Большинство исследователей выделяют четыре основных периода развития российской прокуратуры:

- с момента образования в 1722 г. и до судебной реформы 1864 г;

- с момента осуществления судебной реформы до образования РСФСР (1864-1918 гг.);

- с момента образования прокуратуры РСФСР до принятия российского закона о прокуратуре (1922-1992 гг.);

- с момента принятия указанного закона по настоящее время Опарин Д.А. Прокуратура в системе органов государственной власти в период правления Петра I // История государства и права. 2006. № 11..

Также существует другая временная градация, при которой два последних этапа объединяют в один Гошуляк В.В. Прокуратура, адвокатура, нотариат в конституционном праве России. М. 2005. С. 10., но это не меняет сути этого деления, поскольку современный российский закон о прокуратуре является переработанным и дополненным законодательством о прокуратуре РСФСР.

В свою очередь дореволюционный период возникновения и развития Российской прокуратуры можно разделить на семь этапов.

I этап (1711-1722 гг.). В 1711 году был учрежден институт государственных фискалов, его возникновение было исторически обоснованным и необходимым, поскольку как раз в это время происходило реформирование практически всей структуры государственного управления и законодательства; что, несомненно, привело к нестабильности в государстве.

Возникновение этого института потребовало более детальной законодательной проработки; и 17 марта 1714 был издан новый Указ «О фискалах, о их должности и действии».

Фискалитет просуществовал недолго, до 1722 года и был упразднен поскольку изжил себя; по сути это был не охранительный, а надзирательный орган императора; все его функции взяла на себя прокуратура, учрежденная в 1722 году.

II этап (1722-1725 гг.). К этому этапу следует отнести возникновение прокуратуры в России. Если говорить о причинах, послуживших толчком к учреждению этого института, то на этот счет у исследователей нет единого мнения. Одни ученые полагают, что прокуратура возникла в связи с реформированием системы фискалитета Ефремов Н.Н. Судоустройство в России в XVIII - первой половине XIX в. М., 1993. С. 49; Звягин-цев А.Г., Орлов Ю.Г. Призванные отечеством. Российские прокуроры. 1722-1917 гг. М., 1997. С. 5; Орлова С.А. Сенат как высший надзорно-контрольный орган России // Правоведение. 2000. №2.. Другой исследователь Н.М.Муравьёв корректирует эту точку зрения и пишет по этому поводу: «недостаточность, а вместе с тем и крайняя непопулярность фискального надзора, естественно, приводили к мысли о другой, иначе организованной форме его, которая могла бы действовать совокупно с фискальством». Также существовала точка зрения о том, что прокуратура была создана как надзорный орган за Сенатом.

Иначе объясняет возникновение прокуратуры известный дореволюционный юрист А.Д. Градовский, который связывает этот процесс с борьбой двух начал в государственном строительстве Петра I: коллегиальности и единоначалия. Генерал-прокурор, по мнению А.Д. Градовского, должен был уравновесить и объединить преимущества того или другого типа управления, чтобы «правильность и независимость коллегиального устройства была бы соединена с быстротою и гибкостью единоличного состава, где лица входили бы, однако, лишь как дополнение коллегий, составляющих основной тип всего устройства» Казанцев С.М. История царской прокуратуры. СПб., 1993. С. 30..

Другой ученый, Г.А. Мурашин, высказывает мнение о том, что институт прокуратуры стал необходимым, так как достаточно развилась система права и система государственного аппарата; возникла необходимость усиления политического влияния центральной (императорской) власти, защиты ее интересов от влияния феодальной раздробленности, обеспечение проведения в жизнь законов центральной власти Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. М., 1889. С. 266.. Особое значение при принятии решения об учреждении должности генерал- прокурора, по высказыванию другого юриста - А.Ф. Смирнова, имела борьба за власть и одновременно против власти, так как сказывалось желание высшего чиновничества ограничить власть царя Исаев И.А. История государства и права России. М., 1996. С. 98; Шашков В.Я. Краткая история государственности и государственной службы России (IX - XX века). Мурманск, 1999. С. 93; Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983. С. 76..

Все высказанные точки зрения, по поводу этой проблемы, имеют под собой рациональную основу. Каждая из указанных причин возникновения прокуратуры в России, в той или иной степени повлияла на этот процесс. Однако в рамках нашего исследования следует обратить особое внимание на суждения о том, что прокуратура создавалась как орган контрольный за Сенатом, как орган усиления центральной власти, а также как орган, уравновешивающий два типа управления: коллегиальный и централизованный. Основываясь на этом можно явно проследить попытки определения места прокуратуры в системе органов государственной власти Гершевский Ю. Причины возникновения института прокуратуры в России // Законность, 2008, N 12.. Однако для того, чтобы раскрыть этот вопрос, необходимо взглянуть на функции, цели и структуру прокуратуры того периода ее существования.

