Теоретические основы местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Контрольная работа

Теоретические основы местного самоуправления



1. Местное самоуправление

Для обозначения института местной власти, имеющей определенную организационную обособленность от региональной и центральной власти и собственную компетенцию, в разных государствах существуют собственные термины (местная власть, местное управление, местное правление, местная автономия и т.п.), среди которых употребляется и термин «местное самоуправление», получивший закрепление сначала в советском Закон СССР от 09.04.90 «Об общих началах местного самоуправления и местного хо-зяйства в СССР». 'законодательстве, а затем и в российском Закон РСФСР от 06.07.91 № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР». советского периода.

После распада СССР в период проведения конституционной реформы в постсоветской России этот термин был окончательно закреплен в ст. Зи 12 Конституции Российской Федерации (далее -- Конституции РФ).

Подходы к определению понятия местного самоуправления были и остаются различными в разных странах, в разное время и у разных авторов. Поскольку это понятие является базовым в муниципальном управлении, рассмотрим некоторые из таких подходов более подробно.

По определению германского ученого Г. Еллинека, «самоуправление это есть государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами,-- управление, которое, в противоположность государственно-бюрократическому, есть управление через посредство самих заинтересованных лиц».

Среди российских земских деятелей широкое распространение получило определение Н. Лазаревского: «Местное самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления сданною местностью и ее населением» Лазаревский Н. Самоуправление (сб. «Мелкая земская единица». СПб., 1903--1904). Цпт. по: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Обнинск, 1995..

Зарубежные теоретики И. Редлих и П. Ашлей определяют местное самоуправление как осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или которые принадлежат им по общему праву Redlich and Hirst. Local government in England, llepcu Auuieu. Местное и центральное управление: пер. с англ. под ред. В. Дсрюжинского. СПб., 1910. пит. по: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Обнинск, 1995..

Разница в определениях во многом связана с бытовавшими ранее и существующими в настоящее время теориями местного самоуправления. Охарактеризуем вкратце основные из них.

В XIX в. возникла теория свободной общины, ставшая реакцией на чиновное управление. Согласно данной теории, к трем признанным конституционным властям (законодательной, исполнительной и судебной) необходимо присоединить четвертую -- общинную власть. Община должна иметь право на самостоятельное и независимое от центральной власти существование, причем государство не создает общину; а признает ее. Отсюда следуют выводы:

— крут общинных дел отличен от государственных;

— община является субъектом специально принадлежащих ей прав, в связи с чем государственное вмешательство в ее дела недопустимо;

— должностные лица местного самоуправления являются общинными, а не государственными и представляют не государство, а общество.

Изложенная теория обладает тем недостатком, что самоуправление не тождественно общинному управлению, и местное самоуправление в большинстве государств не только признано, но и регулируется государством. Полного невмешательства суверенного государства вдела местного самоуправления не существует нигде.

Хозяйственная теория базируется не только на признании самоуправляющейся общины отличным от государства субъектом прав, но и на содержании коммунальной деятельности. Согласно данной теории, дела и задачи самоуправления -- строго хозяйственные. Этим оправдывается полная самостоятельность коммуны и отсутствие государственного надзора за деятельностью местного самоуправления. Хотя в реальных условиях на местное самоуправление повсеместно возлагается исполнение отдельных государственных обязанностей, а государство осуществляет контроль и надзор за его деятельностью.

С точки зрения теории «самоуправляющихся единиц как юридических лиц» (юридической теории), органы местного самоуправления выполняют функции государственного управления, но являются органами не государства как особого юридического лица, а общины. Все самоуправляющиеся единицы рассматриваются как субъекты предоставленных им в полное обладание государственных прав. Поэтому необходимо наличие выборных органов местного самоуправления в противоположность органам, назначаемым правительством. Теория имеет строгий логический характер, юридически безупречна, но не учитывает социальную составляющую местного самоуправления, будучи жестко «привязанной» к институту юридического лица.

В дореволюционной России господствовала так называемая политическая теория самоуправления, сущность которой состояла в противопоставлении общинного начала правительственно-бюрократическому. Согласно этой теории, должностные лица местного самоуправления не принадлежат к профессиональному чиновничеству, так как исполняют свои обязанности не по назначению от правительства, а по выбору местного населения. Привлечение общественного элемента зависит не столько от некоторого юридического принципа, сколько от политического приема. Самоуправление в этой теории -- прежде всего самодеятельность граждан, не поступивших на государственную службу и потому свободных в своем волеизъявлении. Местное население и общественность в ней принимаются как нечто целое и солидарное, противостоящее правительству. В этой теории явно усматривается неизбежный антагонизм местного самоуправления и государства, что вряд ли продуктивно.

