30

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правовой статус государственных служащих в Российской Федерации

Содержание

• Введение
• 1. Теоретико-правовые основы правового статуса государственных служащих в Российской Федерации
• 1.1 Понятие и классификация государственного служащего
• 1.2 Источники законодательства о государственной службе
• 1.3 Особенности правового статуса государственного служащего
• 2. Характеристика правового статуса государственного служащего в Российской Федерации
• 2.1 Характеристика основных прав и обязанностей государственного служащего
• 2.2 Государственные гарантии при прохождении государственной службы
• 2.3 Ответственность государственных служащих
• 2.4 Ограничения и запреты, связанные с прохождением государственной службы
• 2.5 Поощрения государственных служащих
• Заключение
• Список использованных источников

Введение

Государственная служба - это важнейший административно-правовой институт государства, играющий большую роль в обеспечении оптимальности правового регулирования государственного управления. Государственная гражданская служба Российской Федерации - вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан РФ на должностях гражданской государственной службы РФ по обеспечению исполнения полномочий государственных органов федерального уровня, государственных органов субъектов Федерации, лиц, которые замещают государственные должности РФ, и лиц, которые замещают государственные должности субъектов Федерации.

Актуальность темы выпускной квалификационной работы обусловлена тем, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законодательством субъектов Российской Федерации в нашей стране по существу заново создаётся государственная служба. Она предстаёт как система, которая связывает государство и гражданское общество; как профессиональная деятельность по обеспечению полномочий государственных органов власти; наконец, как институт, установленный для регуляции публично-правовых отношений. Особенно актуальным стали вопросы формирования общетеоретических понятий и правовых категорий в регулировании правового статуса государственных служащих.

Объектом исследования являются общественные отношения, регулированные нормами права о правовом статусе государственных служащих Российской Федерации.

Предметом исследования работы являются действующее законодательство, регламентирующее структуру и содержание правового статуса государственных служащих, правоприменительная практика, сложившаяся в процессе применения такого законодательства, и научные публикации в исследуемой сфере.

Цель работы состоит в формировании целостного представления о государственном служащем, его правовом статусе. Правовой статус в свою очередь поможет уяснить классификацию государственных служащих в Российской Федерации. Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих задач:

определение понятия государственного служащего в Российской Федерации;

рассмотреть права, обязанности, гарантии и ответственность государственного служащего в Российской Федерации;

рассмотреть ограничения и запреты, а также поощрения государственного служащего в Российской Федерации;

изучение нормативно - правовой базы государственной службы в настоящий момент;

определение и оценка всех элементов правового статуса государственного служащего в Российской Федерации.

Теоретической базой по выбранной теме являются исследования отечественных и зарубежных авторов в области теории государства и права, политологии, социологии, административного, трудового, гражданского, финансового, гражданско-процессуального и уголовного права, непосредственно связанные с проблемами исследования.

Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, Конституционные федеральные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и прочие нормативные правовые акты, которые регулируют государственную службу РФ.

Методологическую основу исследования при написании работы по избранной теме посредством изучения нормативно - правовой базы будут применяться различные общенаучные и частнонаучные методы исследования (системный подход к рассматриваемой проблеме, анализ законодательства о государственной службе). На основе формально-юридического метода будут даны общее определение и классификация понятий, а также исследование их признаков. Использован сравнительно-правовой метод для выявления общих закономерностей данного правового явления.

В аспекте рассматриваемой темы наибольший интерес представляют работы таких ученых, как Атаманчук Г.В., Барышев В.Н., Граждан В.Д., Гришковец А.А., Демин А.А., Зотова Е.А., Капорина Е.Е. Козырин А.Н., Корнийчук Г.А., Лапина М.А., Липатов Э.Г., Марьян А.В., Медведев Д.А., Ноздрачев А.Ф., Овсянко Д.М., Пчелинцев С.С., Фомина С.В., Чанов С.Е. и других ученых. Внесенный данными авторами вклад в разработку вопросов правового статуса государственных служащих существенен. Тем не менее, комплексная работа, посвященная данной проблематике, в настоящее время отсутствует. Поэтому требуется дальнейшее исследование рассматриваемых вопросов.

Структура работы включает в себя введение, две главы, заключение и список использованной литературы.

1. Теоретико-правовые основы правового статуса государственных служащих в Российской Федерации

1.1 Понятие и классификация государственного служащего

В соответствии с Федеральным законом "О системе государственной службы РФ", федеральный государственный служащий - это гражданин, который осуществляет служебную деятельность профессионального характера на должностях федеральной государственной службы (военной, гражданской, правоохранительной) и получает денежное содержание (довольствие, вознаграждение) за счет средств бюджета федерального уровня Федеральный закон от 27. 05.2003 N 58-ФЗ (ред. от 23. 05.2016)"О системе государственной службы Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. - 2003. - №22. - Ст. 2063. .

Государственный гражданский служащий субъекта РФ - это гражданин, который осуществляет служебную деятельность профессионального характера на должностях гражданской государственной службы субъекта РФ и получает денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета субъекта Федерации Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / под общ. ред.В.Д. Карповича. - М.: Юрайт-М; Новая Правовая культура, 2012.С. 182. . В случаях, который предусмотрены федеральным законом, гражданский государственный служащий субъекта РФ имеет возможность получения денежного содержания (вознаграждения) также за счет средств бюджета федерального уровня Конституционное право России: учебник / под ред. Г.Н. Комковой. - М.: Юристъ, 2015.С. 68. .

