Большие данные в системе оценки качества государственных и муниципальных услуг в электронном виде

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Активно осуществляется процесс перевода максимального количества государственных и муниципальных услуг в электронный вид; для тех, услуг, которые еще не могут быть по каким-либо причинам предоставлены удаленно - на порталах отображается максимально полная информация по получению той или иной услуги.

Преимущество использования электронных услуг в том, что открываются новые возможности анализа их качества за счет использования электронных инструментов, в том числе отслеживающих действия пользователя в сети интернет. По Указу Президента от 7 мая 2012 года №601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» Указ Президента РФ от 07.05.2012 N 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»., была закреплена задача по достижению 90% уровня удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных и муниципальных услуг к 2018 году. Также в настоящее время рамках административной реформы государственных управления, одной из центральных задач которой является совершенствование системы государственных услуг в соответствии с Федеральным Законом от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Минэкономразвития Российской Федерации проводит ежегодный мониторинг качества предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронном виде.

Более того, в рамках технологий оценки качества предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронном виде, был создан портал «Ваш контроль», который специализируется на получении и аккумуляции обратной связи от граждан по итогам получения той или иной услуги. Портал ведет отчетность значительно чаще с момента создания и предоставляет ежеквартальные отчетности в федеральные органы исполнительной власти.

Однако на сегодняшний день абсолютно очевидно, что нынешних технологий оценки, которые позволяют генерировать отчетности вручную на ежегодной и ежеквартальной основе - недостаточно. Для повсеместного (во всех субъектах Российской Федерации) достижения необходимого уровня удовлетворенности необходимо внедрение более продвинутых систем анализа данных, которые позволяют автоматизировать сбор данных, их обработку и генерирование отчетности. В итоге, это позволило бы повысить оперативность реагирования государственных органов на результаты своей деятельности. Более того, из-за большого количества ручной работы - выборка по большинству субъектов также достаточно низкая в виду того, что практически невозможно вручную анализировать столь большое количество данных, поэтому мнение большинства граждан нашей страны остается за кадром. Все вышесказанное, безусловно, подтверждает актуальность и необходимость проведения исследования в рамках рассматриваемой темы.

В качестве выхода из сложившейся ситуации для улучшения технологий оценки качества предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде может служить технология Больших Данных, которая позволит практически искоренить ручное генерирование отчетности, перевести оценку качества предоставления услуг на новые масштабы за счет большего охвата респондентов, перевести мониторинг в режим реального времени. Все это повлечет за собой выход на новый уровень понимания потребностей и нужд граждан при работе с государственными и муниципальными услугами в электронном виде, а также проблем, с которыми сталкиваются пользователи.

Стоит отметить, что на сегодняшний день уже существуют некоторые исследования в этом направлении, представленные как в зарубежных работах, так и российских. Теоретическую базу формируют работы таких исследователей, как представители крупных консалтинговых компаний, как Price Waterhouse Coopers (PWC), McKinsey, - Nick Jones, Ian Elliot, James Manyika и другие, отчетами которых апеллируют на сегодняшний день на крупнейших конференциях по Большим Данным. А также отечественные исследования, например, в работах представителей НИУ ВШЭ и РАНХиГС, среди которых, в частности, следует отметить С.И. Неделько, В.В. Радаева, В.Н. Южакова, Е.М. Стырина и С.М. Плаксина. Однако большинство из них делают акцент на достаточно абстрактных информационных системах, не предлагая конкретные технологии и решения, по итогам исследования реального положения в стране и анализа реальных данных.

Таким образом, объектом данного исследования является система предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде.

Предметом исследования является процесс оценки качества предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде.

Гипотезой исследования является существование взаимосвязи между удовлетворенностью качеством электронных услуг и уровнем внедрения Больших Данных для анализа электронных услуг.

Целью данной работы является разработка программы рекомендаций по внедрению системы Больших Данных в технологию оценки качества предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде для повышения уровня удовлетворенности граждан в субъектах Российской Федерации.

Задачи по достижению данной цели выделены следующие:

- Исследование существующей технологии оценки качества предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде;

- исследование технологий Больших Данных и примеров их внедрения в государственное управление в других странах;

- анализ нынешнего уровня внедрения технологий Больших Данных по Российской Федерации.

Методология данной работы включает в себя методы сбора, систематизации и структуризации статистической информации; методы анализа данных в статистических пакетах.

Работа включает, прежде всего, теоретическую часть, в которой рассмотрены основные понятия в области государственных услуг, необходимые для дальнейшего исследования, а также схема нынешней работы. Следующим блоком работы является ее аналитическая часть, где рассмотрены технологии Больших Данных отдельно и в разрезе применения в рамках государственных и муниципальных услуг. Наконец, третья, практическая, часть работы содержит рекомендации по стратегии внедрения Больших Данных.

Глава 1. Проблема оценки качества предоставления государственных услуг в электронном виде

1.1 Понятие государственных услуг

Одним из общеизвестных мировых способов сдерживания разногласий, недочетов и нивелирования человеческого фактора в процессе принятия решений, безусловно, является грамотное управление. Соответственно, наиболее известной и крупной управляющей единицей для общественности остается государство, которое неизменно представляет собой наиболее оптимальную форму взаимодействия и выстраивания отношений между людьми.