Государственная теория в противоположность предыдущим рассматривает местное самоуправление как часть государства. Само- управление сводится к возложению на местные выборные органы осуществления задач государственного управления. По этой теории, всякое управление публичного характера есть дело государственное, поэтому местное сообщество не обособлено от государства, а служит государственным интересам и целям. Теоретики местного самоуправления в России советского периода основывались именно на этой теории.

Наиболее точно признаки местного самоуправления, которые могут быть положены в основу его определения, в 20-х гг. XX в. сформулировал профессор JI.А. Велихов:

— «различие в характере власти». Местное самоуправление -- «власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью»;

— «разграничение сфер компетенции... т.е. отграниченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению»;

— «самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав... раз ему не предоставлены те или иные определенные и отграниченные средства к осуществлению своих задач»;

— «территориально-ограниченный, выборный принцип...» Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Обнинск, 1995. С. 114..

В ряде современных работ эти признаки (принципы) часто формулируются как подзаконность, собственная (выделенная) компетенция, собственные ресурсы, выборность и рассматриваются авторами как необходимые условия признания системы местной власти местным самоуправлением.

Законом РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» (далее -- Закон о местном самоуправлении 1991 г.) местное самоуправление определяется как «система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР» (ст. 1), в то же время «местное самоуправление осуществляется населением через представительные органы аласти -- местные Советы народных депутатов (далее -- Советы), соответствующие органы управления -- местную администрацию, местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а также органы территориального общественного самоуправления населения» (ст. 2).

То есть, с одной стороны, местное самоуправление -- деятельность граждан, с другой стороны, осуществляется оно, в первую очередь, через местные органы власти и управления.

Конституция РФ, признавая и гарантируя местное самоуправление (ст. 12), относя его к основам конституционного строя (ст. 16), не дает ему определения. Косвенно, прежде всего из ст. 3, ч. 2 Конституции РФ, следует, что органы местного самоуправления являются органами публичной власти, хотя и не входят в систему органов государственной масти (ст. 12). Их положение в системе публичной власти в России на основе Конституции РФ схематически представлено на рис. 1.



Рис. 1. Органы местного самоуправления в системе публичной власти

Принятый на основании Конституции РФ Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее -- Закон о местном самоуправлении 1995 г.) определяет, что «местное самоуправление в Российской Федерации -- признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций» (ст. 2).

В официальном русском переводе ратифицированной Российской Федерацией Европейской Хартии местного самоуправления Федеральный закон от 11.04.98 № 55-ФЗ «О ратификации Европейской Хартии мест-ного самоупранлення». местное самоуправление определяется следующим образом:

под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения;

это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом.

Принятым и вступившим в силу уже после ратификации Европейской Хартии местного самоуправления новым Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее -- Закон о местном самоуправлении 2003 г.) изменено определение местного самоуправления, данное ранее действовавшим одноименным Федеральным законом (ст. 1, ч. 2): «Местное самоуправление в Российской Федерации -- форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами,-- законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

Таким образом, в российском законодательстве существуют два действующих одновременно определения местного самоуправления, имеющие как общие черты, так и определенные отличия. Кроме того, нельзя с точностью сказать, какому именно тексту Европейской Хартии местного самоуправления и насколько соответствует ее ратифицированная русская версия. В английском варианте речь идет о местных властях («local authorities»), во французском -- о локальных (местных) коллективах или общинах «collectivit's locales»; оба варианта имеют и другие отличия. В результате не определен однозначно ни сам институт местного самоуправления, ни субъект права на местное самоуправление.

Рассмотрим теперь содержание понятия местного самоуправления с позиций политологии, точнее -- с позиций политических систем и политических институтов (будем опираться на российскую действительность). Что же мы видим?

Существуют локальные территории с установленными органами государственной власти границами. Относительно жителей локальных территорий можно говорить как о значительном числе людей, выполняющих определенные политические роли: налогоплательщики (именно в местный бюджет), муниципальные служащие, сотрудники муниципальных органов охраны общественного порядка (по мере появления таковых в соответствии с законодательством), избиратели (на муниципальных выборах), участники территориального общественного самоуправления и т.д. Итак, на локальной территории есть политическое сообщество.

В пределах этой территории существует категория должностных лиц (выборные и другие должностные лица местного самоуправления), решения которых признаются членами политического сообщества (населением) как обязательные.

Можно говорить о режиме на этой территории, который определяется его уставом, общеобязательными правилами, принятыми представительным органом, нормативными актами местной администрации, местными традициями.