Понятие "служащий" может быть определено несколькими признаками. Во-первых, это физическое лицо работоспособного возраста, владеющее в совершенстве государственным языком, которое имеет профессиональное образование и соответствующие квалификационные требования, законодательно установленные. Во-вторых, служащий обязан соответствовать требованиям и положениям соответствующего законодательства. В-третьих, специальными федеральными законами определяется содержание деятельности сотрудника данного уровня, а также его обязанности, правовое положение, ограничения, ответственность, запреты и гарантии. В-четвертых, указанным специальным законодательством служащему присваивается соответствующее звание и чин.

Государственный служащий является работником, который находится на определенной должности на государственной службе. Им исполняются определенные обязанности в соответствии с должностной инструкцией.

Обязанности государственных служащих являются многочисленными и определяются занимаемой должностью, однако они могут быть отнесены к четырем основным группам - должностным, общеслужебным, профессиональным и ограничениям Червонюк, В.И. Конституционное право России: учебное пособие / В.И. Червонюк. - М.: ИНФРА-М, 2013.С. 48. .

1. Гражданскому служащему требуется обеспечивать выполнение норм Конституции, поддерживать конституционный строй, который установлен; добросовестным образом исполнять обязанности, которые определены его должностной инструкцией; соблюдать и защищать права и законные интересы граждан; выполнять приказы, которые не противоречат законам, а также указания и распоряжения руководителей вышестоящих должностей.

2. Есть определенные профессиональные и должностные обязанности. Государственный служащий, в соответствии с должностными обязанностями, обязан своевременно рассматривать обращения учреждений, граждан, организаций и общественных объединений, органов власти местного уровня, а также принимать решения соответствующего характера в установленном порядке, предусмотренном федеральными и региональными законами. Уровень его квалификации требуется поддерживать на необходимом уровне, чтобы он мог качественно исполнять обязанности, соблюдать правила трудового распорядка и работать с данными для служебного пользования.

3. Государственным служащим не должна разглашаться государственная тайна и сведения, касающиеся достоинства, чести и личной жизни граждан. Это ограничение одновременно является и обязанностью.

4. Согласно Конституции, определенным категориям государственных служащих в обязанности вменяются определенные задания по конкретным должностям, определяемые соответствующими инструкциями. В то же время государственными служащими выполняются обязанности общегражданского характера, предусмотренные в Конституции (платить налоги и сборы, беречь государственную собственность и природные ресурсы, нести военную службу и т.д.).

Государственный служащий в полной мере ответственен за собственные действия. Он несет обязанность по исполнению распоряжений соответствующих руководителей, дающихся в рамках их полномочий. В то же время гражданскому служащему запрещено исполнение неправомерного поручения Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / под общ. ред.В.Д. Карповича. - М.: Юрайт-М; Новая Правовая культура, 2012.С. 188. . Если же это происходит, от него требуется письменное обоснование неправомерности поручения, которое было получено, а также ссылка на положения законодательства, а также получение письменного подтверждения о необходимости исполнить поручение Правовое регулирование государственной службы. [Электронный ресурс]: Newreferat. - Режим доступа: http: //www.newreferat.com/ref-7398-1.html, свободный. Дата доступа: 20. 01.2017. .

Федеральный закон "О системе государственной службы РФ" впервые определил, что в качестве нанимателя федерального государственного служащего выступает РФ (государство), а нанимателя гражданского государственного служащего субъекта РФ - соответствующий субъект РФ.

государственный служащий правовой статус

Четкость определения второй (управляющей) стороны государственно-служебных отношений ведет к повышению прочности гарантий, которые предусмотрены для государственного служащего. В то же время устанавливается, что статус или правовое положение федерального госслужащего и гражданского государственного служащего субъекта РФ, включая обязательства, ограничения, ответственность, правила поведения, а также механизм разрешения конфликта интересов и споров служебного характера определены соответствующим федеральным законом о виде госслужбы. Данные узаконения обладают большим значением для повышения престижа государственной службы и совершенствования ее кадрового состава.

Посредством государственных служащих происходит реализация полномочий органов государства во всех областях общественной жизни. Но состав государственных служащих не является одинаковым, их функциональное назначение по осуществлению полномочий органов государства является разнообразным и они трудятся в условиях, которые неодинаковы. По этой причине они могут подразделяться на определенные группы по разным критериям Червонюк, В.И. Конституционное право России: учебное пособие / В.И. Червонюк. - М.: ИНФРА-М, 2013.С. 45. . Такое деление обладает значением в случае решения вопросов разработки и реализации программ подготовки кадров для государственной службы в соответствии с реальной потребностью в них; установления требований квалификационного характера для замещения должностей государственной службы; определения полномочий, обязанностей и мер ответственности, учитывая особенности вида государственной службы; подбора кандидатов на определенные должности и др.

Согласно конституционному принципу деления властей различают государственных служащих органов представительной или законодательной, судебной и исполнительной власти.

