Создание и основные этапы развития органов прокуратуры

Размещено на http://www.allbest.ru/

Создание и основные этапы развития органов прокуратуры

План

1. Образование прокуратуры как государственного органа

2. Начало централизации прокуратуры

3. Развитие органов прокуратуры в послевоенные годы

4. Становление органов прокуратуры Республике Беларусь

1. Образование прокуратуры как государственного органа

Истоки становления прокурорского надзора уходят своими корнями в государства древнего мира (Египет, Персию, Спарту, Афины, Грецию, Рим), праву которых была известна идея представительства публичных интересов в судах. Как отмечал в свое время Н.В. Муравьев, присущие нынешней прокуратуре функции в то время были рассеяны между множеством правоприменительных субъектов. В Риме они осуществлялись, в силу публичного преследования преступлений, каждым полноправным гражданином, специально учреждаемыми для поддержания обвинения в суде чиновниками - duumviri perduellionis и guestores parricidi при царях и triurcviri capitales и dictatores guestionibus exepcendis в республиканскую эпоху, особым классом профессиональных обвинителей guadruplatores, а затем и delatores и другими лицами. С началом введения официального преследования розыск производился разными должностными лицами (префектами города и полиции) и вменялся в обязанность правителям провинций и их чиновникам.

Нельзя не упомянуть еще об одном должностном лице императорских учреждений - Procurator Caesaris (Rationalis). Являясь личным представителем императора в провинциях, имея широкие полномочия, Procurator Caesaris призван был представлять (охранять) интересы цезаря. Ряд исследователей склонны видеть именно в нем прообраз современной прокуратуры.

Впервые прокуратура возникла во Франции в XIV в., и по ее типу этот орган стал создаваться в странах континентальной Европы. Первоначально там был создан институт поверенных (рrocurare), или, как их называли, королевских людей (gепs dи rеi), представляющих интересы короля не только в общегосударственных вопросах, но и в его частных делах. Основателем французской прокуратуры принято считать Филиппа IV Красивого, Ордонансом которого от 25 марта 1302 г. утверждалась прокуратура как орган представительства интересов монарха. На такое происхождение указывает и само применяемое до начала ХVІІІ в. название соответствующих должностных лиц - «люди короля». В 1586 г. принимается закон об организации и деятельности прокуратуры во Франции, который определил место прокуратуры в системе других государственных органов. В сферу полномочий прокурорского надзора была включена: деятельность прокурора административно-политического характера; надзор за производством следствия; судебно-правовая деятельность. Термин «прокурор» (от лат. «рrocurare» - забочусь, обеспечиваю, предотвращаю) стал применяться лишь в начале XVIII в., когда прокуратура окончательно оформилась в качестве мощного государственного установления с обширной компетенцией в сфере судейского управления и репрессий, что нашло свое выражение в Уголовном Ордонансе Людовика VI 1670 г., а также в довольно широких административно-политических полномочиях.

К этому времени прокуратура приобрела те черты, которые определили ее государственно-правовой статус и значительный политический вес. Социально-политические условия, в которых формировался институт прокурорского надзора, характеризуется тем, что эта эпоха ознаменовалась преодолением феодальной раздробленности и утверждением абсолютизма.

Главное назначение прокурора сводилось к тому, что он как доверенное лицо и юридический представитель суверена (носителя центральной государственной власти) должен был следить за неукоснительной реализацией его установлений и приказов, что придавало функциям прокурора выраженный публично-правовой характер.

В этом плане следует согласиться с мнением о том, что создание прокуратуры прежде всего было вызвано необходимостью учреждения общего (административного) надзора в виде аппарата, специально приспособленного к широкому надзору за соблюдением требований центральной власти, а конкретные формы организации прокурорского надзора зависели от характера борьбы между центральной властью и сепаратистскими тенденциями на местах.

Вопрос о времени появления прокуратуры в Беларуси является достаточно сложным и в литературе практически не рассмотрен. Уже в XV-XVI вв. в Великом княжестве Литовском, политическим, экономическим и культурным центром которого были белорусские земли, существовали должности, близкие по объему выполняемых полномочий к прокурорским. Статутами ВКЛ 1529 года, 1566 года и 1588 года регулировалась деятельность прокураторов и возных. Первые представляли собой адвокатов в нынешнем понимании слова. Вторые - нечто среднее между прокурором, следователем и дознавателем.

При рассмотрении тяжелых уголовных дел в копном суде на данный суд приглашался представитель государственной либо панской администрации - возный или виж, который осуществлял функции надзора за соблюдением копных обычаев и копного права. Заключения возного или вижа для должностных лиц государственной администрации имели довольно важное значение и не должны были обжаловаться другими лицами. Таким образом, возный или виж могли приносить свои протесты в апелляционный суд, где указывались нарушения на несоблюдение вынесенного приговора нормам применяемого обычного права, а также проведенного в суде порядка процесса действующему праву. Данная надзорная функция выступает реальным прототипом современного надзорного производства.

Возные, пришедшие на смену вижам, в основные обязанности которых входило расследование тяжких преступлений, осуществляли свои функции в судах различных уровней. В Великокняжеском суде в данной процессуальной роли нередко выступали комиссары. На данные должности назначали «людей добрих, веры годных, цнотливых и оселых в том же повете».

На данном этапе функционирования судебной системы поддержание государственного обвинения осуществлялось, в основном, самим великим князем (в Великокняжеском суде) или канцлером. Специальных должностей для этого предусмотрено не было. Это связано с тем, что в то время публичный процесс носил преимущественно исковой характер, где обязанность по представлению необходимых доказательств и обвинение лежала на лице, предъявлявшем соответствующий иск.

