Институт лицензирования предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами

Указанное обстоятельство предопределяет высокую значимость действий контрольно-надзорных органов в отношении управляющих организаций.

До 1 мая 2015 года формой государственного контроля за управляющими организациями являлся региональный государственный жилищный надзор, порядок осуществления которого урегулирован статьей 20 ЖК РФ, Положением о государственном жилищном надзоре, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 2013 года № 493.

С 1 мая 2015 года в отношении организаций, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами на основании лицензии, региональный государственный жилищный надзор не осуществляется.

Анализ положений о лицензировании отдельных видов деятельности позволяет прийти к выводу, что лицензирование является своеобразной гарантией качества подлежащей осуществлению деятельности [Кванина, 2014, с.10].

Лицензирование призвано выполнять в том числе контрольные функции, причем не только на стадии выдачи лицензии (предварительный контроль), но также в процессе осуществления лицензируемого вида деятельности (последующий контроль). Указанное позволяет в определенной степени обеспечить интересы граждан и организаций, имеющих статус потребителя товаров (работ, услуг), производимых (выполняемых, оказываемых) или реализуемых лицензиатом [Кучеренко, 2012, с.4].

Учитывая, что лицензируемые виды деятельности требуют более жесткого контроля со стороны государства, в отношении организаций, осуществляющих указанные виды деятельности, осуществляется специальный вид контроля - лицензионный контроль.

Действующее законодательство не содержит официального определения понятия «лицензионный контроль» не смотря на достаточно обширное правовое регулирование данного вида деятельности органов государственной власти. Не имеет соответствующей конкретизации и определение данного понятия в сфере контроля за деятельностью организаций, осуществляющих управление многоквартирными домами на основании лицензии.

В рамках настоящего исследования представляется возможным вывести дефиницию понятия «лицензионный контроль за деятельностью организаций, осуществляющих предпринимательскую деятельность по управлению многоквартирными домами» исходя из взаимосвязанных положений Федерального закона 99-ФЗ, ЖК РФ, Положения о лицензировании.

В силу пункта 1 части 1 статьи 3 Федерального закона № 99-ФЗ деятельность лицензирующих органов по осуществлению лицензионного контроля является частью лицензирования.

В соответствии с частью 3 статьи 192 ЖК РФ лицензирование деятельности по управлению многоквартирными домами включает в себя деятельность органов государственного жилищного надзора по лицензированию деятельности по управлению многоквартирными домами, осуществление лицензионного контроля.

В соответствии со статьей 196 ЖК РФ к отношениям, связанным с осуществлением лицензионного контроля, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и положения Федерального закона № 99-ФЗ с учетом особенности проведения внеплановой проверки, установленной частью 3 статьи 196 ЖК РФ.

Должностные лица органа государственного жилищного надзора при осуществлении лицензионного контроля обязаны исполнять своевременно и в полной мере предоставленные в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений лицензионных требований. При осуществлении лицензионного контроля должностные лица органа государственного жилищного надзора имеют права, предусмотренные частью 5 статьи 20 ЖК РФ. При этом в случае выявления нарушений лицензионных требований должностные лица органа государственного жилищного надзора должны установить, что указанные нарушения допущены в результате виновных действий (бездействия) должностных лиц и (или) работников лицензиата.

Учитывая изложенное, следует заключить, что под лицензионным контролем может пониматься деятельность лицензирующего органа, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений лицензиатами установленных действующим законодательством лицензионных требований к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность по управлению многоквартирными домами на основании лицензии, при осуществлении такими лицами лицензируемого вида деятельности.

Необходимость выделения понятия «лицензионный контроль» обусловлена также особенностями складывающейся правоприменительной практики в плане выбора вида контроля в отношении управляющих организаций, обладающих лицензией, но наряду с лицензируемым видом деятельности осуществляющими отдельно деятельность по оказанию услуг и выполнению работ по содержанию и ремонту общего имущества.

Как уже было отмечено в отношении управляющих организаций, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами на основании лицензии жилищный надзор не осуществляется (часть 7 статьи 20 ЖК РФ). Подобная правовая конструкция приводит к тому, что даже при осуществлении управляющей организацией не лицензируемого вида деятельности, она все равно попадает под действие именно лицензионного контроля.

Второй Арбитражный апелляционный суд в постановлении от 5 августа 2016 г. по делу № А28-2369/2016 приходит к выводу, что мнение управляющей организации о том, что в случае, когда с жильцами конкретного многоквартирного дома у него заключен не договор управления, а договор оказания услуг и (или) выполнения работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме, в отношении него подлежит осуществлению не лицензионный контроль, а жилищный надзор, признаются судом апелляционной инстанции безосновательным, основанным на ошибочном толковании норм действующего законодательства.

Лицензионный контроль осуществляется в отношении лицензиата в силу наличия у него лицензии. При этом мероприятия по лицензионному контролю в отношении такого субъекта проверки не могут подменяться мероприятиями по жилищному надзору только вследствие выбора собственниками помещений конкретного многоквартирного дома того или иного способа управления домом (непосредственного управления или заключения договора с управления) и характера заключенного с таким субъектом договора (договор оказания услуг и (или) выполнения работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме или договор управления). По мнению суда, часть 7 статьи 20 ЖК РФ прямо запрещает осуществление государственного жилищного надзора в отношении управляющих организаций, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами на основании лицензии на ее осуществление.