Органами законодательной власти выполняются законодательная и контрольная функции относительно органов власти государства в рамках, которые установлены российской Конституцией. Для успеха в выполнении данных ответственных функций, к примеру, палаты Федерального Собрания должны располагать аппаратами сотрудников высокой квалификации. По этой причине сюда на должности государственной службы (руководители секретариата и аппарата, их советники и помощники, начальники отделов и управлений и др.) подбираются ученые и специалисты-практики в сфере управления государством, финансов, экономики, информатики, права. Лишь подобный аппарат может обеспечить нормальное функционирование парламента.

Органами исполнительной власти осуществляется организационно-управленческая и исполнительно-распорядительная деятельность, которая обеспечивает бесперебойную работу государственного аппарата и функционирование государства. В их системе занято примерно 90% служащих государства. Управление, в первую очередь, требует способности к прогностическому, системному и комплексному видению общественных процессов, явлений, отношений Конституционное право России: учебник / под ред. Г.Н. Комковой. - М.: Юристъ, 2015.С. 67. . Данные качества являются необходимыми для всех руководителей, которые самостоятельно принимают решения управленческого характера, и других государственных служащих, которые принимают участие в подготовке этих решений Правовое регулирование государственной службы. [Электронный ресурс]: Newreferat. - Режим доступа: http: //www.newreferat.com/ref-7398-1.html, свободный. Дата доступа: 20. 01.2017. .

Судебная власть, в соответствии со статьей 118 Конституции, осуществляется с помощью гражданского, конституционного, уголовного и административного судебного производства. У судебной власти существует и иная функция, заключающаяся в возможности контроля законности актов государственных и других органов (статья 120 Конституции). Обеспечение исполнения судейских полномочий возлагается как на аппараты соответствующих судов, так и на специальные органы: Судебный департамент при Верховном Суде РФ и Федеральную службу судебных приставов.

По масштабам деятельности органов государственной власти, где проходит их служба, государственные служащие делятся на федеральных государственных служащих и гражданских государственных служащих субъектов РФ. Общее количество государственных служащих органов государственной власти федерального уровня (гражданских лиц), органов государственной власти субъектов РФ, других органов государства, а также муниципальных служащих и других работников органов самоуправления местного уровня составляет 1053,1 тысяч человек, включая установленное количество гражданских государственных служащих и других работников органов исполнительной власти федерального уровня - 315,1 тысяч человек Правовое регулирование государственной службы. [Электронный ресурс]: Newreferat. - Режим доступа: http: //www.newreferat.com/ref-7398-1.html, свободный. Дата доступа: 20. 01.2017. .

В ходе происходящего реформирования структуры и системы органов исполнительной власти федерального уровня в центральном аппарате количество государственных служащих уже сокращено на 20% и в дальнейшем будет оптимизироваться посредством внедрения на государственной службе новых управленческих методов Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / под общ. ред.В.Д. Карповича. - М.: Юрайт-М; Новая Правовая культура, 2012.С. 182. .

Если за основу взять критерий функционального предназначения и особенностей службы по ее видам, то различают государственных гражданских служащих, военнослужащих, сотрудников правоохранительной службы.

К примеру, особенность военной службы заключается в исполнении военными специфических обязанностей, которые связаны с риском для жизни, так как при необходимости предполагает участие в действиях боевого характера, несение боевой службы или боевого дежурства, защиту здоровья, жизни, чести и достоинства граждан, оказание помощи правоохранительным органам в обеспечении правопорядка и законности.

Профессиональная служебная деятельность работников правоохранительной службы имеет связь с выполнением задач, когда существует угроза здоровью и жизни, к примеру, в борьбе с организованной преступностью и терроризмом.

По объему должностных полномочий и, значит, их ответственности государственные служащие делятся на должностных лиц и служащих, которые должностными лицами не являются. Понятие должностного лица дается в статье 2.4 КоАП Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30. 12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 07. 02.2017) // Собрание законодательства РФ. - 2002. - №21. - Ст. 1. . Объем полномочий государственно-властного характера государственных служащих определен положениями о соответствующих органах государства и подразделениях их структур и должностными регламентами по каждой отдельной должности либо по типовым должностям государственной службы Реализация и применение права. [Электронный ресурс]: Большая библиотека. - Режим доступа: http: //www.e-ng.ru/drugoe/realizaciya_i_primenenie_prava.html, свободный. Дата доступа: 20. 01.2017. .

Правовое положение государственных служащих, помимо замещаемых должностей государственной службы, также характеризуется званиями: дипломатическими рангами, классными чинами, специальными и воинскими званиями. Гражданским служащим присваивают дипломатические ранги и классные чины гражданской службы, военнослужащим - воинские звания, а работникам правоохранительной службы - специальные звания и классные чины. Данные категории административно-правового характера присваиваются лично каждому государственному служащему, который замещает должность государственной службы, учитывая его личные достоинства, по итогам работы, аттестации или квалификационного экзамена Правовое регулирование государственной службы. [Электронный ресурс]: Newreferat. - Режим доступа: http: //www.newreferat.com/ref-7398-1.html, свободный. Дата доступа: 20. 01.2017. .

Дипломатические ранги, классные чины, специальные и воинские звания не только внешне отличают государственных служащих при ношении форменной одежды, знаков различия (например, погон), но и характеризуют их должностное положение, поскольку соответствующие нормативные правовые акты устанавливают перечни должностей по видам государственной службы с указанием, какие дипломатические ранги, классные чины, специальные и воинские звания являются соответствующими данным должностям.

