Сущность, функции, цели, задачи и полномочия акиматов

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Актуальность темы. В условиях кардинальных экономических и политических реформ вопрос о соотношении государственного управления и местного (территориального) самоуправления обретает особую значимость. Без предоставления самостоятельности местным органам управления, без определения круга задач, составляющих исключительную компетенцию местных органов власти, без четкого разделения функций и полномочий между Центром и входящим в него территориями власть государства становится абсолютной, а потому крайне неустойчивой и неэффективной.

Одним из приоритетных направлений процесса модернизации казахстанского общества является реформирование местного государственного управления. В связи с практическими попытками реализации комплексной реформы субнациональной системы управления наблюдается рост научно- исследовательского интереса к вопросам функционирования политической власти на местном уровне и становления механизмов политической социализации казахстанского общества.

Последнее предполагает как анализ проблем формирования и развития институтов гражданского общества в Республике Казахстан, так и исследование состояния и перспектив местного самоуправления.

В Республике Казахстан сегодня актуально стоит вопрос об эффективном функционировании институтов государственной власти, в том числе совершенствование организации деятельности представительных и исполнительных органов на местах, расширение их полномочий, модернизация государственного управления, способного обеспечивать согласно современным потребностям исполнение и реализацию интересов общества. Аспекты местного самоуправления в рамках конституционного, административного и иных отраслей права затрагиваются учеными Казахстана и других стран, такими как: М.Т. Баймаханов, С.З. Зиманов, С.С. Сартаев, ГС Сапаргалиев, O.K. Копабаев, JI. Т. Жанузакова, В.Н. Уваров, AJI. Таранов, А.А. Токтыбеков, Г.А. Алибаева, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, Ю.А. Тихомиров и др.

Цель данной курсовой работы - рассмотреть процесс реформирования системы муниципального менеджмента в Республике Казахстан.

Задачи курсовой работы:

- рассмотреть сущность и задачи местного самоуправления; - охарактеризовать систему разграничения сфер государственного управления и местного самоуправления;

- выявить проблемы и перспективы реформирования местного самоуправления в Казахстане

1. Местное государственное управление в Республике Казахстан

1.1 Сущность и задачи местного самоуправления

Региональное (местное) самоуправление основывается на праве граждан решать вопросы своего жизнеустройства самостоятельно на местном уровне, используя весь потенциал - интеллектуальный, организационный, информационный, любые ресурсы, позволяющие на подлинно демократических принципах обеспечить нормальные условия жизни.

Европейская хартия самоуправления определяет местное самоуправление как право и возможность местных органов власти определять состав и производить управление в интересах местного населения, но в рамках, установленных действующим законодательством [5].

Российские энциклопедисты определяют местное самоуправление как разновидность и одну из возможных форм местного управления страной, инкорпорированного в систему государственного управления страной в целом [10].

Но существуют и противоположные точки зрения, согласно которым местное самоуправление трактуется как одна из форм проявления общественной инициативы и сводится к необходимости минимизации роли государства в решении местных проблем. Подобное противоречие понятий является следствием стереотипа, рассматривающего государство и гражданское общество как две антагонистские формы жизнедеятельности людей, и в силу этого представляется весьма условным и искусственным, не отвечающим потребностям сегодняшнего дня. При реализации первого подхода наблюдаются такие негативные явления, как: занижение роли инициатив снизу, ущемление демократических принципов участия граждан в решении частных проблем, ставится под сомнение возможность общества к самоорганизации и самоуправлению.

В случае реализации второго подхода (как формы общественного правления при традиции централизованного административного управления страной) местное самоуправление предстает скорее в форме благих, но пустых деклараций, чем реально существующим социальным феноменом. Местное самоуправление по своей природе является властью, наиболее приближенной к населению. Это форма самоорганизации населения для решения вопросов местного значения. Но развитие самоуправления происходит в соответствии с законами государства, при поддержке государства и государственных гарантиях.

Общее понятие «местное управление» начинает вбирать в себя весь спектр вопросов, связанных с удовлетворением повседневных нужд, забот, потребностей и интересов населения. Речь идет, прежде всего, об обеспечении общественной безопасности и правопорядка, социально-экономического развития территорий, защиты населения от произвола и беззакония госчиновников различного уровня и многих других вопросов. Местное самоуправление - понятие многогранное. Нельзя провести и закрепить навечно водораздел между местным самоуправлением и государственным управлением.

Трудно порой определить, где начинаются местные дела и где они заканчиваются? Во многих случаях государство не может самоустраниться от решения задач местного значения. Но каковы пределы вмешательства государства в дела отдельных городов, районов, поселков, которых по стране сотни и в каждом из них имеются свои особенности, своя специфика? В виде общего правила, если дела местного значения финансируются и осуществляются за счет местных налогоплательщиков, то можно говорить о непосредственных (или местных) формах управления. Однако зачастую многие вопросы затрагивают интересы не только местных жителей, но и всего государства. Например, налоги, пенсии, медицина, образование, защита природной среды, обеспечение безопасности объектов оборонного значения, космодрома, атомных, тепло - и электростанций и др. Поэтому правомерно говорить о государственном управлении, когда в конкретном регионе переплетаются интересы государства в целом и местного населения. Если интересы государства, представляющего общество в целом на конкретной территории сталкиваются с интересами местного населения (например, строительство нефтепроводов, защитных сооружений, охрана лесопарковых зон расходится с планами местных органов власти использовать те же земли под индивидуальное строительство), то незамедлительно должны вступить в силу нормы законов, исходящие от имени государства. И здесь должна превалировать власть государства в лице правоохранительных органов, прежде всего прокуратуры, органов внутренних дел, несущие ответственность за правопорядок и безопасность в стране.

