1.1 Основы законодательной базы о государственной службе и статус государственного служащего

Определение государственной гражданской службы полностью соответствует определению, содержащемуся в ч. 1 ст. 5 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации". Из приведенного определения можно сделать следующие выводы Липатов Э.Г., Чаннов С.Е., Велиева Д.С. и др. Комментарий к ФЗ "О государственной гражданской службе в Российской Федерации" - Система ГАРАНТ, 2005 г.:

1) основным признаком государственной гражданской службы является профессиональная деятельность. Данный признак означает, что служебная деятельность должна осуществляться непрерывно, в качестве основного вида деятельности, на основе специальных знаний и навыков;

2) на государственной службе могут находиться только граждане Российской Федерации.

3) государственный орган - это организованное государством в установленном порядке публично-правовое лицо, представляющее собой обособленную часть государственного аппарата, наделенное государственно-властными полномочиями по выполнению отдельных властных полномочий и функций государства или субъектов федеративного государства.

Исходя из смысла термина "принцип", означающего начало, основу, правовые принципы определяются как основополагающие идеи, закрепленные в законе. Они приобретают значение императивных требований, конкретных правил и обязывают правоприменителя к определенному поведению или устанавливают определенные запреты. Р.З. Лившиц отмечает: "Принципы охватывают всю правовую идею и придают ей логичность, последовательность, сбалансированность, освобождая от конкретики и частностей".

Само понятие "принцип" является не только исходным положением какой-либо теории, но руководящей идеей, основным правилом деятельности, основой устройства или действия различных механизмов, в том числе и социальных. Необходимость выделения правовых принципов объясняется тем, что в случае пробелов в законе, несогласованности правовых норм или затруднений в их применении правоприменитель должен руководствоваться правовыми принципами. Важно отметить, что последние не только определяют уровень правового регулирования тех или иных общественных отношений, но и указывают на дальнейшее развитие законодательства.

Учитывая значение правовых принципов, можно сказать, что качество законов и эффективность правового регулирования во многом зависят от того, как в них сформулированы и раскрыты такие принципы. В демократическом правовом государстве правовые принципы формулируются учеными на основе достижений правовой мысли за всю историю цивилизации, отечественных достижений, а также с учетом специфических объективных закономерностей развития общества. Поэтому принципы, закрепленные в нем, должны учитываться при разработке всех иных законодательных и подзаконных актов о государственной гражданской службе.

Основным отличием комментируемой нормы от указанного выше положения ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах является указание в российском законе на обязательность владения для гражданина, претендующего на поступление на государственную гражданскую службу Российской Федерации, государственным языком Российской Федерации. Данное требование является вполне обоснованным, так как вполне очевидно, что лицо, не владеющее в полной мере государственным языком, не может полноценно выполнять обязанности, связанные с обработкой информации или работой с людьми, а именно такова в основном специфика государственной гражданской службы.

Государственным языком на всей территории России является русский. Как правило, статус государственного языка республики получает язык титульной нации, давшей название республике. Так, в Чеченской Республике - это чеченский язык; в Башкортостане - башкирский и т.д. В ряде республик государственными провозглашены несколько языков. Так, в Кабардино-Балкарской Республике государственными, кроме русского, являются кабардинский и балкарский, а в Республике Марий Эл - марийский луговой и марийский горный языки.

Государственная гражданская служба является профессиональной деятельностью, требующей для своего осуществления специальных знаний и навыков. В силу этого комментируемая статья закрепляет принцип профессионализма и компетентности гражданских служащих. Реализации данного принципа должны способствовать закрепляемые настоящим Законом требования, предъявляемые к уровню и виду образования, профессиональному стажу, знаниям и навыкам лиц, претендующих на занятие должности государственной гражданской службы (ст. 12). На повышение профессионализма и компетентности государственных гражданских служащих направлены профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка служащих (ст. 62, 63).