В зависимости от срока службы стоит различать государственных служащих, которые назначаются на должности государственной службы на определенный срок, на неопределенный срок, а также на период обучения в образовательном учреждении профессионального образования и на некоторый срок государственной службы после его окончания Червонюк, В.И. Конституционное право России: учебное пособие / В.И. Червонюк. - М.: ИНФРА-М, 2013.С. 47. .

Классификацию государственных служащих можно производить и по другим критериям в зависимости от ее цели. Например, могут быть приведены такие данные осуществленного анализа состава гражданских государственных служащих по разным признакам демографического характера Правовое регулирование государственной службы. [Электронный ресурс]: Newreferat. - Режим доступа: http: //www.newreferat.com/ref-7398-1.html, свободный. Дата доступа: 20. 01.2017. :

- удельный вес государственных служащих, которые имеют высшее профессиональное образование, составляет 73%;

- средний возраст государственных служащих - 40 лет, а в аппаратах органов прокуратуры и федеральных судов - 37 лет;

- большая часть лиц, которые замещают должности государственной службы, имеют стаж работы в органах государства от 5 до 10 лет, примерно 25% - более 15 лет;

- относительно значительный процент (свыше 70) женщин на должностях, которые отнесены к младшим и старшим группам должностей государственной службы;

- значительная разница в размерах оплаты труда между муниципальными, государственными служащими и работниками негосударственного экономического сектора.

Эти и прочие показатели выступают в качестве ориентиров для устранения негативных тенденций и явлений и выработки предложений направленных на совершенствование нормативно-правовой базы государственной службы, которая отвечает современным функциям и задачам государства.

1.2 Источники законодательства о государственной службе

Законодательство о государственной службе РФ состоит из нормативно-правовых актов, регулирующих ее организацию и правовое положение государственных служащих - порядок и условия их работы, виды поощрения и права, ответственность и обязанности, прекращение ими государственной службы и т.п.

Источники данного законодательства перечисляются в Федеральном законе 79-ФЗ "О государственной гражданской службе РФ" от 27.07.2004 г. Федеральный закон от 27. 07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 03. 07.2016, с изм. от 19. 12.2016)"О государственной гражданской службе Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01. 01.2017) // Собрание законодательства РФ. - 2004. - №31. - Ст. 3215. .

Регулирование отношений, которые связаны с государственной службой, осуществляют:

1) Конституция Российской Федерации;

2) Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации";

3) Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации";

4) другие федеральные законы, в том числе федеральные законы, которые регулируют специфику прохождения гражданской службы;

5) указы Президента Российской Федерации;

6) постановления Правительства Российской Федерации;

7) нормативно-правовые акты органов исполнительной власти федерального уровня;

8) конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;

9) нормативные правовые акты государственных органов.

Первый уровень - федеральный. Здесь речь идет о Конституции РФ, упомянутом Законе, прочих федеральных законах и других нормативно-правовых актах РФ. Второй уровень - законодательство субъектов РФ - их уставы, законы, конституции, и т.п.

В Конституцию РФ в качестве источника законодательства о государственной службе закладывается подход с общегосударственного уровня. Государственная служба здесь предстает в качестве цельного нерасчлененного явления, одного из многих иных аспектов жизни общества, подлежащих конституционному регулированию Правовое регулирование государственной службы. [Электронный ресурс]: Newreferat. - Режим доступа: http: //www.newreferat.com/ref-7398-1.html, свободный. Дата доступа: 20. 01.2017. . Здесь закладываются основы не одной лишь государственной службы, но и законодательства о ней, а также их дальнейшего развития Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / под общ. ред.В.Д. Карповича. - М.: Юрайт-М; Новая Правовая культура, 2012.С. 188. .

Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы РФ" определяются организационные и правовые основы системы государственной службы РФ, включая систему управления государственной службой РФ Федеральный закон от 27. 05.2003 N 58-ФЗ (ред. от 23. 05.2016)"О системе государственной службы Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. - 2003. - N 22. - Ст. 2063. . Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы РФ" базовый, то есть содержит основы всех прочих законодательных актов по данной проблематике. Но в сравнении с Конституцией РФ им еще и регулируется весь комплекс самых существенных вопросов государственной службы изнутри, иначе говоря, им устанавливаются определенные принципы ее организации и правового положения государственных служащих.

Но в сравнении с Конституцией РФ им еще и регулируется весь комплекс самых значимых проблем государственной службы изнутри, иначе говоря, устанавливаются определенные принципы ее организации и правового положения государственных служащих.

Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы РФ" базовый, то есть в нем содержатся основы всех прочих законодательных актов по данной проблематике.

Федеральным законом № 79-ФЗ от 27.07.2004 г. "О государственной гражданской службе РФ" устанавливаются финансово-экономические, организационные и правовые основы гражданской государственной службы РФ.

