Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«Российская академия народного хозяйства

и государственной службы

при Президенте Российской Федерации»

Нижегородский институт управления

Специальность: Юриспруденция

Специализация: Государственно-правовая

Выпускающая кафедра: Конституционного и муниципального права

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

на тему: «Особенности проведения профилактических мер по противодействию коррупции в системе государственной гражданской службы»

Автор работы: Аксенов Денис Владимирович

студент группы ЮксГСП-741

Заочной формы обучения

Руководитель работы: Тимофеева Татьяна Федоровна

Доцент, Кандидат исторических наук

Нижний Новгород, 2014 г.

Оглавление

• Введение
• Глава 1. Общее понятие и признаки коррупции
• 1.1 Коррупция, как социально-правовое явление
• 1.2 Причины возникновения коррупции и формы её проявления
• 1.3 Проявление коррупции в системе государственной гражданской службы РФ
• Глава 2. Особенности профилактических мер по противодействию коррупции в системе государственной гражданской службы РФ
• 2.1 Профилактика коррупции в органах государственной власти
• 2.2 Правовые средства борьбы с коррупцией в системе государственной гражданской службы
• 2.3 Взаимодействие органов власти для эффективного исполнения требований ФЗ «О противодействии коррупции»
• Глава 3. Некоторые проблемы в сфере правоприменительной практики противодействия коррупции в системе государственной гражданской службы
• 3.1 Проблемные вопросы в сфере правоприменительной практики противодействия коррупции в системе государственной гражданской службы
• 3.2 Пути решения проблем в сфере правоприменительной практики противодействия коррупции в системе государственной гражданской службы
• Заключение
• Источники и литература

Введение

коррупция государственный власть служба

Актуальность исследования. В настоящее время признано, что, коррупция, захватившая нашу общественно-политическую, экономическую и другие сферы жизнедеятельности представляют серьёзную угрозу нашему обществу. Она является одним из наиболее опасных факторов в общественной жизни, деструктивно влияющих на состояние не только национальной безопасности государства в целом, но и составных его частей.

Основная опасность коррупции как антигосударственного и общественно опасного явления заключается в ее разрушительном воздействии на основы государственного устройства и конституционные основы правового регулирования жизни общества. Это обусловлено тем, что деятельность коррумпированных государственных чиновников направлена на получение различного рода личных или узко корпоративных благ, а не на обеспечение устойчивого и эффективного государственного устройства Хабибуллин А.Г. Коррупция как угроза национальной безопасности: методология, проблемы и пути их решения.// Журнал российского права.- 2008.- № 2. С. 45. Вот почему принято считать, что наиболее опасным проявлением преступного поведения в органах государственной власти и управления является именно коррупция, рассматриваемая специалистами в большинстве случаев как совокупность преступлений.

В общественном мнении нашей страны в настоящее время укрепилось мнение о всеобщей коррумпированности государственного аппарата, невозможности без подкупа добиться своих прав. Не случайно в числе вопросов, задаваемых Президенту РФ В.В. Путину в «прямых линиях», вопросы коррупции вошли в десятку наиболее часто задаваемых.

Актуальность темы заключается в том, что в последние годы в условиях реформирования российской политической системы усматриваются тенденции глобализации, роста и повышения общественной опасности этого негативного социально-опасного явления в системе государственной службы.

В последние годы в РФ публикуются статистические данные по исследуемой проблеме. К сожалению, эти данные свидетельствуют о неуклонном росте преступлений, связанных с коррупцией.

Степень научной разработанности проблемы. Авторами, посвятившими свои исследования проблемам противодействия коррупции и взяточничества, являются: А.А. Аслаханов, В.В. Астанин, Б.В. Волженкин, А.И. Долгова, Н.А. Егорова, Б.В. Здравомыслов, Т.В. Кондрашова, В.Н. Кудрявцев, Н.Ф. Кузнецова, В.В. Лунеев, Н.С Таганцев, А.Н. Трайнин, С. М. Фоминых и другие ученые.

Целью исследования является анализ профилактических мер по противодействию коррупции в системе государственной гражданской службы и выработка рекомендаций по противодействию коррупции в сфере правоприменительной практики.

Для достижения названной цели предполагается решить следующие задачи:

1. Исследовать коррупцию как социально-правовое явление и формы ее проявления;

2. Проанализировать проявление коррупции в системе государственной гражданской службы РФ;

3. Выявить особенности профилактики коррупции в органах государственной власти;

4. Провести анализ правовых средств борьбы с коррупцией в системе государственной гражданской службы;

5. Определить проблемные вопросы в сфере правоприменительной практики противодействия коррупции в системе государственной гражданской службы;

6. Предложить пути решения проблем в сфере правоприменительной практики противодействия коррупции в системе государственной гражданской службы.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе коррупционных действий должностных лиц и противодействие этому явлению со стороны государства и общества.

Предметом исследования выступают нормы российского законодательства, направленные на борьбу с коррупцией, практика его реализации, а также деятельность официальных государственных структур по предупреждению этого явления.

Методологической основой исследования является диалектический метод. В ходе исследования использовались общие методы познания, общенаучные и частно-научные.

Общими явились методы теоретического и эмпирического исследования (анализ и синтез, индукция и дедукция, наблюдение и сравнение, моделирование). Исследование проводилось с помощью таких общенаучных методов, как системный и метод структурного анализа. Частно-научными методами выступили статистический, сравнительно-правовой, историко-правовой, системно-структурный.