Принцип стабильности государственной гражданской службы является необходимым условием функционирования данного института. Только в условиях стабильности и уверенности в своем завтрашнем дне государственный гражданский служащий может эффективно исполнять свои функции. Проявлением данного принципа является установление исчерпывающего перечня случаев заключения срочного служебного контракта (ст. 25); закрепление правил о переводе гражданских служащих (ст. 28) и об изменении существенных условий служебного контракта (ст. 29); определение гарантий для государственного гражданского служащего при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы (ст. 31) и др.

Комментируемым Законом предусмотрен ряд мер, направленных на реализацию принципа открытости государственной гражданской службы. В первую очередь необходимо отметить обязательность включения представителей научных и образовательных учреждений, других организаций в качестве независимых экспертов - специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, в ряд комиссий, результаты деятельности которых имеют наиболее важное значение для гражданской службы, а именно:

1) в состав комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов (ст. 19);

2) в состав конкурсной комиссии (ст. 22);

3) в состав аттестационной комиссии (ст. 48).

Государственная гражданская служба не противопоставляется гражданскому обществу, а напротив, тесно взаимодействует с ним, что видно уже из ее названия. На это и направлен принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами.

Исследование теоретических проблем российской государственной службы происходило в постсоветское время в условиях стремительно развивающегося законодательства о государственной службе, появления новых доктрин, публикации множества научных трудов. По нашему мнению, в настоящее время не только не потеряла актуальности и значимости, но даже и укрепилась идея выделения из структуры административного права такой подотрасли, как служебное право Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. М.: Бек, 1996.. Появляющиеся время от времени в научной литературе рассуждения об отсутствии смысла в формировании публичного служебного права не базируются на весомых аргументах и должном доктринальном обосновании. Развитие законодательства о государственной и муниципальной службе осуществляется быстро, что позволит создать основу для дальнейшего развития и самого служебного права.

Реформирование осуществляется в тех же целях, что и административная реформа в целом: укрепление государства, развитие гражданского общества, открытости и доверия граждан к государственному аппарату Ноздрачев А.Ф. О совершенствовании нормативной базы гражданской службы и необходимости мониторинга правоприменительной практики в сфере гражданской службы. //"Законодательство и экономика", N 2 февраль 2007 г.. Содержательное наполнение реформы государственной службы предусматривается Концепцией реформирования системы государственной службы Российской Федерации Утверждена Президентом РФ 15 августа 2001 г. N Пр-1496. и Федеральной программой "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)" Утверждена Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. N 1336).

Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" установил систему видов государственной службы Российской Федерации и общие принципы их функционирования в рамках единого института государственной службы Российской Федерации. Положения базового Федерального закона N 58-ФЗ должны быть реализованы в законодательстве о государственной гражданской службе, правоохранительной и военной службе.

Успех реформы государственной службы Российской Федерации напрямую зависит от создания качественной нормативной правовой базы государственной службы. Следовательно, тщательный анализ состояния нормативной правовой основы каждого вида государственной службы, выявление существующих в них проблем правового регулирования и оперативная подготовка проектов нормативных правовых актов - главная задача на 2007 год.

В своей совокупности они впервые в российской управленческой практике:

- создали реальные предпосылки для регламентации требований к служебному поведению гражданских служащих введением нового понятия "должностной регламент гражданского служащего". В соответствии с должностным регламентом осуществляется профессиональная служебная деятельность гражданского служащего, он определяет должностные обязанности, права и другие характеристики служебной деятельности гражданского служащего;

- законодательно закрепили необходимость прохождения гражданским служащим профессиональной переподготовки один раз в три года, что позволяет серьезно повысить уровень образования гражданских служащих, а значит, позитивно сказывается на их профессионализме;

- закрепили антикоррупционные механизмы, в том числе через урегулирование конфликта интересов на гражданской службе. Идет процесс образования в государственных органах комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов;

- установили порядок формирования работы с кадровым резервом на гражданской службе. Для обеспечения постоянного развития гражданской службы предусмотрена возможность принятия соответствующих программ развития государственной службы;

- закрепили возможность установления особых условий оплаты труда гражданских служащих по отдельным должностям. Таким образом, впервые становится возможным дифференцировать оплату труда гражданского служащего в зависимости от показателей эффективности и результативности его служебной деятельности, ориентированных на конечный результат и зафиксированных в срочном служебном контракте;

- обеспечили сбалансированное административно-правовое регулирование государственной службы и деятельности государственных служащих в сочетании с субсидиарным применением норм трудового законодательства.