Местное самоуправление представляет собой власть, напрямую связанную с народом, без каких-либо передаточных звеньев. Если возникает необходимость оказать воздействие на деятельность, поведение людей, то происходит это всегда открыто. Представитель власти известен, живет среди местного населения, требования просты и прозрачны. Власть доступна и предсказуема. Действия властей угадываемы и в случае необходимости легко могут быть оспорены. Именно поэтому зачатки демократических принципов взаимоотношений людей обнаруживаются на местном уровне.

В Европейской хартии местного самоуправления, принятой 15 октября 1985 года в г. Страсбурге, неслучайно записано, что право граждан участвовать в ведении государственных дел относится к демократическим принципам, и это право наиболее непосредственно может быть осуществлено именно на местном уровне. По мнению напрасно порой иронизируют по поводу ленинской мысли о том, что государством будут управлять кухарки. Мысль эта верная в том смысле, что именно кухарки, домохозяйки, пенсионеры, малоимущие составляют большинство местного населения. Они и должны организовать свою повседневную жизнь через своих избранников путем прямых выборов.

И было бы справедливо, что именно кухарку, а не бизнесмена - громилу из числа бывших спортсменов, крышующего всех местных производителей и торговцев и держащего под страхом население всего района или города, изберут в органы местного самоуправления. И тогда именно кухарка подлинный представитель интересов местного населения будет вступать в диалог с центральной властью по поводу обустройства жизни своих односельчан.

Для существования местного самоуправления необходима экономическая основа, заключающаяся в наличии:

- собственности местного самоуправляемого сообщества;

- имущества, находившегося в государственной собственности и переданного в пользование органам местного самоуправления;

- иной собственности, в соответствии с действующим законодательством способной удовлетворять потребности местного сообщества;

- местных финансов [6].

Хотим мы того или нет, но уже происходят глубокие социальные процессы, связанные с отказом от опеки и вмешательства центральных органов власти в сферы, которые оперативно и без каких-либо помех могут быть решены местными органами управления. Идет ломка многоступенчатых иерархий и пирамид управления. При этом основанием отнесения того или иного вопроса к компетенции местного самоуправления является не требование сверху о децентрализации управления, а сугубо объективный критерий разграничения функций государственного управления от функций местного управления. Государство обеспечивает реализацию функций стратегического значения. Вопросы же повседневного удовлетворения социально-экономических потребностей и интересов проживающего на данной территории населения решаются на местном уровне и обеспечиваются преимущественно собственными силами. Центр может подстегнуть, ускорить, поддержать, но не инициировать процесс введения местного самоуправления.

В то же время все сказанное вовсе не означает, что на местах:

а) полностью отсутствуют механизмы государственного управления;

б) нет объектов, относящихся исключительно к компетенции государственного управления; в) местное самоуправление не регулируется Законами, исходящими от имени государства.

местный самоуправление государственный

1.2 Порядок образования, деятельности и компетенция маслихатов и акиматов в РК

Местное государственное управление в Республике Казахстан состоит из местных представительных органов и местных исполнительных органов. Оно является составной частью государства и руководствуется едиными для Республики принципами государственной деятельности. Следовательно, местное государственное управление производно от государственной власти.

Местное государственное управление Республики Казахстан является особой частью механизма государства и обладает определенной самостоятельностью. Но самостоятельность проявляется своеобразно у местных представительных органов и местных исполнительных органов в организационном и компетенционном отношениях.

Согласно изменениям, внесенным в 2007 году в Конституцию, маслихаты являются основой местного самоуправления [2]: но вместе с тем, согласно существующего закона «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» маслихат является представительным государственным органом. Экономическое развитие Казахстана, как независимого суверенного государства, перспективы выживания и процветания, как и любой страны в современном мире, зависят от конкурентоспособности на международной арене.

Конкурентоспособность страны и нации, как одна из важнейших задач, постоянно в центре внимания президента. Суть конкурентоспособности - обладание определенными конкурентными преимуществами, которые страна, каждый гражданин могут реализовать в своей жизненной практике. Местное самоуправление принадлежит к числу самых незаменимых конкурентных преимуществ современного государства. Если проанализировать любую страну, добившуюся успехов в экономике, росте благосостояния народа, не везде мы увидим развитые демократические институты, но везде развитую систему местного самоуправления. В демократическом с рыночной экономикой обществе, именно местное самоуправление, свободные выборы, позволяют мобилизовать огромный творческий потенциал, реализующийся в инициативах населения всей страны.

До настоящего времени местные органы государственной власти в лице акимов - исполнительных органов власти - представителей президентской вертикали, и маслихаты - избранные населением, являясь представительными органами власти [14], проводя в жизнь государственную политику, порой не всегда в состоянии учесть местные интересы, вследствие чего снижается качество и необходимый объем предоставляемых услуг населению. Это, прежде всего, ежедневные, насущные проблемы граждан: водоснабжение, ремонт и содержание дорог, благоустройство и освещение улиц населенных пунктов, телефонная связь, медицинское обслуживание и многие другие услуги.