Немаловажным в процессе формирования института прокуратуры является образование в ВКЛ и Польши такой государственной должности, как инстигатор (от лат. instigo - возбуждаю). Данное должностное лицо выполняло функции главного прокурора государства. На территории Польши данная должность введена в 1557 году. В ВКЛ впервые эта должность с присущими ей полномочиями упоминается в 1565 году. С XVII в. инстигатор имел своим заместителем вице-инстигатора. Инстигатор выступал по всем делам публичного обвинения, приносил протесты на преступления против государства и великого князя, охранял доходы великого князя, а также мог поддерживать обвинение в интересах частных лиц, но при наличии жалобы потерпевшей стороны. В свою очередь, данное должностное лицо непосредственно подчинялось канцлеру.

В процессе судебного следствия функцию поддержания обвинения и порядка в зале заседания выполняли трибунальские инстигаторы: в Трибунале коронном (с 1578 г.) и Трибунале ВКЛ (с 1581 г.).

Исторические аспекты образования и развития института прокуратуры как органа надзора за соблюдением законности в России в большей своей степени характерны и для Беларуси, которая в результате разделов Речи Посполитой в конце XVIII в. основной своей частью отошла к Российской империи. Однако нормы Статута ВКЛ 1588 года продолжали регулировать различные сферы деятельности, в т.ч. и уголовно-процессуальную. Данное положение подтверждается и тем, что во время царизма правительство стремилось унифицировать законодательство и лишь в 1830 году действие Статута ВКЛ 1588 года было отменено, и на белорусские губернии распространилось общее российское законодательство с некоторыми оговорками и изъятиями.

Развитие прокуратуры на территории России связано с именем великого реформатора начала XVIII в. - царя Петра Алексеевича, искавшего пути и средства ускорения преобразований государственного управления и построения единого централизованного государства. Тем самым он пришел к выводу создать особый надзорный орган, способный «уничтожить или ослабить зло, проистекавшее из беспорядков в делах, неправосудия, взяточничества и беззакония».

С этой целью Указом от 5 марта 1711 г. была учреждена должность генерал-фискала, который должен был «тайно проведывать, доносить и обличать». Однако вскоре сам Петр I был вынужден признать, что чин фискала «тяжел и ненавидим». В результате дальнейших сопоставлений 12 января 1722 г. Указом Петра I в России был основан государственно-правовой институт прокуратуры во главе с назначаемым государем генерал-прокурором и его помощником обер-прокурором. Как следует из Указа, генерал-прокурор является «оком государевым». Ему предписывалось строго следить за тем, «чтобы не на столе только дела вершились, но самым действом по указам исполнялись». В Указе «О должности генерал-прокурора» от 27 апреля 1722 г. было отмечено, что «и понеже сей чин - яко око наше и стряпчий о делах государственных, того ради надлежит верно поступать, ибо перво на нем взыскано будет».

Органы прокуратуры создавались постепенно в различных губерниях в течение ряда лет. Прокуроры состояли и при коллегиях Сената, провинций (губерний) и при надворных судах.

На прокуратуру была возложена обязанность осуществлять наблюдение за соблюдением законов поднадзорными ей государственными органами. В случае установления нарушений законов прокуратура предлагала соответствующим лицам и учреждениям устранять эти нарушения, опротестовывала незаконные решения. Важным участком работы прокуроров был надзор за соблюдением законов в арестантских домах, тюрьмах.

В соответствии с замыслом Петра I в последние годы его царствования прокурорский надзор стал выполнять существенную роль в укреплении государственности, в финансовых делах.

Таким образом, целью создания прокуратуры в России было учреждение именно общего (административного) надзора, т. е. надзора за законностью деятельности государственных органов и должностных лиц и принимаемых ими правовых актов. Наряду с этим прокуратура осуществляла надзор за соблюдением законности органами предварительного расследования, сыска, осуществляла поддержание государственного обвинения в суде.

При императрице Екатерине I и императоре Петре II роль и значение, прокуратуры существенно снизились: были упразднены должности генерал-прокурора и прокуроров надзорных судов. Следствием чего было проведение политики в сфере усиления роли других институтов власти, которые видели в прокуратуре ограничение своих полномочий.

В последующем в период правления Анны Иоанновны, произошло существенное развитие вертикали прокурорской власти. Указом 1730 г. восстанавливается деятельность органов прокуратуры (генерал-прокурора, прокуроров коллегий, надзорных судов). Причина этого решения была разъяснена в самом Указе: «В государственных делах слабое чинится управление, и челобитчики по делам своим справедливого и скорого решения так, как указы повелевают, получать не могут, и бедные от сильных утесняемы, обиды и разорения претерпевают».

В дальнейшем своем развитии Указом императрицы Елизаветы Петровны от 12 декабря 1741 г. прокуратура была наделена теми правами, которые имела в период правления Петра I. Прокуратуре были предоставлены полномочия по осуществлению надзора за проведением в жизнь действующих и вновь принимаемых законов, что привело к повышению эффективности и действенности прокурорского надзора.

При императрице Екатерине II прокуратура, продолжая оставаться органом надзора, фактически становится высшим государственным органом общей компетенции. Происходит резкое возвышение генерал-прокурора над другими должностными лицами и учреждениями. Генерал-прокурор получает возможность существенно влиять на законодательную практику и весь ход управления. Екатерина II фактически сделала генерал-прокуратуру самостоятельным органом, действующим не только вместе с сенатом, но и помимо сената.

При Павле I, вступившем на престол после смерти Екатерины II, происходит сокращение численности органов прокуратуры. В связи с закрытием верхних земских судов, верхних управ и губернских магистратов были упразднены и состоявшие при них прокуратуры. Умаление роли прокуратуры происходило и при Александре I. Были значительно сокращены функции генерал-прокурора.

