 70-80-х гг. привело к некоторым изменениям не только в деятельности прокуратуры, но и в ее статусе. Для усиления надзора за судами высшие чины прокуратуры вплоть до товарищей прокурора судебной палаты получили право ревизовать окружные и мировые суды. Таким образом, они по существу превращались в ревизионные органы Министерства юстиции. Постепенно усиливается и прокурорский надзор за деятельностью адвокатуры.

Прокуратура начинает участвовать в работе некоторых административных органов. Так, представитель прокуратуры был введен в состав губернского присутствия по крестьянским делам. Теперь прокурор осуществлял не только наблюдение за тюрьмами, но и практически принимал непосредственное участие в управлении ими. Впоследствии прокуроры вошли в состав практически всех губернских присутствий, которые представляли собой административные коллегиальные учреждения и состояли из губернских начальников различных ведомств. Прокурор участвовал в работе губернских присутствий по городским делам, воинским делам, фабричным делам, по земским делам и др., а также принимал участие в губернском правлении при освидетельствовании сумасшедших. А всего насчитывалось около 30 таких присутствий, комитетов и комиссий. В 1887 г. прокуратура была привлечена и к участию в составлении списков присяжных заседателей.

Со времени своего образования прокуратура осуществляла "надзор по арестантским делам, за местами содержания заключенных под стражей". Губернские прокуроры были уполномочены следить за скорейшим разрешением арестантских дел и ревизовать смирительные и работные дома. Соблюдение правил о задержании под стражей закон возлагал на прокуроров, которые были обязаны при отсутствии постановления уполномоченных на то мест и лиц немедленно освободить неправильно лишенного свободы, а при содержании не в надлежащем месте заключения принять меры к восстановлению порядка. Чины прокурорского надзора не могли входить в обсуждение по существу того или другого постановления, они были обязаны лишь удостовериться в том, есть ли требуемое законом постановление о задержании под стражею и уполномочено ли вообще на это законом то лицо или место, по распоряжению которого находящийся под стражею задержан.

Рескриптом Александра III была учреждена комиссия во главе с генерал-прокурором Н.В. Муравьевым, которая в течение 6 лет работала над проектом закона об усилении прокурорского надзора, о превращении прокуратуры в сугубо карательный орган.

Правительственная власть царской России оставалась высшим судьей в сфере свобод человека. Поводом для всякого рода стеснений свободы личности и даже применения к ней уголовной кары часто было не совершение того или иного преступления, а так называемая политическая неблагонадежность.

Таким образом, установленный Судебными уставами (с последующими изменениями и дополнениями) порядок деятельности прокурорского надзора в России сохранился до октября 1917 г. Прокуратура России продолжала оставаться органом, верно служащим самодержавию, вплоть до ликвидации ее вместе с рухнувшим строем в 1917 г.

1.2 Восстановление и развитие российской прокуратуры в советский период

После Октябрьской революции органы прокуратуры, как известно, были ликвидированы. Декретом о суде N 1 от 24 ноября 1917 г. были упразднены ранее существовавшие институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно институты присяжной и частной адвокатуры. Однако до марта 1918 г. старые суды, прокуратура, адвокатура сохранялись в Ставропольской, Омской, Тобольской губерниях. Местные органы власти пытались лишь установить контроль за их деятельностью.

Вопрос о создании новой прокуратуры пока не ставился: во многом это было обусловлено отношением народных масс в этот период времени к дореволюционной прокуратуре, которая ассоциировалась с насилием. В России до 1917 г. закон и служители закона, которыми являлись и представители прокуратуры, ассоциировались скорее с главой государства, монархом, нежели с юридическими нормами. В общественном сознании прочно утвердилось понимание права исключительно как приказа государственной власти. Во многом именно из-за верности работников прокуратуры прежнему режиму и реакционности этого органа новая власть после Октябрьской революции ликвидировала прокуратуру и довольно длительное время не ставила вопрос о ее возрождении.Большакова Г.К. Терехина В.А. Советская прокуратура. - М.:Юрид.литература.,1992. С.255.

