Теоретические основы местного самоуправления

Причем в обоих источниках содержится точный перечень вопросов местного значения, а в ст. 18 ч. 1 Закона о местном самоуправлении 2003 г. содержится положение, согласно которому «перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон». Смысл этих различий состоит в том, что ранее действовавшим Федеральным законом вопросы местного значения были сформулированы для всех муниципальных образований безотносительно к статусу, а последующее их разграничение между муниципальными образованиями осуществлялось законодательством субъектов Российской Федерации и окончательно закреплялось в уставах муниципальных образований, а ныне действующий Федеральный закон, определив категории муниципальных образований, установил для каждой из них собственный перечень вопросов местного значения и фактически запретил органам государственной власти субъектов Российской Федерации каким-либо образом изменять этот перечень.

Законом о местном самоуправлении 2003 г. введено еще одно понятие вопросы местного значения межпоселенческого характера.

Под ними понимается «часть вопросов местного значения, решение которых в соответствии с настоящим Федеральным законом и муниципальными правовыми актами осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно» (ст. 2 ч. 1). Смысл этого нововведения заключается в выделении тех вопросов местного значения, которые в ситуации разделения муниципальных образований на категории (поселения и муниципальные районы) решаются органами местного самоуправления муниципальных районов не в отношении населения, а в отношении поселений. Поясним это на примере.

В перечне вопросов местного значения муниципального района содержится такой вопрос, как «организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) образования» (п. 11ч. 1 ст. 15).

Этот вопрос решается органами местного самоуправления муниципального района в отношении граждан, конкретнее -- в отношении определенной категории населения (детей школьного возраста), и не является вопросом местного значения межпоселенческого характера. Если же мы рассмотрим коммунальную сферу, то к вопросам местного значения поселений относится «организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом» (п. 4 ч. 1 ст. 14), а к вопросам муниципального района -- организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений» (п. 4 ч. 1 ст. 15). Видно, что за электро- и газоснабжение населения (доведение соответствующих сетей и подачу энергоносителей до домов и квартир) отвечают органы местного самоуправления поселения, а за электро- и газоснабжение поселений (доведение сетей и подачу энергоносителей до поселений) -- органы местного самоуправления муниципальных районов.

Такой подход применен в отношении значительного количества вопросов местного значения при разграничении компетенции между поселениями и муниципальными районами. В общем случае, за исключением отдельных вопросов (как правило, требующих для решения значительных ресурсов и развитой инфраструктуры), выдерживается принцип: поселения для населения, муниципальные районы -- для поселений. Исключение составляют вопросы местного значения городских округов (к их компетенции отнесены и вопросы местного значения поселений, и вопросы местного значения муниципальных районов), а также вопросы местного значения внутригородских территорий городов федерального значения (определяются законами субъектов Российской Федерации -- городов федерального значения).

Перечни вопросов местного значения, если отвлечься от разграничения их между муниципальными образованиями с различным статусом, в обоих одноименных федеральных законах очень схожи, как схожи они и с полномочиями местных органов государственной масти советского периода. Это вызвано во многом тем (не считая теоретических обоснований), что за годы и десятилетия существования местной власти и в статусе местных органов государственной власти, и в статусе органов местного самоуправления их задачи, сфера ответственности, практика деятельности сложились и пока не требуют существенных изменений.

Имеется, конечно, так называемый принцип субсидиарности, согласно которому, в упрощенном изложении, на более высокий уровень публичной власти передаются те вопросы, которые явно не могут эффективно решаться на более низком уровне. То есть вопросы публичного характера по возможности должны решаться на уровне, наиболее приближенном к населению. Однако применение данного принципа связано с разрешением весьма спорной дилеммы «могут -- не могут», и в основном -- в отношении ресурсов (материальных, финансовых, кадровых и т.п.). Если наличие таких ресурсов в целом по стране зависит от уровня общего социально-экономического развития (объективная составляющая), то передача их муниципальным образованиям зависит скорее от политической воли органов государственной власти (субъективная составляющая). Поэтому принцип субсидиарности применяется фактически «по усмотрению» и, следовательно, вряд ли может служить надежной теоретической основой для формирования перечня вопросов местного значения.

Более простой и реализуемый подход -- отнести к вопросам местного значения те задачи публичной власти, которые связаны, во-первых, с удовлетворением ежедневных и постоянно существующих потребностей населения и, во-вторых, непосредственно с местом проживания. К таким, в частности, относятся жилище, отопление, освещение, водоснабжение, благоустройство территории, досуг, общее образование, первичная медицинская помощь и т.п. Исходя из положений действующего законодательства можно сказать, что такой подход и реализован в действительности.

