Государственная служба и коррупция

По мнению Куракина, многие из запретов не обеспечены соответствующим правовым и организационным механизмом реализации.

Федеральный закон о государственной гражданской службе закрепляет положение о том, что если гражданский служащий владеет приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) и это может привести к конфликту интересов, он обязан передать принадлежащие ему указанные ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.

Данное предписание должным образом не обеспечено соответствующим правовым и организационным механизмом. Для его создания необходимо принять специальный закон «О передаче в доверительное управление имущества государственных служащих». В данном законодательном акте необходимо предусмотреть публично-правовые гарантии сохранности имущества государственного служащего, переданного им в доверительное управление.

Для обеспечения исполнения данного закона, а также соответствующего предписания Федерального закона о государственной гражданской службе необходимо предусмотреть меры дисциплинарной и гражданско-правовой ответственности. Федеральный закон о государственной гражданской службе закрепляет положение о том, что за несоблюдение запретов, связанных с государственной службой, устанавливается ответственность (п. 4 ст. 17). Однако закон не содержит прямых указаний на применение дисциплинарных взысканий за нарушение запретов, связанных с гражданской службой, данный вывод основывается на анализе ст. ст. 37, 57 Федерального закона о государственной гражданской службе.

Куракин также указывает на то, что содержащиеся императивные запреты на занятие предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, как показывает практика, достаточно часто не работают. В законодательстве о государственной службе было вполне оправданно предусмотреть определенную возможность для незначительной, менее оплачиваемой категории государственных служащих совмещение своей основной работы с участием в некоторых коммерческих организациях, не имеющих прямого или косвенного отношения к его служебной деятельности Куракин А.В Указ. соч. С. 53.. Данная позиция, представляется вполне целесообразной, т.к. именно низкие заработные платы государственных служащих, являются одной из причин проявления коррупции в системе государственной службы. Кроме того, определенная категория государственных служащих совершает коррупционные правонарушения только по этой причине.

Таким образом, несмотря на большое количество запретов, закрепленных в Федеральном законе о государственной гражданской службе, не все из них могут полноценно способствовать борьбе с коррупцией, из-за отсутствия, соответствующего механизма реализации.

В Федеральном законе о государственной гражданской службе также закреплены требования к служебному поведению. Выполнение практически всех из них так или иначе способствует противодействию коррупции, но непосредственно этого касается требование, закрепленное в п.5 ст.18, где указано, что гражданский служащий обязан не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей.

Необходимо также сказать и о конфликте интересов. Определений конфликта в научной литературе достаточно много, но все их в той или иной степени объединяет то, что конфликт - это всегда разногласие по какому-либо вопросу, конкуренция различных мнений, которая разрешается в той или иной форме иногда правовыми, а иногда не совсем правовыми средствами Ефстифеев В.В. Административно-правовое регулирование разрешения конфликта интересов как средство противодействия коррупции в системе государственной службы // Административное и муниципальное право. 2010. № 6. С. 15 - 18..

О.В. Казаченкова говорит о конфликтном потенциале, предлагая понимать под ним совокупность обстоятельств и факторов, способствующих возникновению, формированию, развитию и протеканию конфликтов в государственно-административной сфере Казаченкова О.В. Конфликтный потенциал государственной службы как фактор возникновения коррупционных рисков // Административное и муниципальное право. 2010. № 4. С. 36 - 42.. Представляется, что в целом источники конфликтного потенциала можно охарактеризовать следующим образом: несовершенство законодательства о государственной службе, неэффективная организация работы государственных служащих; сложившаяся система, «уничтожающая» профессионализм и преданность интересам государства.

Как указывают М.В. Пресняков, С.Е. Чаннов, в Российской Федерации термин «конфликт интересов» в контексте деятельности служащих стал применяться сравнительно недавно, в основном в связи с вопросами коррупционного поведения Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Административно - правовое регулирование служеб-

ных отношений: теория и практика / Под ред. Г.Н. Комковой. М., 2008. С. 164..

Наиболее распространенными и характерными предпосылками возникновения конфликта интересов можно назвать факторы, обусловленные различиями в восприятии государственными гражданскими служащими своего служебного долга, сформировавшихся профессиональных правил поведения, ценностных и моральных установок, традиций, обычаев, определенные принадлежностью гражданского служащего к формальным или неформальным ролевым группам, имеющим цели, расходящиеся с целями государства и общества в целом или органа государственной власти, порождающие в итоге негативные последствия для последних и ведущие к совершению коррупционных правонарушений Казаченкова О.В. Указ. соч. С. 38..

Легальное определение конфликта интересов содержится в ч. 1 ст. 19 Федерального закона о государственной гражданской службе. Конфликт интересов - ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации. В свою очередь, под личной заинтересованностью законодатель понимает возможность получения гражданским служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для гражданского служащего, членов его семьи или лиц, указанных в пункте 5 части 1 статьи 16 настоящего Федерального закона, а также для граждан или организаций, с которыми гражданский служащий связан финансовыми или иными обязательствами. В случае возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, гражданский служащий обязан проинформировать об этом представителя нанимателя в письменной форме.