Первым законодательным актом учреждающим прокуратуру был именной Высочайший Указ Правительствующему Сенату от 12 января 1722 года «Об обязанности сенатских чинов, о заседании президентов воинских коллегий, иностранной и Берг-коллегии в Сенате, о бытии при Сенате генерал и обер-прокурором, рекетмейстеру, экзекутеру и герольдмейстеру, а в каждой коллегии по прокурору». В тексте документа говорилось: «Надлежит быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, а также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору» Законодательство Петра I. М., 1997. С. 131.. 18 января были учреждены прокуроры и в надворных судах Там же. С. 133.; теперь надзор учреждался не только за деятельностью государственного аппарата, но и за судебной системой. Это свидетельствует о том, что прокуратуре был поручен надзор за всеми основными институтами государства.

В это время в жизни общества очень важную роль играла церковь, которая являлась частью государственной системы. Все это вызвало необходимость 11 мая 1722 года назначить Обер-прокурора Синода для надзора за его деятельностью. Назначая 18 января 1722 года первого генерал-прокурора П.И. Ягужинского, Петр I сказал такие слова: «Вот око мое, коим я буду все видеть». Позднее 27 апреля 1722 года была утверждена должностная инструкция генерал-прокурора. В обязанности генерал-прокурора входило: надзор за Сенатом - «сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во всех делах, которые сенатскому рассмотрению и решению подлежат, истинно, ревностно и-порядочно, без потеряния времени, по регламентам и указам отправлял» Государственные учреждения России в XVIII веке. Законодательные материалы / Справочное посо-бие. М, 1962. С. 19.. Отсюда следует, что основными функциями прокуратуры были: надзор за точным исполнением закона государственным органом, при котором находился прокурор, также он наблюдал за исполнением государевых указов; в судах же прокуроры наблюдали за производством, охраняя законность, но, не принимая в решении вопроса непосредственного участияГошуляк В.В. Прокуратура, адвокатура, нотариат в конституционном праве России. М., 2005. С. 13..

Опираясь на вышесказанное можно сделать вывод о том, что прокуратура в России изначально создавалась как орган монаршего надзора за государственным аппаратом, судами и церковью. Гласность действия прокуратуры, в отличие от фискалитета, способствовала более эффективному осуществлению её функций; подняла общественный статус прокуратуры, как органа контроля и надзора, на более высокую ступень. Теперь она олицетворяет «око государево» и была призвана к недопущению произвола в государстве и ущемления государственных интересов со стороны чиновников и других органов, на первый взгляд, не имевших отношения к системе управления, таких как суд и церковь.

Освещая эту проблему нельзя не упомянуть слова известного русского историка В.О.Ключевского. Он говорил о том, что прокуратура является «маховым колесом всего управления», отметив, что Петр I видел в прокуратуре «устройство надзора за высшим учреждением, которое само надзирало за всем управлением, было мудреным делом, его надо было согласовать с формами ответственности»Ключевский В.О. Сочинения. М, 1958. Т.4. С.177, 179..

ЙЙЙ этап (1725 -1730 гг.). После смерти Петра I в государственном аппарате значительно усиливается роль Верховного тайного совета, который проводил свою внутреннюю политику в связи со слабостью государевой власти. Для осуществления бесконтрольного влияния на внешнюю и внутреннюю политику страны решением Верховного тайного совета были упразднены должности генерал-прокурора, прокуроров надворных судов, прокуроров в коллегиях. Обер-прокурор в своей деятельности теперь подчинялся Тайному совету и отстранялся от надзора за Сенатом.

ЙV этап (1730-1741 гг.). В период царствования Анны Иоанновны прокуратура возрождается. В октябре 1733 года на основании царского указа восстанавливаются должности генерал-прокурора, прокуроров коллегий и надворных судов.

3 сентября 1733 году выходит новый законодательный акт о прокуратуре «Должности губернского прокурора». Этот документ учреждал новую прокурорскую должность - губернских прокуроров; они имели право опротестовывать незаконные действия местной власти и суда, уведомив об этом местного губернатора. При поддержании этого протеста генерал-прокурором исполнение решения по делу приостанавливалось. Система прокурорского надзора в сфере судебной власти была реформирована, теперь прокурор непосредственно смотрел за соблюдением законов судебными органами.

Ряд исследователей высказывают точку зрения о том, что после смерти Петра I роль прокуратуры заметно снижаетсяДяггерева H.H. Конституционно-правовой статус прокуратуры в Российской Федерации: институ-циональный и сравнительный анализ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 15., однако это связано не с тем, что прокуратура оказалась несостоятельной, она выполняла свои, обязанности даже в период реакции. Снижение ее роли обуславливалось исторической объективностью, связанной с ослаблением центральной царской власти и как следствие снижение роли её контрольного органа - прокуратуры.

