Правовые основы территориальной организации местного самоуправления и их реализация на примере Добровского района

Устав района, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в Устав района подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Изменения и дополнения, внесенные в Устав района и изменяющие структуру органов местного самоуправления района, полномочия органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий районного Совета, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в Устав указанных изменений и дополнений. Нормативный правовой акт, принятый районным Советом, направляется главе района для подписания и обнародования в течение пяти дней. Глава района имеет право отклонить указанный нормативный правовой акт. В этом случае данный нормативный правовой акт в течение десяти дней возвращается в районный Совет с мотивированным обоснованием его отклонения, либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава района отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается районным Советом. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством, не менее двух третей от установленной численности депутатов районного Совета, он подлежит подписанию главой района в течение семи дней и обнародованию. Нормативные правовые акты не подписанные и (или) не обнародованные, не направленные главой района для повторного рассмотрения районным Советом, либо не подписанные в случае отсутствия главы района или невозможности исполнения им должностных обязанностей по истечении четырнадцати дней подписываются и обнародуются председателем районного Совета. Нормативные правовые акты главы района вступают в силу со дня их подписания, если иное не оговорено в самих актах. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом; а в части, регулирующей отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами области, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации, уполномоченным органом государственной власти области. [11, 56]

Однако наблюдается несоответствие принятых нормативных актов федеральным законам. Муниципальный законодатель в условиях явной недостаточности норм регулирования, заложенной в федеральном законе, установил достаточно широкий правовой предел регулирования территориальной организации самоуправления.

В процессе анализа юридических свойств устава делается вывод о том, что нормы ст. 57 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Федеральный закон), допускающие возможность восполнить пробел в праве при отсутствии законодательства субъекта РФ правовыми нормами устава муниципального образования, не позволяют обеспечить соблюдение принципа законности, соответствие устава законодательству субъекта РФ. Временное правовое регулирование отношений, предусмотренных ст. 57 Федерального закона, целесообразно осуществлять в переходных положениях устава.

Значительный объем регулирования осуществляется в уставе. На основе законодательства субъекта РФ при этом соотношения объема регулирования между уставом муниципального образования и законами субъекта РФ в Федеральном законе точно не определено. В разных субъектах РФ не одинаково подходят к проблеме соотношения правового регулирования основных вопросов местного самоуправления.

Анализ вопросов уставного регулирования позволил выяснить противоречия и не согласованность норм Федерального закона, связанные с определением наименования органов местного самоуправления, установлением их компетенции, определением порядка отзыва выборных должностных лиц в результате утраты доверия населения и других вопросов организации деятельности иных органов и должностных лиц местного самоуправления. Эти вопросы в одних статьях Федерального закона отнесены к предмету совместного законодательного и уставного регулирования, в других - только к предмету самостоятельного уставного регулирования.

На основе анализа структуры устава городов делается вывод о необходимости разработки теоретических положений, определяющих внутреннее содержание устава, порядок его организационного построения, согласованность и последовательность расположения его составных частей. Структура устава обуславливается: обязательными положениями, отнесенными к предмету уставного регулирования федеральным и региональным законодательством; дополнительными положениями, относящимися к предмету самостоятельного уставного регулирования; правилами и средствами юридической техники, территориальными, национальными особенностями, историческими и иными местными традициями.

Нормотворчество на уровне района области в вопросах урегулирования правового положения привело к множеству противоречий по отношению к Федеральным нормам. В отдельных районах не учитывалось мнения населения местного самоуправления, в других ущемлялись права. За период с момента принятия закона «Об общих принципах организации местного самоуправления…» до начала 2003 года в Верховном суде РФ и Конституционном суде РФ рассматривались десятки дел о противоречии местного законодательства федеральному и о их конституционности.

Таким образом, выявлены следующие недостатки:

1. Нецелесообразность полностью регулировать в законе такие вопросы, как порядок формирования органов местного самоуправления, определение компетенции органов и должностных лиц местного самоуправления, сроков их полномочий, порядок подотчетности перед населением, управление муниципальной собственностью и предусматривать определенный объем для регулирования уставом. Часть таких вопросов, как бюджет, налоги, экономические и финансовые основы, собственность не может быть полностью передана на усмотрение органов местного самоуправления, поскольку различные подходы в разных муниципальных образованиях, в конечном счете, могут подорвать единые основы бюджетной, налоговой, финансовой системы страны.