Следует отметить, что в соответствии с последними изменениями непринятие гражданским служащим, являющимся представителем нанимателя, которому стало известно о возникновении у подчиненного ему гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение гражданского служащего, являющегося представителем нанимателя, с гражданской службы.

В Федеральном законе о противодействии коррупции также содержится легальное определение конфликта интересов. Оно идентично вышеуказанному определению.

Для государственных служащих предусмотрена специальная процедура предотвращения конфликта интересов. Представитель нанимателя, если ему стало известно о возникновении личной заинтересованности у государственного гражданского служащего, которая может привести к конфликту интересов, обязан предпринять меры по его предотвращению или урегулированию через рассмотрение этой проблемы в специальной комиссии. Создание данной комиссии регулируется Положением о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов. Данное положение утверждено Указом Президента РФ от 01.07.2010 г. № 821 (в ред. от 13.03.2012) «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов: Указ Президента от 01.07.2010 г. № 821 // СЗ РФ. 2010 № 27.Ст. 3446; 2012. № 12. Ст. 1391.. Положением определяется порядок формирования и деятельности соответствующей комиссии, основные задачи; вопросы, которые выносятся на рассмотрение комиссии. Комиссия по урегулированию конфликтов интересов образуется правовым актом государственного органа. Как правило, это Приказы соответствующих органов.

В частности, такие акты приняты в некоторых ведомствах, в качестве примера можно привести Приказ Росфинмониторинга от 27.01.2010 г. № 16 «Об утверждении Порядка работы комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих центрального аппарата, руководителей и заместителей руководителей территориальных органов Федеральной службы по финансовому мониторингу и урегулированию конфликта интересов»; Приказ Росрезерва от 11.12. 2009 г. № 219 «О комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов и др Евстифеев В.В. Указ. соч. С.17..

В состав комиссии входят представитель нанимателя и (или) уполно-моченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по во-просам государственной службы и кадров, юридического (правового) под-разделения и подразделения, в котором гражданский служащий, являющийся стороной конфликта интересов, замещает должность гражданской службы), представитель соответствующего органа по управлению государственной службой, а также представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов - специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии. Составы комиссий по урегулированию конфликтов интересов формируются таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликта интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые комиссиями решения.

Как отмечается в научной литературе, а также специалистами, комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов призваны сыграть существенную роль в профилактике коррупции. Однако на пути развития административно-правового регулирования разрешения конфликта интересов, а также формирования и функционирования комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных и муниципальных служащих, имеется достаточно много организационных проблем, которые не позволяют им работать в полную силу. Вышеназванные комиссии еще не стали активными субъектами в механизме противодействия коррупции, поскольку их деятельностью можно легко управлять и расставлять акценты на проблемах, которые далеки от проблемы противодействия коррупции Куракин А.В. Указ. соч. С. 55..

Целесообразно было бы создать общую комиссию, помимо созданных непосредственно в органах. Она должна обладать следующими полномочиями: надзор за комиссиями, созданными непосредственно в органах, проведение собственного расследования в особых случаях. Урегулирование конфликта интересов, является важным средством противодействия коррупции, хотя процедура его урегулирования нуждается в развитии.

Необходимо сказать и об особенностях административно-правовых средств противодействия коррупции в системе военной службы, а также в системе правоохранительной службы. Так, А.В. Куракин отмечает, что предупреждение и пресечение коррупции в системе военной службы должны иметь приоритетное значение. Необходимы современные административно-правовые средства, с помощью которых возможно было бы снизить уровень коррупции в рассматриваемом виде государственной службы. Запреты, обусловленные режимом военной службы, весьма жестко ограничивают гражданскую правоспособность военнослужащих. Было бы вполне целесообразно пересмотреть установленные запреты, обусловленные режимом военной службы. Было бы целесообразно военнослужащим в свободное от службы время, разрешить работать по совместительству. Конечно, этот вопрос требует специальной проработки. Одним из средств предупреждения и пресечения коррупции в системе военной службы является создание механизмов контроля за военной службой со стороны институтов гражданского общества. Еще одним субъектом предупреждения и пресечения коррупции в системе военной службы мог бы являться институт военной полиции. Военная полиция достаточно успешно функционирует в целом ряде зарубежных государств Куракин А.В. Указ. соч. С. 49..

Кроме того, в системе военной службы крайне распространено такое явления как непотизм и протекционизм. Родственные связи практически всегда учитываются и при приеме на службу, а рост по карьерной лестнице, как правило, невозможен без дачи взятки вышестоящим должностным лицам. Поэтому кадровая политика в данной области также должна быть пересмотрена.