Существующая правовая конструкция ущемляет права юридических лиц, поскольку лицензионный контроль является более жесткой формой контроля в сравнении с жилищным надзором. Считаем, что вид контроля и правовые последствия такого контроля должны предопределяться тем, какая именно деятельность подлежит проверке в каждом конкретном случае. В случае проверки соблюдения юридическим лицом обязательных требования при осуществлении им не лицензируемого вида деятельности справедливыми будут более мягкие формы контроля и дальнейшего правового воздействия.

Решение данной коллизии возможно в случае внесения изменений в часть 7 статьи 20 ЖК РФ, посредством дополнения ее указанием на то, что ограничение, установленное данной статьей, не распространяется на случаи осуществления лицензиатом не лицензируемого вида деятельности.

Необходимо сказать, что реализация надзорных полномочий органов исполнительной власти - один из действенных рычагов государственного регулирования деятельности хозяйствующих субъектов [Россинский, 2009, с. 67]. Законодателем явно обозначена значимость непрерывного проведения при наличии законных оснований мероприятий по лицензионному контролю. Так, в частности, на лицензионный контроль в отношении управляющих организаций, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами, не распространяется мораторий на проведение плановых проверок малого бизнеса в 2016-2018 годах.

Масленникова Л.В., Копыл Ю.В. отмечают, что лицензионный контроль «приведет к более детальной проверке деятельности по управлению многоквартирными домами, что в конечном счете, можно признать действительной государственной мерой контроля за деятельностью управляющих организаций» [Масленникова, Копыл, 2015, с.67].

Однако следует отметить, что по сущности лицензионный контроль практически ничем не отличается от ранее осуществлявшегося в отношении управляющих организаций регионального государственного жилищного надзора. В отношении лицензиата по-прежнему проводятся как плановые, так и внеплановые проверки, которые в зависимости от предмета могут проводиться в формате выездных поверок или документарных проверок.

При этом говоря о форме проверок нельзя не остановиться на следующем. Как следует из общей концепции Федерального закона № 294-ФЗ при организации в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей контрольной деятельности приоритетным является плановый характер проведения проверок. По общему правилу плановые проверки могут осуществляться не чаще одного раза в три года. Внеплановое же вмешательство осуществляется по строго установленным основаниям [Кучеренко, 2016, с.39]. Указанный подход направлен на минимизацию контрольного воздействия на организацию или индивидуального предпринимателя, обеспечение принципа соразмерности и пропорциональности контрольного воздействия возможным нарушениям прав и законных интересов личности, общества и государства [Кудилинский, 2016 с. 46] Данные ориентиры получили свое развитие в 2015 году с введением риск-ориентированного подхода в контрольной деятельности, при котором выбор интенсивности проведения мероприятий по контролю определяется отнесением деятельности субъекта контроля к определенной категории риска. Лицензионный контроль в отношении управляющих организаций включен в перечень видов контроля, осуществляемых с применением риск-ориентированного подхода со 2 марта 2017 года.

В свою очередь внеплановые проверки исходя из концепции Федерального закона № 294-ЗФ рассматриваются законодателем как экстренная мера реагирования, которая должна носить характер скорее исключения нежели часто применяемого правила.

Однако особенности сферы жилищно-коммунального хозяйства, высокая вовлеченность в данную сферу граждан в качестве потребителей услуг приводят к тому, что идеи о необходимости преимущественно планового режима контроля практически сходят на нет и при реализации лицензионного контроля с колоссальным разрывом преобладают именно внеплановые проверки.

Нормативной предпосылкой для подобного положения вещей служит статья 196 ЖК РФ. Согласно части 3 указанной статьи основанием для проведения внеплановой проверки наряду с основаниями, поименованными в Федеральном законе 294-ФЗ, является поступление в орган государственного жилищного надзора обращений, заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах нарушений лицензиатом лицензионных требований.

Буквальное содержание данной нормы права сводится к тому, что проверка в отношении лицензиата может быть проведена на основании информации, поступившей и обращений от практически неограниченного круга. При это законодатель не связывает основания для инициирования проверки с необходимостью установления того, обращался ли заявитель к юридическими лицу перед обращением в государственный орган.

При таком подходе граждане, не обращаясь в управляющую организацию, зачастую напрямую прибегают к решению проблемной ситуации через административную функцию органа жилищного надзора. При этом во многих случаях проблема заявителя могла быть решена при первичном обращении в управляющую организацию, то есть без административного воздействия на юридическое лицо.

Так, за 2016 год Инспекцией государственного жилищного надзора Пермского края рассмотрено 17402 обращения граждан. В результате проведенных проверок к административной ответственности привлечены юридические лица 605 раз, должностные лица - 43 раза. Сумма наложенных штрафов в 2016 году составила 29,027 млн. рублей [доклад ИГЖН ПК в 2016 году].