Обобщая, можно констатировать, что на локальной территории имеются все необходимые (с точки зрения теории политических систем) компоненты политической системы, системными качествами которой являются власть и наличие общего интереса жителей в удовлетворении основных жизненных потребностей, связанных с местом проживания.

Рассмотрим функционирование системы местного самоуправления на базе модели Истона Истон Д. -- политолог, первым применивший системный подход в политачогии. (рис. 2).

На входе системы выделяются два рода требований и поддержки: со стороны населения (всех жителей, их групп и объединений, отдельных лиц) и со стороны государства (федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, других государственных органов и организаций).

Поскольку основной задачей местного самоуправления в России в соответствии с ее законодательством является удовлетворение основных жизненных потребностей населения, требования со стороны населения заключаются в удовлетворении коллективных интересов жителей в части производства и общественно справедливого распределения услуг систем жизнеобеспечения, включая услуги организаций жилищно-коммунального хозяйства, образования, здравоохранения, культуры и др.

Поддержка со стороны населения осуществляется в виде выплаты местных налогов и сборов, поддержки должностных лиц на муниципальных выборах, участия в общественных работах, а также в деятельности органов территориального общественного самоуправления и выполнении принятых муниципальными органами решений.

Требования со стороны государства состоят в необходимости исполнения органами местного самоуправления отдельных возложенных на них государственных полномочий, соблюдения законности в деятельности.



Рис. 2. Функционирование системы местного самоуправления по модели Истона

Поддержка со стороны государства обеспечивается созданием правовой базы для деятельности местного самоуправления, закреплением источников доходов за местными бюджетами, передачей объектов государственной собственности в муниципальную собственность, передачей необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий ресурсов, реализацией программ государственной поддержки местного самоуправления.

Органы местного самоуправления, выполняя одновременно и функции власти и функции хозяйствующего субъекта, имеют в своем распоряжении два основных механизма удовлетворения коллективных потребностей населения: регулирование отношений между различными субъектами на находящейся в их юрисдикции территории и непосредственное предоставление необходимых населению услуг. Поэтому выходом системы местного самоуправления являются правовые акты и результаты хозяйственной деятельности.

Обратная связь между входом и выходом системы осуществляется посредством различных средств коммуникации, позволяющих выявить, как внешняя среда оценивает результаты деятельности системы, и внести коррективы в эту деятельность.

Оценка деятельности органов местного самоуправления населением выражается через местные средства массовой информации, выборных представителей населения в органах местного самоуправления, самими жителями, непосредственно участвующими в проведении сходов, собраний и других мероприятий, позволяющих выявить их мнение. В конечном итоге оценкой деятельности органов местного самоуправления и основным воздействующим фактором со стороны населения являются возможность выражения недоверия выборным лицам местного самоуправления (отзыва выборных лиц местного самоуправления) и его предпочтения на очередных муниципальных выборах.

Государство оценивает деятельность (выход системы) через контрольные и надзорные органы, имеет возможность изменять входящие факторы (исключать из компетенции органов местного самоуправления осуществление отдельных государственных полномочий вместе с изъятием соответствующих ресурсов, изменять законодательство) и привлекать к ответственности должностных лиц местного самоуправления, нарушающих действующее законодательство, досрочно прекращать в судебном порядке полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления.

Преобразование (конверсия) требований и поддержки в конечные результаты (нормы и общественные услуги) возможно благодаря наличию внутри системы двух основных структур: структуры выработки норм и структуры управления муниципальным хозяйством. Элементы этих структур могут совпадать.

Входящие функции (политическая социализация и рекрутированные, артикуляция и агрегирование интересов, политическая коммуникация) аналогично политической системе государства в целом исполняются, как правило, внешними структурами (населением непосредственно, местными группами интересов, местными общественными объединениями, «муниципальными партиями»).

Исходящие функции (разработка норм, применение норм, контроль за соблюдением норм, а также предоставление и распределение общественно значимых услуг) исполняются «местным правительством» (представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования, местной администрацией, муниципальными органами охраны общественного порядка и др.).

Таким образом, система местного самоуправления представляет собой сложную систему субъектов, объектов, отношений и взаимосвязей между ними, функционирующую в пределах имеющихся ресурсов и ограничений с целью удовлетворения коллективных потребностей населения путем регулирования отношений и предоставления в результате самостоятельной хозяйственной деятельности общественных услуг. Являясь подсистемой политической системы России, она обладает всеми необходимыми признаками политической системы, отличаясь масштабом территории, в пределах которой функционирует (локализацией), и степенью автономности, характеризующейся, с одной стороны, наличием собственной компетенции, организационной самостоятельностью, с другой -- необходимостью действовать в рамках предписаний и установлений, исходящих от государственных органов.