Однако наличие такой системы в действительности не решает проблемы, порождаемые влиянием: когда относительно небольшая группа людей, наделенная полномочиями, представляет интересы другой большой группы людей. В такой ситуации важной составляющей этих интересов является именно предоставление качественных государственных услуг в полном объеме каждому гражданину, что обусловило бы соблюдение интересов стороны, чьи проблемы призвано решать государство. Собственно, по большей части за эти услуги мы и платим налоги, и именно поэтому нам необходима наиболее точная и строгая оценка качества предоставления государственных и муниципальных услуг.

Для этого, прежде всего, необходимо провести качественный анализ текущей ситуации. И стоит начать с определения государственных (и муниципальных) услуг или функций.

Рассмотрим определения из разных источников. Первое определение, которое мы рассмотрим, было предложено еще 1982 году на симпозиуме «Государственные услуги как институт» и определяет государственные услуги, как набор предоставляемых возможностей государства людям, которые живут внутри той или иной страны и могут спонсироваться напрямую государством или могут предоставляться частным лицом, но обеспечиваться государственными средствами. McGregor E. The Public-Service problem // The ANNALS of the American Academy of Political and Social Science. 1983. Vol. 466. № 1. P. 61-76.

Согласно определению портала государственных услуг нашей страны, услуги возникают в соответствии со спросом граждан или организаций на них, а результатом деятельности по оказанию государственной услуги являются возникновение, изменение или прекращение правоотношения, или создание определенного документа.

Если же обратиться к нормативно-правовой документации, следует отметить, что, например, Конституция Российской Федерации вовсе не содержит определения государственных услуг: альтернативой данному понятию принято считать функции, которые выполняет тот или иной государственный орган.

В свою очередь, Федеральный закон № 210-ФЗ от 27 июля 2010 года «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (с изменениями и дополнениями) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 31. Ст. 4179. уже включает такое понятие и определяет государственные услуги, как активность того или иного государственного органа по оказанию той или иной услуги. Результатом в данном случае является установление правоотношения или документ, как было указано и на портале государственных услуг Российской Федерации. Алькина Г.И., Герба В.А. Сущность государственных услуг // Вестник ТОГУ: журнал. -- 2009. -- № 3 (14). С. 129.

Как видно, государственные услуги в нашей стране, по крайней мере, документально, представляют собой довольно ограниченный комплекс услуг и представлены только двумя достижимыми результатами предоставления определенных услуг гражданам или организациям. В то время как во многих зарубежных странах государственные услуги являются чуть ли не основной формой взаимодействия государства и физического/юридического лица, где государство выступает в роли обслуживающего звена для удовлетворения нужд вторых.

Так, например, в Германии существует понятие, которое звучит как «публичные услуги». Публичные услуги в Германии - это понятие, которое включает в себя широкий спектр услуг государства для граждан и организаций, направленное на удовлетворение их нужд и включает в себя организацию нормального жизнеобеспечения населения. Также административным законодательством Германии провозглашается ответственность государства за качество предоставленных услуг. Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт) : сборник / под общ. Ред. Е.В. Гриценко, Н.А. Шевелевой. - М. : Волтерс Клувер, 2007. 256 с. То есть в Германии - государство воспринимается не только как управляющее звено, но и как поставщик услуг для граждан и организаций, что, в целом, несколько отличается от подхода, используемого в нашей стране.

Здесь стоит сделать небольшое отступление и пояснить соотношение государственных и публичных услуг. На данный момент не существует четкого разделения двух понятий - и тот, и другой термин можно встретить применительно к одним и тем же ситуациям, и связано это зачастую с переводом иностранного «public services» по кальке. Многие эксперты полагают, что публичные услуги - это более широкое понятие, чем государственные услуги, а отличаются они тем, что государственные услуги предоставляются именно государственным органом Anderfuhren-Biget S., Varone F., Giauque D. Policy Environment and Public Service Motivation // Public Administration. 2014. № 92 (4). P. 807.. Однако в рамках данной работы мы принимаем оба определения для обозначения одного и того же явления.

Таким образом, от страны к стране понятие и составляющий спектр активностей в рамках государственных или публичных услуг может различаться, но значимость для населения, а соответственно и для государства - очевидна.

Учитывая разный перечень услуг, которые могут включать в себя государственные услуги в разных странах, в рамках данной работы необходимо определить общие принципы государственных услуг, классификацию и основные характеристики для того, чтобы унифицировать понимание того, что включает в себя рассматриваемое явление.

Итак, начнем с основных характеристик. Для дальнейшего исследования будут выделены следующие характеристики Понкин И.В., Понятие публичных услуг // Омск: Вестник Омского университета. Серия «Право». 2014. №1 (38). С. 134-138. государственных или публичных услуг:

- услуги удовлетворяют конкретный спрос на публичные услуги;

- государство является источником услуги, так как имеет исключительные компетенции на их предоставление;

- государство является источником услуги, так как существует серьезная недостача или полное отсутствие услуги ввиду отсутствия необходимых ресурсов или предприимчивости со стороны частных организаций;

- публичные услуги являются частью государственного управления;

- государственный орган организует, инициирует или контролирует предоставление государственной или публичной услуги населению или организациям.