Мартынов А.В. отмечает, что «с начала второго десятилетия двухтысячных годов перед государством встает дилемма о том, как снизить со стороны государственных контрольных и надзорных органов давление на бизнес и одновременно не ослабить деятельность государства по обеспечению общественной и национальной безопасности» [Мартынов, 2016, с. 76]

В условиях реформирования системы государственного управления, ориентира на снижение административного давления на субъекты предпринимательства считаем необходимым введение обязательного преднадзорного порядка решения спорных ситуаций между гражданами и управляющими организациями. Такой подход уже принят законодателем для проверок, проводимых Роспотребнадзором.

Учитывая изложенное, необходимо внести изменения в статью 20 и статью 196 ЖК РФ, Федеральный закон № 294-ФЗ посредством дополнения их условием о возможности инициирования органом жилищного надзора проверок по обращениям граждан только при условии, что заявитель обращался за защитой (восстановлением) своих нарушенных прав к юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю и такое обращение не было рассмотрено либо требования заявителя не были удовлетворены.

Отметим, что порядок проведения проверки практически полностью идентичен порядку проведения проверок в рамках регионального государственного жилищного надзора. Требования, проверяемые в рамках жилищного надзора и лицензионного контроля также фактически те же самые [Емельянова, 2014, с. 89].

По своей сути лицензирование представляет собой прямое административное воздействие на экономическую деятельность, осуществляемое с применением императивных правил [Ершова, 2014, с.28], которые и являются лицензионными требованиями.

Законодательная дефиниция понятия «лицензионные требования» закреплена в пункте 7 статьи 3 Федерального закона № 99-ФЗ, согласно которой лицензионные требования - это совокупность требований, которые установлены положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, основаны на соответствующих требованиях законодательства Российской Федерации и направлены на обеспечение достижения целей лицензирования.

При этом в силу пункта 4 статьи 4 Федерального закона № 99-ФЗ одним из основных принципов осуществления лицензирования является установление исчерпывающих перечней лицензионных требований в отношении лицензируемых видов деятельности положениями о лицензировании конкретных видов деятельности.

Как следует из буквального толкования статьи 8 Федерального закона №99-ФЗ, лицензионные требования для конкретных лицензируемых видов деятельности устанавливаются положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, утверждаемыми Правительством РФ [Ласкина, 2015, с. 103]

Лицензионные требования к соискателям лицензий и лицензиатам в сфере управления многоквартирными домами определены Положением о лицензировании.

В соответствии с пунктом 3 Положения о лицензировании лицензионными требованиями к лицензиату являются:

соблюдение требований, предусмотренных частью 2.3 стать 161 ЖК РФ;

исполнение обязанностей по договору управления многоквартирным домом, предусмотренных частью 2 статьи 162 ЖК РФ;

соблюдение требований, предусмотренных частью 1 статьи 193 ЖК РФ.

Анализ приведенной нормы права позволяет сделать вывод, что по факту лицензионные требования она не устанавливает, поскольку носит отсылочный характер. Для того, чтобы понять, что входит в перечень лицензионных требований необходимо обращаться к положениям ЖК РФ, которые вновь отчасти носят отсылочный характер.

Первое лицензионное требование - соблюдение требований, предусмотренных частью 2.3. статьи 161 ЖК РФ. В соответствии с частью 2.3 статьи 161 ЖК РФ при управлении многоквартирным домом управляющей организацией она несет ответственность перед собственниками помещений в многоквартирном доме за оказание всех услуг и (или) выполнение работ, которые обеспечивают надлежащее содержание общего имущества в данном доме и качество которых должно соответствовать требованиям технических регламентов и установленных Правительством Российской Федерации правил содержания общего имущества в многоквартирном доме, за предоставление коммунальных услуг в зависимости от уровня благоустройства данного дома, качество которых должно соответствовать требованиям установленных Правительством Российской Федерации правил предоставления, приостановки и ограничения предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домах.

Второе лицензионное требование - исполнение обязанностей по договору управления многоквартирным домом, предусмотренных частью 2 статьи 162 ЖК РФ. В соответствии с частью 2 статьи 162 ЖФ РФ по договору управления многоквартирным домом одна сторона (управляющая организация) по заданию другой стороны в течение согласованного срока за плату обязуется выполнять работы и (или) оказывать услуги по управлению многоквартирным домом, оказывать услуги и выполнять работы по надлежащему содержанию и ремонту общего имущества в таком доме, предоставлять коммунальные услуги собственникам помещений в таком доме и пользующимся помещениями в этом доме лицам, осуществлять иную направленную на достижение целей управления многоквартирным домом деятельность.

Третье лицензионное требование - соблюдение требований, предусмотренных частью 1 статьи 193 ЖК РФ. Текст указанной статьи приводился в настоящей работе ранее.

Назвать данный перечень требований закрытым, учитывая отсылочный характер части вышеприведенных норм права, весьма затруднительно. Следует отметить, что подобная правовая конструкция создает неопределенность и порождает существенные проблемы в правоприменительной практике.

Размытость и неконкретность установленных лицензионных требований по факту подтверждается непосредственным разработчиком значительного числа внесенных в жилищное законодательство изменений - Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, которое одно за другим издает разъяснительные письма по вопросам лицензирования деятельности по управлению многоквартирными домами.

При этом, как ни парадоксально, правовые позиции, приведенные в письмах Минстроя противоречат складывающейся судебной практике.