Научная новизна. Исследование данной темы в современных рыночных условиях, в условиях изменяющегося законодательства представляется весьма своевременной. Новизна исследования также заключается в том, что в работе проведен анализ проблемных вопросов борьбы с коррупцией в системе государственной гражданской службы.

Теоретическая значимость исследования состоит в попытке комплексно, с современных позиций взглянуть на эту проблему, выявить ряд особенностей, связанных с причинами таких преступлений, сферами и способами их совершения, а также путями решения проблем, связанных с коррупцией.

Практическая значимость исследования проявляется в том, что выработанные выводы и предложения могут быть применены не только в изучении дисциплин по специальности «Юриспруденции», но и разработке нормативно - правовых актов регионального и местного уровня.

Глава 1. Общее понятие и признаки коррупции

1.1 Коррупция, как социально-правовое явление

Многообразие точек зрения и подходов к пониманию коррупции свидетельствует о сложности этого социального явления, требующего глубокого и всестороннего изучения. В данной работе основное внимание сосредоточено на углубленном теоретико-правовом исследовании сущности коррупции, ее истоков, признаков и отличительных черт, тех факторов, которые определяют ее негативное содержание и отрицательно-разрушающее влияние на политическую, экономическую, социальную и духовно-нравственную жизнь общества и каждого человека. Рассмотрение коррупции будет проведено не в узком формально-правовом плане, что само по себе крайне важно, а в широком смысле -- сквозь призму всей системы общественных отношений Малько А.В. Антикоррупционная политика современной России: от имитации к решительным действиям // Правовая политика и правовая жизнь. 2010. № 3. С. 38.

Явление коррупции исследуется в рамках различных подходов, течений и направлений научной мысли. Теории различных дисциплин изучают отдельные аспекты коррупции, а многообразие этих подходов свидетельствует не только об актуальности этого явления, но и о том, что коррупционные отношения еще недостаточно изучены. И в первую очередь это связано с тем, что данное явление не столь доступно для изучения. А во-вторых, проявления коррупции, ее механизмы и формы носят абсолютно латентный характер.

Это вполне понятно и оправданно. Ведь коррупция -- это не отдельный аморальный или противоправный проступок. Если бы это было так, то и понятия «коррупция» не потребовалось Охотский Е.В. Социально-правовая сущность и основные признаки коррупции// Государственный аудит. Право. Экономика. 2009. № 3. С. 25. Коррупция -- это структурно сложное социальное явление, которое присутствует практически везде, поражает все сегменты общественной жизни, прежде всего те, где соприкасаются интересы общества, государства, бизнеса, чиновников и граждан, где легче найти выгодный компромисс с властью и конкретными ее представителями Охотский Е.В. Социально-правовая сущность и основные признаки коррупции// Государственный аудит. Право. Экономика. 2009. № 3. С. 25.

Слово «коррупция» дословно с латинского переводится как совращение, подкуп, порча, упадок, извращение, разложение, расстройство Дворецкий И. Х. Латинско-русский словарь. М., 2003. С. 205. Этот термин сложился в результате интеграции двух латинских слов: а) «corei» -- сообщество из нескольких субъектов по поводу единого предмета спора и б) «rumpere» -- нарушить что-либо. Коррупция в этом смысле -- нарушение несколькими лицами сложившихся в обществе норм права и морали для получения взаимной личной выгоды.

Трудно не согласиться и с теми авторами, которые термин «коррупция» трактуют иначе Мишин Г. К. О теоретической разработке проблемы коррупции // Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы / Под ред. В. В. Лунеева. М., 2010. С. 264. С их точки зрения, термин corruptio происходит от двух корневых слов «cor» (сердце, душа, дух, рассудок) и «ruptum» (портить, разрушать, развращать). Поэтому суть коррупции состоит не в подкупе и продажности публичных служащих, а в нарушении единства (дезинтеграции, разложении, распаде) того или иного объекта, в т. ч. органов государственной власти.

В настоящее время в Российской Федерации коррупция является широко распространенным явлением. По оценкам некоторых экспертов, количество правонарушений, связанных с коррупцией, со времен Советского Союза возросло в разы - она стала широко распространенным социально негативным явлением. В научной литературе нередко высказываются точки зрения, и не только юристов, о том, что коррупция является наследием прошлого и что рост числа коррупционных деяний - результат перехода от прежней системы к построению новой России. А существующие масштабы коррупции - это цена, которую стране приходится платить за такие преобразования. Кроме того, коррупция затронула если не все, то большинство ветвей государственной власти, включая и судебную. Ряд авторов и политических деятелей не исключают, что коррупцией поражена вся политическая система Долгова А. И. Криминология: Краткий учебный курс/Азалия Долгова. / М.: Издательство "Норма", М.: ИНФРА-М Изд. дом ООО, 2010., Иншаков С.М..Криминология: Учебное пособие/Сергей Иншаков. М.: Юриспруденция ИД ООО, ИНФРА-М.,2012. С. 37.

Сущность коррупции заключается в «злоупотреблении служебным или социальным положением в корыстных интересах» Антикоррупционные стратегии для стран с переходной экономикой / Под ред. И. Сикоры. Киев, Визком. 2002. С. 9, злоупотреблении общественным доверием для получения неоправданных личных выгод и преимуществ в результате неофициального использования имеющихся правовых и социально-статусных возможностей.

В этом смысле ее отличают:

- сознательное подчинение публичных интересов интересам личным, корыстным;

- скрытность;

- наличие взаимных обязательств между теми, кто принимает решение, и теми, кому оно выгодно;

- попытка гарантированно защитить акт коррупции соответствующим юридическим обоснованием;

- аморальность Охотский Е.В. Социально-правовая сущность и основные признаки коррупции// Государственный аудит. Право. Экономика. 2009. № 3. С. 26.