Правоохранительная служба представляет важнейший вид федеральной государственной службы, гарант законности, стабильности и правопордяка в нашей стране. Коррупция в данной отрасли представляет собой крайне опасное явление. К.С. Бельский отмечает, что одной из причин проявления коррупции в системе правоохранительной службы, также является протекционизм Куракин А.В. Современные формы проявления коррупции в системе государственной службы Российской Федерации // Гражданин и право. 2008. № 2. С. 23-30..

А.В. Куракин говорит, о том, что в настоящее время необходимо совершенствовать антикоррупционные предписания, которые содержатся в Федеральном законе от 17.01. 1992 № 2202-1 (в ред. от 06.11.2011) «О прокуратуре Российской Федерации» О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1-ФЗ // СЗ РФ 1995. № 47. Ст. 4472; 2011. № 45. Ст. 6327. (далее - Федеральный закон о прокуратуре). По мнению автора, необходимо обратить внимание на то, что запреты, связанные со службой в органах прокуратуры, целесообразно закрепить в Федеральном законе о прокуратуре». Служба в органах прокуратуры является правоохранительной службой, и распространять на прокурорских работников, режим службы которых принципиально отличается от режима службы гражданских служащих, административные запреты, обусловленные спецификой гражданской службы, не совсем правильно. Также представляется целесообразным создание специальных подразделений в органах прокуратуры. Данные подразделения должны осуществлять надзор за исполнением законодательства о государственной службе и о противодействии коррупции Куракин А.В. Национальный план противодействия коррупции и антикоррупционная составляющая законодательства о государственной службе Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2008. № 12. С. 50..

Одним из самых коррумпированных видов государственной службы является таможенная служба. В числе причин высокого уровня коррупции в системе таможенной службы следует назвать создание коммерческих структур в системе таможенной инфраструктуры. Невысокая оплата труда служащих таможенной службы, постоянный контакт данных служащих с коммерческими структурами реально создают условия для коррупции.

По мнению А.В. Куракина, необходимо минимизировать непосредственный контакт служащих таможенной службы с коммерческими структурами, целенаправленно проводить политику повышения материального обеспечения служащих таможенной службы, сформировать институт административных процедур взаимодействия служащих таможенной службы с участниками внешнеэкономической деятельности и закрепить эти процедуры на законодательном уровне.

В системе правоохранительных органов России органы внутренних дел являются самой многочисленной структурой. Из этого обстоятельства и следует необходимость создания и реализации современных административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в органах внутренних дел. Одним из таких средств может являться осуществление совместительства Куракин А.В. Указ. соч. С.51..

Основным субъектом противодействия коррупции в органах внутренних дел являются службы собственной безопасности. От совершенствования форм и методов деятельности служб собственной безопасности во многом зависит успех предупреждения и пресечения коррупции в органах внутренних дел Куракин А.В. Указ. соч. С. 51..

Важнейшим шагом на пути борьбы с коррупцией, является принятие Федерального закона о противодействии коррупции. В данном нормативном акте закреплены основные принципы противодействия коррупции. Так в ст. 3 закреплено положение о том, что противодействие коррупции в Российской Федерации основывается на следующих основных принципах: признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина; законность; публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений; комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер; приоритетное применение мер по предупреждению коррупции; сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами. В законе также закреплены положение о международном сотрудничестве Российской Федерации в области противодействия коррупции; организационные основы противодействия коррупции; меры по профилактике коррупции; положение о конфликте интересов на государственной и муниципальной службе, о его урегулировании и др.

Федеральный закон о противодействии коррупции закрепляет некоторые обязанности и ограничения для государственных служащих. В частности, обязанность представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера; обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений; ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового или гражданско-правового договора; обязанность передачи ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в целях предотвращения конфликта интересов и др.

Представляется, что для полноценного исследования, необходимо рассмотреть отдельные положения Федерального закона о противодействии коррупции и их реализацию.

Следует более подробно рассмотреть обязанность представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. П. 1 ст. 8 Федерального закона о противодействии коррупции предусматривает обязанность государственного или муниципального служащего, а также его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей предоставлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Необходимо сразу отметить, что в проекте Федерального закона о противодействии коррупции в ч. 3 ст. 1 использовалось понятие «члены семьи», к которым и относили супругу (супруга) и несовершеннолетних детей. После обсуждения его в Госдуме РФ понятие «члены семьи» было исключено, но содержание осталось неизменным Лут С.С. Некоторые вопросы, касающиеся совершенствования антикоррупционного законодательства России // Российский следователь. 2010. № 22. С. 9 - 13.. Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 № 223-ФЗ Семейный Кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29.12.1995 № 223-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 16; 2011. № 49. (Ч. 1). Ст.7041. ( в ред. от 30.11.2011), который следует взять за основу, под членами семьи понимает: родителей, супругов, детей, братьев, сестер, бабушек, дедушек, воспитанников, воспитателей, пасынков, падчериц, отчима, мачеху.