Так, например, в письме Минстроя России от 29 июня 2015 года №20078-ОЛ/04 указано, что наличие заключенных договоров с ресурсоснабжающими организациями не является лицензионным требованием, предъявляемым к соискателю лицензии.

В тоже время многочисленные правовые позиции судов, выраженные в судебных актах, основываются на другом подходе и единообразно относят наличие заключенных с ресурсоснабжающими организациями договоров к лицензионным требованиям для лицензиата.

Суды признают законными предписания органов регионального государственного жилищного надзора с требованием о заключении лицензиатом договоров с поставщиками коммунальных ресурсов, выданные по результатам мероприятий по лицензионному контролю (например, решения Арбитражного суда Пермского края от 29 февраля 2016 года по делу № А50-28241/2015, от 18 марта 2016 года по делу № А50-26097/2015).

Наблюдая подобные противоречия, нельзя не согласиться с позицией Софроновой Д.А., который в одной из своих научных статей отмечает, что «четкое и недвусмысленное правое регулирование есть показатель качества правовой системы государства, необходимое условие прозрачного и отлаженного функционирования государственных органов, бесконфликтного взаимодействия контролирующих и подконтрольных субъектов» [Софронова, 2016, с. 38]

Вызывает немало споров сам по себе вопрос законности установленных лицензионных требований.

В соответствии с частью 4 статьи 8 Федерального закона № 99-ФЗ к лицензионным требованиям не могут быть отнесены требования о соблюдении законодательства Российской Федерации в соответствующей сфере деятельности в целом, требования законодательства Российской Федерации, соблюдение которых является обязанностью любого хозяйствующего субъекта.

Руководствуясь данной нормой права Софийская Н.М. отмечает, что «есть основания усомниться в законности самой законности установленных Правительством РФ лицензионных требований. Соблюдение Правил осуществления деятельности по управлению МКД обязательно для всех субъектов управления МКД: УК, ТСЖ и даже собственниками помещений в случае непосредственного управления МКД независимо от наличия лицензии» [Софийская, 2015, с.78].

Следует согласиться с указанным автором в том, что требования ряда нормативных актов, соблюдение которых путем отсылочных норм включено в состав лицензионных требований, является обязательными не только для управляющих организаций, осуществляющих деятельность на основании лицензии.

Некоторые мировые суды при рассмотрении дел о привлечении юридических лиц к административной ответственности, полагая, что нарушение требований к содержанию общего имущества, к порядку определения платы за коммунальные услуги не является нарушением лицензионных требований.

Достаточно четкий ориентир в данном вопросе появился после вынесения Верховным судом Российской Федерации решения от 23 сентября 2015 года по делу № АКПИ15-957.

Административный истец обратился в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующими подпунктов «а» и «б» пункта 3 Положения о лицензировании, ссылаясь на то, что оспариваемые нормы расширяют перечень лицензионных требований путем включения таких требований, как соблюдение положений части 2.3 статьи 161 ЖК РФ и исполнение обязанностей по договору управления многоквартирным домом, предусмотренных частью 2 статьи 162 ЖК РФ, противоречат части 1 статьи 193 ЖК РФ, частям 3 и 4 статьи 8 Федерального закона № 99-ФЗ и нарушают права административного истца, возлагая на него не предусмотренные законом обязанности.

ВС РФ приходит к выводу о том, что являются несостоятельными доводы административного истца о том, что приведенные выше лицензионные требования противоречат части 4 статьи 8 Федерального закона № 99-ФЗ, не допускающей отнесение к лицензионным требований о соблюдении законодательства Российской Федерации в соответствующей сфере деятельности в целом, требований законодательства Российской Федерации, соблюдение которых является обязанностью любого хозяйствующего субъекта, требований к конкретным видам и объему выпускаемой или планируемой к выпуску продукции, а также требований к объему выполняемых работ, оказываемых услуг.

Как следует из позиции ВС РФ, предусмотренные подпунктами «а» и «б» пункта 3 Положения о лицензировании требования во взаимосвязи с указанными выше нормами ЖК РФ не могут рассматриваться как требования о соблюдении законодательства Российской Федерации в соответствующей сфере деятельности в целом и как требования к объему выполняемых работ, оказываемых услуг, поскольку возлагают на лицензиата обязанность соблюдать установленные в соответствующей сфере деятельности правила, к которым, в частности, относятся Правила содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 2006 г. № 491, и Правила предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 г. № 354.

Также ВС РФ отмечается, что отнесение требований, указанных в оспариваемых нормах Положения о лицензировании, к лицензионным соответствует изменениям, внесенным в правовое регулирование отношений по управлению многоквартирными домами.

Однако даже наличие указанного решения ВС РФ не привело к единообразию судебной практики, особенно по делам о привлечении юридических лиц к административной ответственности по части 2 статьи 14.1.3 КоАП (нарушение лицензионных требований).

Большинство судов занимают позицию, основанную на следующем.

Поскольку с 1 мая 2015 г. деятельность по управлению многоквартирными домами, осуществляемая на основании договора управления, ведется на основании лицензии, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме является лицензионным требованием, в связи с чем осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирным жилым домом с нарушением лицензионных требований представляет собой состав административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.1.3 КоАП РФ.