Хотя значительная часть коррупционных проявлений общественным сознанием не воспринимается как аморальное поведение.

Границы этического осуждения коррупции очень подвижны. Нравственные стандарты гражданского общества могут и чаще всего не совпадают с этикой государственной и негосударственной службы. Даже самые честные правительства и корпорации могут восприниматься общественным сознанием как антинародные и коррумпированные Максимов С. В. Коррупция. Закон. Ответственность. М., 2000. С. 12. Нередко бывает как раз наоборот.

В юридическом смысле коррупция -- это все то, что подпадает под коррупционное деяние (действие или бездействие) с точки зрения действующего антикоррупционного законодательства. Естественно, что чаще всего коррупционным является правонарушение (преступление или проступок) связанное со злоупотреблением служебными полномочиями, превышением полномочий и использованием служебного положения или социального статуса в корыстных целях.

Правовой аспект опасности коррупции состоит также в принятии законодателем нормативных документов, выгодных и удобных криминальным структурам, в предоставлении заинтересованным лицам широких возможностей для произвольного их толкования; в пробелах правового регулирования коррупционно возможных общественных отношений; в преднамеренном искажении содержания законов правоприменителем с целью, например, получения взятки. Ни о каких «законопослушности», «верности службе», «радении о должности», «доброй воле», «профессиональной чести», «бескорыстии» в этом случае речь уже не идет Уголовное право Российской Федерации: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. / Под ред. Б. Ф. Здравомыслова. М., 2010. С. 390.

Судя по сегодняшней ситуации, это явление приобрело системный характер и затрагивает практически все общество, включая его основы. А высокий уровень коррупции характерен как для сектора государственного управления, так и для частного сектора. К сожалению, он присущ и государственным структурам, призванным противодействовать коррупции, в частности, правоохранительным органам. Однако в оценке уровня и масштабов коррупции в России не существует единого мнения, более того, эта информация носит довольно общий характер и во многом основывается на предположениях. Ситуация, которая сложилась в стране, нуждается в более подробном изучении, например, путем проведения углубленных научных исследований, анализа и оценок, а также выработке научных рекомендаций, которые дали бы более детальное представление о масштабах и формах коррупции в стране, как на общенациональном, так и региональном уровне. Ведь для того, чтобы подобные комплексные научные исследования имели высокую степень легитимности и объективности, они должны в идеале проводиться постоянно. Более того, они должны основываться на официальных и научных данных, а также на информации со стороны гражданского общества и на отработанной методике международного сообщества.

В экономическом смысле коррупция -- это латентно организованный и незаконно функционирующий механизм принудительного отчуждения собственности и корыстного перераспределения национальных богатств в ущерб государству, местным сообществам, бизнесу, гражданам. Это продажа должностных правомочий, имеющая место, как в государственном, так и частном секторе, определяется как контрактное взаимодействие между экономическими агентами на основе злоупотребления позицией ради частной выгоды Чашин А. Н. Коррупция в России. М., 2009. С. 9. Коррупция позволяет не только изымать и присваивать чужую собственность, но и существенно ограничивать автономию и свободу личности, ущемлять право человека на дееспособность Известия Российского государственного педагогического университета. Научный журнал. 2008. № 26. С. 38--49; Бочкарев С. А. Русские мыслители об антро-пологическом смысле собственности // Известия Российского Государственного педагогического университета им. А. И. Герцена. № 26 (60): Аспирантские тетра-ди: Научный журнал. СПб., 2008. С. 38--49.

Анализируя социальный смысл коррупции, ученые, в т. ч. юристы-теоретики, утверждают, что коррупция -- это не что иное, как отказ от ожидаемых стандартов поведения ради незаконной личной или корпоративной выгоды.

Коррупцию нельзя объяснить поведением отдельного чиновника и сводить лишь к элементарному противоправному распределению услуг, имущества, информации или злоупотребления ими. Хотя внешне все выглядит именно так. В таком случае коррупция не получает должной ценностно-аксиологической интерпретации. Поэтому мы разделяем точку зрения профессора С.А. Бочкарева, который коррупцию предлагает рассматривать как систему общественных отношений, когда общество и отдельные его члены являются не только объектами коррупционных посягательств, но и самостоятельными субъектами коррупционных отношений Бочкарев С. А. О противодействии коррупции в Российской Федерации: новые подходы без инноваций // Право и политика. 2008. № 11. С. 2591--2594.

С точки зрения морали коррупция трактуется как циничная подмена законов и нормальных человеческих отношений извращенным пониманием всех здоровых норм и принципов общественного бытия: честности, порядочности, принципиальности, скромности. Результат же один -- незаконное обогащение одних за счет других, дискредитация официальной власти и усиление властных возможностей коррупционеров, ослабление здоровых нравственных начал и утверждение аморальных норм.

Коррупция -- это альтернатива праву и морали. Это базовый атрибут, лишающий право и мораль монополии регулирования общественных отношений. Если твердо не противостоять этому злу, то она разрушит буквально все. И очень быстро.