Сами вопросы местного значения, определенные федеральным законодательством, не детализируя (тем более что в их перечни и формулировки постоянно вносятся изменения), можно условно разделить на несколько групп:

• экономика и финансы (муниципальное имущество, муниципальные земельные, лесные и водные ресурсы, местный бюджет, местные налоги и сборы);

• жизнеобеспечение населения (жилищные и коммунальные услуги, благоустройство, озеленение, транспорт, связь, торговля, общественное питание, бытовое обслуживание, дорожная деятельность);

• социальная сфера (общее дошкольное и среднее образование, здравоохранение, культура, физкультура и спорт, досуг, работа с детьми и молодежью);

• безопасность (общественный порядок, экология, гражданская оборона и чрезвычайные ситуации, охрана на водных объектах).

Напомним, что вопросы местного значения не могут быть поставлены в один ряд с предметами ведения. Действительно, все перечисленные сферы деятельности органов местного самоуправления регулируются федеральным и (или) региональным законодательством, и почти во всех этих сферах федеральные органы государственной власти и (или) органы государственной власти субъектов Российской Федерации обладают собственными полномочиями.

Чтобы понять, чем же тогда в юридическом смысле являются вопросы местного значения (правами, обязанностями, полномочиями), необходимо проанализировать их формулировки.

В Законе о местном самоуправлении 1995 г. при формулировании вопросов местного значения используются следующие слова и словосочетания: развитие, содержание, организация, осуществление, обеспечение, регулирование, создание условий, охрана, контроль, строительство, благоустройство, озеленение, организация обеспечения, сохранение, участие (ст. 6 ч. 2). В одноименном Федеральном законе 2003 г.--организация, содержание, строительство, обеспечение, создание условий, участие, сохранение, использование, популяризация, охрана, обеспечение условий для развития, оказание содействия, формирование, утверждение, выдача разрешений, резервирование, изъятие, осуществление, создание, развитие, содействие в развитии, расчет (ст. 14, 15, 16).

Справедливо ли считать, что вопросы местного значения подлежат обязательному решению со стороны органов местного самоуправления, т.е. составляют совокупность обязанностей муниципальных образований? Казалось бы, да, особенно если обратить внимание на такое слово, как «обеспечение». Но как отнестись, например, к вопросу организации газоснабжения населения, если в обозримом будущем нет и не предвидится никаких источников газоснабжения, включая системы транспортировки газа (и магистральные, и мобильные)?

Если же рассматривать вопросы местного значения только как совокупность вопросов, на которые у муниципальных образований в силу закона возникает право на их решение, то мы получим значительное количество муниципальных прав без каких-либо обязанностей. Это как раз может быть свойственно «чистому» самоуправлению, самоорганизации, где все делается самостоятельно и под свою ответственность, но мы уже выяснили, что местное самоуправление сегодня -- это уровень публичной власти, органы которой несут по закону ответственность и перед населением, и перед государством.

Можно было бы с большой долей объективности считать вопросы местного назначения полномочиями в установленных сферах, однако в Законе о местном самоуправлении 2003 г. есть отдельная статья -- «Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения» (ст. 17), что подразумевает невозможность рассматривать сами вопросы местного значения как полномочия. Кроме того, полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения установлены и в большом количестве отраслевых законов.

Таким образом, анализ показывает, что в одних случаях эти слова и словосочетания означают конкретные действия или совокупность действий (содержание, осуществление, регулирование, охрана, контроль, строительство, благоустройство, озеленение, популяризация, формирование, расчет), причем действий разного рода (иногда прямые хозяйственные функции -- строительство, содержание и т.п., иногда действия регулятивного характера -- утверждение, регулирование и др., иногда осуществление административной функции -- выдача разрешений, изъятие и пр.); в других случаях -- формы деятельности или способы достижения результатов (организация, участие, содействие, создание условий).

Следовательно смысл, статус и содержание каждого из вопросов местного значения надо рассматривать индивидуально, применительно к конкретному муниципальному образованию, и никакой определенной характеристики вопросам местного значения дать невозможно, т.е. невозможно сразу ответить на вопрос, что же это такое: сферы деятельности, права, обязанности, полномочия, иное?

На самом деле, при всей неопределенности статуса вопросов местного значения, кажущейся (да и не только кажущейся) расплывчатости их формулировок, исходя из целей деятельности местного самоуправления все же можно сделать некоторые заключения.