Часть 2 статьи 14.1.3 КоАП РФ является специальной правовой нормой (применяется только в отношении лицензиатов), которая имеет приоритет над общей нормой, установленной в статье 7.22 КоАП РФ (применяется ко всем лицам, ответственным за содержание общего имущества в многоквартирном жилом доме). Таким образом, в отношении управляющей организации, осуществляющей свою деятельность на основании лицензии, осуществление любых видов государственного жилищного надзора, за исключением лицензионного контроля не допускается, а равно и квалификация действий при осуществлении лицензионного контроля по статье 7.22 КоАП РФ неправомерна, поскольку не соответствует целям лицензионного контроля и степени административной ответственности за нарушение лицензионных требований.

Такую позицию в частности, выразил Седьмой Арбитражный апелляционный суд в постановлении от 30 ноября 2015 года по делу А45-16314/2015.

Однако, до сих пор имеются случаи, когда суды прекращают производство по делу ввиду отсутствия в действиях юридического лица состава административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.1.3 КоАП РФ, либо производится переквалификация на другие статьи КоАП РФ, как правило на статьи 7.22, 7.23 (например, постановление мирового судьи судебного участка N 5 Центрального округа г. Курска от 21 декабря 2015 года по делу N 5-860/2015, постановление Нижегородского областного суда от 16 марта 2016 г. по делу N 4А-322/2016).

Отсутствие единообразия судебной практики свидетельствует о несовершенстве правового регулирования лицензионных требований, предъявляемых к организациям, осуществляющим предпринимательскую деятельность по управлению многоквартирными домами на основании лицензии. Для решения проблемы разного применения судами положений КоАП РФ необходима работа с судьями, в том числе посредством подготовки Верховным судом РФ обзоров и обобщений судебной практики. Наряду с этим законодателем должна вестись проработка вопроса о возможности конкретизации и уточнения уставленных лицензионных требований.

3.2 Правовые последствия мероприятий по лицензионному контролю

Как следует из части 1 статьи 2 Федерального закона № 99-ФЗ лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности.

Задачами лицензирования отдельных видов деятельности являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическим лицом, его руководителем и иными должностными лицами, индивидуальным предпринимателем, его уполномоченными представителями лицензионных требований.

Учитывая изложенное, правовые последствия мероприятий по лицензионному контролю должны обеспечивать достижение цели и задач лицензирования.

Анализ лицензионного законодательства позволяет прийти к выводу, что для достижения своих целей и задач институт лицензирования наделен должным набором правовых средств, направленных в первую очередь на защиту публично-правовых интересов. Элементами данного института являются: лицензионные требования осуществления отдельных видов деятельности; предварительный и последующий лицензионный контроль; приостановление действия лицензии и аннулирование лицензии; система публично-правовых и частноправовых санкций за осуществление деятельности без лицензии и с нарушением лицензионных требований [Кванина, 2014, с. 11].

Поскольку формой лицензионного контроля является проверка, то именно результаты проверочных мероприятий предопределяют дальнейшие правовые последствия для лицензиата.

По результатам проведенной в отношении лицензиата проверки в рамках лицензионного контроля составляется акт, который должен содержать в себе описание выявленных нарушений при их наличии и указание на нормы права, которые нарушены.

Из взаимосвязанных положений части 1 статьи 7 Федерального закона № 99-ФЗ и части 1 статьи 17 Федерального закона № 294 следует, что в случае выявления при проведении лицензионного контроля фактов нарушения лицензиатом лицензионных требований должностные лица лицензирующего органа обязаны выдать предписание лицензиату.

Законное предписание уполномоченного государственного органа является обязательным для исполнения и имеет силу ненормативного правового акта. Предписание, выданное в рамках лицензионного контроля, может быть оспорено в порядке, предусмотренном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса или Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации в зависимости от того, затрагивает ли предписание права юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Стоит отметить, что составление акта и выдача лицензиату предписания новшеством не является, поскольку результаты проверок, проводимых ранее в отношении управляющих организаций в рамках регионального государственного жилищного надзора оформлялись аналогичным образом. Учитывая изложенное, отдельно останавливаться на указанных вопросах представляется нецелесообразным.

Существенным образом в данном случае отличается положение управляющих организаций, получивших лицензию, в части вопроса о привлечении их к административной ответственности за нарушение лицензионных требований.

Согласно Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях выявленное контрольно-надзорным органом правонарушение влечет применение к юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю специфических мер административно-правового принуждения [Стахов, 2016, с. 57] По сути пресекательно-восстановительные меры применяются государственными органами в отношении юридического лица или индивидуального предпринимателя в целях прекращения неправомерного деяния в форме неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательных требований и устранения вреда, причиненного таким деянием, восстановления нарушенного правового положения.

В 2014 году введена в действие новая статья Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях - статья 14.1.3. Частью 2 данной статьи установлена административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами с нарушением лицензионных требований. Указанное нарушение влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет; на индивидуальных предпринимателей - от двухсот пятидесяти тысяч до трехсот тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от двухсот пятидесяти тысяч до трехсот тысяч рублей.

Подобные санкции представляются очень жесткими и экономически не оправданными. Учитывая число недобросовестных управляющих организаций, очевидно, что в большинстве случаев назначенные управляющих организациям штрафы, в конечном итоге лягут на потребителей их услуг, что, безусловно, не способствует достижению целей лицензирования.