В Федеральном законе о государственной гражданской службе используется понятие члены семьи, но не раскрывается его содержания. Как видно, единого понятия членов семьи не существует, и, как обоснованно отмечается в литературе, выработка такого универсального понятия невозможна Суханов Е.А. Гражданское право: Учебник М., 2007// Т.3: Обязательственное право. С. 566..

Не понятными становятся цели законодателя, который, убрав внешнюю форму (само понятие «члены семьи»), не затронул его содержания. Данная формулировка оставляет широкие возможности и лазейки, т.к. имущество можно передавать иным членам семьи, не подпадающим под действие Федерального закона о противодействии коррупции. Автор предлагает обратиться к опыту Латвийской республики, где закон «О борьбе с коррупцией», предусматривает подачу деклараций всеми родственниками должностного лица Лут С.С. Указ. соч. С. 10-11..

Помимо дисциплинарных взысканий, применяемых к государственному служащему, за непредоставление или предоставление неполных сведений о доходах и имуществе государственного служащего, целесообразно было бы предложить взыскание дисциплинарного штрафа, причем размер дисциплинарного штрафа увязать в процентном отношении с неисполненной обязанностью.

Недостаточно строгий контроль за доходами государственных служащих является одной из причин коррупции в системе государственной службы. Поэтому, очень важно принять, соответствующие меры, для качественной реализации данного контроля.

Федеральный закон о противодействии коррупции закрепляет и меры по профилактике коррупции. Одной из таких мер является формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению. Важность данной меры отмечается и в научной литературе. Кроме того, многие авторы говорят не только о формировании нетерпимости к коррупции, но и о необходимости привлечения гражданского общества к противодействию коррупции.

По мнению А.Л. Богатикова, причиной, определяющей необходимость привлечения гражданского общества к противодействию коррупции, является то, что общество является глобальным носителем информации о проявлениях коррупции Богатиков А.Л. О проблемах противодействия коррупции на федеральном, региональном и муниципальном уровнях // Российский следователь. 2011. № 2. С. 2-11.. А.М. Цирин также говорит о том, что информация, полученная от граждан и организаций, поможет оперативно пресекать имеющиеся коррупционные практики и не допускать их дальнейшего существования Цирин А.М. Перспективные направления развития законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции // Журнал российского права. 2011. № 2. С. 12 - 24..

Каждый гражданин должен четко знать правила поведения при общении со служащим органа власти и управления, ставить перед собой четкие и реальные задачи, и, таким образом, не способствовать коррупции.

Социально-правовой контроль над коррупционной деятельностью не может быть осуществлен в полной мере без активного сотрудничества государственных антикоррупционных структур с гражданским обществом. Поэтому необходимо разработать способы и средства, ориентированные на население, с тем чтобы поощрять общественность и отдельных граждан и представление объективной информации о коррупции чиновников Евстифеев В.В., Куракин А.В., Марьян А.В. Проблемы противодействия коррупции в системе государственной службы // Административное и муниципальное право. 2010. № 4. С. 32 - 36.. Но даже если такие средства будут разработаны и будет создан эффективный механизм их реализации, то готово ли будет общество участвовать в противодействии с коррупции?

По данным исследований, проведенных в нашей стране, коррупция как массовое социальное явление в системе государственной власти и управления, а также в системе государственной еще не получила должного общественного осуждения Евстифеев В.В., Куракин А.В., Марьян А.В. Указ. соч. С. 34.. Кроме того, негативную роль играет, как правило отсутствие или невысокий уровень знаний рядовых граждан в области противодействия коррупции. Гражданам сложно противостоять как коррупции в целом, так и разнообразным коррупционным проявлениям. В массовом сознании укоренилось практическое бессилие рядового гражданина перед властью. Граждане, зачастую, не желают, а иногда и просто боятся идти против сложившейся системы.

Нельзя не сказать и о низком уровне правовой культуры, о правовом нигилизме основной массы российского общества. Повышение правовой культуры общества является одной из главных мер борьбы с коррупцией. А в заключении одного из своих выступлений, Президент Российской Федерации В.В. Путин, сказал: «… позиция гражданского общества - важнейшая составляющая эффективности наших совместных усилий в борьбе с коррупцией» URL// http://www.kremlin.ru/articles/corrupt4.shtml.. Особое внимание институтам гражданского общества в противодействии коррупции, было уделено и в Национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 гг О национальном плане противодействия коррупции на 2012- 2013 годы и внесении изменений в некоторые акты президента по вопросам противодействия коррупции: Указ Президента от 13.03. 2012 г. // СЗ РФ. 2012. № 12. Ст.1391..