Выделим две группы целей: стратегические цели и тактические. Стратегической целью является комплексное социально- экономическое развитие муниципальных образований. Тактической -- удовлетворение основных жизненных потребностей населения, связанных с местом проживания, формирование благоустроенной среды проживания населения.

В таком случае вопросы местного значения можно расценивать как задачи, решение которых направлено на достижение стратегической и тактической целей, а формулировки вопросов местного значения -- как указания на возможные (предпочтительные) формы и механизмы решения названных задач. Причем муниципальным образованиям в силу их природы как субъектов местного самоуправления и с учетом ответственности органов местного самоуправления перед населением должна быть предоставлена определенная свобода самостоятельного выбора приоритетов в решении задач, форм и механизмов их решения.

По совокупности признаков и содержательных характеристик вопросов местного значения можно дать следующее рабочее определение (рабочее, потому что оно может уточняться по мере углубления исследований проблемы и в связи с возможным внесением изменений и дополнений в законодательство).

Вопросы местного значения -- это вопросы обеспечения жизнедеятельности населения, составляющие часть компетенции публичной масти, закрепленную за муниципальными образованиями Конституцией РФ и Федеральным законом и решаемые населением муниципальных образований и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

4. Исполнение органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

Европейская Хартия местного самоуправления, определяя компетенцию органов местного самоуправления, говорит о значительной части публичных дел и не выделяет в них местные дела и государственные дела.

Конституция РФ, установив в ст. 132 ч. 2 организационную обособленность органов местного самоуправления от структуры органов государственной масти и обозначив их собственную компетенцию как вопросы местного значения, предусматривает также возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Отметим некоторые особенности приведенной конституционной нормы. Здесь говорится не о компетенции муниципальных образований как субъектов права на местное самоуправление, а о полномочиях органов местного самоуправления, которые и отвечают за надлежащее исполнение делегированных полномочий, иначе говоря, государство поручает исполнение своих полномочий не населению муниципальных образований, а местным органам публичной власти.

В той же статье Конституции РФ содержатся еще два принципиально важных положения: государство обязано передать органам местного самоуправления необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий материальные и финансовые средства; реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Первое из этих положений не требует комментариев, второе -- может вызывать сомнения, если иметь в виду провозглашенную самостоятельность местного самоуправления. Но здесь мы должны понимать, что отдельные государственные полномочия -- это не собственная компетенция органов местного самоуправления, а делегированная им государством, которое, в конечном итоге, несет ответственность перед населением за надлежащее осуществление этих полномочий. Причем самостоятельность местного самоуправления в любом случае ограничивается рамками закона. Не противоречит названное положение и Европейской Хартии местного самоуправления. Согласно ст. 8 ч. 2 Хартии, любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Тем не менее административный контроль может включать также контроль за целесообразностью, осуществляемый вышестоящими органами власти, в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления.

Раскрывая конституционные положения, федеральные законы о местном самоуправлении 1995 г. и 2003 г. также содержат нормы, касающиеся наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Так, в ст. 6 ч. 4 Закона о местном самоуправлении 1995 г. уточняется, что «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации...», а «...условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации». Здесь важным является указание на возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и определения условий и порядка контроля за их исполнением только законами, а не какими-либо иными актами, прежде всего актами органов государственной исполнительной власти.

Определения понятия «отдельные государственные полномочия» названный Федеральный закон не дает, видимо, исходя из того, что содержание этого понятия достаточно очевидно.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. регулирует те же вопросы более подробно.

В нем, несмотря на кажущуюся очевидность, определено понятие отдельных государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления. Согласно ст. 19 ч. 1 Закона, отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления, являются полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения.

Обратим внимание на два существенных момента, следующих из этого определения. Первый: любые полномочия по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, а это означает обязательность сопровождения их передачи передачей необходимых ресурсов. В ранее существовавшей практике имелись случаи наделения органов местного самоуправления полномочиями, не относящимися к вопросам местного значения, однако формально не называемыми государственными полномочиями и передаваемыми без материальных и финансовых средств. Второй (обратный к первому): полномочия по вопросам, отнесенным к вопросам местного значения, не могут рассматриваться как отдельные государственные полномочия, следовательно, за их исполнением не может осуществляться административный контроль. На практике имелись также факты отнесения некоторых полномочий по решению вопросов местного значения к отдельным государственным полномочиям именно с целью установления подконтрольности органов местного самоуправления органам государственной власти. Последним законом уточнено, какими государственными полномочиями наделены органы местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (рис. 7). Это отдельные полномочия Российской Федерации, согласно федеральным законам, и в соответствии с законами субъектов Российской Федерации -- отдельные государственные полномочия субъектов Российской Федерации, а также (если это не противоречит федеральным законам) отдельные государственные полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 19 ч. 2).