Республика Казахстан - независимое унитарное государство с Президентской формой правления - имеет ряд своих особенностей в структуре государственного управления. В первую очередь, это жесткая вертикаль исполнительной власти в лице акимов всех уровней. Однако, в связи с дальнейшей демократизацией общества и модернизацией всей политической системы, существующие формы правления сдерживают дальнейшее экономическое развитие регионов и административных образований местного уровня, не укрепляют достаточно связь с населением и государственными структурами [4].

Сравнивая возможности установления местного управления в Республике с принципами Европейской хартии местного самоуправления, можно прийти к выводу, что ближе всего к основам создания органов местного управления у нас находятся маслихаты, поскольку они напрямую избираются населением, а основными условиями европейской хартии местного самоуправления являются [5]:

местные выборные органы;

избираемые главы исполнительных органов;

местные органы принимают собственный бюджет;

осуществление контроля над собственными доходами и ответственность за эффективное предоставление общественных услуг;

четкое обозначение расходных полномочий; право заимствования;

право правительства осуществлять контрольные функции.

По мнению А.О. Копабаевой, маслихаты - это один из конституционных институтов народовластия и одновременно они выступают субъектами местного государственного управления [13]. Однако отдельные авторы склонны относить маслихаты, учитывая их представительный характер, к органам местного самоуправления. Согласно статьи 89 Конституции Республики Казахстан с внесенными изменениями в 2007 году, местное самоуправление осуществляется населением непосредственно, а также через маслихаты. Такое определение дает право считать, что маслихаты становятся основой местного самоуправления. Выборность, представительный характер и выражение ими воли местного населения дает основание относить их к институтам местного самоуправления. Конституция РК (ст. 86) назвала маслихаты органами местного государственного управления, финансируемыми из местных бюджетов, являющихся составной частью государственного бюджета страны. Последние изменения в Конституцию РК определили маслихаты как основу развития местного самоуправления [9].

Местные представительные органы - маслихаты - не являются частью системы представительных органов Республики. Парламент Республики Казахстан не связан ни в организационном, ни в компетенционном отношениях с местными представительными органами - маслихатами. Только в двух случаях, предусмотренных Конституцией, маслихаты и Парламент взаимосвязаны: маслихаты выбирают сенаторов, а Сенат Парламента может распустить маслихат. Поэтому маслихаты как представительные органы независимы от Парламента Республики.

В Законе РК «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» дано понятие местного представительного органа. Местный представительный орган (маслихат) является выборным органом, избираемым населением области (города республиканского значения, столицы), района (города областного значения), выражающий волю населения и в соответствии с законодательством Республики Казахстан определяющий меры, необходимые для ее реализации, и контролирующий их осуществление. Местные представительные органы должны осуществлять свою деятельность в соответствии с законодательством Республики Казахстан и определять меры, необходимые для реализации воли населения. В статье 86 Конституции говорится, что «маслихаты выражают волю населения соответствующих административно-территориальных единиц и с учетом общегосударственных интересов определяют меры, необходимые для ее реализации».

Указанное положение Конституции означает, что маслихаты:

1) выражают волю населения;

2) определяют меры, необходимые для реализации воли населения с учетом общегосударственных интересов;

3) не являются органами местного самоуправления.

Маслихаты, хотя и представляют местное население и формируются ими, выражают их волю, являются частью государственного механизма и в силу этого должны учитывать общегосударственные интересы.

1. Образование маслихатов регламентируется Конституцией РК, Конституционным законом РК «О выборах в Республике Казахстан» и некоторыми нормами Закона РК «О местном государственном управлении в Республике Казахстан». Конституция содержит несколько норм, посвященных образованию маслихатов. В них указывается, что маслихаты избираются на территории административно-территориальных единиц - области, города, района населением на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет.

Конституционный закон РК «О выборах в Республике Казахстан» более подробно регламентирует выборы в маслихаты.

В Законе РК «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» повторяются положения Конституции и Конституционного закона РК «О выборах в Республике Казахстан» и указывается, что выборы депутатов маслихатов регламентируются законодательством Республики о выборах. В Законе отмечается, что число депутатов соответствующего маслихата определяется Центральной избирательной комиссией Республики в следующих пределах: в областном маслихате, маслихатах г. Астаны и г. Алматы - до пятидесяти; городском мас - лихате - до тридцати; в районном маслихате - до двадцати пяти. Областные маслихаты, маслихаты г. Астаны и Алматы являются государственными органами, а районные маслихаты выполняют также функции органов местного самоуправления.

2. Маслихат считается правомочным при условии избрания не менее трех четвертей от общего числа его депутатов, определенного Центральной избирательной комиссией РК.

Может произойти реорганизация административно-территориальных единиц (присоединение, слияние, преобразование, выделение или разделение). В таких случаях депутаты маслихата сохраняют свои полномочия и становятся депутатами реорганизованных маслихатов, в состав новых административно-территориальных единиц которых вошла большая часть избирателей маслихатов. Если же ликвидируется определенная административно-территориальная единица, тогда распускается соответствующий маслихат.