Принципиальным значением для организации государственной службы обладают три указа Президента РФ - "О государственных должностях РФ" Указ Президента РФ от 11 января 1995 г. N 32 "О государственных должностях Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями) // Собрание законодательства РФ. - 1995. - N 11-12. , "О Реестре должностей Федеральной государственной гражданской службы" Указ Президента РФ от 31. 12.2005 N 1574 (ред. от 26. 01.2017)"О Реестре должностей Федеральной государственной гражданской службы" // Собрание законодательства РФ. - 2006. - N 1. - Ст. 118. и "О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих" Указ Президента РФ от 25. 07.2006 N 763 (ред. от 26. 01.2017)"О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих" // Собрание законодательства РФ. - 2006. - N 31. - Ст. 3459. , которыми он утвердил сводный перечень названий государственных должностей, Реестры государственных должностей и денежного содержания государственных служащих.

Есть возможность отметить громоздкость структуры нашей государственной службы, а также можно говорить о тенденциях ее упрощения. В деятельности практического характера федеральной государственной службы РФ данные указы превратились в фундаментальные и для приема на государственную службу, а также для продвижения по ней, и для четкости исполнения и распределения обязанностей, для довольной эффективного ее функционирования Реализация и применение права. [Электронный ресурс]: Большая библиотека. - Режим доступа: http: //www.e-ng.ru/drugoe/realizaciya_i_primenenie_prava.html, свободный. Дата доступа: 20. 01.2017. .

Значение Правительства в организации исполнения законодательных актов очень велико, можно сказать, что оно является решающим. Оно это делает организационными и правовыми средствами. Подобных средств довольной много, и ими образуется существо повседневного управления государственной службой. Вот лишь некоторые из них Червонюк, В.И. Конституционное право России: учебное пособие / В.И. Червонюк. - М.: ИНФРА-М, 2013.С. 46. :

- подготовка проектов нормативных актов по вопросам госслужбы;

- организация формирования конкурсных комиссий;

- организация конкурсов, аттестаций, квалификационных экзаменов;

- подготовка предложений, связанных с внесением дополнений и изменений в Реестр государственных должностей;

- определение механизма исполнения, размещения и формирования государственного заказа на повышение квалификации и переподготовку федеральных государственных служащих;

- обеспечение рациональности взаимодействия с министерствами и учреждениями образовательного типа, которые осуществляют эту переподготовку.

К нормативно-правовым актам о государственной службе могут быть отнесены уставы и положения о дисциплине, положения об определенных подразделениях и органах (ими в основном определяется статус определенных должностных лиц), должностные инструкции, которые утверждаются ведомствами и министерствами. У них одна задача, заключающаяся в конкретизации законодательства без нарушения его рамок Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / под общ. ред.В.Д. Карповича. - М.: Юрайт-М; Новая Правовая культура, 2012.С. 183. .

Почти во всех субъектах РФ, самостоятельно организующих свою государственную службу, существуют законодательные и другие нормативно-правовые акты о государственной службе, регламентирующие содержание государственной службы и государственные должности субъектов РФ; принципы государственной службы субъектов; категории государственных должностей; реестры государственных должностей и реестры государственных должностей государственной службы субъектов; требования квалификационного характера и разряды квалификационного характера государственных служащих в субъектах; денежное содержание служащих, предоставляемые гарантии и правовой статус служащих, а также механизм прохождения государственной службы.

1.3 Особенности правового статуса государственного служащего

Под правовым статусом государственного служащего следует понимать установленное и гарантированное государством правовое положение государственного служащего, исполняющего свои полномочия по определенной должности государственной службы. В системе государственной службы РФ складываются разные правовые статусы государственных служащих: общий, особенный, специальный и индивидуальный правовые статусы.

Элементами правового статуса государственного служащего являются права, свободы, обязанности, ограничения, запреты, ответственность служащего, поощрения, которые закреплены в законодательстве и гарантированы государством.

В случае осуществления гражданской государственной службы правовой статус и правовые отношения, в которые вступают гражданские служащие, обладают сложным многоотраслевым характером. В зависимости от субъектного состава, формы проявления и содержания правовое регулирование гражданской службы и правовых отношений гражданских служащих, в которые они вступают в ходе выполнения собственных обязанностей служебного характер, может рассматриваться в разных направлениях.

По причине проведения административной реформы объективно произошло усиление внимания к анализу правового статуса гражданских служащих, специфике правовых связей, в которые они вступают, структуре правовых отношений, которые складываются в ходе осуществления и прохождения гражданской государственной службы Правовое регулирование государственной службы. [Электронный ресурс]: Newreferat. - Режим доступа: http: //www.newreferat.com/ref-7398-1.html, свободный. Дата доступа: 20. 01.2017. .

В литературе сейчас предлагаются разные, не так уж редко взаимно исключающие, концепции правовых отношений гражданских государственных служащих. Основные из них - это служебная, административная, конституционная или государственно-правовая, трудовая и служебно-трудовая характеристики правового положения гражданских государственных служащих.

Конституционное направление базируется на нормативных положениях Конституции РФ, Уставах и Конституциях субъектов РФ и прочих государственно-правовых актах, которые регулируют механизм образования, структуру, систему и направления деятельности органов исполнительной власти.

С позиции правового регулирования гражданской службы и определения правового статуса гражданских служащих в Конституции РФ могут быть выделены две группы норм: одни из них оказывают непосредственное влияние на особенности правовых отношений (правовой статус) гражданских государственных служащих; прочие распространены на гражданских служащих как граждан РФ, которые обладают общими правами гражданина и человека.