Рис. 7. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

С учетом различного статуса муниципальных образований и в соответствии с концепцией реформы местного самоуправления в России отдельные государственные полномочия возлагаются, если иное специально не оговорено в соответствующих законах, на органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов (ст. 19 ч. 3). Это не исключает возможности наделения отдельными государственными полномочиями и органов местного самоуправления поселений. Смысл данного положения в том, что на уровне поселений должны прежде всего решаться вопросы местного значения, т.е. исполняться основные функции местного самоуправления, район же является «надстроечным» звеном, а городские округа совмещают компетенцию поселений и муниципальных районов.

Законом решен вопрос о сроках, на которые органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями -- на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий (ст. 19 ч. 4).

В качестве механизма финансового обеспечения отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, выбрано предоставление местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов, т.е. целевое финансирование. При этом органам местного самоуправления предоставлено право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий (ст. 19 ч. 5). Такое на практике происходит, но здесь обязательно должно учитываться требование закона о том, что собственные ресурсы для осуществления отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления могут использовать только в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

В действующем законодательстве установлены требования к содержанию федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Так, согласно ст. 19 ч. 6 Закона о местном самоуправлении 2003 г., в обязательном порядке должны содержаться:

вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Исходя из ст. 19 ч. 7 Закона о местном самоуправлении 2003 г. органы местного самоуправления не несут ответственности за неосуществление отдельных государственных полномочий в случае непредставления им необходимых ресурсов, гарантией чему является норма, согласно которой положения федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год соответственно при условии, если этими законами предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

Возложение на органы местного самоуправления отдельных государственных полномочий осуществляется законами и только законами, однако в правовом регулировании осуществления органами местного самоуправления этих полномочий есть такая особенность: в данной сфере федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением, т.е. можно говорить об администрировании государством деятельности органов местного самоуправления. Здесь содержится и гарантия от излишнего административного вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления: указанные акты могут издаваться только в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, причем в пределах компетенции соответствующих исполнительных органов власти (ст. 20 ч. 1).

Гарантией органов местного самоуправления от возложения на них отдельных государственных полномочий в неустановленном порядке является право отказа органов местного самоуправления от исполнения отдельных государственных полномочий, если в судебном порядке признано несоответствие федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предъявляемым к таким законам (ст. 20 ч. 2).

Мы уже касались вопроса о праве органов государственной власти осуществлять контроль исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Такое право конкретизировано в Федеральном законе правом контроля использования предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств; обязанностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий; правом уполномоченных органов государственной власти давать обязательные для исполнения органами и должностными лицами местного самоуправления письменные предписания по устранению вываленного нарушения требований законов в вопросах осуществления отдельных государственных полномочий (ст. 21).

Итак, с изменением законодательства о местном самоуправлении развиваются конституционные положения о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, совершенствуется и конкретизируется порядок взаимоотношений государства и местного самоуправления в этих вопросах, и все более отчетливо проявляется государственная составляющая в сложном феномене местного самоуправления, его публично-правовой характер.

5. Иные полномочия органов местного самоуправления

Федеральные законы о местном самоуправлении 1995 г. и 2003 г., определяя вопросы местного значения и источники наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, указывают также на иные источники компетенции органов местного самоуправления.

В соответствии со ст. 6 ч. 2 Закона о местном самоуправлении муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Смысл этой нормы понятен: на местах могут возникать вопросы, требующие решения и не входящие в компетенцию каких-либо органов публичной власти, но не определен статус этих вопросов, ^го, очевидно, не вопросы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий (они не принимаются к рассмотрению самостоятельно, а делегируются органами государственной власти), однако не указано, что это вопросы местного значения. Хотя, исходя из того что согласно Конституции РФ, органы местного самоуправления решают вопросы местного значения, а также могут наделяться отдельными государственными полномочиями и никаких иных вопросов Конституция РФ для органов местного самоуправления не предусматривает, принимаемые ими к своему рассмотрению другие вопросы должны рассматриваться как вопросы местного значения.

Сложнее дело обстоит с иными источниками компетенции органов местного самоуправления, указанными в Законе о местном самоуправлении 2003 г. В нем также содержатся нормы о праве решения иных вопросов, аналогичные рассмотренной, в частности в ст. 14.1, 15.1 и 16.1 ч. 2, но имеются и другие нормы, касающиеся компетенции органов местного самоуправления.