Говоря о самоуправлении как об особом явлении, можно привести периодически повторяемый некоторыми исследователями тезис: «Самоуправление -- это самоорганизация, самофинансирование, саморазвитие». Однако если применить такой подход к местному самоуправлению, то получим достаточно много несоответствий.

Можно говорить о частичной самоорганизации (о формах прямого участия населения в осуществлении местного самоуправления), но основная деятельность все же осуществляется формализованными структурами, т.е. органами, мало отличающимися от государственных. А говорить о самофинансировании в условиях формирования местных бюджетов в процессе межбюджетного регулирования при недостаточности собственных средств, превышающей 80%, а иногда и более, некорректно. Да и развитие территорий осуществляется за счет всех ресурсов в государстве, а не только за счет местных. При таком подходе к местному самоуправлению мы очень далеки от истины.

И наконец, цели и задачи местной власти. Местная власть (местное самоуправление) необходима для решения следующих задач:

предоставление социальных и коммунальных услуг (обеспечение населения жильем, благоустройство территории, услуги ЖКХ, местного транспорта и связи, общее образование, здравоохранение, торговое, бытовое, культурное обслуживание населения). Приоритетность этого круга задач для местной власти вызвана соответствующими требованиями к ней со стороны населения и способностью местной власти оперативно и эффективно решать именно эти задачи с учетом местных условий;

привлечение местных ресурсов (природных, человеческих, географических и любых других, присущих только данному территориальному уровню) в силу потребности в увеличении налоговой базы, заинтересованности в снятии социальной напряженности, возможности развития территории без обращения за ресурсами к государству;

создание третьего центра публичной власти, непосредственно опирающегося на население, максимально ответственного перед ним, и вовлечение населения в решение общественных задач (преодоление иждивенческих настроений).

Таким образом, местная власть призвана решать те же задачи, что стоят перед государством в целом, но имеет в отношении этих задач несколько иные приоритеты (на первом месте -- социальные задачи, затем -- экономические и только потом -- политические).

Местное самоуправление -- форма осуществления народом своей власти (форма публичной власти), позволяющая населению локальных территорий (территориальным коллективам, местным сообществам) самостоятельно и под свою ответственность, непосредственно и (или) через органы местного самоуправления, в числе которых в обязательном порядке имеются выборные органы, в пределах, установленных законом, за счет собственных и переданных государством финансовых и материальных ресурсов решать вопросы удовлетворения общих интересов жителей, обусловленных совместным проживанием на территории (вопросы местного значения), а также под контролем государства и с ответственностью перед государством за счет переданных государством ресурсов осуществлять возложенные на органы местного самоуправления законом отдельные государственные полномочия. Такое определение, при всей громоздкости, отражает существенные общепризнанные принципы, отличающие местное самоуправление от других форм местной власти и местного управления.

Положение местного самоуправления в политической системе России, в системе «государство -- общество» можно охарактеризовать как пограничное и представить в виде схемы, изображенной на рис. 3.

Рис. 3. Положение местного самоуправления в системе «государство -- общество»



2. Муниципальные образования

муниципальный полномочия местный самоуправление

Термин «муниципальное образование» введен в правовой оборот Гражданским кодексом Российской Федерации (далее -- ГК РФ). В частности, ГК РФ устанавливает, что «... в регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования» (часть первая, ст. 2) и что «Российская Федерация, субъекты Российской Федерации... а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений -- гражданами и юридическими лицами» (часть первая, ст. 124).

ГК РФ содержит еще целый ряд норм, касающихся участия муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.

Из приведенных здесь и других норм ГК РФ следует, что термин «муниципальные образования» введен для обозначения специфического субъекта гражданских правоотношений, находящегося в одном ряду с такими субъектами этих отношений, как Российская Федерация и субъекты Российской Федерации. Но Российская Федерация и субъекты Российской Федерации являются прежде всего субъектами публично-правовых отношений, в силу чего можно предположить, что и муниципальные образования относятся к таковым. Действительно, все последующее законодательство в сфере публично-правовых отношений рассматривает муниципальные образования именно в качестве субъекта публичного права.

Необходимость выдвинуть и обосновать такие предположения вызвана отсутствием в ГК РФ (который, собственно, и ввел в оборот термин «муниципальные образования») определения этого термина, его, видимо, не случайно, так как определение субъектов публичного права не является предметом гражданского законодательства, в профильном же законодательстве соответствующее определение к моменту принятия ГК РФ отсутствовало.