V этап (1741-1802 гг.). Елизавета Петровна в своём указе от 12 декабря 1741 года восстановила прокуратуру в рамках указа Петра I от 12 января 1722 года, но существенных изменений в её структуре и функциях не произошло. Прокуратура оставалась надзорным органом, происходило лишь её усиление и ослабление в рамках государственной системы, уточнялись функции и полномочия прокуратуры.

В 1764 году Елизавета II занялась реформой Сената, что привело к значительным изменениям в правовом регулировании деятельности прокуратуры. Теперь Сенат был разделен на департаменты, и при каждом департаменте состоял обер-прокурор, который теперь мог вносить свой протест на решения, принимаемые департаментами. Эти протесты рассматривались, по представлению генерал-прокурора, на общем собрании Сената. Таким образом, прокурорская власть на законодательном уровне значительно усиливалась. Опираясь на этот факт можно выявить связь между усилением самодержавия и усилением прокуратуры, поскольку прокуратура на том этапе своего развития являлась надзорным органом царской власти.

VI этап (1802-1864 гг.). Принципиально новым этапом в развитии прокуратуры стало издание 8 сентября 1802 года указа «О правах Сената» и Манифеста об учреждении министерств. По этому законодательству должности генерал-прокурора и министра юстиции сливались в одну; при этом круг вопросов, входящих в компетенцию министра юстиции, был существенно уже, нежели круг вопросов, входящих в компетенцию генерал- прокурора времен Екатерины II.

Манифест 1802 года выделил следующие задачи министра юстиции. В сфере руководства судебной системой министру предписывалось управление как системой в целом, так и личным ее составом; создание и упразднение судебных органов; общий надзор за деятельностью судебных органов. В плане охраны прав граждан министр осуществлял охрану земельных прав дворянства путем надзора за судебно-межевыми деламиПСЗ. т. XXVII. № 20 408.. Из этого вытекает, что прокурорский надзор был ограничен сферами охраны прав дворянства и судебной системой. Прокурор утратил право приостанавливать действие, не соответствующих закону актов, а должен был лишь доводить эти сведения до министра юстиции по «наиболее достойным предметам»ПСЗ. т. XXVII. № 20 533..

Сужение сферы общего надзора негативно сказывалось на выполнении прокуратурой своих функций, соблюдении законности и правопорядка. Тенденция неуклонного развития и усиления прокуратуры была сломлена. При Александре I прокуратура уже не играла той роли, которую ей отвели Петр I и Екатерина II; она стала всего лишь ширмой, прикрывающей творящиеся беззаконие и злоупотребления, на которые обратил особое внимание выдающейся историк Н.М. Карамзин.

Положение прокуратуры изменил Указ Правительствующего Сената от 28 сентября 1828 года. В нем говорилось о том, что губернский прокурор не может находиться в зависимости от губернатора, поскольку тогда снижается эффективность контрольной функции прокуратуры на местах. В указе говорилось: «губернские прокуроры на основании узаконений везде смотрят и бдение имеют, дабы в губерниях ничего противного закону и общей пользе не происходило»Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в условиях переходного периода). М. 1998.. Теперь прокурор нес ответственность только перед центральными органами власти; вместе с тем, прокуратура все еще находилась в ведении исполнительной власти, подчиняясь министру юстиции.

Свод законов 1830-х годов не внес существенных изменений в систему прокуратуры, а лишь детализировал некоторые аспекты ее деятельности. По сравнению с тем местом, которое прокуратура занимала на начальном этапе своего развития, нынешнее положение заметно уменьшило её роль и авторитет в обществе. В тот период времени вся государственная система России находилась в глубочайшем застое; эта тенденция разложения проявилась во всем российском законодательстве и на всех уровнях государственного аппарата. Сложившаяся ситуация требовала кардинальных изменений и реформирования всех сфер жизни общества и государства.

VII этап (1864-1917 гг.). Судебная реформа 1864 года, существенно и кардинально изменила ситуацию застоя и упадка, сложившуюся в институте российской прокуратуры. По судебным уставам 1864 года прокуратуре отводилась исключительная и единственная роль судебного надзора. Общий надзор отдавался на усмотрение министра юстиции, который в свою очередь так и не принял решения относительно этой сферы государственного управления.

Такой статус прокуратура сохраняла вплоть до Октябрьской революции 1917 года. Попытки изменить этот статус предпринимались неоднократно. В период с 1894 по 1899 г. в этом направлении работала Комиссия для пересмотра законоположений по судебной части, действовавшая под руководством, упомянутого выше, министра юстиции Муравьева и ставившая своей основной задачей пересмотр положений Судебных уставов. Однако в процессе работы комиссия сделала выводы о том, что «деятельность прокурорского надзора в настоящее время представляется более или менее удовлетворительной, а прокуратура не нуждается ни в каких организационных изменениях; замеченные же недостатки могут быть устранены увеличением личного состава, возвышением его материального положения и находящимися в распоряжении министра юстиции мерами»Там же. С.29.. Исходя из этого положение прокуратуры как органа уголовного преследования не изменилось, а редакции Судебных уставов так и не были приняты.