Маслихат считается чисто представительным государственным органом, не является юридическим лицом, т.е. не совершает какие-либо хозяйственные акции. Маслихат не вступает ни в какие хозяйственные отношения с кем бы то ни было. Он является государственным органом, решающим государственные, правовые проблемы, и должен выражать волю всего населения, независимо от социального, экономического, национального и т.д. положения граждан.

Маслихат не является постоянно действующим органом государственного управления, работает посессионно. Сессия, т.е. собрание депутатов, является основной формой деятельности маслихата. Полномочия маслихата начинаются с момента открытия первой сессии и заканчиваются с началом работы первой сессии маслихата нового созыва.

На сессии решаются вопросы, отнесенные к его ведению. Сессия маслихата правомочна, т.е. имеет право рассматривать вопросы ведения маслихата, если на ней присутствуют не менее двух третей от числа депутатов, избранных в маслихат. Очередная сессия маслихата созывается не реже четырех раз в год и ведется председателем сессии маслихата. Если возникнет срочная необходимость рассмотрения вопросов, отнесенных к ведению маслихата, созывается внеочередная сессия маслихата. Внеочередная сессия маслихата созывается по предложению не менее одной трети от числа депутатов или акима. О времени созыва и месте проведения сессии маслихата, а также о вопросах, вносимых на рассмотрение сессии, секретарь маслихата сообщает депутатам, населению и акиму не позднее чем за десять дней до сессии, а в случае созыва внеочередной сессии - не позднее чем за три дня. По вопросам, вносимым на рассмотрение сессии, секретарь маслихата не позднее чем за пять дней до сессии и за три дня до внеочередной сессии представляет акиму и депутатам необходимые материалы для изучения вопросов, предложенных на рассмотрение сессии маслихата.

На срок полномочий маслихата из числа депутатов открытым или тайным голосованием простым большинством голосов избирается и освобождается от должности секретарь маслихата. Секретарь маслихата является должностным лицом, работающим на постоянной основе, и наделен следующими полномочиями: организует подготовку сессии маслихата и вопросов, выносимых на ее рассмотрение, вместе с председателем подписывает решения и другие документы маслихата, содействует депутатам в осуществлении ими своих полномочий, контролирует рассмотрение вопросов депутатов и депутатских обращений, руководит работой маслихата, представляет в маслихат информацию об обращениях избирателей и о принятых по ним мерам, организует взаимодействие маслихата с органами местного самоуправления, координирует деятельность постоянных комиссий, депутатских групп, представляет маслихат в отношениях с государственными органами, обеспечивает опубликование решений маслихата и т.д.

Решение маслихата принимается большинством голосов от общего числа депутатов маслихата. А решения маслихата должны соответствовать Конституции и законодательству.

Депутат маслихата выбирается на пять лет, и его полномочия начинаются с момента его регистрации в качестве депутата маслихата соответствующей территориальной избирательной комиссией и прекращаются с момента прекращения полномочий в связи с истечением срока.

В статье 6 Закона РК «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» излагаются вопросы общей компетенции маслихатов всех уровней: областных, районных и городских. Это не означает, что все маслихаты решают в одинаковом объеме все эти вопросы. Они решаются маслихатами в зависимости от их места в системе местных представительных органов. Эти полномочия можно разделить на две группы: полномочия по рассмотрению и утверждению вопросов, подготовленных исполнительными органами, и исключительные полномочия. К первой группе полномочий относятся:

- утверждение планов, экономических и социальных программ развития соответствующей территории, местного бюджета и отчетов об их исполнении, в т.ч. утверждение сметы расходов на содержание района в городе республиканского значения (столице), поселка, аула (села), аульного (сельского) округа; утверждение программ по охране окружающей среды и природопользованию на соответствующих территориях и расходов по охране, оздоровлению окружающей среды, а также решение иных вопросов в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды;

- утверждение по представлению акима схемы управления административно - территориальной единицей;

- согласование решением сессии маслихата персонального состава соответствующего акимата по представлению акима;

- утверждение программ содействия занятости населения и борьбы с бедностью;

- утверждение по представлению акима персонального состава консультативно - совещательных органов при акимате по вопросам межведомственного характера.

Эти полномочия маслихатов дают основание сделать определенные выводы. Маслихаты правомочны активно участвовать в решении экономических, финансовых и социальных вопросов соответствующей территории и внести свой вклад в это дело. На них не просто возлагается утверждение планов и программ, но и заслушивание отчетов соответствующих должностных лиц об исполнении планов и программ и принятие решений в отношении этих лиц.

На современном этапе и особенно во всех регионах Казахстана чрезвычайно остро стоит вопрос об охране окружающей среды. Маслихаты наделены достаточными полномочиями для того, чтобы содействовать оздоровлению окружающей среды. От их активности, чувства ответственности зависят разработка и реализация программ по охране окружающей среды и природопользованию, особенно в тех местах, где усиленными темпами извлекаются природные богатства, засоряется, загрязняется и портится окружающая среда. Можно уверенно утверждать, что маслихаты в значительной степени эти свои важные полномочия не реализуют, следовательно, не выполняют волю населения и не защищают общегосударственные интересы. Подобное отношение маслихатов к своим полномочиям не поднимет их престиж.