2. Необоснованность расширения перечня вопросов местного значения, включение в этот перечень вопросов государственного управления или отдельных полномочий органов государственной власти.

Глава 3. Основные аспекты определения границ местного самоуправления Добровского района

3.1 Критерии определения границ муниципального образования

Границы муниципальных образований -- границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации. Установление границ муниципальных образований осуществляется при соблюдении ряда требований:

- территория субъекта Российской Федерации, за исключением территорий с низкой плотностью населения, разграничивается между поселениями;

- территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории включаются в границы муниципальных районов;

- территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования жителей соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для разрытия поселения;

- в состав территории поселения включаются земли независимо от формы собственности и целевого назначения;

- в границах городского поселения могут находиться один город или один поселок городского типа с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями;

- в границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения -- более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения -- менее 3000 человек каждый);

- сельские населенные пункты с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входят в состав городских или сельских поселений;

- в соответствии с законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения могут обладать сельские населенные пункты с численностью населения менее 1000 человек;

- на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельские населенные пункты с численностью населения менее 100 человек могут не наделяться статусом поселений и не входить в состав поселений, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте;

- размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения;

- границы поселения, включающего территории двух и более населенных пунктов, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, а границы муниципального района -- с учетом транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района. [25, 67]

Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться при установлении границ муниципальных районов:

- на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях;

- границы поселения не могут пересекать границы населенного пункта;

- территория поселения не может находиться внутри границ другого поселения;

- в территории городских округов не входят в состав территорий муниципальных районов;

- границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления отдельных государственных полномочий на всей территории муниципального района;

- границы муниципального района не могут пересекать границы поселения.

Изменение границ муниципального образования -- изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации. С инициативой по изменению границ муниципального образования могут выступать население, органы местного самоуправления, органы государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральные органы государственной власти.

Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образование оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. [19, 308]

Если изменение границ муниципальных районов влечет отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, то при этом требуется согласие населения данных поселений и (или) населенных пунктов, которое выражается путем голосования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.

Аналогично, если изменение границ поселений влечет отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, то при этом требуется согласие населения данных населенных пунктов, которое выражается путем голосования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.

Если изменение границ муниципальных районов и поселений не влечет отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, то согласие населения выражается опосредованно через представительные органы соответствующих муниципальных районов и поселений. Уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50 процентов относительно минимальной численности населения (см. «границы муниципальных образований») после установления законами субъектов Российской Федерации границ поселений не является достаточным основанием для инициирования процедуры изменения границ поселений. [20, 405]

Преобразование муниципальных образований -- объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением либо лишением его статуса городского округа. Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации.

С инициативой по преобразованию муниципального образования могут выступать население, органы местного самоуправления, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральные органы государственной власти. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Если объединение двух и более поселений не влечет изменения границ иных муниципальных образований, то оно осуществляется с согласия населения каждого из поселений, которое выражается путем голосования либо на сходах граждан.

Если объединение двух и более муниципальных районов не влечет изменения границ иных муниципальных образований, то оно осуществляется с учетом мнения населения, которое выражается опосредованно представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

Если разделение поселения влечет образование двух и более поселений, то оно осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, которое выражается путем голосования либо на сходах граждан.

Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района. Изменение статуса городского поселения в связи с наделением либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение.

Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение.

Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

Принципы установления границ муниципальных образований. Для обеспечения единого подхода к определению территорий муниципальных образований ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ были сформулированы четкие принципы установления их границ. Для муниципальных районов были введены:

- требование установления границ с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на территории района отдельных государственных полномочий;

- принцип транспортной доступности, в соответствии с которым границы муниципального района должны устанавливаться с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав.

При этом Законом было определено, что требование транспортной доступности при установлении границ района может не выполняться на территориях с низкой плотностью населения.

При установлении границ сельских поселений, состоящих из нескольких населенных пунктов, по Закону должно было выполняться требование пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав.