После Октябрьской революции прокуратура в России Декретом о суде №1 от 24 ноября 1917 г. была ликвидирована. В нем предписывалось: «Упразднить доныне существующие институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно института присяжной и частной адвокатуры». В роли обвинителя теперь выступали все «неопороченные граждане обоего пола, пользующиеся гражданскими правами».

Теперь общий надзор не был сосредоточен в руках одного контрольного органа, а надзорные полномочия были распылены и находились в руках совершенно разных органов и ведомств, начиная от Президиума ВЦИКа и заканчивая уездными отделами юстиции. Это привело к тому, что функция надзора не выполнялась должным образом.

28 мая 1922 г. было принято Положение о прокурорском надзоре. Документ состоял из двух разделов и насчитывал 18 статей. На основании этого Положения на прокуратуру возлагались следующие задачи: осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений; непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов Государственного Политического Управления; поддержание обвинения на суде; наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей Известия ВЦИК. 1922. № 132.. Однако все эти функции прокуратура выполняла в рамках большевистской системы управления; это наложило специфический отпечаток на ее функционирование. Большевики не видели в индивиде субъекта права, это считалось пережитком буржуазного общества, следовательно, права и законные интересы гражданина не защищались. Понятие индивид в социалистическом обществе было заменено понятием коллектив, который был наделен собственными правами, и прокуратура, как институт государственной власти, занималась охраной именно этих прав. Социалистическая идеология не признавала личные права, в отличие от демократии, при которой защита прав и свобод отдельного гражданина является приоритетной функцией государства.

17 декабря 1933 г. было принято Положение о Прокуратуре Союза ССР. Этот акт имел колоссальное значение для установления принципов единства и подчиненности внутри прокурорской системы. Он также закреплял военную и транспортную прокуратуры в качестве структурных подразделений Прокуратуры СССР.

В Конституции СССР 1936 г. нашли свое отражение основные принципы построения и функции советской прокуратуры. Статьи 114-116 Конституции СССР закрепляли принципы назначения на должности работников органов прокуратуры следующим образом: «Генеральный Прокурор СССР назначается Верховным Советом СССР сроком на семь лет. Республиканские, краевые, областные прокуроры, а также прокуроры автономных республик и автономных областей назначаются Генеральным Прокурором СССР сроком на пять лет. Окружные, районные и городские прокуроры назначаются прокурорами союзных республик с утверждения Генерального Прокурора СССР сроком на пять лет». Из этого следует, что Генеральный Прокурор осуществляет общее руководство органами прокуратуры и подчиняется Верховному Совету СССР.

24 мая 1955 года было утверждено новое Положение «О прокурорском надзоре в СССР». Этот документ четко регламентировал деятельность прокуратуры на различных ее уровнях. Были очерчены границы полномочий прокуроров в разных областях их деятельности.

В 1960-1970-е гг. был принят ряд законодательных актов, не носивших принципиального для органов прокуратуры характера, однако конкретизировавших структуру и некоторые аспекты ее деятельности.

Шагом вперед стало включение в Конституцию 1977 г Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик от 07.10.1977 г. // Информационно-правовая система «Консультант плюс»., отдельной главы о прокуратуре. В этой главе прописывались следующие функции прокуратуры: «Высший надзор за точным и единообразным исполнением законов всеми министерствами, государственными комитетами и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов народных депутатов, колхозами, кооперативными и иными общественными организациями, должностными лицами, а также гражданами возлагается на Генерального Прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров». В структуре прокуратуры существенных изменений не произошло, была еще раз подчеркнута независимость прокуратуры. Также по Конституции 1977 г. Генеральный Прокурор нес ответственность и был подотчетен перед Съездом народных депутатов СССР и Верховным Советом СССР. Теперь прокуратура находилась в ведении как законодательной, так и исполнительной власти. Она не являлась частью ни одной из ветвей власти, что подчеркивает ее особую роль и положение как надзорного и контрольного органа. Тем более что в СССР не признавали принцип разделения властей, а утверждалось единство законодательной и исполнительной власти.

Закон «О прокуратуре СССР» от 30 ноября 1979 г. Ведомости Верховного Совета СССР. 1979. № 49. Ст. 843., который был принят в соответствии с Конституцией СССР, более четко регулировал функции прокуратуры в области соблюдения конституционной законности, хотя эти функции все еще продолжали относиться к сфере общего надзора. Виды прокурорского надзора оставались прежними: общий надзор; надзор за соблюдением законов органами дознания и предварительного следствия; надзор за соблюдением законов в местах содержания задержанных, в местах предварительного заключения, при исполнении наказаний и иных мер принудительного характера, назначенных судом.