Учитывая все вышесказанное, можно сделать вывод о том, что реализация такой меры как формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению, рассчитана на длительную перспективу. На данном этапе общество не готово полноценно включаться в борьбу с коррупцией. Не смотря на то, что отмечается важность участия общества в противодействии коррупции, для того, чтобы качественно реализовать данную меру, должно вырасти новое поколение, у которого будет сформирована нетерпимость к коррупции; отношение к ней, как к негативному явлению, в любых формах ее проявления.

Далее, следует рассмотреть такую меру, как проведение антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов. Ее проведение регламентируется Федеральным законом от 17.07. 2009 № 172-ФЗ ( в ред. от 21.11.2011) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Федеральный закон от 17.07.2009 №-172 ФЗ // СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3609; 2011. № 48. Ст. 6730. (далее - Федеральный Закон об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.) В настоящем законе не закреплено понятие антикоррупционной экспертизы, но на основании его положений можно сформулировать данное понятие. Под антикоррупционной экспертизой следует понимать экспертизу, осуществляемую специально уполномоченными органами и должностными лицами, по проверке нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. Также закреплено положение и о независимой антикоррупционной экспертизе. Она проводится институтами гражданского общества и гражданами в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет собственных средств. Во исполнение Федерального закона об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов было принято Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 №-96 // СЗ РФ. 2010. № 10. Ст. 1084., которым была утверждена новая методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Суть изменений заключается в уменьшении коррупциогенных факторов, т.е. положений нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. Из 17 признаков, считавшихся ранее коррупциогенными, в новой методике сохранены только 11.

Из числа коррупциогенных факторов исключены:

- фактор существования собственно пробела в правовом регулировании;

- отсутствие превентивных запретов и ограничений для органов власти (отсутствие превентивных антикоррупционных норм);

- отсутствие норм, обеспечивающих возможность осуществления контроля, в том числе общественного, за деятельностью органов власти;

- отсутствие норм ответственности органов власти;

- нарушение режима прозрачности информации;

- нормативные коллизии - противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для органов власти возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае Избачков Ю.С., Рыбак К.Е. Новая методика проведения антикоррупционной экспертизы // Право и экономика. 2010. № 9. С. 10-14..

Исключение данных факторов представляется необоснованным. Исключенные факторы, позволяли указывать на возможность коррупционных проявлений. Исключение таких коррупциогенных факторов, как отсутствие норм, обеспечивающих возможность осуществления контроля за деятельностью органов власти, в том числе общественного и нарушение режима прозрачности информации, выглядит более чем странным. Представляется, что это противоречит некоторым принципам противодействия коррупции, закрепленным в Федеральном законе о противодействии коррупции. А именно, принципу публичности и открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и принципу сотрудничества государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.

Нельзя также не затронуть и вопрос об эффективности антикоррупционной экспертизы.

Несмотря на установленную законом обязанность государственных органов отвечать на заключения экспертов, отвечают менее чем в 20% случаев. Многие органы государственной власти не публикуют проекты своих нормативных актов для антикоррупционной экспертизы. Согласно существующим требованиям регистрации нормативных правовых актов, проекты нормативных правовых актов в обязательном порядке подлежат размещению на официальных сайтах государственных органов.

Значительным шагом вперед являлся бы учет антикоррупционного анализа в сфере судебного обжалования нормативных актов Избачков Ю.С., Рыбак К.Е. Указ. соч. С.14..

Представляется, что вполне целесообразно будет вернуть исключенные факторы. Кроме того, следует внести изменения в ч.1 ст.5 Федерального закона об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Так в ч.1 ст.5 закреплено, что граждане проводят независимую антикоррупционную экспертизу за счет собственных средств. Было бы целесообразно, закрепить положение о том, что в случае выявления коррупциогенных факторов, при проведении независимой антикоррупционной экспертизы, расходы на проведение данной экспертизы подлежат возмещению. Возмещение расходов должно происходить за счет органа, издавшего нормативный правовой акт, в котором был обнаружен данный фактор или их совокупность. Представляется, что данные изменения будут стимулировать и активизировать граждан, способствовать вовлечению гражданского общества в борьбу с коррупцией, в том числе и в системе государственной службы.

Таким образом, можно сделать вывод, что положение Федерального закона о противодействии коррупции об антикоррупционной экспертизе, практически не реализуется на практике, несмотря на то, что после принятия закона прошло достаточно времени, в течение которого, можно было бы внести соответствующие изменения.

Многие авторы отмечают, что в изменениях нуждается все антикоррупционное законодательство.

Так, В.В. Овечко предлагает внести ряд изменений в законодательство, способствующих, по его мнению, повышению статуса и ответственности государственных служащих. Данный автор считает, что в Конституцию Российской Федерации целесообразно включить главу «Государственная служба», в которой можно закрепить антикоррупционные основы этого вида деятельности Овечко В.В. Меры противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации // Военно-юридический журнал. 2011. № 9. С. 17 - 18..