В отношении городских округов было установлено, что городским округом является городское поселение; соответственно состав территории городского округа аналогичен составу территории городского поселения. При этом обязательным условием наделения городского поселения статусом городского округа признано наличие у городского округа и прилегающего муниципального района социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления этих муниципальных образований вопросов местного значения городского округа и муниципального района соответственно и переданных отдельных государственных полномочий. [30, 380]

Таким образом, перечисленные выше принципы и ограничения на процесс формирования муниципальных образований должны были обеспечить создание унифицированной системы местного самоуправления на территории всей Российской Федерации. Однако уже в первые месяцы реализации реформы местного самоуправления были выявлены существенные недостатки законодательного регулирования территориальных основ организации местного самоуправления.

Существенные затруднения при нарезке границ поселений были вызваны тем, что перечень территорий с низкой плотностью населения устанавливается на федеральном уровне, при этом к территориям с низкой или высокой плотностью относились в целом субъекты Федерации или районы субъектов Федерации. Однако в России нередко наблюдаются ситуации неравномерного распределения населения по территории отдельных районов, когда в районах с нормальной плотностью населения встречаются анклавы практически незаселенной земли (территории, занятые лесными массивами, заповедниками, территории населенных пунктов, где население составляет всего несколько человек, и т.п.). Разграничение этих территорий между поселениями соответствует нормам Закона, но практически не имеет смысла, поскольку большая часть территории таких поселений оказывается незаселенной. Тем не менее эта проблема осталась без внимания законодателей при внесении изменений в законодательство о местном самоуправлении.

Недостатки законодательного регулирования процедуры установления границ и наделения статусом городского округа заключались прежде всего в том, что Закон № 131-ФЗ в его первоначальной редакции не содержал норм, которые бы разрешали сохранение административных центров районов в городах, получивших статус городского округа. Для урегулирования этого вопроса в конце 2004 г. в Закон были включены нормы о том, что городской округ может являться административным центром муниципального района.

3.2 Перспективы развития муниципального образования Добровского района

В районе имеются все необходимые условия для успешной животноводческой деятельности: достаточные площади естественных сенокосов и пастбищ, трудовые ресурсы. С целью поднятия стимула в ведении личного подворья и улучшения генетического потенциала сельхозживотных, реализуется целевая программа «Развитие агропромышленного комплекса в муниципальном образовании Добровский район на период 2006-2010 годы», в плане мероприятий которой приобретаются телята мясомолочного и мясного направления с целью поднятия стимула в ведении личного подворья и улучшения генетического потенциала сельхозживотных. В результате эффективных методов хозяйствования в сочетании с государственной и муниципальной поддержкой рост поголовья животных составит 20% к уровню 2006 года.

Увеличение поголовья скота и наращивание его продуктивности тесно взаимосвязано с кормовой базой. В связи с этим сельхозпредприятия планируют уже в 2007 году приобрести кормоцех и кормоизмельчители. С целью повышения продуктивности кормовых угодий будут внедряться перспективные кормовые культуры (Рисунок 2).



Рисунок 2. Прирост объёмов сельхозпродукции

Эффективность мероприятий в растениеводстве будет достигнута в результате внедрения и использования современных средств защиты растений и ресурсосберегающих технологий.

Цель политики в сфере развития малого предпринимательства - создание условий, обеспечивающих развитие малого предпринимательства для роста численности населения с повышенным уровнем платежеспособного спроса.

Основные задачи:

- создание благоприятных условий для деятельности малого бизнеса;

- развитие финансовых технологий поддержки малого предпринимательства;

- расширение круга субъектов малого предпринимательства;

- укрепление социального статуса предпринимателей;

- совершенствование инфраструктуры поддержки малого предпринимательства.

В рамках преобразований в жилищно-коммунальной сфере предполагается:

- осуществление технического перевооружения коммунального хозяйства на энерго- и ресурсосберегающие технологии;

- создание инвестиционной привлекательности коммунального хозяйства;

- обеспечение условий проживания, отвечающих стандартам качества;

- недопущение экономически необоснованного роста тарифов на жилищно-коммунальные услуги;

- совершенствование адресной защиты малообеспеченных граждан, упорядочение системы предоставления жилищных субсидий.

Цель политики в сфере социальной поддержки населения - создание условий для реализации социальных гарантий человеку. [2, 168]

Основные задачи:

- снижение бедности, смягчение ее негативных последствий;

- улучшение положения и качества жизни граждан из так называемых групп риска;

- развитие системы социальной адресной помощи.