В целом в дореформенный период (до 1864 г.) губернские прокуроры осуществляли надзор за правильным применением законов всеми официальными учреждениями -- «присутственными местами», как судебными, так и административными.

Деятельность органов прокуратуры была существенно трансформирована и усилена в период царствования Александра II. Еще до судебной реформы, в 1862 г., Государственный Совет Российской Империи принял «Основные положения о прокуратуре», в которых определялось государственное назначение прокурорского надзора, его содержание (предмет), задачи и полномочия прокуроров. Весьма четко было определено назначение прокуратуры: «Наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской Империи».

В «Основных положениях о прокуратуре» были сформулированы принципы организации и деятельности прокуратуры, которые оставались незыблемыми на протяжении всего периода существования Российской Империи. К их числу относились:

- единство и строжайшая централизация органов прокурорского надзора;

- осуществление прокурорами возложенных на них полномочий от имени всей системы органов прокуратуры;

- осуществление «верховного» надзора в Империи Генерал-прокурором (он же министр юстиции);

- строгая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим; несменяемость прокуроров;

- независимость прокуроров от «местных» влияний при принятии ими любого решения. Обеспечению независимости прокуроров в существенной мере способствовал установленный порядок их назначения и освобождения от занимаемой должности. Генерал-прокурор и губернские прокуроры назначались и освобождались рескриптом (письмом) Императора. Назначение на должности нижестоящих прокуроров и их освобождение составляло прерогативу Генерал-прокурора Российской Империи.

К установленному порядку формирования органов прокуратуры того времени следует дополнить и такой весьма существенный фактор как материальное обеспечение прокуроров. Кроме того, прокуроры всех рангов назначались на соответствующие посты пожизненно. Существовало сословное представительство при формировании корпуса прокурорского надзора. Только представители дворянского сословия, главным образом дворянства потомственного, могли претендовать на вакансии прокурорских должностей. В силу одного этого обстоятельства они являлись рьяными защитниками царского престола. Нельзя не учитывать также и то, что учебные заведения того времени готовили юристов не только как высококвалифицированных профессионалов, но и как высокообразованных людей. Будущих прокуроров готовили на факультете правоведения. Это было самым престижным учебным заведением России, основанным на базе Царскосельского лицея, созданного Александром I.

В 1864 году с проведением судебной реформы начался новый этап в развитии прокуратуры. Создатели судебных Уставов исходили из того, что суд, вмешиваясь в уголовное расследование, судопроизводство, создает предпосылки для заинтересованности суда в разрешении данного дела, что естественно, не способствовало вынесению справедливого приговора, следовательно, суд должен быть отделен. Но предвзятое мнение, которое могло сложиться у прокурора во время проведения расследования, также не способствует нормальной деятельности, так как прокурор сам осуществлял и расследование, и, одновременно, надзор за правильностью. Таким образом, одной из целей проводимой реформы было освобождение органов судебной власти от обвинительной функции. Это привело к тому, что прокуратура из органа надзора была преобразована в орган уголовного преследования, который находился в структуре исполнительной власти. Этому способствовала и законодательная «эйфория», то есть существовала мнение, что законы должны будут действовать и исполняться сами без определенного надзора, в том числе и прокурорского.

Судебные уставы 1864 года включали в себя четыре основных закона: Учреждение судебных установлений, определяющих порядок судоустройства, Устав гражданского судопроизводства, Устав уголовного судопроизводства и Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями.

В Учреждении судебных установлений прокурорам был посвящен раздел третий, озаглавленный «О лицах прокурорского надзора». Прокуроры учреждались при всех судебных палатах и окружных судах. Обер-прокуроры состояли при кассационных департаментах. Прокуроры имели помощников, так называемых товарищей. Закон устанавливал, что прокуроры руководствуются единственно своим убеждением и существующими законами. На местах прокурорская власть была представлена прокурором судебной палаты, округ которой охватывал несколько губерний; прокурором окружного суда и его товарищами. Окружной суд создавался на несколько уездов, и прокурор окружного суда находился в месте постоянного пребывания суда, а его товарищи -- в уездных городах судебного округа.

В скором времени началось преобразование функций органов прокуратуры, хотя надзор в полной мере так и не был восстановлен. В это время отсутствует общая теория прокурорского надзора, деятельность прокуратуры при подготовке законов рассматривалась только с точки зрения уголовного судопроизводства. Во главе прокуратуры по-прежнему стоял генерал-прокурор, который вместе с тем, будучи министром юстиции, являлся органом высшего судебного управления.

На прокуратуру было возложено наблюдение за соблюдением внутреннего устройства суда, участие в рассмотрении дисциплинарных дел. В сфере уголовного процесса: наблюдение за следствием, надзор за полицейским дознанием, вправе возбуждать дела и проводить предварительное расследование. Существовали и чисто надзорные функции: избрание меры пресечения, наблюдение за законностью нахождения обвиняемого под стражей, разделение и соединение уголовных дел. Статья 4 Устава уголовного судопроизводства Российской империи предусматривала, что функция обвинения, заключающаяся в обнаружении преступлений и преследовании виновных, отделялась от функции осуществления правосудия и возлагалась на прокуроров. Прокурор был стороной наравне с защитником и подсудимым. Он был вправе опротестовать решение суда.

Устав гражданского судопроизводства устанавливал, что прокурор обязан давать заключения: по делам казенного управления, земских учреждений, городских и сельских общин; по делам лиц, не достигших совершеннолетия, безвестно отсутствующих, глухонемых и «умалишенных»; по спорам о подлоге документов; по делам брачным и о законности рождения; по просьбам о выдаче свидетельства на «право бедности»; по делам о взыскании вознаграждения за вред и убытки, причиненных распоряжениями лиц административного ведомства и по некоторым другим вопросам. Деятельность прокуроров делилась на законоохранительную и обвинительную.