В административном и уголовно-процессуальном законодательстве следует сформировать правовой режим защиты лиц, оказывающих помощь в мероприятиях по предупреждению и пресечению коррупции, предусмотреть стимулирование их деятельности, например посредством выплаты денежного вознаграждения, ввести меры административной и уголовной ответственности за сообщение заведомо ложной информации о коррупции.

Необходимо дополнить контроль доходов служащих контролем и соответствующих расходов, для чего можно было бы создать специализированное подразделение в Федеральной службе по финансовому мониторингу.

По мнению В. В. Овечко, в системе органов государственной власти было бы целесообразно создать специализированные органы и структурные подразделения в государственных органах по пресечению и предупреждению коррупции на государственной службе Овечко В.В. Указ. соч. С. 18..

В.В. Ефстифеев, А.В. Куракин, А.В. Марьян, говорят о том, что на повестке дня - создание и эффективное использование системы антикоррупционных мероприятий, которые должны содержать:

- оптимальное определение прав, обязанностей, а также режима юридической ответственности органов публичной власти и их служащих;

- введение четких процедур принятия административных решений;

- использование методики анализа правовых актов на предмет коррупциогенности;

- глубокое и широкое разъяснение антисоциального характера коррупции и ее отрицательных последствий для общества, государства и граждан Евстифеев В.В., Куракин А.В., Марьян А.В. Указ. соч. С. 35..

В настоящее время необходим комплекс организационных мероприятий, которые касаются:

- порядка отбора кадров на государственную службу, а также создания четких объективных критериев для их карьерного роста, что будет давать возможность заниматься повышением квалификации, а также созданием положительного имиджа для института публичной службы;

- обеспечения государственным служащим достойной оплаты их труда, а также набора социальных льгот, что в определенной степени будет стимулировать их труд;

- формирования режима информационной открытости в деятельности государственных служащих;

- создания эффективных механизмов контроля и надзора за служебной деятельностью государственных служащих Евстифеев В.В., Куракин А.В., Марьян А.В. Указ. соч. С. 36..

Предложения и позиции авторов, являются очень актуальными и вполне обоснованными. Реализация некоторых из них будет способствовать искоренению таких причин коррупции, как недостаточно строгий контроль за действиями государственных служащих, их доходами и расходами; низкие заработные платы государственных служащих; неэффективная кадровая политика, отсутствие реального общественного контроля.

Борьба с коррупцией не может осуществляться комплексно и полноценно без эффективных мер ответственности, применяемых к государственным служащим, за совершение коррупционных правонарушений.

Ответственность государственных служащих является той «цементирующей основой», которая не позволяет государственному аппарату превратиться в неорганизованное, коррумпированное и не управляемое образование, приносящее единственное -- вред государственному организму Сурманидзе И.Н. Дисциплинарные проступки и производства на государственной службе // Администратор суда. 2009. № 4 С.7-10..

Положения об ответственности государственных гражданских служащих закреплены в Федеральном законе о государственной гражданской службе. Так в ч. 3 ст. 16, закреплено положение о том, что гражданские служащие несут ответственность за несоблюдение ограничений, ответственность устанавливается настоящим федеральным законом и другими федеральными законами. А в ч. 4 ст.17 закреплена ответственность за нарушение запретов. Ст. 68 закрепляет положение о том, что лица, виновные в нарушении законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации, привлекаются к ответственности в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.

Положение об ответственности военнослужащих закреплено в ст.28 Федерального закона от 27.05.1998 № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» О статусе военнослужащих: Федеральный закон от 27.05.1998 № 76-ФЗ // СЗ РФ. 1998 № 22. Ст. 2331; 2011. № 51. Ст. 7448. (далее - Федеральный закон о статусе военнослужащих). Так в данной статье закреплено, что военнослужащие несут все виды ответственности, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Положения об ответственности в системе правоохранительной службы закреплены в различных нормативных актах, регламентирующих отдельные виды правоохранительной службы. Например, ст. 41.7 Федерального закона о прокуратуре закрепляет положение о дисциплинарной ответственности работников прокуратуры.

Ст. 13 Федерального закона о противодействии коррупции предусматривает уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность за совершение коррупционных правонарушений.

Итак, рассмотрим каждый вид ответственности, применительно к государственным служащим.

В начале следует рассмотреть такой вид ответственности, как дисциплинарная. В ст. 56 Федерального закона о государственной гражданской службе. Служебная дисциплина на гражданской службе - обязательное для гражданских служащих соблюдение служебного распорядка государственного органа и должностного регламента, установленных в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, нормативными актами государственного органа и со служебным контрактом. Понятие дисциплинарного проступка и виды дисциплинарных взысканий закреплены в ст. 57. Так, под дисциплинарным проступком понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей. А за совершение данного проступка представитель нанимателя имеет право применить дисциплинарные взыскания. К ним относятся замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии; освобождение от замещаемой должности гражданской службы; увольнение с гражданской службы. Также законодатель устанавливает порядок применения и снятия дисциплинарного взыскания, закрепляя данное положение в ст.58. В свою очередь, факт совершения дисциплинарного проступка устанавливается путем проведения служебной проверки. Порядок ее проведения закреплен в ст. 59. Помимо факта совершения дисциплинарного проступка, устанавливаются и другие обстоятельства. Например, вина гражданского служащего; причины и условия, способствовавшие совершению гражданским служащим дисциплинарного проступка и др.