Для решения поставленных задач необходимо:

- создать необходимые условия для обеспечения всеобщей доступности и общественно приемлемого качества базовых социальных услуг;

- расширить масштабы реабилитации инвалидов и развивать социальную инфраструктуру, обеспечивающую нормальную жизнедеятельность инвалидов.

Основной целью налоговой политики является поддержание экономического роста в муниципальном образовании.

Для достижения поставленной цели необходима реализация следующих направлений:

- содействие экономическому росту путем поддержки инвестиционной и инновационной деятельности на территории муниципального образования;

- ориентация на поиск резервов роста налогового потенциала муниципального образования;

- совершенствование системы эффективного управления муниципальным имуществом.

Цели политики в сфере труда и занятости:

- формирование условий для занятости населения, повышение качества и конкурентоспособности рабочей силы;

- согласование интересов работников и работодателей, предупреждение коллективных трудовых споров. [3, 212]

Основные задачи:

- сокращение уровня безработицы в условиях ограниченных экономических и финансовых возможностей, проведение активной политики предотвращения массовых высвобождений;

- создание условий для трудоустройства безработных граждан;

- смягчение последствий безработицы;

- обеспечение занятости граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске подходящей работы;

- ориентация экономически активного населения на новые формы занятости и трудовых отношений;

- создание во внебюджетном секторе экономики системы гарантий минимального уровня заработной платы не ниже прожиточного минимума на основе коллективных договоров и соглашений на всех уровнях социального партнерства;

- создание эффективной системы управления условиями и охраной труда;

- развитие системы социального партнерства.

Для реализации поставленных задач необходимо осуществить:

- разработку и реализацию муниципальных, программ содействия занятости населения с учетом рынка труда, принятие мер по выводу муниципального образования из критической ситуации на рынке труда;

- разработку и реализацию программы общественных работ;

- совершенствование профориентационных услуг, в том числе для выпускников общеобразовательных школ, расширение объемов и видов профессионального обучения, переобучения и повышения квалификации в соответствии с требованиями рынка труда;

- поддержку частного предпринимательства и индивидуальной трудовой деятельности, развитие фермерства, самозанятости;

- обеспечение согласованности действий службы занятости с органами муниципальной власти, а также работодателями в решении проблемы занятости населения;

- повышение эффективности коллективно-договорного регулирования трудовых отношений, процедур переговорного процесса.

Основная цель в сфере образования - создание условий для реализации социальных гарантий человека на образование, обеспечение его высокого качества в соответствии с потребностями личности и государства.

Задачами муниципальной политики в сфере образования являются повышение качества образовательных услуг, обеспечение равного доступа к качественному образованию. Основные усилия по реализации политики в области общего образования должны быть направлены на:

- обновление содержания и структуры общего образования;

- введение новых образовательных стандартов общего среднего образования, обеспечивающих принцип непрерывности образования;

- расширение вариативности образовательных программ ;

- совершенствование системы выявления и поддержки учащихся, проявивших выдающиеся способности по отдельным предметам;

- развитие материальной базы и техническое переоснащение объектов образования с использованием современных учебников, наглядных пособий и информационных технологий и повышение на этой основе качества образования;

- активизацию осуществляемых учреждениями образования научных исследований путем развития системы грантов;

- расширение практики программно-целевого планирования бюджетных, направляемых на развитие образования, включая информатизацию отрасли, развитие учебно-лабораторной базы. [4, 92]

Необходимо сосредоточить усилия на решении задач в рамках каждого направления, решение которых предполагается в результате реализации мероприятий среднесрочной программы социально-экономического развития муниципального образования Добровский район.

3.3 Прогноз социально - экономического развития Добровского района

Стратегия социально-экономического развития муниципального образования Добровский район на среднесрочную перспективу и на период до 2015 года разработана в соответствии с Посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию.

С целью обеспечения эффективного управления социально-экономическими процессами муниципального образования Добровский район, для решения стратегических задач необходима разработка плана действий, увязывающего различные элементы муниципальной экономической и социальной политики с ресурсными и финансовыми возможностями территории.

В связи с этим основные направления стратегии социально-экономического развития муниципального образования Добровский район на 2007 - 2011 годы и на период до 2015 года определяют систему целей и приоритетов социально-экономического развития района на средне- и долгосрочную перспективу, основанную на ресурсном потенциале территории и уровне его использования в современных условиях.