Судебная реформа 1864 г. фактически закрепила свертывание деятельности прокуратуры и как органа управления, и как органа надзора. Прокуратура ограничивалась в своей деятельности «делами судебного ведомства». Этот объем полномочий прокуратуры практически оставался неизменным вплоть до Октябрьской революции 1917 г.

После 1917 г. прокуратура была упразднена. Декретом № 1 «О суде» 24 ноября 1917 г. была упразднен институт прокурорского надзора. Функции органов прокуратуры выполнялись различными органами. VI Всероссийский (Чрезвычайный) съезд Советов, собравшийся в первую годовщину Октябрьской революции, принял постановление «О точном соблюдении законов». Основным орудием проведения в жизнь новых законов стал советский государственный аппарат. Контроль за соблюдением законов возлагался на ЦИК, Советы народных комиссаров и создаваемые ими органы. Важную роль в обеспечении законности играли Народный комиссариат юстиции, советские судебные учреждения, Народный комиссариат государственного контроля (в 1920 г. был ликвидирован в силу его малоэффективности), Рабоче-крестьянская инспекция.

Зачатки прокурорского надзора в большей степени содержались в деятельности коллегий обвинителей при Революционных трибуналах и центральной коллегии государственных обвинителей при Революционном трибунале ВЦИК, учрежденной Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 16 мая 1918 г. Надзор за законностью в деятельности следственных комиссий, избираемых Советами рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов, возлагался на коллегии обвинителей, избираемых также местными Советами. Эти коллегии участвовали в заседаниях следственных комиссий при решении вопроса о предании суду, давали заключение о подсудности дел, формулировали и поддерживали в судах государственное обвинение по уголовным делам, приносили кассационные протесты на незаконные и необоснованные приговоры судов.

Частично функции надзора за соблюдением декретов и привлечения к ответственности нарушающих их лиц взяли на себя органы Всероссийская чрезвычайная комиссия (ВЧК), пока они в 1922 г. не были преобразованы в органы Главного политического управления.

Сложная обстановка периода новой экономической политики настоятельно выдвигала задачу учреждения самостоятельного государственного органа по надзору за соблюдением законов. По предложению В. И. Ленина НКЮ РСФСР подготовил проект «Положения о прокурорском надзоре», который в мае 1922 г. был вынесен для обсуждения и принятия на третью сессию ВЦИК IX созыва. Представленный проект Положения вызвал на сессии оживленную дискуссию. Оппозиция решительно выступала против создания централизованной, независимой от местных органов прокуратуры. Они предлагали создать прокуратуру с «двойным» подчинением. С одной стороны, -- центральной прокурорской власти, с другой, -- губисполкомам. 26 мая 1922 г. после доработки проект был вынесен на постатейное голосование и 28 мая 1922 г. на III сессии ВЦИК был принят. Прокуратура образовывалась при Наркомате юстиции. Возглавлял ее Нарком юстиции.

В положении о прокурорском надзоре, прежде всего, нашли отражение основополагающие принципы организации и деятельности органов прокуратуры:

- централизация и единоначалие органов прокурорского надзора;

- строгое подчинение нижестоящих прокуроров вышестоящим прокурорам;

- независимость органов прокуратуры от местных влияний;

- опора прокурорских органов на широкую общественность.

Положение о прокурорском надзоре определило как предмет, так и пределы надзора прокуроров за неуклонным исполнением законов.

На прокуратуру были возложены следующие функции: осуществление от имени государства надзора за законностью деятельности всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и местных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования постановлений, принятых в нарушение закона; непосредственное наблюдение за деятельностью органов дознания и органов ГПУ; поддержание обвинения в суде; наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.

Существенной особенностью этого периода деятельности прокуратуры являлось включение в нее общего надзора в качестве самостоятельной отрасли.

Институт прокуратуры после Октябрьской революции в Беларуси возник в начале 1922 г. в соответствии с решениями II съезда деятелей юстиции Белоруссии, согласно которым был создан специальный орган охраны революционной законности. Положением о Народном комиссариате юстиции БССР, утвержденном Президиумом ЦИК БССР 3 января 1922 г., при судебных органах республики устанавливались должности прокурора Кассационного трибунала, прокурора Революционного трибунала и товарищей прокурора, состоявших при Совете народных судей, а также выполнявших функции надзора за законностью в уездах. Обязанности прокурора Кассационного трибунала выполнял нарком юстиции, который назначался Президиумом ЦИК БССР по представлению Совнаркома республики. Нарком юстиции (он же прокурор Кассационного трибунала) назначал прокурора Революционного трибунала. Товарищи прокурора по представлению прокурора Революционного трибунала утверждались в должности наркомом юстиции (прокурором Кассационного трибунала). В марте 1922 г. для руководства осуществлением прокурорского надзора в аппарате Наркомата юстиции БССР был образован отдел охраны революционной законности в составе заведующего отделом и двух товарищей прокурора. Этот отдел инструктировал и контролировал деятельность товарищей прокурора в уездах, анализировал и обобщал данные об их работе, проводил совещания и т.д.

В это же время отделы охраны революционной законности были созданы и на местах -- в пяти уездах республики (Борисовском, Бобруйском, Игуменском (ныне Червенском), Мозырском и Слуцком). Уездные отделы охраны революционной законности состояли из одного- двух народных следователей, секретаря делопроизводителя и курьера.

Таким образом, в Белоруссии уже в первые месяцы 1922 г. были заложены организационные основы института прокурорского надзора. В центре и на местах организационно оформилось создание органов охраны революционной законности, выполнявших прокурорские функции. С момента основания в республике органов охраны революционной законности начали формироваться основные направления прокурорского надзора: надзор за законностью в деятельности органов дознания и предварительного следствия, надзор за законностью в судебной деятельности, за законностью исполнения приговоров, общий надзор.