К исключительным полномочиям маслихатов относятся:

решение отнесенных к ведению соответствующих маслихатов вопросов местного административно-территориального устройства и определение границ организации местного сообщества; рассмотрение отчетов руководителей исполнительных органов и внесение в соответствующие органы представлений о привлечении к ответственности должностных лиц государственных органов, а также организаций за невыполнение решений маслихата;

- в соответствии с Кодексом Республики Казахстан об административных правонарушениях утверждение правил, за нарушение которых установлена административная ответственность;

- осуществление в соответствии с законодательством полномочий по обеспечению прав и законных интересов граждан;

- осуществление регулирования земельных отношений в соответствии с земельным законодательством;

- содействие исполнению гражданами и организациями норм Конституции, законов, актов Президента и Правительства, нормативных правовых актов центральных и местных государственных органов [16].

Вторая группа полномочий, осуществляемых исключительно самими маслихатами, проявляется в организационных и нормативно-правовых формах. Маслихат вправе выразить недоверие акиму и поставить вопрос об его освобождении от должности перед Президентом, если аким назначается им, либо перед вышестоящим акимом. Закон предусматривает одно основание для выражения недоверия: двукратное неутверждение маслихатом представленных акимом отчетов об исполнении планов, экономических и социальных программ развития территории и местного бюджета. В организационном отношении маслихаты в пределах предоставленных полномочий решают вопросы административно-территориального устройства. Эти полномочия маслихатов конкретизированы в ряде нормативных правовых актов. Важное значение имеет нормотворческое полномочие маслихатов по регулированию земельных отношений в соответствии с Законом РК «О земле» и установлению административной ответственности за ряд административных правонарушений.

Акты, принимаемые маслихатом, называются решениями. Они могут быть нормативными правовыми и ненормативными.

Местные исполнительные органы - акиматы, наоборот, являются составной частью единой системы исполнительных органов, и их организация и деятельность связаны с вышестоящими исполнительными органами, а также с Президентом Республики Казахстан и зависят от них. Это, однако, не исключает определенной самостоятельности местных исполнительных органов.

Закон РК «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» принят 23 января 2001 г. В Республике Казахстан возникла своя модель местного управления, которая основана на различении государственной власти и власти местного самоуправления. До 1993 г. в Казахстане существовала советская модель, которая отрицала принцип разделения власти и основывалась на полновластии представительных органов (советов) на соответствующей территории. Местные Советы являлись частью единой системы Советов СССР. Советы снизу доверху создавали свои исполнительные органы, которые перед Советами отчитывались и отвечали. Исполнительные органы действовали по принципу двойного подчинения: соответствующему Совету (районному, городскому, областному, республиканскому, союзному) и вышестоящему органу управления (райисполкому, горисполкому, облисполкому, Правительству Республики, союзному Правительству).

Закон РК от 10 декабря 1993 г. «О местных представительных и исполнительных органах в Республике Казахстан» внес существенные изменения в название и структуру местных государственных органов.

Во-первых, были отменены названия «Советы народных депутатов» и «исполнительные комитеты» на сельском, поселковом, аульном, районном, городском и областном уровнях.

Во-вторых, местные представительные органы стали называться маслихатами, а местные исполнительные органы - местной администрацией во главе с акимом.

В-третьих, маслихаты и администрация объединялись под общим названием «местные органы государственного управления». Это означало отказ от советской теории и практики: в Советском государстве Советы как представительные органы считались органами государственной власти.

В-четвертых, объединение маслихатов и местной администрации под общими названиями «местные органы государственного управления» не означает, что они занимаются одними и теми же местными вопросами государственного управления.

В-пятых, маслихаты и местная администрация в организационном отношении отпочкованы, отделены друг от друга.

В-шестых, маслихаты являются не местными органами самоуправления, а чисто государственными органами, хотя считаются представительными органами. Экономическую и финансовую основу деятельности органов местного государственного управления маслихатов и акиматов составляют:

- местный бюджет;

- имущество, закрепленное за коммунальными юридическими лицами;

- иное имущество, находящееся в коммунальной собственности в соответствии с законодательством Республики Казахстан.

Представителями местных органов государственной власти являются акиматы.

Создаются следующие звенья акиматов: 1) областные, города республиканского значения, столицы; 2) районные (городов областного значения). Районные в городе республиканского значения (столице), городские районного значения, поселковые, аульные (сельские); аульные (сельские) окружные акима-ты не образуются.

Областные (г. Алматы, столицы), районные (городов областного значения) акиматы входят в единую систему исполнительных органов Республики Казахстан. Областные (г. Алматы, столицы), районные (городов областного значения) акиматы имеют одну общую задачу - обеспечивать проведение общегосударственной политики исполнительной власти в сочетании с интересами и потребностями развития соответствующей территории. Разумеется, каждое из указанных звеньев акиматов решает эту задачу в рамках своей компетенции. Компетенция областного (г. Алматы, столицы) акимата имеет следующие направления: организационно-хозяйственное; управленческое; регулятивное; координационное и консультативное.