Главной целью стратегии является определение основных направлений развития муниципального образования Добровский район, обеспечивающих экономический рост и уровень жизни населения муниципального образования.

Значительная природно-сырьевая база в сочетании с трудовыми ресурсами территории, основу которых составляет предприятий производственной сферы, организаций малого бизнеса, здравоохранения, образования, социальной защиты - те ресурсы, которые должны быть использованы для достижения поставленных целей и дальнейшего социально-экономического развития территории.

Целью социально-экономической политики является повышение уровня жизни населения на основе производственного роста субъектов экономики, обеспечение нормального функционирования отраслей социальной сферы, максимально возможной занятости населения.

Для достижения поставленной цели органам муниципальной власти в период до 2015 года предстоит решить следующие основные задачи:

- создание эффективной системы муниципального управления;

- определение точки роста, способной создать импульс для развития экономики территории;

- повышение и стимулирование инвестиционной привлекательности с целью привлечения в экономику района инвестиций;

- формирование условий и стимулов для дальнейшего развития малого предпринимательства;

- рациональное использование и устойчивое воспроизводство природных ресурсов, оздоровление и улучшение качества окружающей природной среды;

- создание новых рабочих мест, содействие решению проблемы занятости.

Цель совершенствования и развития основ местного самоуправления -повышение эффективности решения вопросов местного значения, отнесенных к компетенции органов местного самоуправления.

Приоритетные задачи политики в области развития местного самоуправления:

- формирование финансово-экономической базы местного самоуправления,

- выработка принципов взаимодействия органов муниципальной власти и органов местного самоуправления, в том числе обеспечения реализации отдельных полномочий;

- формирование муниципальной собственности как важнейшей составляющей финансово-экономической базы местного самоуправления;

- разграничение полномочий и соответствующих материальных и финансо вых ресурсов между органами муниципальной власти и органами местного самоуправления;

- обеспечение бюджетов поселений для покрытия минимально необходимых бюджетных расходов, устанавливаемых на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, с учетом специфики поселений;

- обеспечение передачи органам местного самоуправления материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления этими органами отдельных полномочий, которыми они наделяются.

Приоритетные направления в сфере образования:

- создание условий для реализации конституционного права и равных возможностей обучающихся на получение образования;

- достижение нового современного качества дошкольного, начального, основного и среднего (полного) общего и дополнительного образования;

- формирование механизмов общественного управления образовательными учреждениями, способствующих открытости системы;

- повышение уровня материально-технического обеспечения образовательных учреждений;

- обеспечение условий для сохранения и укрепления здоровья воспитанников муниципальных дошкольных образовательных учреждений;

- совершенствование системы воспитания, развитие новых технологий воспитательного процесса;

- реализация национального проекта «Образование».

Приоритетные направления в сфере здравоохранения:

- реализация Программы развития здравоохранения муниципального района на 2006-2010 годы и период до 2015 года;

- реализация в районе первого этапа отраслевой программы «Общая врачебная (семейная) практика»;

- создание инфраструктуры и расширение сферы деятельности районного центра здоровья;

- реализация национального проекта «Здоровье».

Приоритетные направления в сфере культуры:

- развитие механизмов взаимосвязи культурной политики на уровне района и поселений;

- укрепление единого культурного пространства района;

- организация взаимодействия муниципального района и поселений на его территории в сфере культуры;

- отработка и адаптация новых организационно-правовых и финансовых механизмов деятельности муниципальных учреждений культуры в условиях реформирования бюджетного процесса;

- совершенствование инфраструктуры сферы культуры, способность удовлетворить духовные и творческие потребности всех социальных категорий населения;

- разработка и реализация районной программы развития сферы культуры;

- повышение эффективности использования культурных ресурсов для социально-экономического развития территорий;

- административное, нормативно-правовое, методическое, информационное, кадровое, материально-техническое обеспечение отрасли.

Приоритетные направления в сфере молодежной политики:

- повышение уровня социально-культурного развития молодежи, востребованности ее творческого потенциала;

- поддержка деятельности детского и молодежного общественного движения;

- повышение уровня гражданского правового и патриотического воспитания молодежи;

- социальная адаптация молодежи.