На третьей сессии ЦИК БССР 26 июня 1922 г. было принято Положение о прокурорском надзоре в Белорусской ССР, которое закрепляло сложившуюся систему органов прокуратуры БССР. Отдел охраны революционной законности НКЮ БССР был переименован в отдел прокуратуры, а должность Прокурора Кассационного трибунала -- на должность Прокурора республики. Положением на прокуратуру возлагалось осуществление надзора от имени государства за законностью действий государственных учреждений, общественных организаций, частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений.

Постановлением Президиума ЦИК БССР от 4 августа 1922 г. была утверждена инструкция Народного комиссариата юстиции БССР «О правах и обязанностях помощников Прокурора республики». В ней указывалось, что для осуществления возложенных на прокуратуру обязанностей помощникам Прокурора республики предоставлено право присутствовать на заседаниях всех местных органов власти и знакомиться с делами любого государственного учреждения и всех общественных и частных организаций, требовать по любому делу все необходимые сведения как от органов дознания и следствия, так и от других органов Советской власти.

30 декабря 1922 г. на 1 съезде Советов СССР Беларусь была принята в состав Советского Союза. На съезде были приняты Декларация и Договор об объединении 4 республик: БССР, Россия, УССР и Закавказская федерация в единое федеративное государство - СССР. 6 июля 1923 г. на второй сессии ЦИК СССР была принята и введена в действие Конституция СССР.

В связи с этим начался процесс организационного преобразования прокурорского надзора в СССР, который окончательно завершился в 1936 г. созданием единой централизованной в масштабе всего Советского Союза системы органов прокуратуры. Первым шагом на этом пути было образование Прокуратуры Верховного Суда СССР.

2. Начало централизации прокуратуры

В связи с принятием Конституции СССР постановлением ЦИК СССР от 6 июля 1923 г. было поручено Президиуму ЦИК СССР разработать Положение о Верховном Суде СССР. Положение было разработано и утверждено 23 ноября 1923 г. (было заменено Положением о Верховном Суде СССР и Прокуратуре Верховного Суда СССР (24 июня 1929 г.))В соответствии с ним в состав Верховного Суда СССР была включена прокуратура. В Положении были определены функции, полномочия, структура и штаты Прокуратуры Верховного Суда СССР.

В ст. 21 Положения указывалось, что Прокурор и его заместитель состоят при Верховном Суде. В соответствии со ст. 46 Конституции СССР они назначались Президиумом ЦИК Союза ССР и были ему подотчетны. Вместе с тем Прокурор Верховного Суда не являлся Прокурором СССР и поэтому в административном и оперативном отношении прокуроры союзных республик ему не подчинялись. Эта Прокуратура имела право совещательного голоса на заседаниях СНК СССР, президиума ЦИК СССР, наркоматов СССР, ведомственных учреждений; имела право законодательной инициативы; приостанавливала исполнение решений Верховного суда, органов государственного управления; возбуждала уголовное преследование, если Верховный суд СССР должен был рассматривать дело по первой инстанции, и поддерживала государственное обвинение. Прокурору Верховного Суда СССР было предоставлено право осуществлять надзор за правильным и единообразным применением общесоюзного законодательства в приговорах, решениях и определениях коллегий и специальных присутствий Верховного Суда СССР, с правом их опротестования в Пленум Верховного Суда СССР; осуществлять надзор за соответствием общесоюзному законодательству постановлений Пленумов Верховных Судов союзных республик, с внесением в Пленум Верховного Суда СССР представлений об опротестовании этих постановлений в Президиум ЦИК СССР в случаях противоречия их общесоюзному законодательству или нарушения ими интересов других союзных республик.

Функции Прокуратуры Верховного суда СССР:

- конституционный надзор (хотя прямо нигде не закреплялось);

- надзор за единообразным исполнением общесоюзного законодательства;

- надзор за соответствием постановлений Пленума Верховных судов республик постановлениям Пленума Верховного суда СССР.

Таким образом, дополняя собой систему органов прокуратуры союзных республик, но, не объединяя и не подчиняя себе эти органы, Прокуратура Верховного Суда СССР являлась органом конституционного надзора и общесоюзным органом судебно-прокурорского надзора. Фактически существовали две параллельные судебно-прокурорские системы: с одной стороны - союзные органы в лице Верховного Суда СССР и Прокуратуры Верховного Суда СССР, с другой - Верховный суд и прокуратуры союзных республик.

Как было отмечено выше, прокуратура Беларуси в соответствии с Положением об НКЮ БССР от 3 января 1922 г. находилась в составе Народного комиссариата юстиции.

7 марта 1924 г. Президиум ЦИК СССР принял постановление «Об объединении в составе БССР всех территорий Советского Союза с большинством белорусского населения», в связи с чем возникла необходимость организации прокуратур в округах. Прокурор округа был наделен такими же правами, которыми в РСФСР пользовался губернский прокурор. Во главе прокуратуры, как и прежде, стоял Народный комиссар юстиции и при нем два помощника прокурора - старший и младший. В непосредственном его подчинении находился отдел прокуратуры Наркомюста БССР. При отделе прокуратуры состояли прокуроры, именуемые прокурорами Наркомюста, из которых один исполнял прокурорские обязанности по государственному политическому управлению. При Верховном Суде БССР (Высшем Суде) также были прокуроры, которые работали на постоянных сессиях Высшего суда. В округах работали окружные прокуроры.