Во-первых, источником компетенции органов местного самоуправления являются соглашения, заключаемые органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления муниципальных районов о взаимной передаче осуществления части своих полномочий (ст. 15 ч. 4). К таким соглашениям предъявляются определенные требования: передача полномочий должна сопровождаться передачей в соответствующий бюджет субвенций на их осуществление, соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.

Фактически после заключения соглашений могут возникнуть «вопросы местного значения совместного ведения» поселений и муниципальных районов, по которым между этими муниципальными образования разграничиваются полномочия, аналогично предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Надо сказать, что подобные вопросы возникли даже без заключения соглашений, так как органы местного самоуправления и поселений, и муниципальных районов в соответствии с установленным перечнем вопросов местного значения осуществляют деятельность в сфере культуры, спорта, библиотечного обслуживания и др., но полномочия в этих сферах между ними разграничены. Правда, в отличие от соглашений это разграничение осуществлено федеральным законом, и к таким вопросам не относятся требования, предъявляемые к соглашениям.

Закон о местном самоуправлении 1995 г. регулировал этот вопрос иначе: в случае если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имелись другие муниципальные образования (в новой терминологии, в границах территории муниципального района -- поселения), предметы ведения муниципальных образований (в новой терминологии -- вопросы местного значения) должны были разграничиваться законом субъекта Российской Федерации (ст. 6, ч. 3).

Но разграничение между муниципальными образованиями полномочий по решению вопросов местного значения, осуществлено ли оно законами или соглашениями, общий перечень вопросов местного значения не изменяет (не дополняет). Поэтому для органов местного самоуправления конкретных муниципальных образований соглашения являются иными источниками их компетенции, для муниципальных же образований они таковыми не являются.

Во-вторых, появляется новая конструкция -- права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения (соответственно, поселений, муниципальных районов, городских округов). Что это такое -- не определено, причем не указано, что это отдельные государственные полномочия, хотя также в ст. 14.1, 15.1 и 16.1 ч. 2 говорится о праве органов местного самоуправления «участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со ст. 19 настоящего Федерального закона)». Вопрос заключается в следующем: «иных» -- по отношению к этим правам (тогда данные права -- отдельные государственные полномочия) или по отношению к возложенным в установленном порядке отдельным государственным полномочиям (тогда данные права имеют неопределенный особый статус). Во всяком случае, Конституция РФ ничего иного, кроме вопросов местного значения и отдельных возлагаемых на органы местного самоуправления государственных полномочий, к компетенции органов местного самоуправления не относит.

В-третьих, источником компетенции органов местного самоуправления являются федеральные законы, предусматривающие (см. предыдущий абзац) участие органов местного самоуправления в осуществлении не переданных им в соответствии со ст. 19 Закона о местном самоуправлении 2003 г. государственных полномочий.

Рис. 8. Распределение компетенции между органами местного самоуправления муниципальных образований с различным статусом

Все вопросы и полномочия, не являющиеся вопросами местного значения, определенными ст. 14, 15, 16 рассматриваемого Федерального закона, полномочиями по решению вопросов местного значения, предусмотренными ст. 17 данного Федерального закона, и отдельными государственными полномочиями, возложенными на органы местного самоуправления в соответствии со ст. 19 Федерального закона, могут решаться и осуществляться органами местного самоуправления лишь за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации).

На рисунке 8 отражены компетенции органов местного самоуправления разностатусных муниципальных образований.

Итак, кроме решения вопросов местного значения и осуществления полномочий по их решению, определенных ст. 14, 15, 16, 17 Закона о местном самоуправлении 2003 г., осуществления отдельных государственных полномочий, возложенных на органы местного самоуправления в соответствии со ст. 19 указанного Федерального закона, органы местного самоуправления могут:

— решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

— осуществлять полномочия по решению вопросов местного значения, переданные им соглашениями с органами местного самоуправления муниципальных образований с иным статусом (соглашениями между органами местного самоуправления поселений и муниципальных районов);

— осуществлять права, предусмотренные ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

— участвовать в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», если это участие предусмотрено федеральными законами. Муниципальное управление

Понятие «муниципальное управление» является основным в изучаемом курсе, однако оно не может быть определено без таких понятий, как «местное самоуправление», «муниципальное образование», «вопросы местного значения», «отдельные государственные полномочия», «иные полномочия органов местного самоуправления».