По мнению Денисовой Л.Ю. «размер штрафных санкций в сфере содержания жилья устанавливается произвольно, в основном исходя из запретительных приоритетов, и практически не имеет каких-либо экономических обоснований» [Денисова, 2014, с.3].

Установленный законодателем в статье 14.1.3 КоАП РФ размер штрафом зачастую несоразмерен объему допущенного нарушения.

При этом существенный размер санкции за нарушение, предусмотренное частью 2 статьи 14.1.3 КоАП РФ, приводит к активному применению критерия малозначительности при оценке совершенных деяний, в результате чего зачастую виновные лица освобождаются от ответственности вообще. При этом сходные фактические обстоятельства в одних случаях рассматриваются как малозначительное деяние, в других как достаточные для привлечения к ответственности.

Представляется целесообразным разграничить на законодательном уровне нарушения лицензионных требований на грубые и не грубые в зависимости от объема, характера и последствий данных нарушений. Административную ответственность в имеющемся виде предлагается оставить только для тех лиц, которые допустили грубые нарушение. При этом грубыми нарушениями должны считаться такие нарушение, которые составляют угрозу жизни, здоровью или имуществу. Для иных случаев предлагается предусмотреть более мягкие санкции (например, в размере, предусмотренном для составов по статьям 7.22 и 7.23 КоАП РФ).

Также важным правовым последствием для лицензиата является риск исключения многоквартирного дома и реестра лицензий.

В случае, если в течение календарного года лицензиату и (или) должностному лицу, должностным лицам лицензиата судом два и более раза было назначено административное наказание за неисполнение или ненадлежащее исполнение предписания, выданного органом государственного жилищного надзора в отношении многоквартирного дома или многоквартирных домов, деятельность по управлению которыми осуществляет лицензиат, сведения о таких доме или домах по решению органа государственного жилищного надзора исключаются из реестра лицензий субъекта Российской Федерации, за исключением случая принятия решения, предусмотренного частью данной статьи.

В случае, если в течение календарного года лицензиату и (или) должностному лицу, должностным лицам лицензиата судом два и более раза было назначено административное наказание за неисполнение или ненадлежащее исполнение выданного органом государственного жилищного надзора предписания об устранении нарушений лицензионных требований, предусмотренных пунктами 1-5 части 1 статьи 193 ЖК РФ, из реестра лицензий субъекта Российской Федерации исключаются сведения обо всех домах, в отношении которых лицензиат осуществляет деятельность по управлению, за исключением случая принятия решения, предусмотренного частью 7 данной статьи.

Исключение сведений о многоквартирном доме из реестра лицензий субъекта Российской Федерации является основанием для прекращения лицензиатом деятельности по управлению таким домом в порядке, установленном статьей 200 ЖК РФ.

В последующем факт исключения домов из реестра лицензий может служить основанием для аннулирования лицензии. Указанный механизм является абсолютно новым решением проблемы с ненадлежащим оказанием услуг управляющими организациями.

Порядок аннулирования лицензии у управляющей организации регламентирован положениями статьи 199 ЖК РФ. Указанной статьей предусмотрено, что аннулирование лицензии может осуществляться только в судебном порядке. Полномочиями на подачу в суд заявления об аннулировании лицензии наделены органы государственного жилищного надзора.

Однако решение о необходимости подачи заявления об аннулировании лицензии органами государственного жилищного надзора не принимается. Полномочиями на принятие такого решения наделена лицензионная комиссия.

В свою очередь основанием для рассмотрения лицензионной комиссией вопроса об обращении в суд с заявлением об аннулировании лицензии является исключение из реестра лицензий субъекта Российской Федерации по основаниям, указанным в части 5 статьи 198 ЖК РФ, сведений о многоквартирных домах, общая площадь помещений в которых составляет пятнадцать и более процентов от общей площади помещений в многоквартирных домах, деятельность по управлению которыми осуществлял лицензиат в течение календарного года, предшествующего дате принятия лицензионной комиссией решения об обращении в суд.

В соответствии с правовой позицией, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12.05.2009 № 15211/08, такая мера, как аннулирование лицензии, по своей правовой природе является административно-правовой санкцией и должна соответствовать требованиям, предъявляемым к подобного рода мерам юридической ответственности. В частности, применение конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным и соответствующим характеру совершенного деяния.

Поскольку лишение лицензии ограничивает правоспособность юридического лица, так как не дает возможности заниматься определенным видом деятельности, данная мера также должна являться необходимой для защиты экономических интересов Российской Федерации, прав и законных интересов потребителей и иных лиц; наличие формальных признаков нарушения не может служить достаточным основанием для принятия судом решения об аннулировании лицензии.

В настоящее время официальные источники информации содержат сведения о двух случаях аннулирования лицензий на право осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами.