Приоритетные направления в сфере социальной защиты населения:

- обеспечение назначения и своевременной выплаты в соответствии с действующим законодательством пособий, доплат, надбавок, компенсаций семьям, имеющим детей;

- социальная поддержка и социальное обслуживание всех категорий граждан, нуждающихся в социальной защите;

- развитие системы социальных служб;

- защита трудовых прав граждан, обеспечение государственных гарантий в области труда;

- развитие системы учреждений социальной защиты населения.

Приоритетные направления в сфере охраны окружающей среды:

- минимизация загрязнения окружающей среды путем нормирования природопользования, осуществления мониторинга, управления и контроля в области охраны окружающей среды;

- реализация природоохранных мероприятий природопользователями;

- проведение экологического информирования и образования населения.

Приоритетные направления в сфере занятости населения:

- взаимодействие центра занятости населения, работодателей, администрации района по вопросам занятости населения;

- оказание содействия центру занятости по организации подготовки кадров под конкретные рабочие места по заявкам работодателей;

- оказание содействия в трудоустройстве гражданам, ищущим работу и безработным гражданам, включая организацию временной занятости подростков в свободное от учебы время; временную занятость безработных граждан, особо нуждающихся в социальной защите;

- организация общественных работ;

- профессиональная ориентация, профессиональное обучение, переобучение и повышение квалификации безработных граждан;

- организация ярмарок вакансий рабочих и учебных мест;

- создание рабочих мест для молодежи, инвалидов, женщин.

Приоритетные направления в сфере промышленности:

- формирование новых и развитие существующих видов бизнеса, создание благоприятного климата для привлечения инвестиций;

- поддержка и развитие существующего производственного потенциала;

- развитие социального партнерства.

Приоритетные направления в сфере сельского хозяйства:

- реализация целевых программ в сфере агропромышленного комплекса района;

- поддержка и развитие существующего сельскохозяйственного потенциала;

- реформирование и финансовое развитие агропромышленного комплекса;

- развитие социальной сферы и инженерной инфраструктуры в сельских поселениях;

- реализация мер для повышения престижности проживания в сельской местности;

- формирование в сельских поселениях эффективного бизнеса с целью обеспечения более высокого уровня социального потребления за счет роста собственных доходов населения;

- эффективное использование земель сельскохозяйственного назначения и генетического потенциала в животноводстве;

- повышение уровня профессиональной подготовки и переподготовки работников АПК;

- реализация национального проекта «Развитие АПК».

Приоритетные направления в сфере строительства:

- создание условий для развития жилищного строительства, в том числе индивидуального, на территории района;

- привлечение жителей района к долевому участию в строительстве жилых домов;

- создание условий для развития строительной базы района;

- реализация национального проекта «Доступное и комфортное жильё - гражданам России».

Приоритетные направления в сфере ЖКХ:

- обеспечения эффективного и надежного функционирования ЖКХ;

- поддержание жилищного фонда;

- финансового оздоровления жилищно-коммунальных предприятий;

- создания новых условий для снижения издержек и повышения качества жилищно-коммунальных услуг;

- привлечения инвестиций в ЖКХ.

Приоритетные направления в сфере розничной торговле и сфере услуг:

- повышение уровня торгового обслуживания;

- предоставление качественных бытовых услуг, услуг связи;

- повышение туристической привлекательности района, развитие туризма и отдыха;

- обеспечение безопасного транспортного обслуживания населения.

Приоритетные направления в бюджетной сфере:

- формирование бюджета района на основе стратегических приоритетов развития;

- повышение обоснованности и точности бюджетного планирования;

- осуществление мониторинга финансово-бюджетной базы района;

- привлечение средств федерального, регионального бюджетов и других источников для долевого финансирования.

Приоритетные направления в сфере развития муниципального сектора:

- совершенствование механизмов управления собственностью;

- эффективное взаимодействие с муниципальными предприятиями и учреждениями;

- повышение ответственности балансодержателей и арендаторов муниципального имущества за его целевым использованием и сохранностью;

- осуществление мониторинга использования муниципальной собственности.

Таким образом, определены и охарактеризованы критерии границ муниципального образования, а именно даны принципы их обоснования. Выявлены в ходе работы нечеткости и даны их решения. По основным направлениям политики администрации Добровского района разработаны предложения по повышению эффективности от их реализации. Особое внимание уделено развитию социально - экономического направления Добровского района. Установлена цель - определение основных направлений развития муниципального образования Добровский район, обеспечивающих экономический рост и уровень жизни населения муниципального образования, и разработаны в соответствии с ней задачи.