Существуют также разные классификации, по которым разделяют те или иные перечни государственных услуг. Так, например, А.В. Нестеров - профессор НИУ «Высшая школа экономики» - предложил в своей работе Нестеров А.В. Понятие услуги государственной, общественной (социальной) и публичной // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. №11. С. 5-7. классификацию государственных услуг по их необходимости: необходимые услуги, к которым относятся, например, услуги ЖКХ; законные услуги, как например, услуги по регистрации прав на недвижимость, а также реальные или реализуемые услуги, то есть по которым есть действительный «услугодатель», в то время как по двум вышеупомянутым классификациям «услугодателя» может и не быть, соответственно, они могут быть и нереализуемыми.

Также есть несколько подходов, которые позволяют классифицировать публичные услуги по субъектам, которые предоставляет государственные услуги:

- услуги, которые предоставляются частными организациями, но спонсируются государством;

- услуги, которые предоставляются государственными органами;

- услуги, которые предоставляются муниципальными органами.

Другой подход позволяет классифицировать государственные услуги по субъектам, которые услуги непосредственно получают:

- услуги для частных физических лиц;

- услуги для частных юридических лиц;

- услуги, одинаковые при предоставлении, как для физических, так и для юридических лиц.

Также имеют место быть классификации по источникам финансирования и в зависимости от области, в которой предоставляются государственные услуги. Таким образом, единый подход к классификациям, в целом, имеется, однако при углублении, например, в раскрытия перечня классов по областям предоставления государственных услуг - могут наблюдаться серьезные разногласия между экспертами, однако вышеупомянутых согласованных классификация вполне достаточно позволяет понять общую картину по государственным услугам в рамках данного исследования.

Далее, мы обозначим общие принципы предоставления государственных услуг, закрепленные законодательством Российской Федерации Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (с изменениями и дополнениями) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 31. Ст. 4179.:

1. Государственные услуги должны быть общедоступны.

Очевидно, что данный принцип является фундаментальной основой не только публичных услуг, но и основой гуманизма, отсутствия дискриминации и общедоступности благ, которые предоставляет государство, в целом.

2. Государственные услуги должны предоставляться непрерывно.

Данный принцип возвращает нас к тому, что было упомянуто в данной работе ранее: некоторые принципы, являющиеся непременными атрибутами государственной деятельности, звучат довольно утопично, но при этом существует абсолютное четкое понимание, что сам принцип без исключений необходим.

3. Государственные услуги должны предоставляться с учетом исключительно публичных интересов, а не частных.

При предоставлении государственных услуг необходимо нивелировать личный интерес акторов, участвующих в предоставлении данных услуг. Естественно, должностные лица не должны преследовать корыстные цели и, например, взимать плату (если таковая не обусловлена официально) с частного лица или юридического лица за предоставление государственной услуги.

4. Процесс предоставления государственных или публичных услуг должен быть максимально прозрачен.

Каждый гражданин или организация должны понимать, каким образом будет предоставлена необходимая услуга, что эта услуга включает в себя, кем она будет предоставлена и в какой срок, а также любые другие интересующие вопросы, которые касаются предоставления услуги, не должны быть оставлены без внимания.

5. Подотчетность при предоставлении государственных услуг.

Государственные органы, которые предоставляют публичные услуги, обязаны высылать отчеты о том, как была организована деятельность. В дальнейшем, эти отчеты должны быть обработаны, а эффективность и качество предоставления услуг должны быть оценены.

6. Государственные или публичные услуги должны предоставляться эффективно и качественно.

Собственно, на сегодняшний день по оценке воплощения данного принципа имеются большие проблемы, в том числе в электронной форме. Это и является главным объектом исследования данной работы. Следовательно, предложения по их разрешению будут предложены в практической части данного исследования, а в следующих частях теоретической главы будет проанализирована специфика предоставления государственных услуг в электронной форме и существующие методы оценки государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в электронной форме.

1.2 Предоставление государственных услуг в электронном виде

Прежде всего, отметим, что электронными услугами следует считать государственные услуги, получение которых становится возможным без необходимости личного присутствия в том или ином государственном органе (удаленное предоставление и получение требуемых документов или установление правоотношений).

В действительности, значительное число государственных услуг уже сегодня можно получить удаленно и не тратить своё время на то, чтобы стоять в очередях и ждать, пока запрос будет обработан. Это стало возможным благодаря системе электронного правительства, и, в частности, благодаря разработке Единого портала государственных и муниципальных услуг, требования к которому регламентируются статьей 21 Федерального Закона № 210-ФЗ.

Портал предоставляет возможность получить государственную услугу без необходимости взаимодействия с представителями власти «лицом к лицу», поскольку, например, заявка на предоставление услуги может быть подана удаленно - посредством сети Интернет. Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (с изменениями и дополнениями) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 31. Ст. 4179. Результат предоставления услуги в большинстве случаев может быть также получен удаленно (например, в виде документа, официальный статус которого подтверждается электронно-цифровой подписью исполнителя) через Единый портал государственных и муниципальных услуг или региональный портал, возможность наличия которого так же обозначена в Федеральном Законе № 210-ФЗ.¹¹

На момент появления, в своем первом варианте портал решал очень узкий перечень задач и был, в основном, определенным подобием информационного центра, позволяющего узнать, где можно получить ту или иную услугу. Кроме того, уже тогда существовала возможность дистанционной записи на предоставление государственной или муниципальной услуги, однако подавать данные на предоставление услуги и получать результирующие документы необходимо было лично.