В каждой конкретной стране коррупция, естественно, имеет свои особенности. Свои особенности отличают и российскую коррупцию, которая:

а) стала неотъемлемой частью образа жизни российского общества, не встречает негодования и отторжения у большинства населения;

б) базируется на мощных политических, финансово-экономических и информационных ресурсах, что объективно создает благоприятный моральный климат для коррупционных действий;

в) превратилась в системное явление, проникла во все структуры государственной системы, бизнеса, культуры и социальной сферы;

г) становится все более политизированной, неотъемлемым элементом борьбы за политическую и административную власть;

д) становится все более устойчивым явлением, трансформируется в «мощные коррупционные сети», порождая атмосферу правового нигилизма, недоверия к власти и рыночным механизмам. Некоторые исследователи заговорили даже о «коррупционной оккупации» Малько А. В. Антикоррупционная политика современной России: от имитации к решительным действиям // Правовая политика и правовая жизнь. 2005. № 3. С. 38;

е) в значительной части отличается некриминальностью -- коррупционные вознаграждения принимаются за абсолютно законные действия, которые взяточник обязан совершить в соответствии со из своими должностными обязанностями. Наблюдается также тенденция легализации коррупции, то есть придание видимости законности коррупционных сделок и их маскировки с помощью официально созданных сетевых систем оказания услуг и их оплаты;

ж) стала на путь интернационализации и глобализации. Активизируется коррупционно продуманный кадровый обмен между государствами и коммерческими организациями Охотский Е.В. Социально-правовая сущность и основные признаки коррупции// Государственный аудит. Право. Экономика. 2009. № 3. С. 36.

Поэтому в нашей стране борьба с коррупцией не может быть простым делом, антикоррупционная стратегия может быть реализована только как сложная система самых разнообразных действий государства, общества и всех граждан.

1.2 Причины возникновения коррупции и формы её проявления

Несмотря на многочисленные попытки анализа феномена коррупции, выявления ее природы, на сегодняшний день отсутствуют адекватные и объективные объяснения факта существования данного социального явления. Ряд исследователей рассматривают коррупцию как отражение извечных человеческих пороков, другие видят причину коррупции в неэффективных законах. Еще большее число ученых считают главной причиной коррупции существование государства, с его многочисленным корпусом чиновничества, способствующего бюрократизации общественной жизни Гражданское общество в борьбе с коррупцией: история и современность. Мате-риалы Открытого регионального форума / Под редакцией С.А. Репинецкого, А.П. Аржанова. Самара, 2007. С. 127.

Однако изучение причин коррупции сопряжено с рядом серьезных трудностей, главная из которых - очень высокая латентность коррупционных проявлений. Кроме того, оценка степени коррумпированности общества значительно затруднена в связи с крайней ограниченностью показателей, которые могут быть использованы для их характеристики. Помимо этого «облик» коррупции определяется не каким-то отдельным фактором, а является следствием сложного комплекса причин. При этом выделить и оценить степень воздействия каждого в отдельности чрезвычайно трудно Шедий М.В. Причинные факторы, влияющие на развитие коррупционной преступности в современной России// Среднерусский вестник общественных наук.№1.2010. С. 128.

Этимологически термин «коррупция» восходит к латинскому corruption (порча, совращение, упадок, подкуп), что определяет содержательное значение этого понятия в правовом изменении. В современном русском языке коррупция представляется как подкуп взятками, продажность должностных лиц, политических деятелей Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под общ. ред. Л.И. Скворцова. Изд. 25-е, испр. и доп. М.: Оникс; Мир и Образование, 2007. С. 292.

Причины, обусловливающие коррупцию, крайне разнообразны по своей природе, формам проявлений, направленности воздействия. Попытка систематизации причин коррупции по степени устойчивости и стабильности во времени приводит к следующей причинной иерархии.

Наиболее статичными являются природные (природно-ресурсные) и социокультурные факторы, которые определяют общую предрасположенность (или непредрасположенность) общества к проявлениям коррупции.

Экономические факторы обусловливают «коррупционный облик» страны в долго- и среднесрочные периоды.

Наиболее динамично изменяющиеся политические и правовые факторы определяют коррупцию в непродолжительные (краткосрочные) промежутки времени Шедий М.В. Причинные факторы, влияющие на развитие коррупционной преступности в современной России// Среднерусский вестник общественных наук.№1.2010. С. 129.

Природно-ресурсные факторы.

К числу природных факторов, в той или иной степени оказывающих влияние на уровень коррумпированности общества, может быть отнесена степень обеспеченности страны природными ресурсами (минеральными, лесными, водными, агроклиматическими и др.). Влияние данного фактора может быть расценено двояко. C одной стороны, наличие значительных природных ресурсов является базой для экономического развития страны, что, в свою очередь, может способствовать снижению коррупции. Но при этом природные богатства являются мощным стимулом, своего рода провокационным фактором для «ренто- ориентированного» поведения.

Кроме того, в обществе, изначально обладающем естественным богатством, складывается особый «потребительский», «нехозяйский» тип взаимоотношений, что является благоприятной средой для развития коррупции.

Социокультурные факторы.

Оценка воздействия на коррупцию социокультурных факторов является наиболее сложной задачей ввиду «нематериальности», «эфемерности» этой сферы. Однако именно культурную предрасположенность социума следует рассматривать как основную причину коррупции.

3. Социально-экономические факторы.

Основной закономерностью пространственных особенностей коррупции является зависимость степени коррумпированности страны от уровня ее экономического развития. В этом аспекте существует и обратная взаимосвязь, которая прослеживается следующим образом. Исследования коррупции Международным валютным фондом идентифицировали ее негативное воздействие на экономический рост. Так увеличение коррупции на одну единицу (по шкале от 0 до 10) будет снижать реальный рост валового национального продукта на душу населения на 0,3-1,8% Global Corruption Report 2010. Transparency International. http://www. globalcorruptionreport.org/gcr2010.shtml.