В отличие от многих федеральных законов Закон о гражданской службе не бланкетный. Он на две трети содержит нормы прямого действия и минимальное число отсылочных правовых норм (22 указа Президента РФ и 7 постановлений Правительства РФ). В развитие Закона N 79-ФЗ изданы предусмотренные его нормами некоторые указы Президента РФ.

Президентские указы - это основополагающие нормативные правовые акты для функционирования института гражданской службы: о реестре должностей федеральной государственной гражданской службы, об аттестации, о конкурсе, о порядке сдачи квалификационного экзамена, о присвоении классных чинов на гражданской службе и др.

Естественно, пока рано делать вывод об успешном создании правовой основы института профессиональной гражданской службы. Это возможно только после издания и вступления в силу всех нормативных правовых актов, необходимых для надлежащей реализации Федерального закона о гражданской службе. Институт государственной службы является "живым организмом", все его части взаимосвязаны и взаимодействуют между собой. Опережение на одном участке может обесценить усилия в целом, если сопряженные элементы своевременно не будут доработаны. Необходима нормативно-правовая база, закрепляющая эффективные механизмы обеспечения единства функционирования всех трех видов государственной службы - гражданской, военной и правоохранительной.

1.2 Должности государственной службы и статус государственного служащего

В настоящее время действуют ряд Указов Президента, учреждающих государственные должности государственной службы в различных федеральных органах власти.

Определим должности государственной службы и статус государственного служащего и ограничения, связанные с государственной службой. Законом все государственные должности разделены на категории "А", "Б", "В". Понятие "государственные должности категории "А" охватывает государственные должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов.

Государственные должности категории "А" - (политические должности) подразделяют на государственные должности РФ и государственные должности субъектов Федерации. Государственные должности субъектов Федерации устанавливают конституции и уставы субъектов Федерации. Но фактически в систематизированном виде государственные должности в субъектах Федерации устанавливают законы о государственной службе. Исполнение обязанностей по государственным должностям категории "А" к государственной службе не относится, и, соответственно, лица, назначенные исполняющими обязанности на указанных должностях, государственными служащими не являются.

Таким образом, круг лиц, профессиональную деятельность которых следует считать государственной службой, составляют лица, занимающие государственные должности категории "Б", учреждаемые для непосредственного обеспечения полномочий лиц, занимающих государственные должности категории "А", и лица, занимающие государственные должности категории "В", учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий.

Государственные должности категории "Б" (руководители администраций и аппаратов, помощники, советники, консультанты, референты - патронажные должности) занимают лица, которых вправе самостоятельно принимать на работу чиновники, занимающие политические должности (государственные должности категории "А"), из числа своих доверенных лиц.

Назначение этой категории государственных должностей (государственная служба которых ограничивается сроком, на который назначены или избраны соответствующие государственные чиновники категории "А") состоит в выполнении функций, обеспечивающих исполнение полномочия лица, занимающему государственную должность категории "А", путем оказания ему постоянной и всесторонней помощи в формировании и реализации государственной политики в сфере деятельности соответствующего государственного органа, принятии участия в разработке и внесении предложений по направлениям соответствующей сферы деятельности; в представлении соответствующих информационно-аналитические материалов; в подготовке докладов; в осуществлении контроля за ходом выполнения решений; а также в выполнении иных поручений.

Государственные должности категории "В" учреждают государственные органы для исполнения и обеспечения их полномочий. Лица на государственных должностях категорий "Б" и "В" относятся к категории государственных служащих. В соответствии с действующим законодательством о государственной службе государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Федерации.