Примечательно, что термин «муниципальные образования» в ГК РФ соотнесен с терминами «городские поселения», «сельские поселения», точнее городские и сельские поселения и являются муниципальными образованиями, хотя предполагается существование также других муниципальных образований.

Эта цепочка рассуждений и предположений приводит нас к конституционной норме, устанавливающей, что «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях...» Конституция Российской Федерации, ст. 131..

Таким образом, муниципальные образования -- это территории, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, причем территории обязательно населенные (городские и сельские поселения населены по определению, а «другие территории» -- потому что иначе некому осуществлять местное самоуправление).

В результате мы приходим к выводу, что муниципальные образования это и населенные территории, в границах которых осуществляется местное самоуправление, и, что самое главное, публично правовые образования, самостоятельные участники различных отношений, субъекты гражданского и других отраслей права, но участники, имеющие определенные особенности, которые либо прямо вытекают из их публично-правовой природы, либо с ее учетом специально устанавливаются законодательством.

В связи с изложенным кажется вполне правомерным определение, данное в ст. 1 Закона о местном самоуправлении 1995 г.: «Муниципальное образование -- городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных обшей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления».

В данном определении имеются ключевые слова, которые должны были бы раскрыть понятие «муниципальное образование»: населенная территория, местное самоуправление, муниципальная собственность, местный бюджет, органы местного самоуправления (понятия «муниципальная собственность», «местный бюджет», «органы местного самоуправления» будут рассмотрены ниже).

Однако такое определение не представляется исчерпывающим. Более того, его практическое применение может вызвать (и вызывало) негативные последствия.

Нельзя, безусловно, отказаться от требования «населенности» территории, но то, что очевидно для поселений и их частей, не очевидно для «иных территорий». Между поселениями (населенными пунктами) находятся территории, на которых нет проживающего населения. Даже если предположить хозяйственное использование отдельных территорий населением городских и сельских поселений, то нельзя не учесть, что не все территории (земли) находятся в хозяйственном обороте. Тем более это касается малонаселенных северных и аналогичных территорий. В таком случае к территориям муниципальных образований следует отнести лишь места проживания и хозяйственной деятельности населения, а остальные территории вывести из юрисдикции местного самоуправления. И это, в принципе, возможно, но есть законодательное требование об осуществлении местного самоуправления исключительно на всей территории России.

Отнесение к муниципальным образованиям частей территорий поселений (как правило, районов в городах) создает ситуацию существования в границах одного населенного пункта нескольких субъектов бюджетных, налоговых, имущественных прав, различного правового регулирования отношений в различных частях населенного пункта, вызывает неизбежные противоречия, приводит к разрыву единства городского хозяйства и другим негативным явлениям.

Фактическое декларирование наличия муниципальной собственности, местных бюджетов, органов местного самоуправления в качестве критериев для признания населенной территории муниципальным образованием прямо противоречит общепризнанным принципам местного самоуправления, согласно которым наличие этих атрибутов является не условием, а следствием получения субъектом права на местное самоуправление. Опасность перестановки местами условий и следствий подтверждена практикой в ряде субъектов Российской Федерации: некоторые региональные органы государственной власти отказывали в наделении поселений статусом муниципальных образований на том основании, что сами же и не наделили их имуществом и источниками доходов местных бюджетов, не позволили провести выборы в органы местного самоуправления.

Неопределенность в вопросе об обязательности наделения статусом муниципального образования тех или иных территорий, в первую очередь поселений, привела к тому, что в одних субъектах Российской Федерации права на местное самоуправление были лишены поселения, в других -- районы. В случае же введения требования об обязательности признания муниципальными образованиями всех поселений, поскольку они прямо названы в Конституции РФ и на это есть указания Конституционного Суда Российской Федерации, надо учитывать, что в соответствии с действовавшим на тот период законодательством понятие «поселение» было тождественно понятию «населенный пункт» (а в научном обиходе эта тождественность сохраняется), следовательно, необходимо наделить статусом муниципального образования все населенные пункты, что вряд ли целесообразно.

Итак, существует определение, которое ничего, по сути, не определяет, а только порождает еще большие проблемы.

Выход из этой ситуации -- установление практически реализуемых принципов территориальной организации местного самоуправления, формирование на основе этих принципов территориальных единиц, наделение их статусом муниципального образования и формулирование определения термина «муниципальное образование», не предшествующего формированию муниципальных образований на его основе, а фиксирующего сложившуюся практику. Такой подход реализован в Законе о местном самоуправлении 2003 г.