Областной (г. Алматы, столицы) акимат координирует работу районных акиматов по вопросам, входящим в их компетенцию, а также работу по оказанию благотворительной и социальной помощи социально уязвимым слоям населения. Районный (города областного значения) акимат является частью единой системы исполнительных органов Республики Казахстан и должен обеспечивать проведение общегосударственной политики исполнительной власти в сочетании с интересами и потребностями развития территории акимата. Районный акимат возглавляет аким района. Городской акимат (городской аким) формирует соответствующий акимат из заместителей, руководителя аппарата акима, первых руководителей соответствующих исполнительных органов. Членами акимата также могут быть первые руководители территориальных подразделений исполнительных органов, финансируемых из областного бюджета. Персональный состав акимата согласовывается на сессии маслихата района (города областного значения), согласование не должно быть формальным, ибо такой порядок установлен для повышения ответственности не только акима, но и маслихата за правильный подбор состава акимата.

Районный (города областного значения) акимат является коллегиальным органом, следовательно, вопросы обсуждаются с участием его членов, решения принимаются коллегиально. К регулятивному полномочию относится регулирование земельных отношений в пределах компетенции [15]. К социальным относятся распределение жилищного фонда, находящегося в его ведении; участие в реализации программ содействия занятости населения и борьбы с бедностью; решение вопросов социальной защиты населения, охраны материнства и детства; оказание адресной помощи социально уязвимым слоям населения, координация оказания им благотворительной помощи и др.

1.3 Вопросы разграничения сфер государственного управления и местного самоуправления

Каким образом в Казахстане решаются вопросы разграничения сфер государственного управления и местного самоуправления? Внешне все выглядит благопристойно. Раздел VIII Конституции РК так и называется: Местное государственное управление и самоуправление (ст. ст. 85-89).

Однако не надо питать иллюзий относительно названия этого раздела Конституции. Дескать, наличие слова «местное» как бы свидетельствует о том, что речь идет о негосударственном территориальном самоуправлении. Правильнее было бы назвать так: Государственное управление и местное самоуправление. Только заключительная ст. 89 этого раздела посвящена вопросам местного самоуправления, а все остальные статьи раскрывают содержание государственного управления. Дело в том, что на всей территории Республики все местные представительные и исполнительные органы - маслихаты и акиматы являются органами государственной власти, государственного управления. Вот почему так называемое местное государственное управление, в сущности, есть государственное управление на местах. Но насколько это соответствует требованиям сегодняшнего дня, остается неясным.

Оставим пока государственное управление и обратимся к нормам о местном самоуправлении. Итак, в ст. 89 Конституции РК говорится, что местное самоуправление в Казахстане признается и обеспечивается самостоятельным решением населением вопросов местного значения. Далее отмечается, что местное самоуправление осуществляется населением непосредственно путем выборов, а также через выборные и другие органы местного самоуправления в сельских и городских местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения.

Все, казалось бы правильно. Надо только выяснить, что такое «сельские и городские местные сообщества, охватывающие территории, на которых компактно проживают группы населения».

Как уже было сказано, в Казахстане в соответствии с Конституцией государственное управление осуществляется через местные представительные органы - маслихаты и местные исполнительные органы во главе с акимами соответствующих административно-территориальных единиц (ст. ст. 85-88). Причем, если обратиться к Закону РК «Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан», в систему административно-территориальных единиц входят как регионы (область, район, аульный, сельский округ), так и любой населенный пункт с численностью не менее 50 человек. Если какое-либо крестьянское или иное население насчитывает менее 50 человек, то оно включается в состав ближайшего населенного пункта (п. 6 ст. 3). Таким образом, вся территория Казахстана находится под воздействием государственного управления. И тогда получается, что так называемые сельские и городские местные сообщества, охватывающие территории, на которых компактно проживают группы населения и где осуществляется местное самоуправление, иллюзия. Следовательно, иллюзорно, нереально все, что мы сегодня называем местным самоуправлением.

Остается только надеяться, что все сомнения относительно перспектив развития местного самоуправления развеет обсуждаемый сегодня в обществе законопроект «О местном самоуправлении в Республике Казахстан».

2. Проблемы и перспективы реформирования системы местного самоуправления

2.1 Проблемы реформирования системы местного самоуправления

На современном этапе узловой становится проблема рационального сочетания территориального (местного) самоуправления и государственного управления. При этом самостоятельность местных органов управления отнюдь не означает их полную бесконтрольность со стороны Центра.

Государству не следует опасаться расширения круга полномочий органов местного самоуправления. Они не могут быть беспредельны, ибо имеют свои пределы объекты их приложения: территория, население. Кроме того, существует законодательство, разграничивающее полномочия Центра и местных органов управления. Помимо прочего, самостоятельность и независимость органов местного самоуправления от государства условна, ибо граждане и территория, на которой они проживают, неотделимы от государства. Более того, все дела местного значения хотя и решаются самостоятельно, но в русле государственной политики, сочетая интересы своего региона, своего населенного пункта с интересами государства.