Заключение

Управление и самоуправление в России должны строиться с учетом всей специфики российского общества и государства. При формировании институтов власти и управления необходимо сочетать интересы как всех народов России, так и народов исторически сложившихся территориальных образований. Местные органы власти также следует формировать с обязательным учетом многонационального состава населения каждой республики, области, края и округа.

Местное самоуправление выступает как важный инструмент проведения широкомасштабных реформ различных сторон общественной и государственной жизни. Вопрос о территориальной организации местного самоуправления все годы становления местного самоуправления в нашей стране остается одним из актуальных и спорных, вызывающих оживленные дискуссии в кругах научных и практических работников.

С точки зрения возможностей их применения органами местного самоуправления и соответствия базовым критериям управления развитием в современных методиках оценки уровня социально-экономического развития можно выделить ряд достоинств и недостатков. Наиболее существенными недостатками являются незначительное внимание, уделяемое оценке управленческого воздействия на уровень развития и недооценка значимости социальной и экологической составляющих развития. Кроме того, оценка собственно процесса по формальным признакам (последовательности этапов, соблюдения процедур и т.д.) недостаточно увязывается с оценкой реальных результатов управленческого воздействия.

На практике местное самоуправление работает малоэффективно и недостаточно востребовано государством. Выявлены основные причины:

-- отсутствие целостной системы государственного территориального управления;

-- неточность в определении компетенции уровней власти;

-- недостаточное понимание сущности местной власти и ее возможностей;

-- противодействие усилению местной власти со стороны региональных элит в связи с конкуренцией при распределении ресурсов и полномочий;

-- слабость экономической и финансовой базы муниципальных образований;

-- несогласованность и недостаточная проработанность законодательства;

-- недостаточная подготовленность кадров;

-- недостаточный уровень научно-методического и информационного обеспечения;

-- недостаточно рациональная территориальная организация;

-- неоптимальные структуры органов управления;

-- непроработанность и неэффективность механизмов контроля за деятельностью местного самоуправления как со стороны государства, так и со стороны населения.

Объективные проблемы местного самоуправления нередко усугубляются субъективными факторами, в частности, неумением или нежеланием соответствующих должностных лиц вырабатывать согласованные решения, направленные на взаимодействие федеральных, региональных и муниципальных органов власти в интересах населения.

Подтверждена актуальность избранной темы. Обусловлена необходимость разработки целостностной концепции территориальной организации местного самоуправления, соответствующей современным условиям.

В теоретической части определены три основных типа муниципальных образований: городские округа, муниципальные районы и поселения (городские и сельские). Городские округа являются одноуровневыми муниципалитетами. На территории муниципальных районов создается двухуровневая система местного самоуправления, при которой на одной и той же территории действуют два типа муниципалитетов - муниципальные районы и поселения. Определены территориальные особенности местного самоуправления на протяжении нескольких веков с начала становления в России.

Во второй части выявлены следующие недостатки:

- нецелесообразность полностью регулировать в законе такие вопросы, как порядок формирования органов местного самоуправления, определение компетенции органов и должностных лиц местного самоуправления, сроков их полномочий, порядок подотчетности перед населением, управление муниципальной собственностью и предусматривать определенный объем для регулирования уставом.

- необоснованность расширения перечня вопросов местного значения, включение в этот перечень вопросов государственного управления или отдельных полномочий органов государственной власти.

В третьей части определены и охарактеризованы критерии границ муниципального образования, а именно даны принципы их обоснования. Выявлены в ходе работы нечеткости и даны их решения. По основным направлениям политики администрации Добровского района разработаны предложения по повышению эффективности от их реализации. Особое внимание уделено развитию социально - экономического направления Добровского района. Установлена цель - определение основных направлений развития муниципального образования Добровский район, обеспечивающих экономический рост и уровень жизни населения муниципального образования, и разработаны в соответствии с ней задачи.

Цель данной работы - совершенствование территориальной организации муниципального образования на примере Добровского района - достигнута, задачи решены.

Список литературы

1. Федеральный закон “ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ

2. Анализ финансовой отчетности: учебник/ Л.В. Донцова, Н.А. Никифорова. 5 - изд., перераб. и доп. - М.: Издательство «Дело и сервис», 2007. - 368 с.