К первой специализированной группе конституционных норм могут быть отнесены: статья 10, в соответствии с которой государственная власть в РФ осуществляется на основании деления на законодательную, судебную и исполнительную; статья 11, согласно которой государственная власть в РФ осуществляется Президентом РФ, Федеральным Собранием, Правительством РФ, судами РФ; статья 15, устанавливающая обязанность органов государственной власти, органов самоуправления местного уровня, должностных лиц соблюдать законы и Конституцию РФ; статья 32, предусматривающая равенство доступа всех граждан РФ к государственной службе; статья 53, устанавливающая право на возмещение государством вреда, который был причинен бездействием или незаконными действиями органов власти государства или их должностных лиц Конституционное право России: учебник / под ред. Г.Н. Комковой. - М.: Юристъ, 2015.С. 69. .

Ко второй группе стоит отнести общие нормы, которые предусмотрены главой 2 Конституции РФ "Права и свободы человека и гражданина". Основные из них это: статья 19, устанавливающая равенство всех перед судом и законом; статья 22, предусматривающая право на личную неприкосновенность и свободу; статья 24, устанавливающая обязанность органов власти государства и их должностных лиц по обеспечению каждому возможности ознакомления с материалами и документами, которые непосредственным образом затрагивают его свободы и права; статья 35, предусматривающая право частной собственности; статья 37, предоставляющая право на свободное распоряжение своими способностями к труду; статья 40, дающая право на жилище; статья 41 предоставляющая право на охрану здоровья; статья 43, которая предоставляет право на образование; статья 44, предоставляющая свободу творчества; статья 46, которая предоставляет право на защиту в суде, а также прочие аналогичные конституционные нормы.

Административно направление характеризует систему и организацию деятельности исполнительных органов власти государства, предусматривает отношения подчинения и власти, где преобладающим значением обладает правовое положение государственных служащих в качестве лиц, которые наделены административными или властными функциями.

Характеристика правового статуса государственных служащих в качестве лиц, которые наделены государственной властью, в течение продолжительного времени являлась преобладающей в литературе советского периода (К.С. Вельский, Д.Н. Бахрах, Б.М. Лазарев, и др.). Она ориентировалась на полноту подчинения государственных служащих государству в лице руководителя органа государства (представителя нанимателя). Правовой статус и правовые отношения гражданских служащих в основном рассматривались с точки зрения административного права и другие подходы не рассматривались.

С наибольшей последовательностью административно-правовая концепция статуса гражданских государственных служащих отстаивалась Гришковцом А.А., в частности, утверждавшим, что "государственная служба в целом и все ее разновидности не только могут, но и, в первую очередь, должны исследоваться именно в рамках административного права, т.к. нормы данной отрасли уже сейчас превалируют при регулировании отношений на государственной службе".

В содержательном анализе, который дан в книге "Правовое регулирование государственной гражданской службы в РФ" (2003 г.), этим автором делается бескомпромиссный и жесткий вывод о том, что в переходном периоде государственная служба должна строиться по жесткой централизации и иерархии, при отказе от всяких контрактов и прочих отношений договорного характера на государственной службе.

Новым законодательством о государственной службе не была воспринята эта концепция гражданской службы. Например, Федеральным законом "О государственной гражданской службе РФ" от 27.07.2004 года большое значение придавалось служебному контракту, он был признан как обязательное правовое основание для поступления на гражданскую государственную службу, а также обращалось внимание на условия ее прекращения и прохождения.

Недостаток концепции, которая была указана, кроме формального противоречия новому законодательству о гражданской службе, заключается в том, что связи правового характера гражданских государственных служащих рассматриваются упрощенно как вертикальные правовые связи: государство, руководство государственного органа, начальник подразделения структуры (департамента, управления, отдела), государственный служащий, гражданин Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / под общ. ред.В.Д. Карповича. - М.: Юрайт-М; Новая Правовая культура, 2012. С. 181. . В реальности, как будет продемонстрировано ниже, на каждом уровне есть своя специфика, своеобразные связи правового характера, особые правовые отношения, обладающие как административными, так и трудовыми свойствами и признаками.

Служебно-правовая характеристика правового статуса государственного служащего, которая пришла на смену жесткой административной характеристике государственной службы, государственных служащих рассматривает не только в качестве чиновников, которые наделены определенной властью и проводят государственную волю, но и в качестве особой категории работников, которые обладают определенными служебными обязанностями и правами Реализация и применение права. [Электронный ресурс]: Большая библиотека. - Режим доступа: http: //www.e-ng.ru/drugoe/realizaciya_i_primenenie_prava.html, свободный. Дата доступа: 20. 01.2017. .

В этом направлении основное внимание акцентируется на социально-политической роли государственных служащих в качестве чиновников, которые осуществляют функции властного характера и функции государственного управления соответствующими областями жизни общества (Ю.Н. Старилов). Подобная характеристика тесно связана, а в некоторых случаях в полной мере совпадает с административной характеристикой правовых отношений государственных служащих. В рассматриваемой концепции основное внимание концентрируется на отношениях управления и власти, соподчиненности государственных служащих и должностных лиц, полномочиях разных исполнительных органов власти Правовое регулирование государственной службы. [Электронный ресурс]: Newreferat. - Режим доступа: http: //www.newreferat.com/ref-7398-1.html, свободный. Дата доступа: 20. 01.2017. . Указанный автор подготовил содержательный учебник "Служебное право" (1996 г.), в котором, как утверждает автор, выдвинута принципиально новая идея о выделении особого массива норм права, которые регулируют отношения государственно-служебного характера, в отдельную подотрасль или отрасль права, имеющую собственное содержание, методы и предмет. В качестве такой отрасли (подотрасли), как утверждает указанный автор, выступает служебное право, в качестве основополагающего понятия которого должно выступать государственно-служебное правоотношение, в качестве которого понимают государственно-правовое отношение службы и верности муниципального или государственного служащего, который поступает на службу.