Отсутствие прокуратуры не означало, что не был организован надзор за законностью. Надзор и контроль за соблюдением законов в деятельности местных органов власти и органов государственного управления осуществляли в то время различные учреждения, в компетенцию которых входили и другие функции. Например, ВЦИК, который надзирал за точным применением декретов на всей территории Российской Федерации, Совет Народных Комиссаров, народные комиссариаты. Особое место в системе государственных органов, наделенных надзорно-контрольной функцией, занимали Рабоче-крестьянская инспекция (РКИ), органы Народного комиссариата государственного контроля и его местные учреждения, которые были в 1920 г. ликвидированы в силу их малой эффективности. Функции по надзору за соблюдением законов выполняли также и органы ВЧК, надзор за законностью являлся также обязанностью судебно-следственных органов. Ревтрибуналы проверяли законность проведения следственных действий органами ВЧК, обоснованность содержания граждан в местах лишения свободы. Законность действий милиции и исправительно-трудовых учреждений находилась под контролем следственных комиссий и народных судов. В компетенцию Народного комиссариата юстиции входило наблюдение за деятельностью органов следствия, обвинения, защиты и дача им руководящих указаний, организация мест лишения свободы и заведование ими.

Первые зачатки прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве можно заметить в деятельности коллегий обвинителей, которые были учреждены при каждом трибунале и Центральной коллегии государственных обвинителей при Революционном трибунале ВЦИК. Они осуществляли надзор за расследованием преступлений, поддерживали государственное обвинение по уголовным делам в суде, приносили протесты на незаконные и необоснованные приговоры. Однако их полномочия не выходили за рамки уголовного процесса, и они не были организационно самостоятельным органом.

Таким образом, функция наблюдения за неуклонным исполнением законов государственными органами, должностными лицами, общественными организациями и гражданами оказалась рассредоточенной среди ряда органов и учреждений. Это не могло способствовать единообразному пониманию социалистической законности и не отвечало требованиям ее всемерного укрепления. Своеволие мест, раздробленность власти, сепаратизм - все это побудило создать единую централизованную систему надзора за законностью, поскольку правовая система, основанная на общегосударственных декретах и решениях чрезвычайных органов, не обеспечивала главного - единообразия государственного управления и стабильности государственной власти. В новых социально-экономических и политических условиях был один выход из сложившегося положения - это создание специального централизованного органа, подчиненного только центральной государственной власти, независимого от поднадзорных ему учреждений, от каких-либо местных влияний, способного эффективно осуществлять надзор за точным и безусловным исполнением законов всеми органами власти и государственного управления, должностными лицами и гражданами на всей территории страны, во всех областях жизни Советского государства. Таким органом и должна была стать советская прокуратура.

В конце 1921 г. В.И. Лениным было дано указание Д.И. Курскому приступить к подготовке проекта положения о прокуратуре. Обсуждение проекта проходило в острой борьбе с местничеством. В процессе подготовки законопроекта высказывались различные точки зрения по вопросам о месте прокуратуры в системе государственных органов, о принципах ее организации и объеме полномочий. Главным был вопрос об отношениях прокуратуры с губернскими исполнительными комитетами.Большакова Г.К. Терехина В.А. Советская прокуратура. - М.:Юрид.литература.,1992. - С.274.

Наконец, 28 мая 1922 г. было принято Положение о прокурорском надзоре, согласно которому в составе Народного комиссариата (наркомата) юстиции была учреждена Государственная прокуратура. Этот документ заложил основы советской прокуратуры на многие годы, послужил основой для принятия в том же году положений о прокурорском надзоре в Белорусской ССР, Украинской ССР и Азербайджанской ССР, где нашли отражение те же принципы организации и деятельности органов прокуратуры.