После внесения изменений, в Федеральный закон о государственной гражданской службе была введена ст. 59.1, закрепляющая положение о взысканиях за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции. Так, за несоблюдение гражданским служащим данных ограничений, запретов и требований, а также неисполнение обязанностей налагаются следующие взыскания: замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии. Представляется, что данные взыскания следует дополнить таким как дисциплинарный штраф. Так же закреплен порядок применения взысканий за коррупционные правонарушения.

Федеральный закон о статусе военнослужащих и общевоинские Уставы, содержат положения о дисциплинарной ответственности военнослужащих. Например, в Дисциплинарном Уставе Вооруженных Сил Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации: Указ Президента от 10.11.2007 № 1495 // СЗ РФ. 2007. № 47. Ст. 5749; 2011. № 31. Ст. 4714., в п. 47 гл. 3, под дисциплинарным проступком, понимается противоправное, виновное действие (бездействие), выражающееся в нарушении воинской дисциплины, который в соответствии с законодательством Российской Федерации не влечет за собой уголовной или административной ответственности.

К дисциплинарным коррупционным проступкам относятся обладающие признаками коррупции и не являющиеся преступлениями или административными правонарушениями нарушения порядка исполнения своих профессиональных обязанностей, за которые установлена дисциплинарная ответственность. К числу грубых дисциплинарных проступков относятся не являющиеся преступлениями нарушения государственными служащими запретов, ограничений и обязанностей, установленных статьями 16, 17 Федерального закона о государственной гражданской службе, например, непредставление сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. А также нарушения запретов, ограничений и обязанностей, установленных Федеральным законом о противодействии коррупции.

В военном законодательстве, в том числе в Дисциплинарном уставе Вооруженных Сил Российской Федерации, о коррупции и о коррупционных правонарушениях не сказано ни слова. В связи с этим представляется целесообразным перечень грубых дисциплинарных проступков, установленных п. 2 ст. 28.5 Федерального закона о статусе военнослужащих и приложением № 7 к Дисциплинарному уставу Вооруженных Сил Российской Федерации, дополнить составами дисциплинарных правонарушений коррупционной направленности.

К числу таких грубых дисциплинарных проступков следует отнести не являющиеся преступлениями нарушения военнослужащими запретов и ограничений, установленных п. 7 ст. 10 Федерального закона о статусе военнослужащих, согласно которому военнослужащий не вправе:

- заниматься другой оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и иной творческой деятельности, если она не препятствует исполнению обязанностей военной службы;

- заниматься предпринимательской деятельностью

- использовать в целях, не связанных с исполнением обязанностей военной службы, финансовые средства и имущество воинской части и т.п.

В Федеральном законе о прокуратуре не содержится понятия коррупционных правонарушений, но ст. 41.8 закрепляет положение о взысканиях за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции. А ст. 41.10 закрепляет положение о порядке применения взысканий за коррупционные правонарушения.

Следует отметить, что особенности и виды дисциплинарных взысканий для каждого вида государственной службы устанавливаются соответствующими нормативными актами.

По мнению А.В. Куракина, законодательство о дисциплинарной ответственности также нуждается в совершенствовании. Так, А.В. Куракин предлагает разработать и принять основы или кодекс дисциплинарной ответственности государственных служащих. Такой акт мог бы содержать общие нормы о дисциплинарной ответственности государственных служащих, а также особенную часть, в которой следует определить перечень дисциплинарных проступков и мер ответственности за каждое дисциплинарное нарушение.

Закон (кодекс) «О дисциплинарной ответственности государственных служащих» способствовал бы укреплению режима дисциплины и ответственности государственных служащих. Кроме того, предлагаемый автором закон мог бы стать эффективным административно-правовым средством предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации Куракин А.В. Указ. соч. С. 49..

Предложение автора представляется, вполне обоснованным. Принятие такого акта позволило бы систематизировать массу норм российского законодательства, регламентирующих дисциплинарную ответственность государственных служащих, находящихся на государственной службе различных видов. Но необходимо также учитывать специфику дисциплинарной ответственности, характерную для каждого вида государственной службы, при принятии такого акта.

Далее следует рассмотреть гражданско-правовую ответственность. Гражданско-правовая ответственность заключается в применении к правонарушителю в интересах другого лица либо государства установленных законом или договором мер воздействия, влекущих для него отрицательные, экономически невыгодные последствия имущественного характера -- возмещение убытков, уплату неустойки (штрафа, пени), возмещение вреда. Государственные служащие несут гражданско - правовую ответственность на общих основаниях Е.А. Суханов Указ. соч. С. 45..