Стоит обратить внимание на то, что эта концепция правовых отношений государственных служащих является более объективной, так как не ограничена рамками лишь одной правовой отрасли - административного права. При этом понятием "государственно-служебные правоотношений" не обеспечивается дополнительная информация о правовых отношениях государственных служащих, поскольку служебные правовые отношения в каждом случае представляют собой государственные отношения.

Помимо этого, недостаточно убедительным доводом является предложение о возможности сформировать новую отрасль права, так как если исходить из признака особенностей труда или профессионализма, то будет необходимо выделение в качестве самостоятельных отраслей медицинского права, военного права, правоохранительного права, образовательного (педагогического) права и т.д.

Сложность всестороннего анализа гражданской государственной службы заключается в том, что она опирается на разные самостоятельные правовые отрасли, имеющие свой метод и предмет правового регулирования. По этой причине более обосновано утверждение о том, что развитие нормативной правовой базы государственной службы особенно важным делает введение новых комплексных отраслей законодательства и (или) права. Большим значением при этом обладает "наметившаяся интеграция норм конституционного, административного и трудового права в комплекс норм служебного права".

Служебно-трудовая концепция правового статуса государственных служащих придает решающее значение правовому положению государственных служащих не только в качестве лиц, которые выполняют государственную службу на базе определенных служебных обязанностей, но и их связи (правовому статусу) с деятельностью трудового характера.

В этом случае обоснованно внимание обращается на сложность характера правовых связей государственных служащих, которыми, с одной стороны, выполняются властно-управленческие функции (государственные служащие здесь выступают в качестве чиновников) Реализация и применение права. [Электронный ресурс]: Большая библиотека. - Режим доступа: http: //www.e-ng.ru/drugoe/realizaciya_i_primenenie_prava.html, свободный. Дата доступа: 20. 01.2017. . С иной стороны, они представляют собой лица наемного труда, то есть выполняют конкретный вид деятельности трудового характера (трудовую функцию). В этом случае государственные служащие выступают в качестве наемных работников.

Как утверждает В.Ш. Шайхатдинов, сейчас в мире наблюдается сосуществование двух тенденций развития государственной службы в качестве государственно-правового института Гафаров З.С., Иванова С.А., Шайхатдинов В.Ш. Правовое регулирование труда и социальной защиты государственных служащих субъектов Российской Федерации. Екатеринбург, 2003.С. 153. . Одна имеет связь с подчеркнутым публично-правовым статусом государственной службы, обособленностью государственных служащих от прочих категорий работников несамостоятельного или наемного труда.

Иная тенденция, которая особо проявилась в последнее время в странах с развитой рыночной экономикой, заключена, напротив, в распространении на государственных служащих норм и гарантий, которые содержатся в трудовом праве, в усилении коллективно-договорного начала, в отказе от принципа одностороннего установления государством условий труда, в признании его в качестве обычного работодателя, а отношений по осуществлению государственными служащими деятельности профессионального характера на государственной службе - отношениями найма, трудовыми отношениями Правовое регулирование государственной службы. [Электронный ресурс]: Newreferat. - Режим доступа: http: //www.newreferat.com/ref-7398-1.html, свободный. Дата доступа: 20. 01.2017. .

Хоть правовые отношения государственных служащих действительно обладают сложным и многоотраслевым характером, но недостаточно убедительно и обоснованно в теоретической и практической реальности объединяются трудовые и служебные отношения в одном общем понятии "служебно-трудовых отношений". В реальности это два различных вида правовых отношений, характеризующих разную направленность деятельности государственного служащего, его разные связи правового характера.

Служебные (административно-правовые) отношения находят проявление в связи с осуществлением государственной службы. Реально они существуют между государственными служащими и внешними субъектами - разными органами власти, физическими лицами (гражданами) и юридическими лицами.

Отношения трудового характера имеют место между государственным служащим и руководством государственного органа, а также между государственными служащими разного ранга, которые состоят в штате определенного органа государства. Данные отношения могут быть охарактеризованы юридическим равенством сторон (свободой возникновения, прекращения и изменения). Одна сторона в них представляет собой работодателя (государство, государственный орган), а другая работника - лицо, осуществляющее трудовую функцию по конкретной должности, специальности, квалификации.

Объединять эти два самостоятельные правоотношения, как это нередко делается в литературе, по нашему мнению, представляется неубедительным и невозможным с объективной точки зрения. Прежде всего, рассматриваемые отношения регулируются разными правовыми отраслями (трудовым и административным правом); кроме того, они находят проявление в разных связях правового характера (административных - несение гражданской службы и трудовых - осуществление конкретной трудовой функции); помимо этого, и это главное, не учитывается область проявления службы. Относительно внешних субъектов (например, граждан) это отношения административного характера, а относительно представителя нанимателя (руководителя государственного органа) это типичные отношения трудового характера.