В СССР предпринимались попытки представить советскую прокуратуру как абсолютно уникальный институт, отвергалась его преемственность от дореволюционной прокуратуры. Однако историки правомерно рассматривают создание советской прокуратуры как попытку интегрировать функции дореформенной и пореформенной российской прокуратуры, преодолеть односторонность реформы 1864 г. Положение о прокурорском надзоре по существу восстанавливало российскую модель прокуратуры петровского времени. Таким образом, как отмечают историки, спустя 200 лет после упоминавшегося указа Петра I была воссоздана прокуратура того же типа, т.е. орган тоталитарного надзора за законностью в государстве, где законность понималась как диктатура пролетариата. Вплоть до 1933 г. прокуратура входила в состав Народного комиссариата юстиции (НКЮ), что подчеркивало ее принадлежность к исполнительной власти.

Важное значение для укрепления законности имели принятые в 1922-1923 гг. Уголовный, Уголовно-процессуальный, Земельный кодексы, Кодекс о труде, Гражданский и Гражданско-процессуальный кодексы, Положение о недрах земли.

Одним из несомненных достижений прокуратуры тех лет являлся рост доверия к прокуратуре среди широких кругов населения, выражающийся в увеличении числа обращений граждан к прокурорам. Уже в период своего становления органы прокуратуры РСФСР ставили перед собой задачу быть ближе к населению, используя для этого различные формы. Так, на необходимость тесной связи органов прокуратуры с трудящимися и их организациями указывалось в Письме НКЮ прокурорам губерний и областей в 1923 г., в котором говорилось, что прокуратура - это орган рабочего класса, и всем лицам прокурорского надзора предлагалось поставить своей основной задачей укрепление связи прокуроров с рабочими массами. Свою деятельность на местах прокуроры начинали с обращений - объявлений в местных газетах.Точиловский В.М. О концепции прокурорской власти // Сов.государство и право. 1999. N 9. С. 46. В них указывались задачи прокуратуры, состав работников, служебный адрес, порядок подачи и приема жалоб и заявлений на незаконные действия органов власти и должностных лиц. Использовались и другие формы взаимодействия. Очень важное значение для предупреждения нарушений законности имела большая работа, проводимая прокуратурой по правовой пропаганде, по ликвидации юридической неграмотности работников низового государственного аппарата и широких масс.

После подписания Договора об образовании Союза ССР возникла необходимость создания общесоюзной системы правоохранительных органов. Постановлением ЦИК СССР "О Верховном Суде Союза ССР" от 6 июля 1923 г. Президиуму ЦИК СССР в связи с принятием Конституции СССР было поручено разработать Положение о Верховном Суде Союза Советских Социалистических Республик. 23 ноября 1923 г. оно было утверждено, в нем определялись функции, правомочия, структура и штаты Прокуратуры Верховного Суда Союза ССР. В составе Верховного Суда СССР учреждался пост Прокурора Верховного Суда СССР. Прокурор Верховного Суда СССР и его заместитель в соответствии со ст. 46 Конституции СССР 1924 г. назначались Президиумом ЦИК Союза ССР и были подотчетны Президиуму. Прокурор Верховного Суда давал заключения по всем вопросам, решаемым этим судом, поддерживал обвинение и имел право опротестовывать решения Верховного Суда в Президиум ЦИК СССР. Прокурор предлагал на рассмотрение Президиума ЦИК и Верховного Суда СССР вопросы, отнесенные к компетенции последнего, опротестовывал решения Верховного Суда СССР, истребовал решения и приговоры верховных судов союзных республик, проверял их в порядке надзора и передавал на рассмотрение Верховного суда СССР. Прокурором Верховного суда СССР был назначен П.А. Красиков, которому были предоставлены широкие права: законодательной инициативы и совещательного голоса в заседаниях высших органов власти страны.

На прокуратуру были возложены следующие функции:

1) осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных, частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования, нарушающих закон постановлений;

2) непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов Государственного Политического Управления (ГПУ);

3) поддержание обвинения на суде;

4) наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.