После распада СССР и образования СНГ, прокуратура СССР перестает существовать как самостоятельный орган. Каждое государство, бывшее в составе СССР, образовывает свою независимую прокуратуру, во главе с Генеральными Прокурорами.

Становление новой прокуратуры в Российской Федерации, породило волну споров среди исследователей. Некоторые исследователи восприняли ослабление прокуратуры как негативный момент в её развитии. В период становления рыночной экономики, по их мнению, требовалось значительно усилить институт прокуратуры, наделив ее правом приостанавливать действие опротестованных законодательных актов, предоставить дополнительные надзорные полномочия в других случаях Бойков А.Д., Скворцова К. Ф., Рябцев В. П.. Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в условиях переходного периода), М. 1994, С. 10..

Другие ученые считают ослабление прокуратуры необходимым условием демократизации общества, создающим предпосылки для того, чтобы сгладить различия между правовыми системами России и развитых государствМыцыков Л. Прокуратура. Проблемы развития // Законность. 2000. №1. С.4.. Сторонники этой идеи приводят следующие аргументы. Ежегодно прокуроры фиксируют 450 тыс. нарушений законов, однако из года в год эта цифра не меняется, как и структура этих нарушений. Следовательно, прокуратура, как орган надзора за соблюдением законности и правопорядка, действует неэффективно.

Перед нами две крайние точки зрения на проблему определения путей развития прокуратуры в Российской Федерации. Чтобы дать им оценку необходимо проанализировать историю развития прокуратуры в РФ в динамике и попытаться охарактеризовать последствия изменений законодательства о прокуратуре.

Первый Закон Российской Федерации «О прокуратуре» был принят 17 января 1992 г Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. // Информационно-правовая система «Консультант плюс».. В этом документе отсутствовал ряд полномочий прокуратуры: предписание и предостережение. Закон также устанавливал, что проверки исполнения законов теперь должны проводиться только в случаях поступления в органы прокуратуры сигналов о фактах нарушения законов, другими словами, предупредительная и профилактическая функция прокуратуры в области нарушения законодательства исчерпала себя. Надзор за исполнением законов в процессе уголовного судопроизводства был заменен на участие прокурора в процессе, однако, только в качестве поддержки государственного обвинения. Основываясь на выше сказанном можно сделать вывод о том, что теперь органы прокуратуры превратились из органа надзора за соблюдением конституционной законности, в орган защиты прав и свобод граждан.

Такое положение дел существенно повлияло на ситуацию в законодательной системе РФ. Ослабление прокуратуры в области надзора за соблюдением конституционной законности привело к тому, что субъекты Российской Федерации стали необоснованно поднимать свой конституционно-правовой статус и расширять свои полномочия. Последствия этой ситуации былии преодолены только через пятнадцать лет.

Следует отметить, что прокуратура в качестве органа надзора за соблюдением прав и свобод граждан, в тот период становления нового российского общества действовала достаточно эффективно. На основании сигналов полученных прокуратурой были проведены проверки более 100 тыс. различных организаций и государственных органов, были восстановлены права почти 70 тыс. человекШульженко Ю.Л. Институт конституционного надзора в Российской Федерации. М. 1998. С. 64..

Все эти изменения также нашли свое отражение в Конституции РФ 1993 г. Неопределенность положения прокуратуры в системе органов государственной власти отразилась в том, что статья 129, посвященная прокуратуре находиться в главе «Судебная власть», хотя как формально, так и реально прокуратура не относится к судебной системе. Также об этом свидетельствует то, что статья 71 отнесла прокуратуру к предметам ведения Российской Федерации, однако статья 72 кадры правоохранительных органов, куда относятся и прокурорские работники, закрепила в совместных предметах ведения Федерации и субъектов РФ. Что касается ограничения сферы общего надзора, то в статье 104 Генеральный прокурор не упоминается как субъект права законодательной инициативы, а статья 125 не наделяет его правом обращения в Конституционный Суд на предмет соответствия законодательных актов Конституции РФ. Однако Конституция РФ оставила поле деятельности для изменения статуса прокуратуры. В ч. 5 статьи 129 Конституции РФ, полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры отдается в ведении Федерального законом «О прокуратуре Российской Федерации», что позволило реабилитировать прокуратуру как сильный и независимый надзорный орган Ванькаев А.Н. Прокуратура России: исторический опыт и перспективы // История государства и права. 2007. N 15..

С принятием Федерального Закона от 17 ноября 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» начинается путь восстановления статуса прокуратуры. Федеральный закон закрепил за прокуратурой право надзора за исполнением действующих на территории страны законов от имени Российской Федерации. Эта позиция имеет принципиальное значение. Она указывает на общий характер прокурорского надзора и проводит разделительную черту между прокурорским надзором и контрольными функциями других органов, тем самым, подчеркивая её особую позицию в структуре государственных органов, в полномочия которых входит надзор и контроль Ашурбеков Т. Основы теории приоритетов организации и деятельности прокуратуры // Законность. 2009. N 5..