4. Политические факторы.

Среди наименее подверженных изменениям во времени политических факторов следует выделить особенности государственного строя. Государственный строй любой страны характеризуется прежде всего формой правления. Теоретически, при монархической форме правления, когда власть сосредоточена в руках узкой группы людей или даже одного человека - монарха, следует ожидать высокую коррумпированность общества, и, наоборот, в республике, как наиболее демократической форме правления, коррупция должна быть значительно ниже. В реальной же действительности теоретические предположения не подтверждаются.

5. Правовой фактор.

Правовой фактор, с одной стороны, отражает то, что главная проблема в сфере правового обеспечения противодействия коррупции - это отсутствие целенаправленного антикоррупционного законодательства, которое полностью определило бы порядок взаимодействий представителей власти и носителей экономических интересов, власти и гражданского общества, власти и граждан. С другой стороны, органы законодательной власти также являются объектами коррупционных интересов, а часть представляющих их законодателей различного уровня - активными участниками коррупционных действий. Такое положение тормозит развитие правового обеспечения противодействия распространению коррупции, создает условия для ее расширенного воспроизводства. Кроме того, сами государственные служащие отмечают недостаточность правовой регламентации их деятельности, что тоже объективно способствует распространению коррупции в органах власти Шедий М.В. Причинные факторы, влияющие на развитие коррупционной преступности в современной России// Среднерусский вестник общественных наук.№1.2010. С. 130.

Третьякова Е.-Д.С. отмечает, что коррупция «благоприятно и комфортно «обитает» только в сфере существующего права, то есть бесчисленного множества норм, принятых законодателем, часть из которых впоследствии требует дополнительных нормативных указаний соответствующих органов власти, в которых человек запутывается, словно в стальных сетях» Третьякова Е.-Д. С. О практике выявления коррупционных факторов в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации территориальны-ми органами Минюста России // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации, 2010. № 1. С. 15. При этом официальные правовые нормы отличаются своей неразработанностью, потенциальной неэффективностью и возможностью широкого толкования, что порождает коррупционные отношения между должностными лицами и гражданами.

В целях предотвращения эскалации коррупции в российском обществе важно обратиться к институту общественного участия в антикоррупционном механизме. Так И.А. Минникес отмечает, что сегодня роль личности неуклонно выдвигается на первый план, повышается правовая активность граждан. В результате индивидуальные субъекты права становятся сотворцами правового регулирования, его активными участниками, и данный процесс нуждается в теоретико-правовом осмыслении Минникес И.А. Правовые средства индивидуального правового регулирова-ния // Акад. юрид. журн., 2010. № 2. С. 5. В этом плане наиболее существенными видятся следующие организационно-правовые мероприятия с участием российской общественности направленные на противодействие коррупции.

Необходимо усовершенствовать институт предоставления гражданином при поступлении на гражданскую службу, а также гражданским служащим сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Так, в Федеральные законы «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 251.11.2013) «О государственной гражданской службе Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ, 02.08.2004, N 31, ст. 3215. в котором установлены ограничения и запреты, связанные с прохождением государственной гражданской службы. Предусмотренные наказания за нарушение этих норм -- дисциплинарные взыскания, увольнение, а в отдельных случаях возбуждение административного или уголовного дел, «О муниципальной службе в Российской Федерации» Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ (ред. от 25.11.2013) «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 05.03.2007, N 10, ст. 1152., «О противодействии коррупции» Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ (ред. от 30.09.2013) «О противодействии коррупции»// Собрание законодательства РФ, 29.12.2008, N 52 (ч. 1), ст. 6228. следует внести изменения и дополнить обязанностью для государственных и муниципальных служащих ежегодно предоставлять сведения об имуществе не на конец отчетного периода (31 декабря), а о находившемся в собственности имуществе за отчетный период, а также о находящемся на конец отчетного периода. Здесь важно установить обязанность для государственных и муниципальных служащих сообщать о полученных кредитах и ссудах, которые могут поставить их в зависимость от кредиторов и повлиять на принимаемые этими служащими решения Рамазанов Р. У. Коррупции - решительное нет. Совершенствование меха-низма предоставления государственными и муниципальными служащими и чле-нами их семей сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имуществен-ного характера // Закон и право, 2011. № 5. С. 6-7. Следует также ввести процедуру контроля не только в отношении доходов государственного служащего, но и его расходов, где в подобной процедуре можно соответствующее место отвести институтам российской общественности.

Характеризуя Закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» следует отметить, что предметом регулирования Закона являются порядок поступления на муниципальную службу, особенности ее прохождения, а также условия прекращения служебных отношений. Законом также регламентируются организационные и правовые отношения, связанные с прохождением муниципальной службы, которые включают в себя:

- юридический статус должностей муниципальной службы;

- классификацию должностей муниципальной службы;

- установление квалификационных требований к должностям муниципальной службы;

- способы замещения должностей муниципальной службы;

- запреты и ограничения на муниципальной службе;

- рабочее (служебное) время и время отдыха;

- общие принципы оплаты труда муниципального служащего;

- гарантии, предоставляемые муниципальному служащему;

- ответственность муниципального служащего;

- и другие вопросы.

Основополагающим понятием Закона «О противодействии коррупции» выступает коррупция, под которой понимаются злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение перечисленных деяний от имени или в интересах юридического лица. По замыслу авторов долгожданная новелла призвана устранить правовой пробел в понимании коррупции и восполнить образовавшийся законодательный вакуум в сфере противодействия коррупции.

