Ее характерными особенностями стали замалчивание любой информации о привилегиях, стремление скрыть их от общества, а также существование привилегий де-факто, т.е. вне права, поскольку в действовавших тогда законах ничего подобного не закреплялось. Конечно, были различные, опять же "закрытые", подзаконные акты (инструкции, письма, циркуляры), которые регламентировали порядок предоставления и пользования привилегиями. А.В. Малько и С.Ю. Суменков, ссылаясь на материалы Комитета конституционного надзора СССР, приводят следующие данные: перечень привилегий номенклатуры насчитывал 1562 наименования. В большинстве своем это были акты ЦК КПСС и Совмина СССР с грифом "секретно" и "совершенно секретно". При этом указанные авторы справедливо отмечают, что неравенство в этом отношении было не каким-то отклонением от неких "правильных" норм, предписанных классиками марксизма, а проявлением объективных законов социального бытия Малько А.В., Суменков С.Ю. Привилегии и иммунитеты как особые правовые исключения. Пенза, 2005. С. 45.. Закономерно поэтому, что одним из первых актов сформированного в 1990 году в результате демократических выборов Верховного Совета РСФСР стало постановление его Президиума от 17 июля 1990 г. "О привилегиях в РСФСР".

В постановлении отмечалась недопустимость каких-либо привилегий для отдельных должностных лиц (или группы лиц), какой бы пост они ни занимали, отвергались привилегии всех видов и форм - на власть, на нетрудовое вознаграждение; на незаслуженные льготы; на не заслуженные трудом комфортные условия труда и жизни руководящих работников организаций, предприятий и учреждений, работников аппаратов государственных органов, а также констатировалось, что привилегии нарушают социальную справедливость. С его принятия начался демонтаж системы привилегий, стала происходить постепенная их трансформация в качественно новое явление, присущее правовому демократическому государству, - государственные гарантии для государственных служащих.

Важной особенностью государственных гарантий на государственной службе как элемента правового статуса государственного служащего является то, что закон подразделяет их на основные и дополнительные. Подобное деление юридически закрепляется впервые. Действовавший до 1 февраля 2005 г. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" такового не предусматривал, хотя на практике, в реальных условиях российского государственного аппарата, разделение гарантий на основные и дополнительные присутствовало всегда. Гарантии традиционно дифференцировались в зависимости от замещаемой должности по принципу: чем выше замещаемая должность, тем полнее объем социальных гарантий, предоставляемых лицу, ее замещающему.

Если говорить об основных гарантиях, то они являются общими статусными гарантиями для всех государственных служащих и не обусловлены ничем иным, кроме принадлежности лица к корпусу государственных служащих. В отличие от основных, дополнительные государственные гарантии предоставляются государственным служащим не просто в силу их статуса, но и с учетом других факторов. Законодатель (ст. 53 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации") говорит о том, что такие гарантии предоставляются гражданским служащим при определенных условиях. Приходится признать, что законодатель никак не конкретизировал, при каких таких "определенных условиях" гражданским служащим могут предоставляться помимо основных, дополнительные государственные гарантии. Вместе с тем в п. 2 ст. 53 указанного закона, по крайней мере для транспортного обслуживания, дается некоторое пояснение тому, что законодатель вкладывает в те самые "определенные условия".

В частности, говорится о праве на транспортное обслуживание, предоставляемое в связи с исполнением должностных обязанностей, в зависимости от категории и группы замещаемой должности. Это дает основания говорить, что эти факторы, а именно, - во-первых, категория, а, во-вторых, группа, в которой находится замещаемая должность, - как раз и окажутся теми "определенными условиями", наличием которых и будет обусловлено предоставление дополнительных государственных гарантий гражданским служащим.

Применительно к исследованию проблемы государственных гарантий государственных служащих небезынтересным представляется вопрос о целях их установления.