К этому периоду следует отнести и решение вопросов о передаче следственного аппарата в подчинение органов прокуратуры. Как видно из директивы отдела прокуратуры НКЮ Белорусской ССР от 11 марта 1924 г., участковые следователи передавались в подчинение помощника окружного прокурора, без согласия которого следователи не вправе были принимать дела к своему производству. В соответствии с принятым на второй сессии ЦИК БССР 15 июля 1924 г. и введенным в действие с 1 августа 1924 г. Положением о судоустройстве БССР назначение, перемещение и увольнение следователей, в том числе и тех, которые не входили в то время в систему прокуратуры, производились Прокурором республики.

Большое значение для организационного построения прокуратуры и ее деятельности имели принятые 29 октября 1924 г. 2-й сессией Центрального Исполнительного Комитета СССР Основы судоустройства Союза ССР и союзных республик. Основы законодательно закрепили принцип централизации и значительно расширили компетенцию прокурорского надзора. В ст. 14 Основ было зафиксировано, что прокуратура строится на началах централизации в масштабе республики и подчинения органов прокуратуры в республиках исключительно прокурору республики. На прокуратуру наряду с поддержанием обвинения в суде возлагалось ограждение интересов государства и трудящихся по гражданским делам, опротестование в кассационном порядке и в порядке надзора судебных актов, надзор за исполнением приговоров, наблюдение за деятельностью органов дознания и предварительного следствия в области раскрытия преступлений и производством розыска.

Начиная с 1926 г. органы прокуратуры по существу приобретают монопольное право производства предварительного расследования преступлений. Утвержденное 19 ноября 1926 г. ВЦИК Положение о судопроизводстве РСФСР определило правовой статус следователей органов прокуратуры, подчеркивая их процессуальную самостоятельность при принятии конкретных решений и в то же время поднадзорность органам прокуратуры при применении уголовного и уголовно-процессуального законодательства.

В Положении были сформулированы определенные требования профессионального и морально-этического характера, которым должны отвечать лица, назначаемые на должность народных следователей, старших следователей и следователей по важнейшим делам.

24 июля 1929 г. постановлением ЦИК и СНК СССР было утверждено Положение о Верховном Суде СССР и Прокуратуре Верховного Суда СССР. Прокурор Верховного Суда возбуждал уголовное преследование по делам, подлежащим рассмотрению Верховным Судом СССР, наблюдал за производством предварительного следствия по этим делам, давал дальнейшее направление законченным следствием делам и осуществлял функции прокурора в судебных и распорядительных заседаниях по этим делам.

Прокурор Верховного Суда получил право по некоторым отраслям надзора вмешиваться в деятельность прокуроров союзных республик, но он не объединял всю их деятельность, а тем более не подчинял себе органы прокурорского надзора союзных республик.

Согласно ст. 58 Положения в области общего надзора за законностью Прокурору Верховного Суда Союза СССР принадлежало:

а) наблюдение за законностью с точки зрения Конституции Союза ССР и общесоюзного законодательства, постановлений Совета Народных Комиссаров Союза ССР и иных центральных учреждений Союза ССР, кроме Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР, его Президиума, Совета Народных Комиссаров Союза ССР и Совета Труда и Обороны, с внесением представлений по поводу усмотренных нарушений в Пленум Верховного Суда Союза ССР, а в отдельных, не терпящих отлагательства случаях - непосредственно в Президиум Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР;

б) наблюдение за законностью с точки зрения Конституции Союза ССР и общесоюзного законодательства, постановлений центральных исполнительных комитетов союзных республик и их президиумов с внесением представлений по поводу усмотренных нарушений в Президиум Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР;

в) наблюдение за законностью действий Объединенного Государственного Политического Управления;

г) наблюдение за законностью действий народных комиссариатов и иных центральных учреждений Союза ССР и организаций общесоюзного значения с правом запрашивать их по поводу допущенных ими незаконных действий и опротестовывать эти действия соответственно в Президиум Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР или в Совет Народных Комиссаров Союза ССР.

Прокурорам было предоставлено право запрашивать народные комиссариаты и иные центральные ведомства по поводу допущенных или незаконных решений и действий и опротестовывать их в Президиум ЦИК и CHK CCCP.

В соответствии со ст. 59 Положения в области судебного надзора Прокурор Верховного Суда CСCP осуществлял:

- наблюдение за правильным и единообразным применением общесоюзного законодательства в практике судебных учреждений Союза ССР и союзных республик с внесением представлений в Пленум Верховного Суда Союза ССР о даче руководящих разъяснений и толкований Верховным Судам союзных республик;

- наблюдение за соответствием постановлений Пленумов Верховных Судов союзных республик общесоюзному законодательству с внесением в Пленум Верховного Суда Союза ССР представлений об опротестовании этих постановлений в Президиум Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР в случаях противоречия их общесоюзному законодательству или нарушения ими интересов других союзных республик;

- надзор за правильным применением действующего законодательства в приговорах, решениях и определениях коллегий и специальных судебных присутствий Верховного Суда Союза ССР, а также кассационного присутствия военной коллегии Верховного Суда Союза ССР с внесением протестов в Пленум Верховного Суда Союза ССР;

- надзор за производством дел в военных трибуналах и военной прокуратуре.

В соответствии с п. 1 постановления Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров СССР от 20 июня 1933 г. была учреждена Прокуратура Союза ССР. Прокуратура Верховного Суда была упразднена.

Прокурор Союза ССР назначался ЦИК СССР и был ему подотчетен, а также его Президиуму. Помимо этого, Прокурор Союза ССР был подотчетен и СНК СССР.

Дальнейшим шагом в развитии законодательства о Прокурорском надзоре стало утверждение постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 декабря 1933 г. Положения о Прокуратуре Союза CCP.