Под условиями государственной службы, осуществляемой государственными служащими, следует понимать режим государственной службы (внутренний распорядок в государственных органах, продолжительность рабочего времени и времени отдыха), предусмотренные законодательством ограничения, связанные с государственной службой, права и обязанности государственных служащих, а также предоставляемые им в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации денежное содержание, социальные гарантии и компенсации, призванные обеспечивать эффективное исполнение государственными служащими возложенных на них должностных обязанностей. В частности, Законом установлен запрет на занятие другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности, а также запрет быть депутатом законодательного собрания, заниматься предпринимательской деятельностью, состоять членом органа управления коммерческой организацией, если иное не предусмотрено федеральным законом или если в порядке, установленном федеральным законом и законами субъектов Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией.

Другая категория запретов связана с обеспечением дисциплинарного режима на государственной службе. Разрешение государственному служащему быть представителем означало бы создание для него возможностей использовать свои должностные полномочия в интересах частных лиц или лиц, за действием которых ему было поручено осуществлять надзор или контроль.

Кроме того, государственным служащим запрещено использовать в неслужебных целях средства служебного обеспечения, получать гонорары за публикации в качестве государственного служащего, получать вознаграждения от юридических и физических лиц, принимать награды, выезжать в служебные командировки за счет юридических и физических лиц, принимать участие в забастовках, использовать служебное положение в интересах политических партий, а также установлена обязанность передавать в доверительное управление доли (пакеты акций).

Чтобы представить себе будущее государственной службы, надо автоматически рассуждать о множестве федеральных законов, устанавливающих "виды государственной службы". Законодатель много раз отсылает правоприменителей к будущим федеральным законам о виде государственной службы (см., например, п. 2 ст. 3, п. 4 ст. 8, п. 4 ст. 10, п. 1-6 ст. 12, п. 1, 2 ст. 13, п. 1 ст. 14 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации"). Вместе с тем, в самом законе не установлены виды государственной службы, требующей отдельного нормативно-правового регулирования.

Законодатель установил термин "должности государственной службы", но в некоторых случаях не использует такой формулировки. Например, в п. 5 ст. 12 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" определяется, что прохождение государственной службы включает в себя назначение на должность. Однако не указывается, что речь идет о должности государственной службы. Эти ошибки также не украшают текст комментируемого закона.

Вызывает сомнение подход законодателя, устанавливающего нормы относительно некоторых положений ФЗ от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации". Пункт 2 ст. 19 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" определяет утратившими силу подп. 1 п. 1 ст. 1, п. 1 и 3 ст. 2, п. 3 ст. 3 ФЗ от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации". Таким образом, в последнем федеральном законе утратили силу положения о государственных должностях категории "А" (хотя государственные должности категорий "Б" и "В" остались в тексте Закона).

Учитывая, что ФЗ от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" утрачивает в январе 2005 г. юридическую силу (и тогда не будет вообще категорий государственных должностей "Б" и "В"), целесообразно обратить внимание на соответствующие положения нового ФЗ от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Даже при поверхностном взгляде на сущность перечисленных категорий должностей гражданской службы можно легко сравнить их с должностями категорий "А", "Б" и "В" (они указывались в первом постсоветском законе о государственной службе "Об основах государственной службы Российской Федерации"); только при этом "реанимируется" часть советской государственной служебной терминологии, а именно: руководители и специалисты; термин технические исполнители в новом российском законе не используется. Возникает вопрос: какими аргументами законодатель мог бы объяснить изменение важнейших терминов в государственно-служебном лексиконе, относящихся к должностям государственной гражданской службы? В отличие от помощников (советников), специалистов и обеспечивающих специалистов, когда законодатель пытается объяснить характер содержания соответствующих должностей, термин "руководители" остается в Законе без каких-либо элементарных пояснений. Остается только вспоминать основные положения теории государственного управления, относящиеся к характеристике таких субъектов, как руководители.

Самые главные положения нового ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", которые, по сути, определяют концепцию и модель российской гражданской службы, содержатся, с нашей точки зрения, в его первых двух главах: "Общие положения" (глава 1) и "Должности гражданской службы" (глава 2). В них определяются: основные термины, предмет регулирования Закона, принципы и должности гражданской службы, реестры должностей государственной гражданской службы, классные чины гражданской службы.