На сегодняшний день уровень совсем иной и уже существуют определенные требования к Единому порталу и к региональным порталам государственных и муниципальных услуг, которые обозначены в Постановлении Правительства Российской Федерации № 861. Постановление Правительства РФ от 27.12.2004 г. № 861 (ред. от 22.02.2016) «Об утверждении Правил…» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 52. Ст. 5525. Они включают следующие важные моменты:

- во-первых, к обоим порталам существует требование не только к информационной поддержке по получению государственных услуг и смежных тематик, но и к непосредственному предоставлению государственных услуг в электронной форме (или хотя бы удаленной записи на услуги), а также обязательного сопоставления этих данных с реестром государственных и муниципальных услуг;

- во-вторых, обозначаются требования к регистрации на портале с использованием Единой системы идентификации и аутентификации (далее - ЕСИА) Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2011 г. № 977 «О федеральной государственной информационной системе «Единая система идентификации и аутентификации…» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 49. Ст. 7284., в то время как для региональных порталов был оставлен пункт в статье, который позволяет выставлять дополнительные требования к региональным порталам, не противоречащие данной статье.

Таким образом, портал обеспечивает ряд преимуществ не только для самих граждан, но и системе государственных и муниципальных услуг, в целом. Эти преимущества достаточно очевидны, однако стоит обозначить их отдельно и добавить потенциально возможные преимущества, которые в нашей стране еще не до конца реализованы:

1. Снижение количества прямых запросов к лицам государственных и муниципальных органов, что дает им возможность сконцентрироваться на организации качественной работы, а не на работе с коммуникацией с гражданами, которая в абсолютном большинстве случаев является затратным трудовым и временным занятием (позволяет снизить загрузку государственных лиц);

2. Снижение затрат на бумажную волокиту с распечатыванием, передачей через курьеров или любым другим методом и хранением бумажных документов (соответственно, снижаются затраты на закупку принтеров, печатей, бумаги и другой канцелярской принадлежности);

3. Снижение длительности процесса предоставления государственных и муниципальных услуг;

4. Снижение количества возникающих ошибок, как, например, дублирование информации, двойное предоставление услуги, мошенничества и так далее, за счет возможности оперативной обработки информации и проверки соответствия;

5. Обогащение существующих данных за счет добавления атрибутов активности в сети интернет и сопоставление с «офлайн» информацией.

По данным, доступным на самом же портале, Единый портал государственных услуг позволяет получить доступ к следующему набору привилегий Справочные материалы о Едином портале государственных и муниципальных услуг (функций) // Единый портал государственных и муниципальных услуг Российской Федерации: :

- Рассмотрение списка доступных государственных услуг, как для физических лиц, так и для юридических лиц: здесь предоставлена наиболее полная информация о том, какие из государственных услуг, возможно получить удаленно (к таким услугам относятся, например, получение заграничного паспорта, оплата штрафов ГИБДД, записаться на прием к врачу в государственную поликлинику, услуги ЖКХ и многое другое);

- Отправка заявки на запрос предоставления той или иной государственной услуги, доступной из перечня, к которым относятся такие услуги как получение загранпаспорта, замена паспорта, регистрация транспортных средств, оплата жилищно-коммунальных услуг и другие;

- Выражение собственного мнения о том, насколько качественно были предоставлены услуги в электронной форме - все эти сведения учитываются и обрабатываются, не оставаясь без ответа.

Непосредственный перечень доступных государственных и муниципальных услуг на портале электронного правительства зависит от города, в котором запрашивается та или иная услуга. Для удобства можно воспользоваться автоматическим определением местоположение пользователя, в зависимости от которого запускается локальная версия портала.

После того как определение местоположения завершено, пользователю становится доступен так называемый каталог услуг в различной классификации. Однако для того, чтобы непосредственно воспользоваться какой-либо из услуг, пользователю необходимо зарегистрироваться - тогда будет доступен полный функционал Единого портала государственных и муниципальных услуг.

Следует отметить, что доступ к полному функционалу реализован через личный кабинет, из которого пользователь может управлять своими действиями на портале Справочные материалы о Едином портале государственных и муниципальных услуг (функций) // Единый портал государственных и муниципальных услуг Российской Федерации, а именно:

- детализированно изучать материалы на Едином портале государственных и муниципальных услуг;

- изучать и скачивать формы заявок;

- производить непосредственно запросы на оказание государственных и муниципальных услуг;

- следить за ходом исполнения заявленной услуги;

- получать результаты запросов на оказание государственных и муниципальных услуг в заявленном в той или иной услуге заранее форме и в заявленном перечне.

Далее рассмотрим вопрос о том, насколько популярны порталы государственных и муниципальных услуг: как часто ими пользуются и пользуются ли вообще. Реализуется ли весь потенциал возможностей портала пользователи или они используются исключительно для решения ограниченных и простых задач, в то время как для решения сложных и трудозатратных задач граждане вынуждены лично посещать те же многофункциональные центры.