3. Анализ финансовой отчетности: учебник/Б.Т. Жарылгасова, А.Е. Суглобов. - М.: КНОРУС, 2006. - 312 с.

4. Анализ финансовой отчетности: Учебное пособие для вузов/Ю.В. Радченко. - 2 - е изд., доп. - Ростов н/Д: Феникс, 2007. - 192 с.

5. Бенков П.П. Экономические новости. Добровские известия. - 2005, № 1, с. 2

6. Бюджетная система России/ Под ред. Проф. Г.Б.Поляка. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. - 389 с.

7. Бюджетный кодекс Российской Федерации. Ст.6. - М.: ТК Велби, Из-во Проспект, 2005. - 208 с.

8. Вавенков И.В. Социально - экономическое развитие района. Добровские известия. - 2006, № 1, с. 6

9. Васильев А.А. Муниципальное управление. Конспект лекций. - Н.Н., 2000. - 530 с.

10. Васильев В.И. Местное самоуправление. - М.: ЮРИНФОРМЦЕНТР, 2001. - 453 с.

11. Веснин В.Р. Практический менеджмент персонала: Пособие по кадровой работе. - М.: Юристъ, 2001. - 496 с.

12. Гильяров О.Ю. Добровский район. Добровские известия. - 2007, № 2, с. 6

13. Годин А.М., Подпорина И.В. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации. - М.: Изд.-торговая корпорация «Дашков и К», 2002. - 290 с.

14. Гончаров В.В. В поисках совершенства управления: Руководство высшего управленческого персонала. - М., 2004. - 293 с.

15. Государственное и муниципальное управление. Справочник. / Под ред. Глазуновой Н.И., Забродина Ю.М., Поршнева А.Г. - М., 2003. - 320 с.

16. Демьянченко А.Н., Обушенков А.Л. Муниципальное управление: учебное пособие. -М. - 2000. - 130 с.

17. Жаравин Д.П. Формирование механизма реализации муниципальной стратегии. // Журнал РАН. - 2004. - № 2.

18. Коломийченко О.В., Рохчин В.Е. Стратегическое планирование развития регионов России: методология, организация. - СПб.: Наука, 2003. - 235 с.

19. Коротков Э.М. Исследование систем управления: Учебник для вузов/Гос. ун-т. управления . 2-е изд. Дополненное и переработанное. - М. ДеКа, 2003. - 336 с.

20. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ. - М.: Юрист, 2000. - 428 с.

21. Лепешкин А.И., Ким А.И. и др. Курс советского государственного права т. 2, - М., 1962, - с. 407

22. Липецкий статистический ежегодник: сб. Липецкстат. 2005. - 410 с.

23. Липецкий статистический ежегодник: сб. Липецкстат. 2006. - 320 с.

24. Липецкий статистический ежегодник: сб. Липецкстат. 2007. - 380 с.

25. Местного самоуправления в России: состояние, проблемы, перспективы. М. - 2004.- 166 с.

26. Мишин В.М. Исследование систем управления: Учеб. для вузов. - М.:ЮНИТИ. 2003. - (Проф. учебник). - 527с.

27. Мухин В.И. Исследование систем управления: Анализ и синтез систем управления: Учеб для вузов. - Экзамен, 2002 - 384 с.

28. Приложение № 1 к решению Совета муниципального образования Добровский район «О бюджете муниципального образования Добровского района на 2005 год» от 2004 года.

29. Устав администрации Добровского района от 12.05. 1995.

30. Шугрина Е.С. Муниципальное право. 2-е мзд., доп. и пераб. - М.: Дело, 2000. - 496 с.

31. Экономический анализ финансово - хозяйственной деятельности. Учебник для ср. проф. образования/Под общ. ред. М.В. Мельник; Финансовая Академия при Правительстве РФ. - М.: Экономистъ, 2004. - 320 с.

32. Экономический анализ хозяйственной деятельности: Учебник Э.А, Маркарьян, Г.П. Герасименко, С.Э. Маркарьян. - Изд. 2-е, исправ. и доп. - Ростов н/Д: Феникс, 2005. - 560 с.

33. www.admlr.lipetsk.ru официальный сайт администрации Липецкой области