Следует отметить, что законодатель четко определил и нормативно закрепил только цели предоставления основных государственных гарантий гражданских служащих. Таковые предоставляются для: обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих, повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепления стабильности профессионального состава кадров гражданской службы, в порядке компенсации ограничений, установленных федеральными законами. Что касается целей предоставления дополнительных государственных гарантий, то о них законодатель умолчал. Такое положение вряд ли правильно, коль скоро существует само разделение гарантий. Думается, что наряду с целями предоставления основных гарантий должны быть четко закреплены нормативно цели дополнительных государственных гарантий. Анализ норм ст. 53 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в определенной мере позволяет их выделить. Таковыми являются: повышение профессионального уровня гражданского служащего, сохранение наиболее квалифицированных кадров гражданской службы при проведении организационно-штатных мероприятий, обеспечение транспортного обслуживания гражданского служащего и улучшение его жилищных условий.

Уместно задаться вопросами: как должны устанавливаться дополнительные гарантии и льготы? Допустимо ли установление их, скажем, в подзаконных актах, как это длительное время имело место в России, либо может быть сделано только законом и никак иначе?

Как известно, Конституция РФ (ч. 3. ст. 55) устанавливает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены исключительно федеральным законом, да и то только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Думается, есть достаточные основания полагать, что гарантии государственным служащим должны также устанавливаться только законами, причем как федеральными, так и законами субъектов РФ. Приходится признать, что только применительно к основным государственным гарантиям гражданских служащих законодатель четко выдерживает линию именно на законодательное, причем на федеральном уровне, закрепление.

Что касается дополнительных государственных гарантий гражданским служащим, то законодатель допускает их установление как собственно Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации", так и иными нормативными правовыми актами РФ, законами или иными нормативными правовыми актами субъекта РФ. Такой порядок установления дополнительных социальных гарантий гражданским служащим, учитывая сформировавшуюся в прошлом негативную практику, когда гарантии нередко предоставлялись правовыми актами с грифом "для служебного пользования", нельзя признать приемлемым. Тем более, что в отечественном законодательстве не закреплено, что именно охватывается понятием "иные нормативные правовые акты Российской Федерации" и "иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации". Думается, что при таком положении обеспечить должный уровень гласности и открытости, а значит, контроль со стороны структур гражданского общества при предоставлении гражданским служащим дополнительных государственных гарантий окажется достаточно сложно. Полная ясность здесь тем более важна, что, в отличие от основных государственных гарантий, перечень которых является закрытым, дополнительные государственные гарантии, напротив, имеют открытый перечень: ст. 53 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" содержит норму о том, что гражданским служащим наряду с вполне конкретными социальными гарантиями в виде, например, единовременной субсидии на приобретение жилой площади один раз за весь период гражданской службы, могут быть предоставлены также некие "иные государственные гарантии". Подобная формулировка данной нормы позволяет наполнить ее фактически любым содержанием.

Проведенное исследование позволяет сделать однозначный вывод: сформулированное в юридической науке понятие правового статуса (положения) государственного служащего требует уточнения. Его необходимо дополнить таким элементом, как государственные социальные гарантии, предоставляемые государственному служащему. Будучи неотъемлемым элементом правового статуса государственного служащего независимо от вида государственной службы, вместе с тем в рамках этого статуса гарантии имеют некоторую автономию. Необходимо сформулировать понятие "государственные гарантии государственных служащих", например, следующим образом: "Государственные гарантии государственных служащих - это прямые денежные выплаты или иные материальные блага, предоставляемые государственным служащим независимо от вида государственной службы федеральными законами либо изданными во исполнение этих федеральных законов, открытыми для доступа неограниченному кругу лиц указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации для обеспечения их правовой и социальной защищенности, повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепления стабильности кадров государственной службы, а также компенсации налагаемых федеральными законами ограничений". Данное определение является общим и может быть в равной мере применимо ко всем предусмотренным законом видам государственной службы, в том числе к службе гражданской.

На основе данного определения может быть сформулирована и де-юре закреплена соответствующая дефиниция в Федеральном законе "О системе государственной службы Российской Федерации", который является своеобразным юридическим "несущим каркасом" отечественной государственной службы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