К гражданским коррупционным правонарушениям относятся обладающие признаками коррупции и не являющиеся преступлениями нарушения правил дарения, а также нарушения порядка предоставления услуг, предусмотренных ГК РФ. Например, статья 575 ГК РФ содержит запрет на дарение, за исключением обычных подарков.

Для более эффективного осуществления борьбы с коррупцией, было бы целесообразно ввести такую меру гражданско-правовой ответственности для государственных служащих, как возмещение ущерба гражданам, при совершении коррупционного правонарушения. Возмещению должен подлежать и моральный вред. Данная мера должна применяться, только если будет установлено, что со стороны государственного служащего имело место принуждение к даче взятки, совершению иного, выгодного для него действия и т.п. Данное обстоятельство должно устанавливаться судом.

Административная ответственность государственных служащих выражается в применении к ним государственными органами, должностными лицами административного взыскания за нарушения требований служебной дисциплины. Должностные лица подлежат административной ответственности за административные правонарушения, связанные с несоблюдением установленных правил, обеспечение выполнения которых входит в их должностные обязанности, в сфере охраны порядка управления; государственного и общественного порядка; природы; здоровья населения и др. правил. Государственные служащие, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов или специальных положений о дисциплине, в случаях, прямо предусмотренных ими, несут за совершение административных правонарушений дисциплинарную ответственность, а в остальных случаях - административную ответственность на общих основаниях.

К административным коррупционным правонарушениям относятся следующие противоправные, виновные действия (бездействие), за которые предусмотрена административная ответственность в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ Кодекс об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30.12.2001. № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1.(ч.1) Ст.1; 2012. № 19. Ст. 2278. (в ред. от 03.05.2012) (далее - КоАП РФ). В качестве примеров можно привести ст.15.14.«Нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов»; ст. 15.21. «Неправомерное использование инсайдерской информации» и др.

Ст. 4.5 закрепляет положение о сроке давности привлечения к административной ответственности. Следует отметить, что срок давности за нарушение законодательства о противодействии коррупции увеличен до 6 лет.

Данное изменение вполне обосновано, ведь для коррупционных правонарушений характерна высокая степень латентности и сложность расследования.

Следующим, из рассматриваемых видов ответственности, является уголовная. Под коррупционными преступлениями, понимаются предусмотренные УК РФ «общественно опасные деяния, непосредственно посягающие на авторитет публичной службы, выражающиеся в незаконном получении государственным, муниципальным или иным публичным служащим либо служащим коммерческой или иной организации (в том числе международной) каких-либо преимуществ (имущества, прав на него, услуг или льгот) либо в предоставлении последним таких преимуществ» Тихомиров Ю.А., Трикоз Е.Н. Право против коррупции // Журнал российского права. 2007. № 5. С. 39.. Уголовная ответственность государственных служащих регламентируется исключительно Уголовным кодексом РФ от 13.06.1996 г.№ 63-ФЗ Уголовный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 13.06.1996. № 63-ФЗ //СЗ РФ 1996. № 25. Ст. 2954; 2012. № 10. Ст. 1166. ( в ред. от 01.03.2012) (далее УК РФ).

В УК РФ имеется ряд составов преступлений, субъектами которых являются только госслужащие - как должностные, так и не должностные лица. Им посвящена глава 30 УК РФ. В качестве примеров коррупционных преступлений можно привести следующие: злоупотребление должностными полномочиями (ст.285 УК РФ); незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст.289 УК РФ); получение взятки (ст.290 УК РФ); дача взятки (ст.291 УК РФ) посредничество во взяточничестве (ст.291.1 УК РФ) и др.

Но в УК РФ нет состава преступления, называемого коррупцией.

Следует сказать об изменениях, внесенных в УК РФ в 2011 г., в частности в гл. 30. Целесообразным представляется введение размера штрафа кратного сумме взятки. Так, получение взятки наказывается штрафом в размере от двадцатипятикратной до пятидесятикратной суммы взятки; дача взятки наказывается штрафом в размере от пятнадцатикратной до тридцатикратной суммы взятки. Введен новый состав: «посредничество во взяточничестве». Представляется, что новые меры ответственности смогут снизить уровень коррупции. Кроме того, введение нового состава очень актуально, т.к. такая деятельность, как посредничество во взяточничестве осуществляется довольно часто и имеет массовый характер.

В доктрине предлагается ввести и другие изменения. Так, по мнению С.С. Лута, в законодательный оборот целесообразно ввести понятие «презумпции виновности» за незаконное обогащение, особенно в тех случаях, когда активы должностного лица многократно превышают его законные доходы. Под презумпцией виновности следует понимать обязанность обвиняемого (подсудимого) в коррупции должностного лица доказать на следствии и в суде легальность и легитимность полученных (имеющихся) доходов и имущества.