Трудовая концепция правовых отношений на государственной гражданской службе сосредотачивается на правовых связях государственных гражданских служащих как лиц, которые выступают как работники наемного труда, то есть лица, нанятые для того, чтобы осуществлять гражданскую службу Червонюк, В.И. Конституционное право России: учебное пособие / В.И. Червонюк. - М.: ИНФРА-М, 2013.С. 43. . В данном случае служебная и трудовая деятельность рассматриваются в качестве тождественных проявлений одного интегрированного вида правоотношения, направленного на выполнение специфической трудовой функции - выполнение служебных должностных обязанностей, которые предусмотрены служебным регламентом. В то же время делается акцент не на вид деятельности (государственная гражданская служба), а на содержание труда, который осуществляется государственным гражданским служащим. В данном случае служебные отношения рассматриваются в качестве формы трудовых отношений, а трудовая деятельность (функция) в качестве содержания служебных отношений (К.Н. Гусов, В.Н. Толкунова и др.).

Трудовые отношения, условия труда (службы) государственных гражданских служащих регулирует законодательство о государственной гражданской службе. Данные отношения устанавливаются посредством правового статуса гражданских служащих. Например, Федеральный закон "О государственной гражданской службе РФ" устанавливает основную специфику правого положения (статуса) гражданского служащего. В то же время примечательно то, что на гражданских служащих распространены нормы трудового права, так как служебные права и обязанности, правовое положение (статус) гражданских служащих не урегулированы нормами служебного права.

Итак, наблюдается последовательный отказ от жесткой характеристики государственных служащих в качестве лиц, которые находятся лишь в административных правовых отношениях, отношениях подчинения и власти; лиц, назначение которых лишь в выполнении функций государства. Однако законодательством о государственной гражданской службе во многом сохраняется прежний подход к гражданским служащим как к корпоративным объединениям, как к особой категории лиц (чиновников), чей правовой статус должен быть резко отличен от статуса других категорий работников.

Сейчас характерная тенденция рассмотрения разных взглядов на правовой статус государственных гражданских служащих заключается в попытке выработки универсальной концепции (характеристики) правовых отношений государственных гражданских служащих, отвечающей всем требованиям. Но сохраняется противопоставление двух основных подходов и двух направлений правового регулирования статуса гражданских служащих:

- первый - обеспечение за государственными гражданскими служащими их особого правового положения (статуса) в качестве лиц, которые выполняют государственные функции управления, где преобладать должно действие публичного права;

- второе - отнесение государственных гражданских служащих к лицам наемного труда, гражданская служба которых должна в основном регулироваться трудовым законодательством с учетом особенностей, выполняемых трудовых функций, где преобладает действие частного права.

Суть и "непримиримость" расхождений, по нашему мнению, заключается в разной оценке правового статуса государственных служащих и, главное, в перспективе развития и построения государственной гражданской службы, носители которой - это гражданские служащие.

С теоретической точки зрения можно согласиться с тем, что Закон о гражданской службе по форме отнесен к административно-правому акту. Это главным образом обусловлено применением специфической служебно-правовой терминологии, использованием определений, терминов, понятий, которые применяются в служебном или административном праве. С иной стороны, по своему содержанию большинство анализируемых норм - это нормативные положения, регулирующие сферу труда специфической категории работников - государственных гражданских служащих. В связи с этим в литературе обосновано утверждают, что "воздействие трудового права на регулирование государственной службы остается, но его характер и направления изменились. До реформы трудовое право было основным и непосредственным регулятором труда на гражданской службе, теперь же оно становится своеобразной донорской, материнской отраслью". Анализ разных взглядов на правовой статус государственных гражданских служащих дает возможность сделать определенные предварительные выводы Реализация и применение права. [Электронный ресурс]: Большая библиотека. - Режим доступа: http: //www.e-ng.ru/drugoe/realizaciya_i_primenenie_prava.html, свободный. Дата доступа: 20. 01.2017. .

Прежде всего, существующие в литературе крайние подходы в характеристике правовых отношений государственных гражданских служащих (трудовое или административно-служебное) небезуспешно объединены в понятии служебно-трудовых отношений, получившем в последние годы более широкое распространение. Но на первый взгляд универсальная и всесторонняя концепция такого подхода компромиссна и обладает, по крайней мере, двумя нерешенными проблемами: нивелируются границы между разными правовыми отраслями (в этом случае трудовым и административным правом); служебно-трудовые отношения объединяются двумя совершенно самостоятельными видами правовых отношений, обусловленных разными сферами проявления служебных отношений.

Специфику правовых отношений на государственной гражданской службы, по нашему мнению, следует дифференцировать в зависимости от области ее проявления на трудовые и служебные отношения. В то же время служебные отношения проявляются относительно внешних субъектов (управленческая деятельность, наличие полномочий властного характера). Трудовые отношения возникают относительно государственного органа (представителя нанимателя - руководителя государственного органа) и относительно других гражданских служащих и работников, входящих в штат государственного органа Правовое регулирование государственной службы. [Электронный ресурс]: Newreferat. - Режим доступа: http: //www.newreferat.com/ref-7398-1.html, свободный. Дата доступа: 20. 01.2017. .