Для того чтобы понять, насколько популярны государственные услуги в электронном виде среди пользователей и определить процент так называемого принятия услуг в таком виде, необходимо для начала определить, какой процент пользователей в России вообще имеют доступ к Интернету и активно пользуются им.

По данным одного из последних отчетов TNS Web Index TNS Web Index: Аудитория интернет-проектов. Февраль 2016 г. // TNS (Февраль 2016 года) число граждан России, которые пользовались интернетом хотя бы 1 раз за текущий месяц, составило 84,7 млн. человек. При этом все население страны - 143,5 млн. человек. То есть процент «принятия» (adoption) интернета - около 59%. Получается, что потенциально 60% населения всей страны имеют возможность пользоваться услугами Единого портала государственных и муниципальных услуг.

К сожалению, последнее полноценное исследование и отчет по этой теме датируются 2012 годом: исследование Фонда общественного мнения Опрос «ФОМнибус» // Проект «Доминанты», 29 апреля 2012 г. содержит информацию о том, что 41% опрошенного населения знает о портале государственных и муниципальных услуг. В основном, преобладают молодые люди (около 52%) и что при этом удивительно - основным барьером к использованию услуг в электронном виде стало отсутствие необходимых навыков или отсутствие необходимости в использовании. Таким образом, на данный момент получается, что более возрастная аудитория нуждается в такого рода инструменте, однако не имеет достаточных навыков для использования, а более молодое поколение умеет, но среди них не особо высок спрос к государственным и муниципальным услугам в принципе.

Однако стоит учитывать, что данный опрос был проведен пять лет назад и ситуация, вероятнее всего, сильно изменилась, так как процент использования Интернет у населения старшей возрастной группы за это время, естественно, увеличился. Очевидно, что за это время навыки были приобретены в виду того, что Интернет стал неотъемлемой частью жизни и перестал быть атрибутом только молодых людей.

Так, согласно отчету Минкомсвязи России Минкомсвязь о Едином портале государственных услуг (ЕПГУ) // Официальный сайт Министерства коммуникаций и связи Российской Федерации более 30% граждан Российской Федерации в настоящее время пользуются Единым порталом государственных и муниципальных услуг (43,5 млн. человек). Однако далее в документе упоминается конкретная цифра в 10 миллионов зарегистрированных на портале пользователей на данный момент, что противоречит первоначально упомянутому объему трафику и составляет только 7% от населения. Непонятно, на что ориентировались исследователи при выведении первой цифры.

Также упоминается, что ежемесячно насчитывается число активных пользователей, равное 3,4 млн. человек. То есть получается, что из 84,7 млн. человек, которые пользуются интернетом, только 4% пользуются порталом государственных и муниципальных услуг. Следует отметить, что самыми востребованными услугами стали оплата штрафов ГИБДД, проверка долгов по уплате налогов и выдача заграничного паспорта.

Как видно, на сегодняшний день существует возможность получения очень широкого спектра услуг в электронном виде. Это позволяет сокращать время предоставления услуг, исключая возникающие очереди, улучшать их качество за счет индивидуального подхода на основании истории обращений, лучше понимать пользователей, а также быстрее и эффективнее собирать обратную связь по предоставленным услугам.

1.3 Оценка качества услуг: понятие и методы

Существует несколько документов, которые являются ориентиром при выстраивании методик по оценке достаточно субъективного понятия - качество. К таким документам относятся международный стандарт (ISO) и отечественный стандарт (ГОСТ), на основе которых и будет выстроено согласованное понимание качества услуги в рамках данного исследования.

Документ ISO 9004 «Административное управление качеством и элементы системы качества» включает в себя часть, которая регламентирует международный стандарт качества по оказанию услуг: «Руководящие указания по услугам» ISO 9004:2009 Managing for the sustained success of an organization - A quality management approach (IDT)..

По данному документу услуга определяется как итог работы между заказчиком и поставщиком, а также внутренней работы поставщика по тому, чтобы удовлетворить нужды заказчика. В нашем случае вполне очевидно, что заказчиком услуги является гражданин или организация, а поставщиком - тот или иной государственный орган. Также в документе дано определение качества услуги, которое определяется как набор свойств и характеристик, позволяющих удовлетворить определенные потребности. Обозначенные характеристики должны быть четко определяемы заказчиком и могут быть выражены как качественные, так и количественные показатели. Предпочтение, конечно, отдается количественным показателям, так как качественные влекут за собой определенный процент субъективности оценки, поэтому предлагается конвертация качественных показателей в количественные, если такая конвертация применима.

Примерами такой конвертации могут служить время предоставления услуги вместо оценки, например, субъективной вовлеченности человеческих ресурсов при предоставлении услуги, а также время ожидания ответа на заявку вместо субъективной оценки доступности той или иной услуги.

В документе также отмечается, что разработка качественной системы оценки возможна только при достаточно полном контроле всех этапов процесса предоставления услуги. То есть данные по результатам деятельности должны собираться не только при начальной заявке и конечном результате, но и на многих промежуточных этапах заявления, выполнения и предоставления той или иной услуги.

Таким образом, международный стандарт ISO 9004 регламентирует, что в организации для предоставления качественных услуг должна быть разработана и реализована система сбора и анализа данных. К необходимым классам собираемых данных относят данные по оценке, которые производятся как на стороне заказчика, так и на стороне исполнителя, а также общие проверки качества предоставляемых услуг. Международный стандарт указывает на то, что данные должны собираться целенаправленно и систематизированно, а также максимально исключать возможные риски и случайности при сборе данных.