Существует подход, согласно которому муниципальное управление тождественно местному самоуправлению, и в случае признания такого подхода нет необходимости после данного местному самоуправлению определения формулировать собственное определение муниципального управления. Однако тождественность (или нетождественность) понятий «местное самоуправление» и «муниципальное управление» зависит от того, каким образом определено понятие местного самоуправления.

Исходя из того что местное самоуправление в его современном понимании -- это форма публичной власти, а понятие публичной власти включает в себя и понятие политического управления, заметим, что, во-первых, политическое управление является только одним из видов управления, во-вторых, публичная власть понимается шире, чем политическое управление. Тогда и понятие местного самоуправления шире понятия муниципального управления.

Часто наряду с термином «муниципальное управление» употребляется термин «муниципальный менеджмент». Понятно, что это вопрос аутентичности перевода англоязычного термина на русский язык, и нет особой необходимости рассматривать содержательное соотношение этих в общем-то равнозначных понятий. Согласимся с тем, что в российской практике понятие «менеджмент» употребляется, как правило, в отношении корпоративного управления, управления организациями. Но несмотря на то что некоторыми исследователями муниципальные образования рассматриваются как специфические (социальные или социально-экономические) корпорации, не станем употреблять в их отношении термин «муниципальный менеджмент», тем более что уже дали им собственное определение. Если возникнет такая необходимость, будем использовать этот термин в отношении управления деятельностью исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. Правда, заранее оговорим, что считать эти органы организациями по некоторым формальным признакам можно, но с учетом места и роли этих органов в системе местного самоуправления -- вряд ли правомерно. Итак, отдаем предпочтение устоявшемуся в российской практике и применяемому в официальном обороте термину «муниципальное управление».

Муниципальное управление -- это вид управления (вид управленческой деятельности), связанный с осуществлением местного самоуправления в муниципальных образованиях и направленный на обеспечение решения вопросов местного значения, осуществления полномочий по их решению и отдельных государственных полномочий, возложенных на органы местного самоуправления; обеспечение решения иных вопросов и осуществление иных полномочий, отнесенных в соответствии с законодательством к компетенции органов местного самоуправления.

Соотношение понятий «местное самоуправление», «муниципальное управление», «муниципальный менеджмент» в том смысле, в каком мы будем их применять в дальнейшем, представлено на рис. 9.

Рис. 9. Соотношение понятий «местное самоуправление», «муниципальное управление», «муниципальный менеджмент»



Литература

1. Государственное и муниципальное управление; Юрайт - Москва, 2012. - 625 c.

2. Государственное и муниципальное управление. Шпаргалка; Окей-книга - Москва, 2012. - 617 c.

3. Модернизация российской экономики и государственное управление; КомКнига - Москва, 2006. - 376 c.

4. Василенко И. А. Государственное и муниципальное управление; Юрайт - Москва, 2010. - 416 c.

5. Василенко И. А. Государственное и муниципальное управление; Юрайт - Москва, 2013. - 496 c.

6. Гимазова Ю. В. Государственное и муниципальное управление; Юрайт - Москва, 2014. - 464 c.

7. Гневко В. А. Муниципальное управление: подготовка и повышение квалификации служащих; Бизнес-Центр - Москва, 1999. - 318 c.

8. Епифанов В. А., Паньковский А. А. Государственное управление финансами и кредитом в современных условиях хозяйствования. Учебное пособие; Едиториал УРСС - Москва, 2004. - 615 c.

9. Ермолов А. Ю. Государственное управление военной промышленностью в 1940-е годы. Танковая пр омышленность; Алетейя - Москва, 2013. - 408 c.

10. Ершов В. А. Государственное и муниципальное управление; ГроссМедиа, РОСБУХ - Москва, 2009. - 256 c.

11. Игнатов В. Г. Государственное и муниципальное управление в России; МарТ, Феникс - Москва, 2010. - 384 c.

12. Исланов Эдуард Ильфирович Муниципальное Управление; Издательство Уральского Университета, Сократ - Москва, 2007. - 903 c.

13. Кобилев А. Г., Кирнев А. Д., Рудой В. В. Муниципальное управление и социальное планирование в муниципальном хозяйстве; Феникс - Москва, 2012. - 496 c.

14. Литвак Борис Государственное управление. Лучшие мировые практики; Синергия - Москва, 2012. - 224 c.

15. Моисеев А. Д., Московцева Л. В., Шурупова А. С. Муниципальное управление; Юнити-Дана - Москва, 2010. - 160 c.

Размещено на Allbest.ur