Коррупция - это дезорганизующий процесс, от характера протекания которого зависит степень разбалансированности общественных экономических взаимоотношений. Утверждать, что коррупция есть процесс возможно потому, что прослеживается наличие, как минимум, следующих признаков Меликова Л.М. Методологические аспекты исследования экономической категории «коррупция»: формы проявления.// Новые технологии. 2012. № 1. С. 157-158:

а) возможность деления на элементы, каждый из которых имеет конкретные и измеряемые «входы» (ресурсы) и «выходы» (результаты);

б) взаимодействия в рамках процесса представляют собой не одномоментное воздействие, а набор действий;

в) процесс характеризуется как развертывающийся во времени и сквозной;

г) процесс представляет собой целенаправленную совокупность видов деятельности, преобразующих «входы» в «выходы», представляющие возросшую ценность для «потребителя»;

д) коррупционная деятельность является целенаправленной, приводящей к заданному конечному результату - «выходу» процесса.

Такая трактовка коррупции позволяет заключить, что для нас главная проблема - коррупционный процесс, а не статичная модель коррупции. Это позволяет с новых позиций рассмотреть и оценить меры воздействия (противодействия) коррупции.

Суммируя различные экспертные оценки по данной проблеме, необходимо выделить следующие общие правовые факторы роста коррупции Шедий М.В. Причинные факторы, влияющие на развитие коррупционной преступности в современной России// Среднерусский вестник общественных наук.№1.2010. С. 131:

- пробелы в правовом регулировании антикоррупционной политики (отсутствие лоббистского законодательства, закона о нормотворчестве, закона об антикоррупционной экспертизе и др.);

- господство в национальном законодательстве, так или иначе регулирующем (в том числе охраняющем) сферу экономики, правовых норм, не имеющих официального толкования;

- высокий удельный вес так называемого делегированного экономического законодательства, т. е. передача самим законодателем другим органам (ветвям власти) полномочий по урегулированию тех или иных экономических отношений, прямо не урегулированных в законе;

- господство в уголовном и административном законодательстве норм с альтернативными, относительно определенными санкциями;

- очевидный недостаток административно-правовых запретов на различные виды коррупционного поведения чиновников, наделенных различными полномочиями.

Итак, основные выводы проведенного анализа касаются современного состояния коррупции и комплекса причин, вызывающих предрасположенность общества к коррупционной манере поведения. К их числу можно отнести наличие природных ресурсов, уровень экономического развития, степень монополии государства, политическую нестабильность. Однако неразрешимые трудности представляет комплексность воздействия этих факторов, их внутренняя взаимосвязь и взаимозависимость, что практически исключает возможность оценки степени влияния каждого из них в отдельности. Тем не менее выявление сфер, ответственных за существование коррупции, необходимо для определения приоритетов и направлений деятельности в деле предупреждения и борьбы с этим явлением.

1.3 Проявление коррупции в системе государственной гражданской службы РФ

Такое явление, как коррупция, в настоящее время в большей или меньшей степени существует в любом государстве мира. Существование коррупции не зависит ни от политического режима, ни от экономической системы в каждой конкретной стране.

Став первым Президентом России, Б. Ельцин подписал Указ от 04.04.1992 N 361 "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы" Указ Президента РФ от 04.04.1992 N 361 (с изм. от 16.11.1992) "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы" // "Ведомости СНД РФ и ВС РФ", 23.04.1992, N 17, ст. 923. Утратил силу с 28 июня 2005 года в связи с изданием Указа Президента РФ от 28.06.2005 N 736..

В нем констатировалось, что коррупция в органах власти и управления ущемляет конституционные права и интересы граждан, подрывает демократические устои и правопорядок, дискредитирует деятельность государственного аппарата, извращает принципы законности, препятствует проведению экономических реформ.

В 1992 г. была создана Межведомственная комиссия Совбеза России по борьбе с преступностью и коррупцией, руководство которой вскоре перешло лично к Президенту.

Первый Президент России неоднократно упоминал о коррупции в своих посланиях: в 1997, 1998 и 1999 гг. При этом в 1993, 1995 и 1997 гг. им были заблокированы три варианта законопроекта о борьбе с коррупцией как слишком радикальные, а в Госдуме, в свою очередь, в 1998 г. отклонен президентский вариант.

Вместе с тем Россия в числе первых стран подписала Конвенцию ООН против коррупции, принятую Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г. Цель Конвенции состоит в предупреждении и искоренении во всем мире коррупции, которая, по мнению ООН, подрывает экономическое развитие стран, ослабляет демократические институты, нарушает общественный порядок и разрушает доверие общества, в результате чего процветают организованная преступность, терроризм и другие угрозы всеобщей безопасности.

Как указывает С.В. Петраков, коррупция в органах государственной власти России достигла таких размахов, что вышла на уровень общенациональной угрозы, борьба с которой должна являться консолидированной, как это определено в Концепции национальной безопасности Российской Федерации.

Приход к власти Дмитрия Медведева ознаменовался началом новой кампании по борьбе с коррупцией.

19 мая 2008 г. был издан Указ Президента РФ N 815 "О мерах по противодействию коррупции" Указ Президента РФ от 19.05.2008 N 815 (ред. от 02.04.2013) "О мерах по противодействию коррупции" // "Собрание законодательства РФ", 26.05.2008, N 21, ст. 2429., а 31 июля 2008 г. утвержден Национальный план противодействия коррупции "Национальный план противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы " (утв. Президентом РФ от 31.07.2008 N Пр-1568) (ред. от 14.01.2011) // "Российская газета", N 164, 05.08.2008. Документ утратил силу в связи с изданием Указа Президента РФ от 13.03.2012 N 297, вступившего в силу по истечении 7 дней после дня официального опубликования..