Целью этих процедур является повышение результативности, выражающейся в качестве предоставления услуги за счет установления проблем в процессе предоставления той или иной услуги; установления причин возникновения этих проблем; и поиск решения и предотвращение появления проблемы в дальнейшем процессе.

В рамках данной работы также важно отметить, что отдельно в документе выделятся и большая вероятность человеческой ошибки, как при процессе предоставления услуги, так и при процессе сбора и анализа данных, которая зачастую является тяжело определяемой. Поэтому отмечается, что для работы с данными должны привлекаться ответственные экспертные лица, которые будут работать на нахождение слабых сторон и соответственно на повышение качества предоставляемых услуг, используя современные статистические методы и технологии для работы с данными.

По итогам аналитической деятельности регламентируется, что должны определяться следующие параметры:

- свойства и характеристики, влияние на которые позволят улучшить эффективность предоставления услуги;

- отклонения от заданных параметров качества, которые негативно влияют на эффективность предоставления услуги;

- потенциальные зоны для снижения затрат на предоставление услуги и повышения качества предоставляемой услуги.

Также в документе регламентируется, что процедуры по работы над качеством должны включать в себя определение данных, которые необходимо собирать, анализ данных и отчетность руководству и лицам, ответственным за принятия решений для дальнейших действий по оптимизации.

Таким образом, мы видим, что большое внимание в рамках документа уделяется не только определению качества как такового, но и сбору данных и анализу. Выставляется требование к тому, что применяемые методы оценки должны быть передовые и включать в себя как работу по выявлению проблем, так и предложения по оптимизации.

Отечественный стандарт ГОСТ Р 52113-2014 «Услуги населению. Номенклатура показателей качества услуг» ГОСТ Р 52113-2014 «Услуги населению. Номенклатура показателей качества услуг». является, по сути, национальным аналогом международному стандарту и, конечно, не противоречит ему, а дополняет и определяет некоторые общие понятия, при необходимости.

Данный национальный стандарт уже является полноценным «руководством к действию» и предлагает процедуру, по которой можно провести оценку качества предоставления той или иной услуги. В документе регламентируется, что перед оценкой необходимо сначала определить группу, к которой относятся та или иная услуга; определить её содержание и конечный результат предоставления; и только затем выбирать определенный набор показателей качества для той или иной услуги.

Согласно ГОСТ Р 52113-2014 определяется следующий перечень групп показателей качества предоставления услуг:

1) Показатели назначения, которые определяют, насколько свойства услуги соответствуют изначальному предназначению услуги в рамках той или иной потребности заявителя, и включает в себя следующие подтипы показателей: применение, совместимость (например, программная или технологическая), качество предприятия (имеющиеся ресурсы), а также специфические, которые относятся к свойству конкретной услуги и определяются ситуационно;

2) Показатели безопасности, которые определяю, насколько безопасен конечный результат услуги для заявителя (к примерам таких показателей можно отнести пожарную безопасность, радиационную безопасность и другие, а также специфические показатели, характерные для конкретной услуги);

3) Показатели надежности, которые определяются как степень воздействия внешних факторов на свойства услуги; при этом показатель делится на четыре группы, к которым относятся: надежность результата, стойкость результата к внешним факторам, защищенность от помех, надежность предоставления услуги;

4) Показатели компетенцией человеческих ресурсов при предоставлении услуг, которые делятся на три группы: уровень компетенций (включает такие показатели, как рейтинг учебного заведения предоставляющего услуги, опыт работы, уровень подготовки, как высшее образование, среднее образование и другое), способность к управлению (если применимо), соблюдение этики при предоставлении услуг (включает личностные характеристики, как внимательность, вежливость и другое).

Таким образом, согласно ГОСТ перечислены, в основном, достаточно субъективные качественные характеристики, которые нуждаются в конвертации в более объективные количественные показатели, как указано в международном стандарте ISO.

В национальном стандарте ГОСТ Р 52113-2014 также указываются рекомендуемые методы, по которым предлагается оценивать те или иные качества предоставления услуг и выявление вышеперечисленных показателей. К таким методам относятся:

- Инструментальный метод, который определяется как метод оценки, при котором используются определенные технические средства для проведения процедур оценки;

- Органолептический метод, который включает в себя анализ реакции эксперта, которые оценивает ту или иную услугу (результат такого метода оценки может быть в равной степени как качественным, при котором эксперт выражает результат в альтернативной форме, так и количественным, при котором эксперт выставляет одну из предложенных оценок или баллов);

- Экспертный метод, к которому относится анализ выводов (как качественных, так и количественных) того или иного специалиста на основе предоставленных услуг;

- Социологический метод, к которому относится проведение социологических исследований в виде заполнения анкет, отзывов и предложений и последующий их анализ. Метод является, в основном, качественный, однако так же конвертируем в количественные показатели;

- Модельно-расчетный метод, который включает в себя построение моделей зависимостей, последующий анализ и интерпретацию полученных результатов - данный метод является количественным и наиболее объективным.