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 11 ноября 2016 года по делу № А12-54550/2016 аннулирована лицензия общества с ограниченной ответственностью «ПалласСтройДом». В рассматриваемом случае лицензионная комиссия, принимая решение об обращении в суд, исходила из того, что общая площадь многоквартирных домов, сведения о которых исключены из реестра лицензий Волгоградской области, составила 19.7% от суммарной площади многоквартирных домов, управление которыми осуществляло общество в 2015г. При этом Арбитражный суд отмечает, что установленные Федеральным законом № 99-ФЗ цели лицензирования не достигаются, поскольку ответчик (управляющая организация) своим пренебрежительным отношением к исполнению обязанности по соблюдению лицензионных требований создает условия, при которых потребитель может быть введен в заблуждение относительно действительного качества обслуживания. В связи с чем, аннулирование лицензии будет способствовать защите прав и законных интересов потребителей, обеспечению сохранности жилого фонда. При указанных обстоятельствах суд пришел к выводу об обоснованности требований об аннулировании лицензии.

Решением Арбитражного суда Московской области от 10 ноября 2016 года по делу № А41-68177/16 аннулирована лицензия общества с ограниченной ответственностью «Жилищно-коммунальный сервис П». Как установлено судом из материалов дела, в течение календарного года обществу судом два раза назначено административное наказание за неисполнение (ненадлежащее исполнение) предписаний, выданных в отношении многоквартирного дома, деятельность по управлению которым осуществлял лицензиат. В этой связи принято решение об исключении сведений о лицензиате (обществе) из реестра лицензий Московской области в качестве управляющей организации, осуществляющей предпринимательскую деятельность по управлению указанным многоквартирным домом. Общая площадь помещений вышеуказанного многоквартирного дома составляет 100 % от общей площади помещений в многоквартирных домах, деятельность по управлению которыми осуществлял лицензиат в течение календарного года, предшествующего дате принятия лицензионной комиссией решения об обращении в суд (ответчик управлял одним многоквартирным домом на территории Московской области). Судом установлено наличие вины ответчика в несоблюдении требований законодательства при осуществлении лицензионной деятельности, поскольку последний имел возможность не совершать нарушения и таким образом выполнить требования нарушенных правовых норм. При этом доказательства объективных и независящих от воли лица обстоятельств, воспрепятствовавших соблюдению обязательных требований нормативных правовых актов, в деле отсутствуют и ответчиком не представлены. Установленные при рассмотрении дела обстоятельства по мнению суда являются основанием для аннулирования лицензии, что является адекватной и соразмерной мерой для защиты интересов как Российской Федерации, так и прав лиц многоквартирного дома, управление которым осуществлялось обществом.

В заключение изложенного следует отметить, что предусмотренный законодателем механизм аннулирования лицензий должен всегда рассматриваться только как исключительная мера, основные же силы государственных органов должны быть направлены на коррекцию текущей деятельности управляющих организаций, что в наибольшей степени будет отвечать как частным так и публичным интересам.

Заключение

В соответствии со Стратегией развития жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации на период до 2020 года в сфере управления многоквартирными домами основной целью государственной политики является повышение уровня удовлетворенности граждан качеством и стоимостью услуг по содержанию и текущему ремонту общего имущества многоквартирных домов, а также коммунальных услуг. Указанная цель, по мнению авторов указанной Стратегии, может быть достигнута при условии обеспечения профессионального управления многоквартирными домами, то есть управляющими организациями, имеющими лицензию на осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами.

Наряду с этим необходимость совершенствования института государственного управления в сфере предпринимательской деятельности можно справедливо признать одним из важнейших направлений развития современного российского государства. Так, в Концепции административной реформы упорядочение лицензирования было названо в качестве одной из важнейших мер, направленных на дальнейшее сокращение административных ограничений в предпринимательстве и предусматривающих повышение эффективности государственного контроля и надзора [Распоряжение правительства РФ № 1789-р].

С учетом изложенных подходов задачей законодателя и правоприменителей в настоящее время должно являться соблюдение баланса частного и публичного интересов.

Управление многоквартирными домами как потенциально опасный вид деятельности, затрагивающий права и интересы неопределенного круга лиц безусловно должна иметь четкое государственное регулирование. Однако в стремлении защитить права потребителей важно не нарушить разумные пределы вмешательства в предпринимательские интересы бизнеса.

В настоящем исследовании рассмотрены актуальные вопросы лицензирования предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами. Данный институт является новым и его исследование представляет большой научный интерес и практическую значимость.

Подводя итоги проведенного исследования, следует отметить, что поставленные вначале исследования цели и задачи полностью достигнуты. В настоящем исследовании дана целостная характеристика института лицензирования предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами.

В работе выявлены предпосылки введения лицензирования предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами. К таким предпосылкам, в числе прочего, относятся низкое качество услуг, оказываемых управляющими организациями, плохое состояние жилищного фонда, выставление двойных платежных документов потребителям. При этом в качестве механизма, позволяющего решить обозначенные проблемы теоретиками и практиками рассматривались прежде всего два варианта: лицензирование и саморегулирование.

Тем не менее, следует признать, в настоящее время лицензирование более приспособлено для предотвращения ущерба, предупреждения, выявления и пресечения нарушений в сфере публичного правопорядка по сравнению с альтернативными формами регулирования. Сделанный законодателем выбор в пользу лицензирования представляется обоснованным, учитывая потенциальную опасность деятельности по управлению многоквартирными домами и высокую степень преступности в данной сфере.