Генеральный прокурор Российской Федерации, член Президиума Ассоциации юристов России Ю.Я. Чайка в своем интервью указал, что Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г., - главный стратегический документ страны, которым концептуально определены ключевые направления организации работы по системному противодействию коррупции в Российской Федерации.

В нем основной акцент был сделан на предупреждение коррупционных проявлений. Структурно Национальный план предусматривает принятие трех видов мер: по законодательному обеспечению противодействия коррупции; по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции и по повышению профессионального уровня юридических кадров и правовому просвещению.

15 декабря 2008 г. был принят Федеральный закон N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", а 17 июля 2009 г. - N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" Федеральный закон от 17.07.2009 N 172-ФЗ (ред. от 21.11.2011) "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" // "Российская газета", N 133, 22.07.2009..

В настоящее время количество законов, имеющих антикоррупционную составляющую, перевалило за второй десяток. В их развитие издано великое множество ведомственных документов.

В последнее время вопросам противодействия коррупции со стороны руководства страны уделяется особое внимание. В своем ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2012 г. Президент России Владимир Путин отметил: "В результате государственный аппарат у нас - это и самый большой работодатель, самый активный издатель, самый лучший продюсер, сам себе суд, сам себе партия и сам себе, в конечном счете, народ. Такая система абсолютно неэффективна и создает только одно - коррупцию. Она порождает массовый правовой нигилизм, она вступает в противоречие с Конституцией, тормозит развитие институтов инновационной экономики и демократии".

При этом в своем открытом письме президент РФ В. В. Путин сравнил коррупцию по уровню катастрофичности проявления и воздействия на государство и общество с Великой Отечественной войной.

Приведем данные Transparency International - неправительственной международной организации по борьбе с коррупцией и исследованию ее уровня по всему миру.

В 2010 г. Россия оказалась на 154 месте из 178 возможных мест по индексу уровня коррупции. При этом коррупционный оборот в нашем Отечестве оценивается в 300 млрд. долл Трансперенси Интернешнл Россия. Центр Антикоррупционных исследований и инициатив // http://www.transparency.org.ru..

Причины коррупционных проявлений в органах государственной власти и местного самоуправления обусловлены рядом негативных социальных факторов экономического, идеологического и духовно-нравственного характера, а также недостатками в деятельности органов государственной власти, осуществляющих противодействие коррупции. Условия для коррупции создаются неполнотой и бессистемностью правовой базы противодействия коррупции, а также дефектами правовых норм, оставляющими простор для коррупционных проявлений.

К группе органов государственной власти с повышенным коррупционным риском следует отнести те, которые осуществляют контрольные полномочия, связанные с проверкой законности явления и пресечения коррупционных проявлений в деятельности субъектов права, разрешительные полномочия, связанные с выдачей соответствующих документов, подтверждающих специальные права на занятие определенной деятельностью, с предоставлением объектов государственной собственности на определенном праве, с приватизацией государственной собственности, регистрационные полномочия, реализуемые в целях удостоверения фактов установления, изменения или прекращения прав, юрисдикционные полномочия, осуществляемые в целях применения мер ответственности, а также нормотворческие полномочия.

Ведь чаще всего коррупционные проявления связаны именно с правотворчеством и правоприменением. Издаваемые государственными и муниципальными органами правовые акты определяют юридические статусы, режимы и социально-правовые роли всех субъектов права. Отступление от правовых предписаний, их нарушение, использование в корыстных целях способствуют явлению коррупции .

К коррупционным проявлениям относятся как коррупционные правонарушения, так и иные явления. Таким образом, коррупционные правонарушения являются одной из форм коррупционных проявлений. К последним относятся: поведение публичного служащего, которое может привести к совершению коррупционного правонарушения; издание нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы; покровительство публичному служащему со стороны должностного лица; совершение лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий (прав и обязанностей по должности), и др.

Так, к коррупционным проявлениям относятся любые деяния, совершаемые публичным лицом (лицами), как правило, в интересах определенного лица (группы лиц, организаций), противоречащие установленному законом порядку реализации таким лицом (лицами) своего правового статуса, а также склонение публичным лицом (лицами) другого лица (группы лиц, представителей организаций) к выплате ему материального вознаграждения, оказания услуг и т.п. за реализацию своего должностного статуса в интересах этого лица (лиц).

Под коррупционным проявлением также следует понимать деятельность лиц, наделенных властными полномочиями и использующих, как правило, пробелы и противоречия в регламентации реализации таких полномочий, что порождает коррупционные правонарушения или способствует их совершению.

При этом отличительными признаками коррупционных действий в управленческой сфере являются: сделка между должностным лицом (служащим) и лицом, заинтересованным в определенном поведении указанных лиц; обоюдно возмездный, но не обязательно материальный характер такой сделки; заведомая противоправность такой сделки, совершение которой запрещено под угрозой юридической ответственности, предусмотренной нормами действующего законодательства.

Вместе с тем необходимо осознавать, что каждому региону присущи определенная специфика коррупционных рисков, своя структура коррупционных деяний и методы их осуществления. Следовательно, эффективное решение проблем в сфере предупреждения и пресечения различных коррупционных проявлений в деятельности исполнительных органов государственной власти того или иного субъекта Российской Федерации напрямую зависит от разработки и внедрения комплекса мер по противодействию коррупции с учетом требований законодательства, административной реформы, а также региональной специфики.