Что касается независимости прокуратуры, то в соответствии с новой редакцией Федерального закона органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от федеральных государственных органов власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующим законом (п. 2 ст. 4). Эта норма распространила принцип разделения властей на прокуратуру, поставив ее наравне с законодательной, исполнительной и судебной властью, со своей сферой действия и исключительными полномочиями, обеспечив ее независимость в этой системе. Это свидетельствует об особой контрольной и надзорной роли прокуратуры в Российской Федерации.

Что касается такой функции прокуратуры, как надзор за соблюдением прав и свобод граждан, то здесь ее позиции, в связи с принятием Федерального закона 1995 г. значительно упрочились. В связи с этим в законодательстве закреплена функция по координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью. Следует отметить, что в области контроля за соблюдением гражданских прав и свобод, прокуратура, осуществляя свой контроль, «не вмешивается в оперативно-хозяйственную деятельность предприятий» (ст. 26). Это еще раз подчеркивает отделение контрольных функций прокуратуры, от функций других органов государственной власти в этой сфере.

В части, касающейся правозащитной функции прокуратуры, мы также можем наблюдать тенденцию по усилению этой функции. Пункт 4 статьи 27 гласит, что в случае, когда пострадавший не может лично защищать свои права в гражданском или арбитражном процессе по состоянию здоровья, в силу возраста или других причин, а также в случае когда нарушены права большого количества граждан или это нарушение имело большой общественный резонанс, прокурор предъявляет и поддерживает иск в интересах пострадавших в суде или арбитражном суде. Прокурор может принимать меры не только по пресечению, но и по предупреждению нарушений прав и свобод человека и гражданина (п.1 ст. 27).

Тенденция усиления правозащитного потенциала прокуратуры нашла свое отражение и в последующих изменениях законодательства (1999 - 2009 гг.). По мнению ряда исследователей, законодатель привел Закон о прокуратуре в соответствие с реалиями нынешнего периода, что позволило прокуратуре более эффективно осуществлять функции по защите прав и свобод граждан, а также осуществлять надзор за соблюдением законности на территории Российской Федерации Рябцев В. Прокуратура приобретает новые полномочия // Российская юстиция. 1999. № 4. С. 39; Бессарабов В. Новое в законодательстве о прокуратуре // Законодательство. 1999. № 6. С. 80..

Что касается надзора за соблюдением конституционной законности, то Закон преобразовал эту сферу регулирования, коренным образом. Прокуратуре были возвращены функции по надзору за соблюдением Конституции РФ (п. 1 ст. 1). Эта норма позволила установить контроль над соблюдением конституционной законности, прав и свобод человека и гражданина со стороны прокуратуры и пресекать массовые нарушения прав и свобод со стороны всех государственных и не государственных органов и организаций, которые могут действовать вопреки Конституции и нарушать права и свободы, задекларированные этим высшим законодательным актом.

Принципиально важным дополнением к Закону о прокуратуре является восстановление такой превентивной функции прокуратуры, как предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 25). Следует отметить, что большое значение для прокуратуры имеет тенденция усиления ее независимости. Федеральный закон 1999 г., принципиально повлиял на это положение. Пункт 1 статьи 40 определяет прокурорскую службу, как один из видов государственной службы, а прокурорские работники стали государственными служащими. Теперь прокурорский работник, выбранный в представительный орган власти, на время осуществления свой деятельности приостанавливает службу в прокуратуре (ст. 43).

Также важное значение имеет отказ от сроков занятия должности всеми прокурорами (ст. 13), кроме Генерального Прокурора РФ (п. 5 ст. 12). Принятие такого решения было. обусловлено тем, что прокурор должен следить за единообразным соблюдением законов в субъектах Федерации, несмотря на местную специфику и различия. Наличие у прокуроров сроков полномочий, переназначение по которым необходимо было согласовывать с местными органами власти, негативно сказывалось на выполнении прокуратурой своих функции. Прокуроры добросовестно исполнявшие возложенные на них обязанности, часто действовали в разрез с местными органами, что приводило к тому, что они не получали согласия на переназначение Бессарабов В. Новое в законодательстве о прокуратуре //Законодательство. 1999. № б. С. 82..

Забегая вперед, следует отметить, что изменения в Гражданский процессуальный кодекс РФ от 5 апреля 2009 года усилили правозащитную функцию прокурора в гражданском процессе. Теперь прокурор может подавать заявление в суд в защиту законных прав и интересов гражданина не только в случаях, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может обратиться с заявлением сам, но и если основанием для заявления служит обращение граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду.