Необходимость осуществления политико-административных и конституционных реформ, отвечающих требованиям современной концепции развития местной государственной власти в контексте вхождения в число пятидесяти наиболее конкурентоспособных государств мира, обозначил Президент РК Н.А. Назарбаев в качестве одного из важнейших приоритетов в развитии Казахстана: «Уже в ближайшее время политическая система Казахстана испытает серьезные новации, связанные с повышением роли и полномочии представительной ветви власти. Это касается как деятельности Парламента, так и работы маслихатов. Это большая и ответственная работа. Законы должны быть тщательно рассмотрены через призму устойчивости государства, главная ценность которого - стабильность и благосостояние народа. Демократические процессы в Казахстане должны ориентироваться на собственный путь развития с учетом особенностей страны и менталитета граждан, но каждый шаг в выбранном направлении нужно тщательно выверять.

Ведь речь идет о судьбах граждан, и о судьбах Родины. Здесь любая ошибка может стоить очень и очень дорого» [1]. Как показывает мировой опыт, реформы в этой сфере только тогда бывают успешными, когда в них принимают участие самые широкие слои населения, при этом одним из базовых условии устойчивого развития, эффективности государственного управления является политическая модернизация. Изменения, внесенные в 2007 году в Основной Закон - Конституцию РК - стало началом практической реализации демократических преобразований в обществе. Модернизация в экономике Казахстана и темпы внедрения новых моделей управления заметно опережают изменения, происходящие в политической сфере. В современных условиях большая часть политических и социально-экономических проблем, которые необходимо решать с участием государства и общества, фокусируются в системе местных органов государственной власти. Поэтому дальнейшие перспективы политической модернизации в Республике Казахстан, формирование в стране гражданского общества напрямую связаны с решением проблем и противоречий в системе местных органов власти. Осознание значения и роли местных представительных органов власти, как основ местного самоуправления, формирование и принятие гражданами либеральных и демократических ценностей и принципов, их активной социальной и экономической позиции, позволит выявить механизм обеспечения жизнедеятельности и стабильности общества.

Для современного Казахстана необходимым является изучение и рациональное исследование практического опыта развитых стран, имеющих богатые и глубокие традиции в сфере гражданского общества и местного управления, с учетом специфики нашего государства, как унитарного, целью которого является организация единого на всей территории республики политического и административного управления, последовательное перераспределение полномочий в пользу местных властей.

Теоретические аспекты проблемы децентрализации государственной власти, развитие местных органов власти и местного самоуправления имеют различные интерпретации. Анализ публикаций А.А. Таранова, А. Белиспаева, Г.Т. Телебаева позволяет сделать вывод о том, что наши ученые первостепенное внимание уделяют практическим аспектам данной проблемы.

Как, человек, проработавший в местных органах власти более 20 лет, считаю, что одним из рациональных и взвешенных подходов реформирования системы местной власти являются подходы Г.Т, Телебаева. Вызывают одобрения высказывания Г.Т. Телебаева о том, что реформа в системе местной власти является главной проблемой демократизации политической системы. Он обращает внимание на то, что в Казахстане нет ни серьезного учета региональных интересов, ни демократизма в отношениях «Центр-регион». В политической системе не хватает звена, который являлся бы важным амортизатором политической и социальной напряженности, позволяющий решать многие проблемы в рабочем порядке на низовом уровне, не допуская перерастания их в общенациональный кризис. В качестве такого амортизатора может выступить местное самоуправление.

Процесс становления системы местного самоуправления в развитых странах не был стихийным. Он был непосредственно инициирован и регулировался правительством. Следуя мировому опыту, в нашей стране образован такой государственный орган как Государственная комиссия по разработке и конкретизации программы демократических реформ, на первом заседании которой Н.А. Назарбаев заострил внимание, в первую очередь, на необходимость развития нормативной базы и социальных механизмов местного самоуправления.

В настоящее время разработка вопросов местного самоуправления как одного из важнейших аспектов развития институтов гражданского общества в современном Казахстане особенно актуальна для осуществления целенаправленной практической муниципальной деятельности. И вполне обоснованно, что рассматриваемая проблема должна быть исследована с разных научных позиций: регулирующимся феноменом, находится в существенной зависимости от государства. Но это отнюдь не административное воздействие государства на третий сектор, а всего лишь характеристика связи гражданского общества с теми условиями и возможностями деятельности, определяющимися спецификой и типом реальной политики того или иного государства.

Как отмечается в ст. 3 (п. 4) Конституции Республики Казахстан, «Государственная власть в республике едина, осуществляется… в соответствии с принципом разделения на законодательную, исполнительную и судебные ветви и взаимодействия между собой с использованием системы сдержек и противовесов» [4]. Единство власти предполагает единую систему не только исполнительных, но и представительных органов. Но местное самоуправление не входит в единую систему власти, так как по статье 89 Основного закона представляет собой форму самовыражения населения с целью разрешения вопросов местного значения, организационные и функциональные вопросы таких органов устанавливаются самими гражданами [9].

Для сравнения: в ст. 3 Конституции Российской Федерации фиксируется, что народ, объявляемый носителем суверенитета и единственным источником власти в стране, «осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» [6]. Как отмечают российские ученые, этот пункт сформулирован вполне логично, так как подчеркивает двойственность природы самоуправления, которое выступает и как элемент государства, и как элемент гражданского общества. С одной стороны, оно напрямую связано с различными государственными структурами, а с другой - является тем общественным институтом, который характеризует уровень развития социума в целом и демонстрирует возможности самоорганизации граждан страны в частности [7].