Например, ст. 50 Закона называется "Оплата труда гражданского служащего" (что само по себе характерно для норм трудового права), хотя законодательство о государственной службе содержит термин "служебная деятельность" государственного служащего, "выполнение служебных обязанностей" или "служебное время". В ст. 13 Закона установлено, что гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность (то есть здесь не написано, что он "трудится" или "работает"; нет в Законе и термина "время труда").

Если посмотреть на редакцию соответствующей статьи проекта ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", то можно обнаружить предложение о том, чтобы ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" применялся лишь в части, не противоречащей новому Закону, для определения государственных должностей РФ, государственных должностей субъектов РФ, государственных должностей государственной службы и регулирования отношений, связанных с государственной гражданской службой и правовым положением (статусом) государственных гражданских служащих.

Противоречивой попыткой установления порядка в системе государственной службы является не только законотворческий процесс, но и разработка нормативных правовых актов силами президентской Администрации. По мнению ученых, на данный момент нормативный акт можно считать своеобразным кодексом поведения государственных служащих. В Государственной Думе рассматривается проект федерального закона "Кодекс служебного поведения в органах государственной власти и местного самоуправления" (или Кодекс поведения государственных служащих Российской Федерации). С нашей точки зрения, такой нормативный акт не нужен для регламентации отношений на государственной службе, ибо аналогичные положения уже содержатся в большом количестве законов и иных правовых актов, действующих в сфере реализации государственной служебной деятельности. Хотя в некоторых странах административное поведение в том или ином виде иногда подлежит правовому регулированию (например, в Европейском Союзе действует Кодекс надлежащего административного поведения служащих Европейской Комиссии в их отношениях с обществом).

Как отмечалось выше, комментируемый Закон не использует установленное Федеральным законом "Об основах государственной службы РФ" разделение должностей на категории "А", "Б" и "В". В соответствии с Федеральным законом "О системе государственной службы РФ" и Федеральным законом "О государственной гражданской службе РФ" выделяются государственные должности и должности гражданской службы. Последние в свою очередь подразделяются на четыре категории: руководители, помощники (советники), специалисты и обеспечивающие специалисты. Должности различных категорий относятся к разным группам, для их занятия установлены различные квалификационные требования.

К должностям руководителей согласно комментируемому Закону относятся должности как руководителей, так и их заместителей в государственных органах, их территориальных структурных подразделениях и представительствах. При этом следует помнить, что руководителем государственного органа может быть и лицо, замещающее государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта РФ. К таковым, например, относятся должности федеральных министров, руководителя высшего государственного органа исполнительной власти субъекта РФ, генерального прокурора Российской Федерации, Председателя Центрального банка РФ и др. Эти должности не относятся к категории "руководители" государственной гражданской службы и на них законодательство о государственной гражданской службе не распространяется (ч. 2 ст. 1 Федерального закона "О системе государственной службы РФ").

Должности помощников (советников) учреждаются для содействия лицам, замещающим государственные должности, и лицам, замещающим должности категории "руководители" государственной гражданской службы. Особенностью данной категории является то, что срок их замещения всегда ограничен сроком полномочий должностных лиц, замещающих государственные должности или должности категории "руководители". В Федеральном законе "Об основах государственной службы РФ" данные должности относились к категории "В". К должностям помощников (советников), например, относятся: помощник (советник) Заместителя Председателя Правительства РФ, помощник (советник) Руководителя Аппарата Правительства РФ - Министра РФ. Должности специалистов учреждаются для непосредственной реализации задач и функций государственных органов. Именно специалисты в основном выполняют ту работу, ради которой и создан государственный орган. Лица, занимающие должности обеспечивающих специалистов, непосредственно функции государственных органов не реализуют, однако способствуют их реализации специалистами. Должности, относимые к данным категориям, в наибольшей степени представлены в органах государственной власти: их замещает более 517 тыс. государственных служащих.

1.3 Принципы государственной службы. Государственная служба и гражданское общество

соблюдение государственными служащими этических норм и правил поведения, ответственное исполнение должностных (служебных) обязанностей.

2. Социальный статус и гарантии Государственного служащего