В рамках исследуемой темы эти на первый взгляд незначительные изменения существенно меняют ситуацию. Явно прослеживается тенденция усиления правозащитной функции прокуратуры, увеличивается перечень методов реагирования и защиты нарушенных прав и свобод граждан. Эти обстоятельства выделяют особое место прокуратуры в сфере защиты прав и свобод граждан, указывая на непосредственность применения ею инструментов по осуществлению этой деятельности, которая декларативно закреплена за всем институтом государственной власти, однако законодатель дает прокуратуре инструменты по непосредственному осуществлению защиты прав и свобод граждан.

Изменения в законодательстве, усиливающие независимость прокуратуры, положительно сказались на исполнении ею своих функций. Они закрепили тенденцию развития независимого статуса прокуратуры в системе органов государственной власти.

В связи с принятием Федерального Закона от 5 июня 2007 г. N 87- ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" в аппарате российского государства, а точнее - в правоохранительной его части, появилась новая ячейка - Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации.

Напомним, что вопрос об обособлении прокурорского следствия в России обсуждался еще с начала 1990-х годов в связи с разработкой концепции правовой реформы, вообще, и судебной реформы, в частности. Среди прочих предложений по совершенствованию правоохранительной системы были и такие, в рамках которых предполагалось изъять функцию предварительного расследования у прокуратуры, равно как и у других органов (МВД, ФСБ и др.), и объединить следователей под крышей некоего универсального следственного органа. Этот орган, предполагаемый либо как Следственный комитет при Минюсте России, либо как самостоятельный федеральный орган исполнительной власти (например, Федеральная служба расследований), являлся бы единственным, который был бы вправе осуществлять расследование по уголовным делам.

Обратимся к анализу тех изменений, которые в итоге были внесены в законодательство. Прежде всего, следует отметить, что законодатель все-таки пошел на обособление следственного аппарата прокуратуры, но в то же время формально оставил его в рамках прокурорской системы. Так, согласно п. 1 ст. 20.1 Закона о прокуратуре Следственный комитет является органом прокуратуры России, обеспечивающим в пределах своих полномочий исполнение федерального законодательства об уголовном судопроизводстве.

Система прокурорского ведомства определена в ст. 11 Закона о прокуратуре. Согласно п. 1 названной статьи систему прокуратуры составляют Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.

Как видим, Следственный комитет в систему прокуратуры в названной норме не включен. Однако в п. 4 ст. 11 Закона установлено, что в систему прокуратуры Российской Федерации входит Следственный комитет. Иными словами, место Следственного комитета в системе прокуратуры очерчено законодателем не совсем четко, и сам этот комитет как бы обособлен от всех других звеньев этой системы. Тем не менее, будем следовать букве закона и исходить из того, что Следственный комитет является частью прокурорского ведомства.

Правовое понятие "ведомство" разработано в науке административного права, которая изучает построение государственного аппарата, главным образом в той его части, которая относится к исполнительной ветви власти. Так, определяя понятие ведомства в административном праве, Д. Бахрах понимает под ним систему государственных организаций, линейно подчиненных центральному органу исполнительной власти Бахрах Д. Н. Административное право. М., 1997. С. 29.. Это определение обладает общеправовой ценностью и может использоваться применительно не только к области исполнительной власти, но и к иным, т.е. неадминистративным ведомствам. Главное в этом понятии то, что ведомство представляет собой централизованную систему государственных органов.

До вступления в силу ФЗ от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ все эти критерии можно было четко отследить в отношении прокуратуры России, статус которой имел и собственную правовую основу (включая нормы Конституции), имелась сложная централизованная и замкнутая структура; прокуратура выступала в качестве единого федерального государственного органа, обладающего организационной и материальной самостоятельностью по отношению к другим органам - как федерального, так и регионального уровня. Такое обособленное и уникальное место прокуратуры в структуре государственного аппарата позволило выдвинуть тезис о прокурорско-надзорной власти как о самостоятельной ветви государственной власти.

Что касается Следственного комитета, прежде всего, следует отметить организационную независимость Следственного комитета. Этот орган возглавляет должностное лицо (Председатель), в назначении которого глава прокурорского ведомства - Генеральный прокурор РФ - не принимает участия. Председатель Следственного комитета, будучи первым заместителем Генерального прокурора, назначается на должность и освобождается от нее Советом Федерации по представлению Президента РФ. (Напомним, что все остальные заместители Генерального прокурора назначаются Советом Федерации по представлению самого Генерального прокурора). В назначении заместителей Председателя Следственного комитета Генеральный прокурор РФ также не принимает участия, поскольку они назначаются Президентом РФ по представлению Председателя Следственного комитета. Обратим внимание на то, что в структуре МВД России также существует Следственный комитет, но заместители начальника этого комитета назначаются министром внутренних дел по представлению начальника Братановский С.Н., Стрельников В.В.. Административно-правовое регулирование службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации. Саратов, 2007..