Но разница этих норм в том, что Казахстан является унитарным, а Россия федеративным государством. Именно унитаризм в условиях Казахстана обеспечивает единство управленческой, правовой, социально-экономической систем, а следовательно, бесконфликтность, целеустремленность и успешность проводимых реформ, является гарантией стабильности и прочности государства [8]. В то же время унитаризм вполне совместим с принципом местного самоуправления, некоторой социально-экономической самостоятельностью регионов и ответственностью органов местного управления за решение вопросов местного значения.

Как уже было сказано, в Казахстане в соответствии с Конституцией государственное управление осуществляется через местные представительные органы - маслихаты и местные исполнительные органы во главе с акимами соответствующих административно-территориальных единиц (ст. ст. 85-88). Причем, если обратиться к Закону РК «Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан», в систему административно-

территориальных единиц входят как регионы (область, район, аульный, сельский округ), так и любой населенный пункт с численностью не менее 50 человек. Если какое-либо крестьянское или иное население насчитывает менее 50 человек, то оно включается в состав ближайшего населенного пункта (п. 6 ст. 3). Таким образом, вся территория Казахстана находится под воздействием государственного управления.

И тогда получается, что так называемые сельские и городские местные сообщества, охватывающие территории, на которых компактно проживают группы населения и где осуществляется местное самоуправление, иллюзия. Следовательно, иллюзорно, нереально все, что мы сегодня называем местным самоуправлением.

Территориальное или местное самоуправление обретает характер общемировой проблемы. Практически нет такой страны, где она полностью решена. И это невозможно по определению. Разграничение полномочий, сферы ответственности, круга решаемых задач между органами государственного управления и местного самоуправления - это в значительной мере компромисс, достигаемый во имя устранения противоречий между делами, общими для государства, и делами местного характера. Разумеется, централизованное управление было бы идеальным с точки зрения единообразия требований ко всем членам общества, а также своевременности и эффективности достижения целей, решения задач, реализации функций управления. Но оно применимо для небольших государств, у которых компактная территория, общность исторических, национальных и религиозных традиций.

Если же имеются различия в нравах и обычаях, культуре народов, объединенных в единое государство, если территория охватывает несколько часовых поясов, внутренние дела государства (функции внутреннего управления) должны решаться органами самоуправления. Государство через парламент, правительство, конкретные министерства и ведомства центральных органов определяет лишь общую политику, вырабатывает стратегические задачи, общие ориентиры, оставляя за местными органами самостоятельно решать текущие вопросы. В этой связи необходимо отказаться от господствовавшей в течение долгих лет доктрины государственного регулирования по всем вопросам жизни страны. Надо усилить тенденцию перевода центра тяжести в управлении делами государства и общества на места, укрепляя институты регионального управления.

2.2 Законодательство Республики Казахстан о местном самоуправлении

В октябре 2006 года был опубликован проект Закона РК «О местном самоуправлении», который можно отнести к числу наиболее ожидаемых в обществе. И дело не только в том, что законодательное закрепление местного самоуправления прямо вытекает из Конституции Казахстана (1995 г.), сколько в том, что решение вопросов демократизации казахстанского общества во многом зависит от его принятия и содержания. Определенная работа по его обсуждению ведется в соответствии с постановлением мажилиса парламента от 4 октября 2006 года. Комитету по экономической реформе и региональному развитию поручено подготовить заключение. В настоящее время функционирует новый состав парламента, и хочется надеяться на принятие законодательства о местном самоуправлении.

Предполагается, что под местным самоуправлением будет пониматься система самостоятельной организации деятельности населения административно - территориальной единицы, осуществляемая в границах местного сообщества и решающая вопросы местного значения под свою ответственность в порядке, определяемом законом, другими нормативными правовыми актами и уставом местного сообщества. К примерам, так или иначе подходящим подструктуры местного самоуправления, с большой натяжкой можно относить такие формы, как КСК (собственники квартир) либо КТС (территориальное самоуправление), получившие определенное развитие в тех или иных регионах. В принципе, важным представляется определение основы или базы, на которую можно сделать организационную ставку. Если опираться на акиматы и систему местных государственных структур, в частности, на исполнительные органы, то такой опыт уже имеется. К решению задач и проблем на местах можно отнести положительные попытки проведения экспериментальных выборов сельских акимов (1999 г. и 2001 г.). В частности, этому способствовал Указ Президента РК «О выборах акимов аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков» от 23 июня 2001 года.

Вопросы местного значения, относимые к компетенции органов местного самоуправления, могут охватывать обеспечение жизнедеятельности населения аула, села, поселка, района в городе и городов, причем в части, не регулируемой органами местного государственного управления. Однако организационно, еще раз подчеркнем, возможны нюансы, которые также необходимо решить.

Самоуправление на законодательном уровне необходимо наполнить детальным содержанием, позволяющим гражданам действительно самостоятельно решать свои жизненные проблемы по месту жительства, важно дать простор для гражданской активности жителей, четкие ориентиры, формы и гарантии поддержки. Предполагается образование только одного местного сообщества на территории одной административно-территориальной единицы (кроме областных центров и городов республиканского значения). При этом под местным сообществом понимается совокупность граждан, постоянно проживающих на данной территории, в границах которой осуществляется местное самоуправление и формируются его органы.