В исследовании сделан обзор нормативных актов, регулирующих вопросы лицензирования деятельности в указанной сфере. При этом несмотря на их достаточно большое количество, следует признать, что они содержат в себе массу пробелов, что подтверждается, в том числе, фактом издания значительного числа разъяснительных писем со стороны Минстроя России, наличия большого числа внесенных в Государственную думу законопроектов, направленных на коррекцию существующего подхода к лицензированию.

Считаем целесообразным провести детальный правовой мониторинг действующего законодательства, регулирующего вопросы лицензирования деятельности по управлению многоквартирным домами. Те проблемные аспекты, которые в настоящее время находят свое отражение в многочисленных письмах Минстроя России следует урегулировать на законодательном уровне, поскольку письма Минстроя России не имеют силу нормативного правового акта и зачастую противоречат действующего законодательству и складывающейся судебной практике. В свою очередь, имеющиеся на рассмотрении в Государственной думе законопроекты следует систематизировать в целях обеспечения не точечного решения правовых проблем, а комплексного совершенствования правового регулирования института лицензирования предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами.

Введение лицензирование предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами как любой новый институт порождает разного рода проблемы и актуальные вопросы.

Установленные законодателем лицензионные требования к соискателю лицензии являются по большому счету формальными и не способствуют реальному достижению целей лицензирования.

Предлагается дополнить перечень установленных требований требованием об отсутствии задолженности по расчетам соискателя лицензии с поставщиками коммунальных ресурсов, требованием об обязательном страховании ответственности управляющей организации, также предлагается разработать требования и включить их в состав лицензионных требование относительно укомплектованности штата управляющей организации и требование о минимальном размере уставного капитала.

Проведенный в рамках настоящей работы глубокий анализ судебной практики показывает, что имеется значительное число случаев признания решений лицензионной комиссии незаконными (40% от всех рассмотренных дел). Указанная практика свидетельствует о том, что члены лицензионной комиссии действуют не всегда профессионально при принятии решений. В то время как важность входящего в их компетенцию вопроса крайне высока.

Представляется целесообразным предусмотреть на законодательном уровне обязательную проверку знаний членов лицензионной комиссии относительно установленных лицензионных требований и порядка принятия решения о предоставлении или отказе в предоставлении лицензии. В развитие данного направления можно предложить установить обязательность прохождения потенциальными членами лицензионной комиссии образовательной программы повышения квалификации по вопросам лицензирования предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами.

Наряду с изложенным предлагается установить порядок работы лицензионных комиссий не на региональном, а на федеральном уровне. Проиллюстрированная выше противоположная практика судов по вопросу о необходимости или отсутствия необходимости уведомления соискателя лицензии о дате и времени заседания лицензионной комиссии вызвана, в том числе, разными подходами регионов к установлению прядка работы комиссии. Подобное положение дел ставит юридических лиц разных регионов, осуществляющих один и тот же вид предпринимательской деятельности в неравное положение, поскольку при одинаковых фактических обстоятельствах возникают разные правовые последствия.

Кроме того, в данном порядке необходимо прямо предусмотреть требование об уведомлении соискателя лицензии о дате и времени проведения заседания лицензионной комиссии, а также право лицензионной комиссии принимать решение, противоположное рекомендации органа жилищного надзора, в случае если к дате заседания лицензионной комиссии нарушения соискателем устранены.

Помимо изложенного необходимо отметить, что одной из задач, которую планировалось решить с помощью лицензирования являлось решение проблемы направления потребителям платежных документов одновременно от двух управляющих организаций.

Считаем, что при формировании реестра лицензий необходимо наделить органы государственного жилищного надзора правом проверки при поступлении уведомления от заключении или расторжении договора управления на предмет правомерности принятия решения о выборе управляющей организации и заключении с ней договора управления.

Представляется важным привязать момент возникновения права на управление многоквартирным домом не к моменту заключения договора управления, а к моменту внесения изменений в реестр лицензий субъекта Российской Федерации. Изменения, в свою очередь, должны вноситься по итогам проверки правомерности выбора соответствующей управляющей организации со стороны органа жилищного надзора. Кроме того, необходимо наделить орган жилищного надзора самостоятельным правом на исключение из реестра лицензий многоквартирных домов, в случае если орган жилищного надзора обладает достаточными сведениями о расторжении договора управления многоквартирным домом.

Предложенный подход позволит добиться решения проблемы двойных платежных документов, сделает систему управления многоквартирными домами более прозрачной для собственников, ведь сведения о надлежащей управляющей организации можно будет получать из официального государственного реестра. Если в настоящее время реестр лицензий, по сути, носит лишь информационный характер, то в случае принятия предложенных изменений реестр лицензий фактически превратится государственный реестр прав на управление многоквартирным домом, что в условиях имеющихся проблем в отрасли жилищно-коммунального хозяйства можно назвать положительным шагом.

В настоящем исследовании определена дефиниция категории «лицензионный контроль», под ним предлагается понимать деятельность лицензирующего органа, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений лицензиатами установленных действующим законодательством лицензионных требований к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность по управлению многоквартирными домами на основании лицензии, при осуществлении такими лицами лицензируемого вида деятельности.

При этом следует отметить, что по своей сущности лицензионный контроль практически ничем не отличается от регионального государственного жилищного надзора, ранее осуществлявшегося в отношении управляющих организаций.