Установив обязательность в общем случае «двухуровневой» территориальной организации местного самоуправления (поселения -- муниципальные районы) и достаточно подробные требования к формированию территорий поселений и муниципальных районов, выделив особые категории муниципальных образований (городские округа и внутригородские территории городов федерального значения) и сформулировав условия отнесения отдельных населенных территорий к этим категориям. Федеральный закон отразил все предусмотренные категории муниципальных образований. Согласно ст. 2 ч. 1 Закона, приняты следующие определения:

• сельское поселение -- один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

• городское поселение -- город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

• поселение -- городское или сельское поселение;

• муниципальный район -- несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

• городской округ -- городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

• внутригородская территория города федерального значения -- часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

С учетом этих частных определений дано общее определение: «муниципальное образование -- городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения».

Для понимания причин построения такого пространственно правового каркаса системы местного самоуправления (структуры муниципальных образований) и, соответственно, вышеприведенных формулировок необходимо ответить на несколько вопросов.

Вся ли территория страны должна быть «покрыта» сеткой муниципальных образований? Вопрос серьезный, так как существует аргументированное мнение, что при огромных малонаселенных пространствах достаточно признать муниципальными образованиями территории непосредственного проживания населения (селитебные зоны) с включением в их состав земель хозяйствования (промышленных и сельскохозяйственных зон), рекреационных зон и земель развития. Недостаток такого подхода заключается в том, что часть территории исключается из юрисдикции местного самоуправления, тогда как нельзя пренебречь возможностью возникновения ситуации, при которой на какой-либо из территорий, не вошедшей в состав муниципального образования, потребуется реализовать компетенцию местного самоуправления, т.е., формально говоря, решить некий вопрос местного значения, а его не вправе решать органы государственной власти. Ситуация, может быть, и маловероятная, но законодательство должно носить универсальный характер и предусматривать все возможные ситуации.

Должны ли муниципальные образования разделяться на категории, т.е. различаться по статусу, или у всех должен быть единый статус? Если мы говорим, следуя Конституции РФ и ГК РФ, что муниципальными образованиями могут быть городские, сельские поселения и другие территории, то должны понимать, что в этих муниципальных образованиях решаются разные задачи и они обладают разными ресурсами для решения своих задач. Теоретически возможно «выровнять» все муниципальные образования. Для этого надо взять за образец, например, город-миллионник, а все остальные муниципальные образования «дотянуть» до него и по населению, и по ресурсам, и по инфраструктуре; можно и наоборот -- в качестве образца взять сельское поселение и все остальные «подравнять» под него. Простой здравый смысл подсказывает, что сама эта мысль абсурдна, но сторонники «одноуровневой», «равностатусной» модели муниципальных образований существуют.

Если мы признаем необходимость разностатусности муниципальных образований, то какие категории муниципальных образований должны быть при этом выделены? Этот вопрос не самый сложный и с точки зрения идеологии местного самоуправления, и с точки зрения законодательства, а также отечественной и зарубежной практики. Местная власть должна быть, по сути, максимально приближена к населению. Конституция РФ (ст. 131) и ГК РФ (часть первая, ст. 2) также прямо указывают на то, что местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях, т.е. первичный уровень муниципальных образований фактически определен.

Однако есть аргументы в пользу того, что под городским и сельским поселением как муниципальным образованием целесообразно понимать как один, так и несколько близлежащих населенных пунктов с общей сложившейся инфраструктурой и устойчивыми связями. Одним из критериев «близости» населенных пунктов, с учетом ограниченного транспортного сообщения в сельской местности, может быть также выбран критерий пешеходной доступности административного центра муниципального образования (туда и обратно в течение рабочего дня), ^го, конечно, не выражается однозначно в километрах, но как принцип должно учитываться, с тем чтобы гражданин мог в реальное время получить необходимую услугу' от местной власти (чаще всего это касается получения или предоставления необходимых документов).

Следующая категория (или следующий территориальный уровень) муниципальных образований возникает по таким основаниям:

кроме уровня, на котором должны предоставляться основные услуги, связанные с жизнеобеспечением населения, обеспечиваться благоустроенное (в широком смысле слова) проживание населения, необходим также уровень, обладающий более или менее достаточными ресурсами для развития;

объекты социальной инфраструктуры распределены между поселениями неравномерно, и необходим уровень, на котором они присутствуют хотя бы в минимально необходимом количестве;

существует ряд задач, которые по своему роду относятся к вопросам местного значения, но решаются не в отношении одного поселения, а их группы.