Также ГОСТ определяет формы, в которых могут быть представлены полученные результаты и регламентирует их следующими двумя группами: определение единичных и обобщенных показателей качеств.

В итоге, сравнивая международный и национальный стандарт, как и ожидалось, получилось, что ГОСТ является более конкретным руководством к действию и не противоречит международному документу, а лишь уточняет те детали, которые в ISO были выражены обобщенно.

В целом, оба документа акцентируют внимание на том, что под каждую специфичную услугу желательно подбирать конкретные показатели расчета для оценки качества предоставления услуги и, учитывая большой объем работы для анализа такого серьезного количества данных, есть необходимость в применении современных и передовых инструментов, что обозначено в международном стандарте.

1.4 Проблемы оценки качества государственных услуг

На сегодняшний день перед государственным управлением стоит одна из главных задач по формированию детализированной и полноценной технологии по оценке качества предоставления государственных и муниципальных услуг. Связано это, в первую очередь, с Указом Президента Российской Федерации № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного направления», в котором одним из ключевых целевых показателей является достижения 90% уровня удовлетворенности граждан предоставляемыми государственными и муниципальными услугами к 2018 году. Указ Президента РФ от 07.05.2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 19. Ст. 2338.

Очевидно, что оптимизация какого-либо показателя возможна только при высокоуровневом его анализе, выявлении причинно-следственных схем и точечному определению проблемных позиций на регулярной основе.

Сейчас же мониторинг проводится регулярно, однако всего лишь один раз в год, что, конечно, не дает полноценной картины ситуации и не дает возможности быстро и своевременно реагировать на возникающие проблемы. Мониторинг проводится по инициативе Минэкономразвития России, и в него входит анализ удовлетворенности пользователей государственными и муниципальными услугами, анализ качества и доступности государственных и муниципальных услуг. Данный анализ позволяет получить только общее видение ситуации и тенденций, оценить реакцию граждан на то или иное преобразование, но только в долгосрочной перспективе, а также выявить проблемные сферы только на макроуровне. Среди других ограничений анализа следует выделить отсутствие учета небольших проблем, которые в совокупности могут привести к существенной недостаче в эффективности и качестве предоставлении государственных и муниципальных услуг.

Методика мониторинга может сильно варьироваться при переходе от региона к региону, однако существует усредненная схема, которая заключается в изучении первичных и вторичных данных и включает в себя нижеследующие этапы Стырин Е.М., Плаксин С.М. Система государственных услуг как объект мониторинга в Российской Федерации // Вопросы государственного и муниципального управления. 2012. № 4. С. 66-83.:

I. Организационный этап

Данный этап подразумевает под собой определение того, кто будет проводить мониторинг, и кто будет объектом мониторинга, а также цели и задачи исследования.

Субъектами исследования могут выступать как внешние независимые эксперты, так и ответственные лица из тех или иных ведомств. Объектом же может быть какой-либо пилотный регион или группа государственных услуг, которые предоставлялись.

II. Исследовательский этап

На данном этапе происходит анализ доступных данных: как вторичных, так и первичных.

К анализу вторичных данных относится анализ доступных документов вроде нормативно-правовых актов; отчетов, которые предоставлялись ответственными органами; государственная статистика и другие.

К анализу первичных данных относится уже информация, которую получает сам субъект мониторинга в ходе работы с объектами исследования. Главным инструментом работы здесь являются социологические исследования для определенной выборки, которая может включать в себя пользователей государственных и муниципальных услуг от 18 лет, которые получали услуги в течение последних двух лет; сотрудники, которые предоставляли услуги; другие эксперты, которые имеют отношение к предоставлению государственных и муниципальных услуг и другие.

К методам социологического исследования можно отнести опросы, наблюдения, эксперименты, моделирование и могут использоваться различные инструменты, как проведение телефонного опроса, анкет, интервью для фокус-групп, опросы в сети Интернет.

В рамках данной работы отдельно стоит выделить инструмент, который позволяет достаточно оперативно влиять на принятие решений по качеству государственных и муниципальных услуг - сайт «Ваш контроль». Данная система собирает данные пользователей, которые в ближайшее время получили государственную и муниципальную услугу, в виде анкет, отзывов, проставления баллов по итогам получения тех или иных государственных и муниципальных услуг через портал или многофункциональный центр.

Саму оценку можно проставить не только через систему «Ваш контроль», а также через МФЦ, портал, Телефонный опрос и SMS-опрос.

Затем ежеквартально собираются сводные отчеты и направляются в федеральные органы, которые принимают те или иные решения на основе этих отчетов. О Проекте // Портал обратной связи по государственным и муниципальным услугам «Ваш Контроль» Данный инструмент является наиболее показательным примером применения информационных технологий и уже позволил перевести ежегодный мониторинг в более оперативное русло ежеквартальных мониторингов, что позволяет более оперативно реагировать на жалобы граждан.

III. Аналитический этап

Данный этап включает в себя работу с собранной информацией и состоит из обработки, структуризации, систематизации и анализа данных. Для работы с большим набором данных используются статистические пакеты, вроде SPSS, STATA, S-PLUS и другие, которые позволяют проводить многомерный анализ и применять различные статистические методы, как: регрессионный анализ, кластерный анализ, факторный анализ, построение сводных таблиц, временные ряды и прогнозирование, дискриминантный/дисперсионный анализ и многие другие. А также есть возможность визуализации данных вроде построения гистрограмм, диаграмм и других графиков.