Как видно, круг лиц, наблюдающих за возможными коррупционными проявлениями, весьма широк. Речь идет даже обо всех участниках правоприменения в силу как юридических, так и гражданских обязанностей.

При этом нужно отдавать отчет, что допускаемые гражданскими служащими нарушения законодательства снижают эффективность государственного управления, препятствуют проведению скоординированной политики противодействия коррупции, дискредитируют систему органов государственной власти.

Естественно, формы выявления коррупционных проявлений и реагирования на них отличаются разнообразием. Главным и универсальным источником являются накопление, анализ и оценка информации о реализации правовых актов, об отношении к этому юридических лиц и граждан.

Не требует доказательств тот факт, что негативной стороной деятельности государственного аппарата в России является его полная информационная закрытость, в силу чего создается почва для коррупционных проявлений.

Коррупционным проявлениям также способствует возможность расширительного толкования компетенции органа, расплывчатость при определении сферы его деятельности.

Нельзя забывать, что в коррупционных явлениях исключительную роль играет человеческий фактор, в том числе и государственные служащие различного уровня.

В силу изложенного из практики государственных органов и органов местного самоуправления должны быть исключены такие составляющие ценностно-идеологической основы коррупционности государственной власти, как корыстный протекционизм, регионализм, популизм, проявления формализма и бездушия при решении вопросов, затрагивающих жизненно важные сферы человеческой деятельности, предпочтение личных интересов во вред интересам общества и государства. Эти составляющие коррупции нельзя минимизировать принятием новых законов и усилением ответственности за коррупционные правонарушения. На смену одним взяточникам и коррупционерам придут другие - более изощренные и изворотливые.

Кроме того, совершенствование деятельности антикоррупционных комиссий и комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов в области модернизации антикоррупционного законодательства может заключаться в активизации их вовлечения в мониторинг правоприменительной практики, рассмотрении обращений граждан и должностных лиц, связанных с конфликтом интересов и возможными коррупционными проявлениями, подготовке предложений по реализации антикоррупционных мер в федеральных органах государственной власти.

Для пресечения коррупции также необходимо выявлять факты, создающие потенциальную возможность для принятия коррупционных решений и совершения коррупционных действий. Один из способов - это проверка проектов и действующих нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления на предмет выявления в них положений, которые могут вызвать коррупционные проявления.

Помимо указанного в целях выявления коррупционных факторов, создающих возможности для принятия коррупционных решений или совершения коррупционных действий, снижения коррупционных рисков, провоцирующих государственного служащего на использование служебного положения в личных интересах и, как следствие, инициирующих ситуацию конфликта интересов, необходимо постоянно проводить оценку коррупционных рисков, их ранжирование по степени распространенности на уровне отдельных органов государственной власти, осуществлять применение дополнительных мер и механизмов, минимизирующих возможности коррупционных проявлений.

Вместе с этим необходимо констатировать тот факт, что масштаб коррумпированности госструктур таков, что следует говорить не о борьбе с их отдельными представителями, а о противодействии коррупционной среде, сплоченной и имеющей маргинальную идеологию.

Как показывает практика, коррупция образовала серьезные препятствия на пути поступательного развития рыночной экономики, создания и функционирования демократических институтов, развития правосознания и, как следствие этого, повлекла снижение доверия общества к государственной власти, разочарование в демократических преобразованиях, социально-экономических реформах, а также падение авторитета нашей страны на международной арене. Согласно рейтингам Российская Федерация занимает весьма скромное место среди государств, свободных от коррупции.

Проблема противодействия коррупции в органах государственной власти и управления на сегодняшний день для Российской Федерации представляется одной из наиболее острых. Глава государства и высшее руководство страны неоднократно справедливо отмечали разрушительный характер сложившейся гипертрофированной коррупционности властных структур для российской государственности. В этой связи одним из важнейших направлений осуществляемой сегодня в России административной реформы является совершенствование антикоррупционного законодательства в целом и административного антикоррупционного законодательства в частности, как на федеральном, так и на региональном уровнях. И в этом направлении, несомненно, уже достигнуты весьма значительные результаты, положительно воспринятые и оцененные общественностью страны.

Вместе с тем результаты антикоррупционной политики должны оцениваться не только объективным показателем сокращения коррупционных проявлений, но и в контексте экономических и социальных последствий, а также с учетом многофакторного подхода, что позволит избежать опасностей идеализации, апологетизации принимаемых антикоррупционных мер и внести своевременные коррективы в антикоррупционную политику государства.

Глава 2. Особенности профилактических мер по противодействию коррупции в системе государственной гражданской службы РФ

2.1 Профилактика коррупции в органах государственной власти

"Чиновник" и "коррупция" - такое отождествление устойчиво бытует в обществе в отношении деятельности государственного аппарата в течение всего обозримого исторического периода. Различный уровень дохода граждан не определяет дифференцию в отношении такого явления, как коррупция. Открытое обсуждение проблем коррупции всегда актуально и в той или иной мере помогает противодействовать ей. Коррупция признается явлением политически, экономически и социально опасным, она проявляется не только на национальном, но и международном уровне. Вместе с тем межгосударственный уровень коррупции значительно снижен, но на национальном уровне она выступает мощным фактором, ослабляющим государственную безопасность. Коррупция во всех своих проявлениях ослабляет функционирование государственного механизма и препятствует устойчивому развитию государства. Еще ни одному государству не удалось окончательно искоренить коррупцию. Данная проблема продолжает оставаться одной из самых обсуждаемых в политической, научной и общественной среде.