Такой уровень сложился еще в советский период истории и практически не претерпел изменений -- это существующие и по настоящее время районы. Районы десятки лет формировались как основной низовой уровень государственного управления, и значительная часть функций органов управления районом может в современной терминологии трактоваться как исполнение отдельных государственных полномочий. Целесообразно было бы быть рассмотреть возможность сохранения районов как субрегионального уровня исполнительной государственной власти, однако этому существует ряд препятствий.

Во-первых, в отношении территорий с низкой плотностью населения районы решают все вопросы местного значения; во-вторых, и для остальных территорий имеются вопросы местного значения, которые вследствие недостаточности необходимой инфраструктуры или отсутствия целесообразности ее нахождения в поселениях, решаются органами местного самоуправления районов. Поэтому районы существуют в двух качествах: район как административно- территориальная единица субъекта Российской Федерации и в тех же границах «муниципальный район» как одна из категорий муниципальных образований.

Таким образом, складывается «двухуровневая» или «двухкатегорийная» структура муниципальных образований, составляющая пространственно-правовой каркас местного самоуправления: городские и сельские поселения -- муниципальные районы.

Но есть еще группа поселений, характерная в основном для России,-- города с особым статусом. Эти города создавались, как правило, искусственно и целенаправленно, а именно для решения общегосударственных задач, чаще всего научного или оборонного характера («наукограды», закрытые административно-территориальные образования и т.п.). В советский период они имели статус городов союзного, республиканского, краевого, областного значения. Такие города отличаются тем, что в них имеется вся необходимая инфраструктура, которая используется в основном населением самих этих городов. Можно было бы свести их статус к статусу обычных городских поселений, но это вряд ли целесообразно, так как эти города являются почти повсеместно полюсами роста и снижение их статуса приведет к замедлению темпов развития не только самих городов, но и окружающих их микрорегионов. Поэтому вполне логично выделить еще одну категорию муниципальных образований -- «городские округа» (термин вводится для отличия таких городов от обычных городских поселений) и наделить эти муниципальные образования компетенцией как городских поселений, так и муниципальных районов.

Если вспомнить ранее существовавшие системы административно- территориального устройства (до «муниципализации» местной власти) и муниципальных образований (после введения института местного самоуправления), то следует еще отметить внутригородские районные советы (впоследствии -- внутригородские муниципальные образования). В ходе реформы местного самоуправления принято решение отказаться от формирования муниципальных образований на внутригородских территориях по уже рассмотренным нами причинам.

Исключение сделано лишь в отношении городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, но, во-первых, они являются субъектами Российской Федерации, во-вторых, компетенция внутригородских муниципальных образований городов федерального значения ограничивается требованием сохранения единства городского хозяйства, и все-таки это исключение образует еще одну категорию муниципальных образований -- внутригородские территории городов федерального значения.

Таким образом, существуют три основных категории муниципальных образований (муниципальные районы, поселения, внутригородские территории городов федерального значения) и три разновидности поселений (городские поселения, сельские поселения, городские округа), которые месте с межселенными территориями составляют территориальную основу местного самоуправления (рис.4, 5).



Рис. 4. Категории муниципальных образований

Итак, следует выделить существенные (определяющие) признаки муниципального образования:

— наличие локальной территории с установленными границами;

Рис. 5. Территориальная организация местного самоуправления

— наличие населения на этой территории;

— наличие права на осуществление местного самоуправления.

Тогда самое общее определение понятия «муниципальное образование» может быть сформулировано следующим образом:

муниципальное образование -- созданный в соответствии с законом и наделенный законным правом на осуществление местного самоуправления субъект правоотношений, представляющий собой неразрывное единство территории с установленными законом границами и проживающим на ней населением.

3. Вопросы местного значения

Определившись с субъектами права на местное самоуправление, мы можем перейти к вопросу об их компетенции.

Принимая во внимание, что Российской Федерацией ратифицирована Европейская Хартия местного самоуправления, обратимся к ее положениям, касающимся компетенции местного самоуправления. В определении местного самоуправления, данном Европейской Хартией местного самоуправления (ч. 1 ст. 3), декларировано право органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в интересах местного населения. То есть к компетенции местного самоуправления отнесена часть обшей компетенции публичной власти, а именно та ее часть, которая связана с удовлетворением интересов населения муниципальных образований.

В соответствии с Конституцией РФ систему органов публичной масти составляют органы государственной власти (федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации) и не входящие в их структуру органы местного самоуправления. Компетенция публичной власти в России, согласно Конституции РФ, складывается из предметов ведения Российской Федерации; предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; предметов ведения субъектов Российской Федерации и вопросов местного значения (рис. 6).