Об особом статусе Следственного комитета в составе прокуратуры свидетельствует не только порядок формирования кадрового состава этой структуры, но и порядок регулирования деятельности Следственного комитета. Так в п. 3 Положения о Следственном комитете закреплено, что он в своей деятельности руководствуется не только Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, международными договорами РФ, но и актами Президента РФ и Правительства РФ. В то же время в Положении не упоминается о возможности регулирования деятельности Следственного комитета актами Генерального прокурора. Однако этот вопрос непременно возникнет на практике. По крайней мере, на наш взгляд, было бы логичным распространение на Следственный комитет действия тех актов Генерального прокурора, которыми, в частности, устанавливаются знаки отличия и знаки различия, порядок и сроки аттестации сотрудников, порядок награждения, привлечения к дисциплинарной ответственности, тем более что работники Следственного комитета остаются включенными в систему прокуратуры, ибо являются прокурорскими работниками.

Однако в Положении о Следственном комитете заложен иной подход. Так, в соответствии с п. 13 Положения именно Председатель Следственного комитета, а не Генеральный прокурор учреждает знаки отличия и различия, другие официальные символы в системе Следственного комитета; устанавливает порядок и сроки проведения аттестации прокурорских работников Следственного комитета; утверждает положения о нагрудных знаках и почетных грамотах Следственного комитета, а также их описания, образец служебного удостоверения прокурорского работника Следственного комитета. Вообще ни в ФЗ от 5 июня 2007 г., ни в Положении о Следственном комитете нет ни одного упоминания о том, что какие-либо вопросы, связанные с деятельностью Следственного комитета, регулируются нормативными правовыми актами Генерального прокурора.

Вопрос о структурировании органов Следственного комитета при прокуратуре РФ также решается без участия руководства прокуратуры России, поскольку в соответствии с подп. 12 п. 13 Положения о Следственном комитете Председатель Следственного комитета создает, реорганизует и упраздняет следственные органы Следственного комитета. Иными словами, вопросы о том, каким быть Следственному комитету, какие он будет иметь звенья и подразделения, Следственный комитет решает самостоятельно.

Материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности следственных органов Следственного комитета, обеспечение собственной безопасности также осуществляется самим Следственным комитетом. Более того, в п. 7 Указа Президента РФ от 1 августа 2007 г. N 1004 Правительству РФ поручено до 1 января 2008 г. принять решение о наделении Следственного комитета полномочиями главного распорядителя средств федерального бюджета. Иными словами, и в финансовом отношении Следственный комитет наделяется полной независимостью, утрачивая какие-либо материально-организационные связи с системой прокуратуры. В отличие от этого финансирование Следственного комитета при МВД России осуществляется за счет средств федерального бюджета, выделяемых МВД России (п. 13 Положения о Следственном комитете при МВД России).

Кроме того, Следственный комитет является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба России и со своим наименованием, иные печати, штампы, бланки установленного образца и счета, в том числе валютные, открываемые в соответствии с законодательством. Особо следует отметить, что согласно подп. 5 п. 10 Положения Следственный комитет наделен правом взаимодействовать с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности. Причем какой-либо координации или согласования международных связей Следственного комитета с Генеральной прокуратурой РФ вообще не предусмотрено. Пожалуй, вряд ли найдется еще один федеральный орган, в котором одно из подразделений обладало бы такой же возможностью международной активности, как и само ведомство в целом. Трудно представить, чтобы такая свобода действий была предоставлена какому- то иному органу, входящему в систему российской прокуратуры.

Законодатель специально оставил Следственный комитет в составе прокуратуры, наделив его рядом полномочий, присущих отдельному государственному органу. Это было сделано для того, чтобы подчеркнуть неделимость этих, де-факто, независимых друг от друга органов. В настоящее время следственный комитет РФ не входит в состав прокуратуры.

Таким образом, правовой статус прокуратуры после 1992 года, изменялся то в сторону ослабления её полномочий, то в сторону их усиления. Анализируя эту ситуацию можно сделать вывод о том, что после распада СССР в обществе царили идеи либерализации и ослабления государственного контроля, что привело и к ослаблению полномочий прокуратуры, однако сложившаяся криминогенная обстановка и недостаточная эффективность, осуществляемого прокуратурой контроля, вызвали необходимость вернуть прокуратуре утраченный статус и в некоторой степени усилить её позиции, особенно в части правозащитной функции и конституционного надзора. Новое формирующееся законодательство Российской Федерации нуждалось в специальном органе по осуществлению контроля за его соблюдением и органе, корректирующем вновь изданные законы, на предмет соответствия Конституции РФ.

На основании проведенного в данном разделе исследования можно сделать следующие выводы:

Существуют четыре основных периода развития российской прокуратуры:

- с момента образования в 1722 г. и до судебной реформы 1864 г;

- с момента осуществления судебной реформы до образования РСФСР (1864-1918 гг.);

- с момента образования прокуратуры РСФСР до принятия российского закона о прокуратуре (1922-1992 гг.);