В Основах судоустройства Союза ССР и союзных республик, принятых 29 октября 1924 г., была определена компетенция прокуроров союзных и автономных республик. Здесь воспроизводилось Положение о прокурорском надзоре 1922 г. (общий надзор, надзор за следствием, поддержание обвинения в судах, надзор за местами лишения свободы) с добавлением, что прокуратура ограждает интересы трудящихся по гражданским делам.Чистяков О.И. Конституция СССР 1924 года. Учебное пособие - "Зерцало-М", 2004 г. - С.27.

Постепенно расширялась компетенция Прокурора Верховного Суда СССР, который получил право наблюдать за законностью постановлений наркоматов и иных центральных учреждений СССР (кромеЦИК и СНК СССР) с внесением представлений по поводу выявленных нарушений в Пленум Верховного Суда СССР; наблюдать за законностью постановлений ЦИК союзных республик; надзирать за законностью судебных решений.

Положением о судоустройстве РСФСР 1926 г. на органы прокуратуры были возложены две дополнительные функции: участие в гражданском процессе в целях ограждения интересов государства и трудящихся, расширившее функцию судебного контроля, и общее наблюдение и согласование деятельности всех органов, ведущих борьбу с преступностью, позже получившее наименование координационной функции.

Положение о Народном комиссариате юстиции, принятое 3 июня 1929 г., установило, что в состав этого учреждения входят Верховный суд РСФСР и Управление прокуратуры Республики. К ведению последнего было отнесено: руководство нижестоящими прокуратурами; надзор за законностью и опротестование действий центральных органов власти, хозяйственных органов, общественных организаций, исполкомов и других учреждений (общий надзор); руководство деятельностью органов расследования; организация совещаний по борьбе с преступностью и общее руководство их деятельностью; участие в заседаниях коллегий Верховного суда РСФСР и дача заключений; истребование судебных дел в порядке надзора и некоторые другие. Решающий шаг в сторону полного организационного отделения прокуратуры от Верховного суда и НКЮ был сделан в связи с принятием Положения о Прокуратуре Союза Советских Социалистических Республик, утвержденным Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 декабря 1933 г. На Прокуратуру Союза ССР возлагалось:

1) надзор за соответствием конституциям и постановлениям Правительства Союза ССР постановлений и распоряжений отдельных ведомств Союза ССР и союзных республик и местных органов власти;

2) наблюдение за правильным и единообразным применением законов судебными учреждениями союзных республик с правом истребования любого дела в любой стадии производства, опротестования приговоров и решений судов в вышестоящие судебные инстанции и приостановления их исполнения;

3) возбуждение уголовного преследования и поддержание обвинения во всех судебных инстанциях на территории Союза ССР;

4) надзор на основе особого положения за законностью и правильностью действий ОГПУ, милиции, уголовного розыска, деятельности исполнительно-трудовых учреждений;

5) общее руководство деятельностью органов прокуратуры союзных республик.Постановление ВЦИК, СНК РСФСР от 03.06.1929 "Об утверждении Положения о Народном комиссариате юстиции РСФСР"// Доступ из справочно - правовой система «КонсультантПлюс».

Таким образом, несмотря на то, что в союзных республиках прокуратуры еще три года оставались в системе народных комиссариатов юстиции, все прокурорские органы оказались объединены под единым оперативным руководством. Прокуратуру Верховного Суда Союза ССР упразднили.

Централизованная и независимая прокурорская система СССР окончательно сложилась к середине 30-х гг., когда 20 июля 1936 г. было принято постановление ЦИК и СНК СССР "Об образовании Народного Комиссариата юстиции Союза ССР". Такая централизованная система прокуратуры была закреплена и в "сталинской" Конституции 1936 г. На прокуратуру возлагался высший надзор за точным исполнением законов всеми народными комиссариатами, подведомственными им учреждениями, должностными лицами и гражданами.