В соответствии с Положением на Прокуратуру Союза ССР возлагались следующие функции:

- надзор за соответствием постановлений и распоряжений отдельных ведомств Союза ССР и союзных республик и местных органов власти Конституции Союза ССР, постановлениям и распоряжениям Правительства Союза ССР;

- соблюдение за правильным и единообразным применением законов судебными учреждениями;

- возбуждение уголовного преследования и поддержание обвинения во всех судебных инстанциях на территории Союза ССР;

- надзор на основе особого положения за законностью и правильностью действий ОГПУ, милиции и исправительно-трудовых учреждений;

- общее руководство деятельностью прокуратур союзных республик.

В Положении были определены система и структура органов прокуратуры. В качестве структурных подразделений в прокуратуру входили военная и транспортная прокуратуры.

Положением подробно были сформулированы функции центрального аппарата Прокуратуры СССР. Его главное предназначение заключалось в осуществлении руководства нижестоящими прокуратурами путем издания различного рода указаний и распоряжений, созыва совещаний подчиненных прокуроров и следователей, проведение проверок деятельности нижестоящих прокуратур, получение регулярных отчетов об их деятельности. На прокуратуру СССР возлагались функции по подбору, расстановке и воспитанию кадров прокуроров и следователей.

Однако прокуроры союзных республик оставались в системе республиканских Народных комиссариатов юстиции.

В последующем постановлении ЦИК СССР от 27 мая 1934 г. было указано, что Прокурор СССР, осуществляя надзор за правильным и единообразным применением законов судебными учреждениями на всей территории СССР, вправе приостанавливать исполнение любых приговоров, в том числе приговоров к высшей мере социальной защиты, независимо от того, какое последовало решение по ходатайству осужденного о помиловании.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1936 г. «Об образовании Народного Комиссариата юстиции СССР» прокуратуры республик выделялись из наркоматов республик и передавались в непосредственное ведение Прокуратуры СССР. Конституция СССР 1936 г. закрепила прокурорскую систему как единую, самостоятельную, централизованную.

5 ноября 1936 г. СНК СССР принял постановление «О структуре Прокуратуры СССР». В основу структуры центрального аппарата, а затем и аппаратов прокуратур союзных республик был положен отраслевой принцип деятельности прокуратуры: общий надзор, надзор за законностью рассмотрения дел в суде и т. д.

VIII Чрезвычайным съездом Советов Союза ССР 5 декабря 1936 г. была принята Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик. Впервые в истории конституционного законодательства введено понятие высшего надзора прокуратуры за точным исполнением законов. Согласно ст. 113 Конституции высший надзор за точным исполнением законов всеми министерствами и подведомственными им учреждениями, равно как и отдельными должностными лицами, а также гражданами СССР возложен на Генерального прокурора СССР. Генеральный прокурор СССР назначался Верховным Советом СССР на семь лет (ст. 114 Конституции). Республиканские, краевые, областные прокуроры, а также прокуроры автономных республик и автономных областей назначались Генеральным прокурором СССР сроком на пять лет (ст. 115 Конституции).

Окружные, районные и городские прокуроры назначались прокурорами союзных республик, Их назначение утверждалось Прокурором СССР сроком на пять лет. Тем самым в ст. 117 Конституции был закреплен принцип независимости прокуратуры: органы прокуратуры осуществляют свои функции независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только Генеральному прокурору CCCP.

Таким образом, была окончательно завершена централизация прокуратуры.

3. Развитие органов прокуратуры в послевоенные годы

В послевоенные годы усилия органов прокуратуры были направлены на укрепление законности в сфере экономики. Потребовалось перестроить работу органов прокуратуры, чтобы обеспечить соблюдение законности в промышленности, сельском хозяйстве, на транспорте.

Важную роль в усилении прокурорского надзора в сфере экономики выполнял приказ Генерального прокурора СССР от 17 июня 1946 г. №128 «Об усилении общего надзора за точным исполнением законов». В этом приказе были сформулированы задачи прокуроров в сфере общего надзора, определены полномочия прокуроров по устранению нарушений закона, обозначены основные средства прокурорского реагирования на установление нарушения закона.

Наиболее актуальные вопросы укрепления законности:

- надзор за точным исполнением законов министерствами, обл(край)исполкомами и другими республиканскими и областными (краевыми) органами и учреждениями, а также рай(гор)исполкомами;

- надзор за точным исполнением законов, охраняющих права военнослужащих и членов их семей, демобилизованных воинов;

- решительная борьба с администрированием, незаконными штрафами, незаконными мобилизациями на различные работы и другими нарушениями прав граждан, а также с фактами бюрократического отношения к рассмотрению жалоб и заявлений;

- борьба с хищениями и разбазариванием общественной (социалистической) собственности на промышленных предприятиях, в органах госторговли и кооперации, в колхозах и совхозах, борьба со взяточничеством и другими злоупотреблениями должностных лиц государственного и хозяйственного аппаратов;

- надзор за точным исполнением законов о труде, об укреплении трудовой дисциплины, охране труда и технике безопасности на промышленных предприятиях и в строительстве;

- надзор за соблюдением Устава сельскохозяйственной артели, законов и постановлений правительства по вопросам организационно-хозяйственного укрепления колхозов.

Одновременно с общим надзором совершенствовались и другие отрасли надзора, а также производство расследования совершенных преступлений.

Приказом Генерального прокурора СССР от 28 июня 1949 г. №131 введена участковая система работы следователей органов прокуратуры.

От каждого следователя требовалось:

- знание состояния преступности на территории участка и наиболее пораженных преступностью объектов;

- повышение инициативы в выявлении и раскрытии преступлений;

- точное соблюдение закона о подследственности;

- неуклонное улучшение качества и сроков следствия;

- установление деловой связи с органами милиции и ревизионно-контрольными органами;

- усиление работы по предупреждению преступлений;

- повышение политической и деловой квалификации.

Верховный Совет СССР 19 марта 1946 г. принял Закон «О присвоении Прокурору СССР наименования Генерального прокурора CCCP».