Рис. 6. Распределение компетенции между уровнями публичной власти

Необходимо отметить, что в отношении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации применен термин «предметы ведения», а в отношении муниципальных образований -- «вопросы местного значения», причем у Российской Федерации и субъектов Российской Федерации существуют предметы совместного ведения, а муниципальные образования не имеют совместных вопросов местного значения. Когда мы говорим об исключительных предметах ведения, то имеем в виду некую замкнутую сферу деятельности, в пределах которой осуществляет свои полномочия только один уровень публичной власти. Соответственно, предметы совместного ведения -- сфера деятельности двух уровней публичной аласти (федерального и регионального), каждый из которых имеет собственные полномочия в этой сфере. Вопросы же местного значения, замкнутых сфер деятельности собой не представляют, так как в этих же сферах обладают полномочиями федеральные и (или) региональные органы государственной власти.

Исходя из того что названная Европейской Хартией местного самоуправления часть публичных дел, регламентируемая и управляемая органами местного самоуправления в интересах местного населения, в российском законодательстве именуется вопросами местного значения, самое простое и очевидное определение понятия «вопросы местного значения» может быть сформулировано с изменением порядка слов в предыдущем предложении: «Вопросы местного значения -- это часть публичных дел, регламентируемая и управляемая органами местного самоуправления в интересах местного населения».

Однако ценность любого определения состоит в наиболее полном раскрытии содержания определяемого понятия. А в данном нами определении нет ответов как минимум на три важных вопроса.

Например, какую часть публичных дел (какие конкретно дела) можно отнести к вопросам местного значения?

Не ответив на этот вопрос, мы не можем обеспечить самостоятельность местного самоуправления в пределах его компетенции, поскольку она не установлена.

Какими органами местного самоуправления (органами местного самоуправления каких муниципальных образований) регламентируются вопросы местного значения?

Мы уже выяснили, что в Российской Федерации существуют четыре категории муниципальных образований (поселения, муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории городов федерального значения). Для каждой из них должна быть определена собственная компетенция (собственный перечень публичных дел или вопросов местного значения).

О каких интересах местного населения идет речь? Ведь у местного населения существует огромное количество интересов, которые могут реализовываться и самими гражданами, и федеральными органами государственной власти, и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и органами местного самоуправления.

Исходя из принципа «подзаконности» местного самоуправления, ответы на эти вопросы должны содержаться в действующем законодательстве. Рассмотрим, как определены вопросы местного значения в Конституции РФ и федеральных законах.

Конституцией РФ установлено, что «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» (ст. 130), а «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения» (ст. 132).

Из формулировки в ст. 130 Конституции РФ не следует, что владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью относится к вопросам местного значения, так как данные права перечислены отдельно от них. С другой стороны, в соответствии со ст. 132, управление муниципальной собственностью относится к вопросам местного значения. Но что же такое управление муниципальной собственностью, как не распоряжение ею? Здесь, очевидно, имеется противоречие. Во всяком случае, к вопросам местного значения относятся формирование, исполнение и утверждение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка.

Определение понятия «вопросы местного значения» в Конституции РФ отсутствует, как отсутствует и полный перечень вопросов местного значения или хотя бы требования к его установление. Поэтому, опираясь на положения Конституции РФ, относящие установление общих принципов организации местного самоуправления к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72) и предусматривающие по предметам совместного ведения принятие федеральных законов и соответствующих им законов субъектов Российской Федерации, обратимся к соответствующим федеральным законам.

Первое определение понятия «вопросы местного значения» и их первоначальный перечень были даны в Законе о местном самоуправлении 1995 г., где вопросы местного значения обозначались как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации.

В более позднем одноименном законе 2003 г. вопросы местного значения -- это уже вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Общим в этих формулировках является то, что вопросы местного значения -- это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, т.е. понятие «интересы местного населения» некоторым образом уточняется и раскрывается через словосочетание «непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения». Вместе с тем взамен проблемы выяснения «интересов местного населения» мы получаем проблему выяснения «непосредственного обеспечения жизнедеятельности». Во-первых, необходимо определить, что такое «непосредственное обеспечение», во-вторых, неясно, что можно отнести к вопросам «жизнедеятельности населения», поскольку это слишком широкое понятие. И здесь мы опять же приходим к необходимости установления перечня вопросов местного значения.

В отношении этого вопроса между названными федеральными законами имеются различия. Если первый из них устанавливает, что вопросами местного значения являются вопросы, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, т.е. называет все возможные источники возникновения вопросов местного значения, окончательно закрепляемых уставом муниципального образования, не определяя границ регулирования в этой сфере разными уровнями законодательной (представительной) власти, то второй называет два источника (Конституция РФ и сам Федеральный закон).