Не меньшее внимание уделяется таким инструментам, как Excel, Statcalc, Google Sheets и другие, которые позволяют собирать и структурировать информацию для дальнейшего анализа.

При выборе инструментов, конечно, стоит отталкиваться от множества параметров, например, таких как: удобство пользовательских интерфейсов при работе с данными; широкие возможности по анализу данных, включая различные статистические пакеты; возможности визуализации любых данных и отчетов.

Стоит здесь отдельно отметить, что необходимость в использовании информационных технологий при работе с оценкой качества предоставления государственных услуг абсолютно очевидно ISO 9004:2009 Managing for the sustained success of an organization -A quality management approach (IDT). - это отмечается и в международном стандарте ISO, изученном нами ранее - однако, несмотря на это, цельной системы работы не наблюдается при мониторинге. Это достаточно объяснимо, так как мониторинг зачастую проводится разными внешними экспертами и у каждого есть свои предпочтения в пользу того или иного статистического пакета, инструмента для анализа, однако это не умаляет явную потребность в стандартизации процесса мониторинга.

На сегодняшний день существует набор требований, которые должны выставляться к мониторингу качества предоставления государственных и муниципальных услуг, однако которые сталкиваются с трудностью при реализации. Так сегодня необходимы:

- аналитическая экспертная поддержка органам и государственным служащим, предоставляющим государственные и муниципальные услуги, по оперативному обеспечению актуальной информацией по качеству предоставления услуг и обратной связи от граждан - это позволило бы оперативно работать над исправлением ситуации на местах;

- возможность оперативного сопоставления установленных показателей качества и актуальных показателей качества, так как на данный момент государственные служащие и органы остаются в неведении до конца отчетного периода;

- возможность хранить ретроспективные данные не только самих отчетов, но и конкретных показателей для построения динамических отчетов и отслеживания общих тенденций не только за одногодичный период, но и большее количество времени;

- возможность для самих пользователей государственных и муниципальных услуг оперативно оставлять обратную связь, которая при этом не занимает у них много времени на заполнение анкет, опросов и так далее.

Очевидно, что большинство из этих требований выполняются лишь частично или не выполняются и стоит очевидная проблема по анализу данных, решение которой позволит серьезным образом увеличить эффективность работы государственных служащих и тем самым улучшить качество предоставления государственных и муниципальных услуг.

IV. Отчетный этап

Очевидно, данный этап необходим для того, чтобы окончательно определиться с причинно-следственными явлениями, выделить те или иные наиболее важные выводы и собрать итоговый отчет (аналитическую записку).

К основным критериям, по которым в ходе мониторинга определяется качество предоставления государственных и муниципальных услуг, относятся Стырин Е.М., Плаксин С.М. Система государственных услуг как объект мониторинга в Российской Федерации // Вопросы государственного и муниципального управления. 2012. № 4. С. 66-83.:

1) Время, затраченное на получение конечного результата государственной услуги, что подразумевает под собой соответствие установленным метрикам и запросам пользователя услуги и включает в себя такие параметры, как время:

- на подготовку документов для заявки;

- ожидание исполнения услуги;

- ожидания получения результатов услуги;

2) Качество содержания результата государственной услуги, что подразумевает под собой соответствие установленным метрикам и запросам пользователя услуги, а также такие субъективные параметры, как эмоциональная составляющая результата: то есть удовлетворённость пользователя услуги, а также точность и аккуратность выполнения услуги, по мнению пользователя;

3) Уровень профессиональных компетенций персонала, что включает в себя такие параметры, как объективный профессионализм, и субъективный параметр - отношение к потребителям услуги.

Из вышеуказанных критериев-показателей формируется итоговый набор индексов для отчета, как, например, уровень удовлетворенность граждан качеством предоставления государственной и муниципальной услуги Неделько С.И., Осташков А.В., Матюкин С.В. Мониторинг в системе оказания государственных и муниципальных услуг как инструмент реализации стратегии повышения качества государственного и муниципального управления // М. : Издательство Эксклибрис Пресc, 2008. С. 160..

По итогам проведенного анализа, выдвигаются выводы по следующим областям:

- мониторинг позволяет определить общий уровень удовлетворенности государственными и муниципальными услугами;

- мониторинг позволяет выявить отношение граждан к нововведениям, которые были осуществлены в последний год;

- мониторинг позволяет определить уровень доступности государственных и муниципальных услуг;

- отчет обязательно должен включать в себя рекомендации по решению проблемных вопросов, предложений по улучшению качества предоставления государственных и муниципальных услуг. Мониторинг качества и доступности государственных и муниципальных услуг - 2010. М. : Изд. Дом НИУ ВШЭ, 2011.

В итоге, отчет рассылается заинтересованным лицам и заказчикам мониторинга, к которым могут относиться федеральные органы, средства массовой информации и непосредственные потребители государственных и муниципальных услуг.

V. Заключительный этап

На данном этапе субъект мониторинга готовит задание для следующего очередного мониторинга, так как сам субъект может измениться, а цепочку действий необходимо правильно передать для корректного продолжения работы по анализу.