Президиумом Верховного Совета СССР был принят также Указ от 25 апреля 1955 г. «О порядке рассмотрения дел президиумами судов».

Важным этапом в дальнейшем развитии законодательства о прокурорском надзоре явилось утверждение Президиумом Верховного Совета СССР 24 мая 1955 г. Положения о прокурорском надзоре в СССР, изданного на основе Конституции СССР 1936.

Согласно этому Положению органы прокуратуры в СССР составляли единую централизованную систему, возглавляемую Генеральным прокурором СССР, с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим. Генеральный прокурор был ответствен перед Верховным Советом СССР и ему подотчетен, а в период между сессиями Верховного Совета СССР -- перед Президиумом Верховного Совета СССР, которому также был подотчетен. Поскольку прокуратура в СССР являлась централизованной системой, в которой все нижестоящие прокуроры подчинялись Генеральному прокурору СССР, то действие Положения о прокурорском надзоре в СССР от 24 мая 1955 г. распространялось на всю страну и все прокуроры в своей деятельности руководствовались этим нормативным правовым актом.

В Положении нормы прокурорского надзора были в значительной мере кодифицированы и получили свое развитие. Положение не только определяло общие задачи, стоящие перед прокурорским надзором, не только регулировало деятельность прокуратуры по обеспечению законности во всех сферах государственной и общественной жизни, но и регламентировало формы и методы работы по общему надзору и другим отраслям прокурорского надзора. Положение определяло правовые средства осуществления прокурорского надзора. Исключительно важное значение имеет закрепление в Положении принципа подзаконности самого прокурорского надзора.

Принятые в 1958-1962 гг. Основы уголовного судопроизводства и Основы гражданского судопроизводства, уголовно-процессуальные и гражданско-процессуальные кодексы союзных республик наделили прокурора рядом дополнительных по сравнению с Положением о прокурорском надзоре в СССР полномочий для осуществления надзора за соблюдением законности в уголовном и гражданском судопроизводстве. Вместе с тем ст. 20 Основ уголовного судопроизводства и ст. 14 Основ гражданского судопроизводства возложили на него обязанность во всех стадиях судопроизводства своевременно принимать предусмотренные законом меры к устранению всяких нарушений закона, от кого бы эти нарушения ни исходили.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 14 декабря 1966 г. было утверждено Положение о военной прокуратуре, Указом от 24 февраля 1964 г. -- Положение о поощрениях и дисциплинарной ответственности прокуроров и следователей органов Прокуратуры СССР.

В указанных нормативных правовых актах получили дальнейшее развитие конституционные принципы прокурорского надзора как самостоятельной формы государственной деятельности по обеспечению законности в государстве.

11 июля 1969 г. Верховный Совет СССР принял Основы исправительно-трудового законодательства Союза ССР и союзных республик. В этом союзном законе прокурорскому надзору посвящен ряд норм, содержание которых свидетельствует о возросшем значении прокурорского надзора за соблюдением законов при исполнении наказания к лишению свободы, ссылке, высылке и исправительным работам без лишения свободы. Основы исправительно-трудового законодательства значительно расширили правовые средства прокурорского надзора. Постановления и предложения прокурора относительно соблюдения правил отбывания наказания, установленных исправительно-трудовым законодательством Союза ССР и союзных республик, обязательны для администрации исправительно-трудовых учреждений и органов, исполняющих приговоры судов к ссылке, высылке и исправительным работам. В ст. 10 Основ четко сформулировано положение, что высший надзор от имени государства осуществляет любой прокурор и каждый прокурор обязан своевременно принимать меры к предупреждению и устранению всяких нарушений закона, от кого бы эти нарушения ни исходили, и привлекать виновных к ответственности.

Статья 104 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о труде, принятых Верховным Советом СССР 15 июля 1970 г., предусматривала, что контроль и надзор за соблюдением законодательства о труде осуществляют профсоюзы, Советы депутатов трудящихся и ряд других органов. Высший надзор за точным исполнением законов о труде всеми министерствами и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями и их должностными лицами возлагался на Генерального Прокурора СССР.

Основополагающие положения о прокурорском надзоре были закреплены в Конституции (Основном законе) СССР, принятой Верховным Советом СССР в 1977 году.

В Конституции СССР 1977 г. прокурорскому надзору была посвящена отдельная глава, в которой прокурорский надзор был определен как высший надзор и была закреплена строгая централизация прокурорской системы. В отличие от Конституции 1936 г., где осуществление высшего надзора возлагалось только на Генерального прокурора, в Конституции 1977 г. эта обязанность распространялась и на подчиненных ему прокуроров. Согласно Конституции прокурорский надзор был также распространен на исполнительные и распорядительные органы местных Советов народных депутатов, государственные комитеты и ведомства, колхозы, кооперативные и иные общественные организации, чего не было в Конституции 1936 г. По Конституции 1936 г. Генеральный прокурор назначался на 7 лет, другие прокуроры - на 5 лет, с 1977 г. все прокуроры - на 5 лет Верховным Советом.

По Конституции СССР 1977 г. Генеральный прокурор был наделен правом законодательной инициативы, чего не предусматривалось в прежних конституциях. В ст. 168 Конституции было указано, что организация и порядок деятельности органов прокуратуры определяются Законом о прокуратуре СССР.

Общесоюзным законодательным актом, регулирующим прокурорский надзор, стал Закон «О Прокуратуре СССР», принятый Верховным Советом СССР 30 ноября 1979 г. В нем были конкретизированы задачи и основные направления деятельности органов прокуратуры. Так, прокуратура в соответствии с возложенными на нее задачами действовала по следующим основным направлениям:

- надзор за исполнением законов органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами (общий надзор);

- надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия;