Конституционные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1 ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЯ КОРРУПЦИИ В НАУКЕ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

1.1 Понятие и сущность коррупции как социального и общеправового явления

1.2 Конституционно-правовое регулирование противодействия коррупции

1.3 Предотвращение коррупции в системе обеспечения конституционной безопасности

2. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1 Конституционно-правовые основы противодействия коррупции в деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации

2.2 Антикоррупционные полномочия высших должностных лиц и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации

2.3 Деятельность конституционных (уставных) судов Российской Федерации и мировых судей по противодействию коррупции

3. ГАРАНТИИ И ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

3.1 Причины и предупреждение политической коррупции в государственной власти субъектов Российской Федерации

3.2 Коррупция в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и пути ее преодоления

3.3 Охранительные и правозащитные меры в сфере распоряжения государственной собственностью субъектов Российской Федерации

3.4 Полномочия государственных органов субъектов Российской Федерации по предотвращению коррупции в государственных унитарных предприятиях и учреждениях

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

ВВЕДЕНИЕ

В данной дипломной работе исследуется тема «Конституционные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции».

Противодействие коррупции - одна из весьма актуальных тем, обсуждаемых сегодня в обществе. Данный вопрос не только вызывает обеспокоенность государственной власти, но и является предметом повышенного общественного внимания. Несмотря на то, что в Российской Федерации созданы определенные правовые и организационные основы противодействия коррупции, данное негативное явление значительным образом затрудняет функционирование конституционно-правовых механизмов, препятствует проведению общественно-политических преобразований, вызывает серьезную тревогу граждан и их недоверие к государственной и муниципальной власти, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности страны. Предпринимаемые в данной части усилия государственной власти и гражданского общества привели к некоторым позитивным изменениям, однако процесс совершенствования антикоррупционных мер продолжается и еще далек от своего завершения.

Коррупция не может рассматриваться в качестве исключительно уголовно-правового и административно-правового явления. Это социальный и общеправовой феномен. По названной причине перед наукой конституционного права возникает ряд задач, связанных с исследованием конституционно-правовых основ антикоррупционной политики, разграничением предметов ведения между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, компетенции законодательных (представительных), исполнительных, судебных и иных органов власти. Система конституционных прав и свобод человека и гражданина в ее единстве и многообразии органически взаимосвязана с механизмом предотвращения коррупционных явлений. Коррупция представляет собой одну из угроз конституционной безопасности. При этом в условиях федерализма и местного самоуправления немаловажную роль в данном процессе должно сыграть разумное и сбалансированное рассредоточение антикоррупционных полномочий при сохранении определенной централизации федеральной политики по противодействию коррупции.

Анализ Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, конституций (уставов) и законодательства субъектов Российской Федерации показывает, что антикоррупционный потенциал государственной власти субъектов России используется недостаточным образом. При этом необходима выработка концепции дальнейшего реформирования конституционного законодательства в сфере полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по противодействию коррупции, определение нормативной базы для краткосрочного и долгосрочного прогнозирования, планирования и практического внедрения полученных результатов в данной сфере.

Указанными обстоятельствами определяется актуальность темы дипломного исследования.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе функционирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации, направленного на правовое регулирование и реализацию конституционных основ антикоррупционной деятельности.

Предметом исследования выступает содержание и нормативно-правовое регулирование полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции.

Цель исследования заключается в комплексном анализе конституционно-правовой модели полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по противодействию коррупции, научном осмыслении сущности этого конституционно-правового феномена во всем его разнообразии. Достижение поставленной цели потребовало решения следующей группы задач, отражающих логическую последовательность предпринятого исследования:

- выявить понятие и обосновать сущность коррупции как социального и общеправового явления;

- проанализировать механизм конституционно-правового регулирования противодействия коррупции;

- изучить место деятельность по предотвращению коррупции в системе обеспечения конституционной безопасности;

- определить конституционно-правовые основы противодействия коррупции в законодательной, исполнительно-распорядительной и судебной деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- обобщить и систематизировать опыт политической коррупции, коррупции в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации;

- выработать практические рекомендации по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в сферах распоряжения государственной собственностью, деятельности унитарных предприятий и учреждений субъектов Российской Федерации.

Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, федеральные законы от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты, действующие в правовой системе России.

Теоретическая основа дипломной работы сформирована с учетом научных исследований, посвященных проблемам деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции. Кроме того, привлечены общетеоретические и отраслевые правовые разработки, позволившие выявить природу и масштаб проблем, сложившихся в исследуемом секторе, а также правовые механизмы их преодоления.

Работа обобщила в себе научный материал, связанный с заявленной темой и позволивший учесть направления развития юридической науки. В том числе, привлечены концептуальные разработки, обобщения и выводы таких ученых-юристов, как и другие.

1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЯ КОРРУПЦИИ В НАУКЕ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

1.1 Понятие и сущность коррупции как социального и общеправового явления

Общество представляет собой динамическую систему, в которой постоянно появляются новые виды общественных отношений и видоизменяются старые. В связи с этим появляются новые виды преступлений, а общественная опасность старых может изменяться в большую или меньшую сторону, либо пропадать вовсе.

Природа любого социального явления связана с его общественной ролью и причинными взаимосвязями с другими социальными явлениями. Причины его возникновения лежат в постоянно развивающихся и изменяющихся общественных связях. Возникающие между социальными явлениями взаимосвязи при наличии определенных условий выступают основой появления нового, что полностью отвечает законам диштектики. Возникновение и трансформация социальных явлений происходит в среде, характеризующейся определенной коммуникативностью, т.е. обладающей определенными механизмами общения между индивидами. Такой средой выступает человеческое общество, вне которого невозможно возникновение социальных явлений. По этой причине исследование любого из них, в том числе и коррупции, предполагает в первую очередь, уяснение его природы и причинной взаимосвязи с другими явлениями. Алексеев С.С. Философия права. - М.: Норма, 1999. - 66 с.В конце XX века, когда динамика общественных отношений в связи с глобализацией, усложнением социальной организации, появлением новых технологий и видов экономической деятельности, эти процессы существенно ускорились. Криминализации подверглись деяния, которые в последующем стали называться «коррупционными преступлениями». Алексеев С.С. Философия права. - М.: Норма, 1999. - 66 с.

Корни коррупции скрываются в механизме осуществления государственной власти. С появлением общества и его социальным расслоением, возникла объективная потребность в государстве, как некой организованной форме управления социальными группами с противоречивыми интересами. Такая форма организации спасла общество от саморазрушения и создала условия для дальнейшего развития.

В диссертации Гуцева П.Ю. «Конституционные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции» отмечается, что понятие коррупции относится к числу неоднозначных в современной юридической науке. Проведенный в диссертационной работе обзор точек зрения и их авторский анализ позволили выявить следующие признаки исследуемой категории: негативность; разложение власти и гражданского общества; вовлечение в теневой рыночный оборот полномочий и публично-значимых функций органов власти; использование выгодоприобретателями соответствующих преимуществ в личных целях. В данной работе подчеркивается, что от коррупции не застрахована ни одна страна в мире; элементы психологии коррупционера присущи почти каждому взрослому человеку; коррупция имманентно присуща всем моделям социального и государственного устройства, вследствие чего Россия не является каким-то исключением. Однако если масштаб коррупции достигает порогового значения, развиваются системные дисфункции экономических и социальных механизмов. Гуцев П.Ю. Конституционные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции: дис. … канд. юр. наук. - Б., 2010. - 7 с.

Это негативное явление создает реальную угрозу безопасности, демократическому развитию государства и общества, конституционному строю, а именно: подрывает авторитет страны, приносит ущерб демократическим основам управления обществом, функционированию государственного аппарата, ограничивает конституционные права и свободы человека и гражданина, особенно простых граждан, нарушает принципы верховенства права, нарушает установленный порядок выполнения полномочий должностных и служебных лиц органов государственной власти, управленческих структур частного сектора, разрушает моральные и общественные ценности; дискредитирует государство на международном уровне. Ноздрачев А.Ф. Коррупция как правовая проблема в вопросах и ответах // Адвокат. - 2007. - 1-20 с.

До принятия федерального закона «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 года № 273-ФЗ в российском законодательстве не употреблялся термин «коррупция». Несмотря на это у ученых-административистов была и есть полная ясность в понимании существа понятия «коррупция». Речь идет об использовании институциональной, прежде всего государственной власти для частных целей.У административистов, цивилистов и специалистов в области уголовного права есть общее понимание глубинных причин этого социального явления. Рыночная экономика имманентно склонна к коррупции, поскольку происходит смещение от идеологии государственного обслуживания к идеологии максимизации частного (собственного) интереса. Это особенно характерно для российского общества. Отказ от идеологических убеждений потребовал активной опоры на личный интерес. «Быть и владеть - иначе в этом мире не быть» - главный лозунг класса собственников. Ноздрачев А.Ф. Коррупция как правовая проблема в вопросах и ответах // Адвокат. - 2007. - 1-20 с.Понятие «коррупция» - новое для отечественной правовой системы и не вполне определенное. Однако вряд ли отсутствие нормативного закрепления понятия «коррупция» создает препятствия в правоприменительной деятельности. Наличие нормативного определения коррупции вовсе не необходимо для квалификации деяний в качестве коррупционных. Важно определение составов коррупционных правонарушений. Ноздрачев А.Ф. Коррупция как правовая проблема в вопросах и ответах // Адвокат. - 2007. - 1-20 с.

Неоспоримым является тот факт, что значение коррупции как антисоциального явления устанавливается нормами конституционного и международного права. Так, по определению Конвенции Совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию» 1999 года, которая вступила в силу для Российской Федерации 1 февраля 2007 года (ратифицирована Федеральным законом «О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию»), коррупция представляет собой взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в государственном или частном секторе, ведущее к нарушению обязанностей, возложенных на них по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента, и имеющее целью получение любых незаконных выгод для себя и других. Ст. 1, Федеральный закон от 25.07.2006 № 125-ФЗ О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (принят ГД ФС РФ 08.07.2006 / ред. от 08.07.2006) // Российская газета, N 164, 28.07.2006.В связи с этим проблема возможности признания подкупа в частном секторе заслуживает отдельного обсуждения и должна приниматься во внимание при возможном определении этого понятия в национальном законодательстве. В целом международно-правовые определения коррупции, использующиеся в документах ООН и Совета Европы, выглядят следующим образом: коррупция - это злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях, в целях третьих лиц и групп. В соответствии с этим определением коррупция выходит за пределы взяточничества и подкупа и охватывает также непотизм и многочисленные формы незаконного присвоения публичных средств для частного использования. Ноздрачев А.Ф. Коррупция как правовая проблема в вопросах и ответах // Адвокат. - 2007. - 1-20 с.В результате бурных концептуальных дискуссий в политико-правовых науках оформились два равноценных подхода к пониманию феномена коррупции, первых из них А.Е.Чуклинов назвал формально-юридическим, поскольку в его рамках делается акцент на включенности коррупционных деяний в перечень преступлений и проступков, предусмотренных действующим уголовным и административным законодательством. Чуклинов А.Е. Административный ресурс как специфическая форма политической коррупции: специализированный учебный курс / под ред. доц. Е.В. Кобзевой. Саратов: Сарат. Центр по исслед. проблем организованной преступности и коррупции, 2004. - 2 с.Второй квалифицирован как социально-политический в силу того, что в его методологических рамках коррупция исследуется не столько как система должностных преступлений, сколько в качестве девиации ролевых функций любых субъектов, наделенных властными полномочиями. Коррупция - как деструктивный процесс в правотворческой деятельности // Юридический вестник, №2, 2009. - С. 1-11.

В отечественной криминологии достаточно распространенным является понимание коррупции как подкупа должностных лиц (публичных служащих) и их служебного поведения, осуществляемого в связи с полученным или обещанным вознаграждением.

В частности, А.И. Долгова представляет коррупцию как «социальное явление, характеризующееся подкупом государственных и иных служащих и на этой основе корыстным использованием ими в личных либо в узко групповых, корпоративных интересах официальных служебных полномочий, связанных с ними авторитета и возможностей». Долговой А.И. Криминология: учебник для юридических вузов. М.: Норма, 1997. - 501 с.Однако, в настоящее время виды коррупционного поведения должностных лиц при осуществлении правотворческой деятельности вышли за рамки простого подкупа. Помимо ранее называемых криминального лоббизма, инвестирования коммерческих структур за счет бюджета в ущерб интересам государства и граждан, повсеместное распространение получили корыстный сговор должностных лиц, создание лжепредприятий, незаконные внешнеэкономические операции, необоснованная и убыточная для общества передача государственного имущества в управление коммерческим структурам, а также совмещение государственной службы с участием в коммерческих организациях, неправомерное вмешательство в деятельность правоохранительных органов.

Правильным представляется более широкое понимание коррупции, представленное в нашей научной литературе. Так, в широком смысле данное понятие охватывает явление, поразившее публичный аппарат управления и выражающееся в разложении власти, умышленном использовании государственными и муниципальными служащими, иными лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, своего служебного положения, статуса и авторитета занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах. Коррупция - как деструктивный процесс в правотворческой деятельности // Юридический вестник, №2, 2009. -1-11 с.Характерными признаками этого явления являются:а) использование публичным лицом своего должностного или иного служебного положения вопреки законным интересам общества и государства;б) получение неправомерных выгод как имущественного, так и неимущественного характера для себя либо другого физического или юридического лица, а равно незаконное предоставление такой выгоды физическим или юридическим лицом должностному лицу, государственному или муниципальному служащему в своих интересах, а также от имени или в интересах другого физического или юридического лица (данный признак соответствует положениям статей 2, 3, 7, 8 Конвенции Совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию» 1999 года, которая вступила в силу для Российской Федерации 1 февраля 2007 года). Федеральный закон от 25.07.2006 № 125-ФЗ О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (принят ГД ФС РФ 08.07.2006 / ред. от 08.07.2006) // Российская газета, N 164, 28.07.2006. Ст. 1в) наличие корыстной цели (получение имущественных выгод) или личной заинтересованности в неправомерных преимуществах имущественного или неимущественного характера. Заинтересованность проявляется в стремлении должностного или иного публичного лица путем совершения неправомерных действий получить для себя или других лиц выгоду имущественного характера в виде денег, ценностей, иного имущества, услуг имущественного характера и других имущественных выгод; иная личная заинтересованность - в стремлении должностного лица извлечь выгоду неимущественного характера, обусловленном такими побуждениями, как карьеризм, семейственность, протекционизм, желание получить взаимную услугу, заручиться поддержкой в решении каких-либо вопросов.

г) причинение вреда интересам личности, организации, государства либо угрозы такого причинения. На первый взгляд, данный признак может показаться спорным, так как не всегда есть прямое причинение вреда (либо угроза такого причинения) ввиду того, что коррупция зачастую имеет место в рамках законных правоотношений (например, при даче ускоряющей взятки). Однако при этом все равно наносится вред авторитету права, которое должно быть общим для всех. А дискредитация права - это ущерб для государства. Помимо этого, ускоряющая взятка может предполагать решение вопроса «вне очереди», что также причиняет определенный вред интересам конкретных лиц. Федотов П.В. Лекции о противодействии коррупции. - М.: Академия экономической безопасности МВД РФ, 2011. - 15 с.В Толковом словаре русского языка Ожегова С.И., Шведовой Н.Ю. дается такое определение термина «коррупция»: «Коррупция - это моральное разложение должностных лиц и политиков, выраженное в незаконном обогащении, взяточничестве, хищении и срастании с мафиозными структурами». Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка (слова на букву К) / под ред. Трушкина С.А. - М.: Оникс, 2008. - 80 с.Таким образом, коррупция - это совокупность составов правонарушений, предусмотренных в законодательстве Российской Федерации и отличающихся таким квалифицирующим признаком, как использование должностным лицом своего публичного статуса в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах. [2]

Цель коррупционного поведения точно охарактеризована группой авторов, разработавших один из проектов Концепции антикоррупционной политики в РФ. Ею является удовлетворение личного или группового, то есть не публичного, как правило, корыстного или иного антиобщественного интереса, конфликтного по отношению к общественно-полезным целям деятельности. Коррупция - как деструктивный процесс в правотворческой деятельности // Юридический вестник, №2, 2009. -1-11 с.

В настоящее время Федеральный закон от 25 декабря 2008 года «О противодействии коррупции» даёт следующее определение коррупции: коррупция - злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение этих деяний от имени или в интересах юридического лица. Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ О противодействии коррупции (принят ГД ФС РФ 19.12.2008 / ред. от 21.11.2011) //  Российская газета, № 266, 30.12.2008. Ст. 1.Социальная сущность коррупции (от латинского corruptio - порча, испорченность) выражается в деградации аппарата публичной власти. Коррумпированный аппарат не пригоден для выполнения функций государства, и бесполезен для общества. В целом в современной России, как и многих других странах, понятие «коррупция» остается весьма уязвимым с теоретической точки зрения, однако непоколебимая решимость властей бороться и покончить с преступлениями, совершаемыми на этой почве, вызывает уважение и заслуживает самого пристального внимания. Трепашкин М.И. Что такое коррупция, и как с ней бороться? // Профсоюз сотрудников милиции г.Москвы. http://prof-police.ru. - 2009.Нравственные основы антикоррупционного поведения неразрывно связаны с понятиями о чести, достоинстве, безупречной репутации, неподкупности, патриотизме, гражданственности, умении соизмерять личные и общественные ценности. Служение отечеству есть основное предназначение каждого представителя государственной или муниципальной власти, которое исключает использование суверенных политических ресурсов в личных, тем более корыстных целях. Антикоррупционное конституционное правосознание имеет основным источником духовно-нравственный мир индивида, основанный на принципе сочетания свободы и ответственности. Современный человек должен воспитываться на ценностях демократии, гуманизма и справедливости. В этом состоит основная цель воспитательного воздействия семьи, образовательных учреждений, гражданского общества и государства.Гуцев П.Ю. делает вывод о том, что исключительно силовые методы предотвращения коррупции, лишенные воспитательно-нравственной основы, приводят не только к углублению «теневых» форм коррупционной деятельности, но и развивают коррупцию в тех государственных органах, которым закон доверил осуществление антикоррупционной политики. Силовая антикоррупционная стратегия лишь стимулирует реструктуризацию коррупционной деятельности по секторам государственной и муниципальной власти. Однако дефекты конституционного правосознания, выраженные в допустимости нечестных форм личного обогащения за счет государственного или муниципального имущества, еще не успели глубоко укрепиться в российской культуре, поэтому при эффективной государственной политике имеются значительные шансы воспрепятствования росту коррупционных настроений в обществе и их последующему снижению. В борьбе с коррупцией необходимо сбалансированное сочетание профилактического и репрессивного подходов. Здесь могут применяться как точечные удары, так и системное воздействие. Предотвратить коррупцию только путем призывов к честности или только путем самого совершенного и строгого законодательства невозможно. Гуцев П.Ю. Конституционные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции: дис. … канд. юр. наук. - Б., 2010. - 17 с.

Делая заключение понятию и сущности коррупции можно прибегнуть к цитате из научно-практического издания ученых-юристов «Противодействие коррупции»: «Основываясь на анализе правоприменительной практики, коррупционные проявления представляется возможным разделить на два основных вида:

а) деяния (действия, бездействие) членов коллегиальных органов публично-правовых образований, должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, государственных (муниципальных) служащих, в том числе контролирующих, правоприменительных и иных органов обеспечения законности;

б) совместные согласованные противоправные деяния должностного лица органов государственной власти и местного самоуправления, государственного (муниципального) служащего с иными лицами, хозяйствующими субъектами». Дудин Н.П. Противодействие коррупции: научно-практическое издание / Т. А. Васильева, Н. П. Дудин, Г. В. Дытченко, М. Г. Ковалева, С. П. Кушниренко, А. А. Ларинков, М. А. Любавина, Е. Л. Никитин, А. Е. Скачкова, В. А. Стеля, Л. А. Чернышева, С. Ю. Яковлева. - СПб. : СПб юрид. ин-т (филиал) Академии Генеральной прокуратуры РФ, 2009. - 80 с.

1.2 Конституционно-правовое регулирование противодействия коррупции

Механизм правового регулирования противодействия коррупции представляет собой систему юридических средств, с помощью которых осуществляется правовое регулирование.При этом под правовыми средствами понимаются элементы правового регулирования, посредством которых происходит упорядочивание общественных отношений. К ним относятся: правотворчество, нормативно-правовой акт, норма права, толкование права, юридический факт, правоотношение, применение права, реализация права, законность, правосознание и другие.Понимания сущности и смысла механизма правового регулирования противодействия коррупции невозможно без анализа его основных стадий. Эти стадии достаточно полно раскрывает профессор Рябинин Н.А. в своих трудах. Так, первой стадией правового регулирования противодействия коррупции у него выступает стадия правообразования (нормативной регламентации общественных отношений). Сущность данной стадии заключается в создании специально уполномоченным государственно-властным субъектом права общих правил, регламентирующих противодействие коррупции в обществе. На этой стадии антикоррупционные требования предъявляются, прежде всего, к такому виду правовой деятельности как правотворчество. В современной России данные требования были закреплены нормативно-правовыми актами. При этом особая роль на данной стадии отводиться антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов. Рябинин Н. А. Проблемы правового регулирования противодействия коррупции: сборник материалов методологического семинара / отв. ред. Д. Д. Невирко. - Красноярск: СибЮИ МВД России, 2010. - 63 с.

Второй стадией правового регулирования противодействия коррупции выступает конкретизация правовых предписаний. Сущность данной стадии заключается в том, что созданные на первой стадии нормативные правовые предписания (адресованные неопределенному кругу лиц и рассчитанные на неоднократное применение), конкретизируются применительно к определённым субъектам права и определённым жизненным ситуациям. На второй стадии имеют место такие правовые средства как юридический факт и правоотношение. Рябинин Н. А. Проблемы правового регулирования противодействия коррупции: сборник материалов методологического семинара / отв. ред. Д. Д. Невирко. - Красноярск: СибЮИ МВД России, 2010. - 65 с.Юридические факты - это конкретные жизненные обстоятельства, с которыми правовые предписания связывают возникновение, изменение или прекращение правовых отношений. В регулировании противодействия коррупции юридическим фактом будет выступать противоправное деяние субъекта права, нарушающее нормы антикоррупционного законодательства.Именно такой юридический факт выступает непосредственным условием возникновения правоохранительного правоотношения. В рамках противодействия коррупции данное отношение всегда носит властный характер и имеет постоянный субъектный состав, с одной стороны имеется властвующий субъект - правоохранительный орган, с другой стороны, подвластный субъект - лицо, совершившее коррупционное правонарушение.В рамках третьей стадии механизма противодействия коррупции осуществляется правоохранительная деятельность, суть которой заключается в том, что специально уполномоченный властный субъект, действующий в целях реализации права, определяет меру юридической ответственности (государственного принуждения) в отношении лица совершившего коррупционное правонарушение. Рябинин Н. А. Проблемы правового регулирования противодействия коррупции: сборник материалов методологического семинара / отв. ред. Д. Д. Невирко. - Красноярск: СибЮИ МВД России, 2010. - 67 с.В рамках данной стадии особой внимание уделяется правовой квалификации противоправных действий правонарушителя и вынесенному в результате такой квалификации правоприменительному акту. Так, не смотря на то, что данные юридические средства, создаются в целях борьбы с коррупцией, они сами могут стать объектами её проявления.Кроме того, важнейшими элементами, всеобъемлюще влияющими на регулирование противодействия коррупции, будут выступать:а) законность (как принцип, требование и режим) - предполагающая строгое и точное исполнение правовых предписаний их адресатами;б) правосознание - характеризующее отношение человека к правовой действительности;в) правовая культура - отражающая качественный уровень правового развития каждого человека и общества в целом.В целом можно отметить, что в современной России механизм противодействия коррупции получил нормативно-правовое закрепление, однако наличие целого ряда проблем, затрудняют фактическое действие данного механизма.

Сосредоточено внимание на таких задачах данного регулирования, как обеспечение публичности власти, институциональной структуры государственных и муниципальных органов, соразмерности материального обеспечения работников бюджетных организаций.

Основные принципы противодействия коррупции определены в ст. 3 Федерального закона «О противодействии коррупции»:а) признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина; б) законность;в) публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;г) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений;д) комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономичес-ких, правовых, специальных и иных мер;е) приоритетное применение мер по предупреждению коррупции;ж) сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами. Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ О противодействии коррупции (принят ГД ФС РФ 19.12.2008 / ред. от 21.11.2011) //  Российская газета, № 266, 30.12.2008. - ст. 3.

Принимая во внимание вышеизложенное, первостепенными объектами контроля, надзора за противодействием коррупции являются:- правовые акты органов публично-правовых образований, членов коллегиальных органов публично-правовых образований, должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, государственных (муниципальных) служащих;

- деяния членов коллегиальных органов, должностных лиц публично-правовых образований, органов государственной власти и местного самоуправления, государственных (муниципальных) служащих.

Среди органов, обеспечивающих противодействие коррупции, выделены Счетная палата Российской Федерации, Министерство юстиции Российской Федерации (п. 3 ст. 3 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 17 июля 2009 года), особая роль отводится прокуратуре Российской Федерации. Противодействие коррупционным проявлениям в значительной степени обеспечивают структурные подразделения органов прокуратуры общенадзорной направленности. Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (принят ГД ФС РФ 03.07.2009 / ред. от 21.11.2011) // Российская газета, № 133, 22.07.2009. - п. 3 ст. 3.

Под противодействием коррупции подразумевается деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции); выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. Дудин Н.П. Противодействие коррупции: научно-практическое издание / Т. А. Васильева, Н. П. Дудин, Г. В. Дытченко, М. Г. Ковалева, С. П. Кушниренко, А. А. Ларинков, М. А. Любавина, Е. Л. Никитин, А. Е. Скачкова, В. А. Стеля, Л. А. Чернышева, С. Ю. Яковлева. - СПб. : СПб юрид. ин-т (филиал) Академии Генеральной прокуратуры РФ, 2009. - 93 с.

Основной задачей конституционного регулирования противодействия коррупции, по мнению диссертанта Гуцева П.Ю., является обеспечение публичности в деятельности государственной власти и местного самоуправления. Бездействие депутатов, ошибочные решения исполнительной власти, неквалифицированное отправление правосудия, преференции для родственников, необоснованные льготы и преимущества - все это в значительной мере пресекается благодаря конституционному режиму публичности. Неизбежным следствием огласки коррупционного поведения служат меры конституционно-правовой ответственности (вотум недоверия, досрочное прекращение полномочий). Гуцев П.Ю. Конституционные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции: дис. … канд. юр. наук. - Б., 2010. - 31 с.

Термин «публичность» в Конституции Российской Федерации не употребляется. Исключение, в определенной мере, составляет положение статьи 16 Конституции Российской Федерации, в которой говорится об официальном опубликовании законов. Вместе с тем, практика Конституционного Суда Российской Федерации в определенной мере раскрывает содержание этого конституционного принципа. Конституция Российской Федерации от12.12.1993 (принята всенародным голосованием 12.12.1993 / с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // Российская газета, № 7, 21.01.2009. - ст. 16.

Так, в Постановлении по делу о проверке конституционности ряда положений статей 6.1. и 12.1. Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» и статей 21, 22 и 26 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» в связи с жалобами граждан Г.Н. Белюсовой, Г.И. Зиминой, Х.Б. Саркитова, С.В. Семак и А.А. Филатовой Конституционный Суд установил наличие принципа публичности (гласности) судопроизводства. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 28.02.2008 № 3-П По делу по делу о проверке конституционности ряда положений статей 6.1. и 12.1. Закона Российской Федерации О статусе судей в Российской Федерации и статей 21, 22 и 26 Федерального закона Об органах судейского сообщества в Российской Федерации в связи сжалобами граждан Г.Н. Белюсовой, Г.И. Зиминой, Х.Б. Саркитова, С.В. Семак и А.А. Филатовой // Собрание законодательства РФ. 2008. № 10 (Ч. 2). Ст. 976.

В особом мнении судья А.Л. Кононова по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова указывается на публичность как квалифицирующий признак предвыборной агитации. Постановление Конституционного Суда РФ от 30.10.2003 N 15-П По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова // Собрание законодательства РФ. 2003. № 44. Ст. 4358.

Применительно к бухгалтерскому учету Конституционный Суд Российской Федерации определил публичность как «необходимость наличия таких гарантий, которые позволяли бы в публичных целях обеспечить достоверность» соответствующей информации. Постановление Конституционного Суда РФ от 01.04.2003 N 4-П По делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 7 Федерального закона Об аудиторской деятельности в связи с жалобой гражданки И.В. Выставкиной" // Собрание законодательства РФ. 2003. № 15. Ст. 1416. Наконец, по особому мнению судьи Конституционного Суда Российской Федерации Т.Г. Морщаковой, признаком публичности обладает такой вид государственной деятельности, как уголовное преследование. Постановление Конституционного Суда РФ от 04.04.2002 № 8-П По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея // Собрание законодательства РФ. 2002. № 15. Ст. 1497.Термин «публичность» используется не только в федеральном законодательстве, но и в нормативных правовых актах субъектов Федерации. Так, Законом Архангельской области «Об утверждении прогнозного плана приватизации государственного имущества Архангельской области на 2011 год и основных направлений приватизации государственного имущества Архангельской области на плановый период 2011-2013 годов» установлен принцип публичности процедур приватизации. Закон Архангельской области 24.09.2010 № 201-15-03 Об утверждении прогнозного плана приватизации государственного имущества Архангельской области на 2011 год и основных направлений приватизации государственного имущества Архангельской области на плановый период 2011-2013 годов (принят Архангельским областным Собранием депутатов 22.09.2010 / ред. от 24.09.2010) // Волна, № 40, 05.10.2010. - ст. 5.

Приведенных примеров достаточно, чтобы сформулировать следующие обобщения и выводы. Во-первых, в законодательстве принцип публичности закрепляется недостаточным образом, поскольку из него исключаются некоторые государственные органы, органы местного самоуправления и виды государственной и муниципальной деятельности. Во-вторых, наблюдается сочетание регулирования публичной и частной сфер общественных отношений. Если в области государственной и муниципальной власти публичность является общим правилом, из которого допускаются определенные исключения, то гражданское общество, напротив, по общему правилу неприкосновенно, как и вообще частная жизнь (статьи 23-24 Конституции Российской Федерации). Конституция Российской Федерации от12.12.1993 (принята всенародным голосованием 12.12.1993 / с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // Российская газета, № 7, 21.01.2009. - ст. 23-24. Если в сфере функционирования гражданского общества возникает необходимость в придании публичности тому или иному действию, законодатель должен это прямо оговорить (бухгалтерский учет, торги на фондовой бирже). Что касается государственной и муниципальной власти, конституционное законодательство должно создать определенные гарантии публичности и перечислить основания, по которым не допускается публичность соответствующей деятельности. Гуцев П.Ю. Конституционные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции: дис. … канд. юр. наук. - Белгород, 2010. - 23 с.

Так, «Концепция обеспечения собственной безопасности милиции» министра внутренних дел РФ Нургалиева Р.Г. содержит методику противодействия коррупции, которая состоит из трех основных положений. Это пресечение противоправных деяний, то есть преследование лиц, совершивших коррупционные проступки, ликвидация их последствий и профилактика (создание условий, при которых коррупция будет невыгодным занятием). Нургалиев Р.Г. Концепция обеспечения собственной безопасности милиции // Российская газета, №4970 (146), 2009. - 1-9 с.

Носители власти заинтересованы в публичности позитивной, а не отрицательной информации об их деятельности. В современном обществе активно развиваются различные формы положительных контактов власти и общества, но они режиссируются таким образом, чтобы имидж заинтересованных политиков продвигался преимущественно в позитивном направлении. Критическая информация в большинстве случаев не предоставляется широкой общественности. Изменить существующее положение дел в данной сфере способны обязывающие нормы конституционного законодательства.

В институциональном смысле конституционный строй современной России в достаточной мере обеспечен развернутой системой государственных и муниципальных органов, компетенция которых связана с проведением государственной антикоррупционной политики. Сегодня, в отличие от царской России, нет необходимости доказывать необходимость существования постоянно действующего и полномочного парламента; в стране функционируют органы прокуратуры и суды, обеспечено единство системы исполнительной государственной власти. Однако один из важных ресурсов антикоррупционной политики - парламентский контроль - реализован недостаточным образом.

Другим важным антикоррупционным средством конституционного регулирования общественных отношений является разрешение вопроса о вознаграждениях, льготах и преимуществах депутатов. Проведенный в диссертации Гуцева П.Ю. анализ конституций европейских стран позволил выделить следующие теоретико-методологические подходы к конституционно-правовому регулированию размера вознаграждения депутатского корпуса: а) прямое установление в конституции государства размера депутатского вознаграждения; б) общее делегирование соответствующих полномочий законодательному регулированию; в) установление конституцией лишь юридической возможности вознаграждения за депутатскую деятельность, в то время как это право реализуется по усмотрению парламента; г) установление депутатских льгот и преимуществ подзаконным парламентским актом; д) установление льгот и компенсаций не только в отношении действующих депутатов, но и лиц, которые обладали этим статусом ранее. Глава 5 Конституции Российской Федерации, однако, вообще не регулирует данные правоотношения. В Федеральном законе «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» имеется лишь самое общее указание на наличие денежного вознаграждения (ст. 3) без его размера, порядка установления и изменения. Аналогичная практика характерна для конституций (уставов) субъектов Федерации. Подобные пробелы в конституционном праве, по мнению автора, несут в себе значительные коррупционные риски. Гуцев П.Ю. Конституционные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции: дис. … канд. юр. наук. - Белгород, 2010. - 31 с.

1.3 Предотвращение коррупции в системе обеспечения конституционной безопасности

В статье министра внутренних дел РФ Рашида Нургалиева «Концепция обеспечения собственной безопасности милиции» коррупция трактуется как историческое наследие советского общества времен «застоя», и феномен, характерный для переходной экономики. Проявилась она как побочный продукт рыночных реформ девяностых годов прошлого столетия. Она является одной из самых острых угроз государственной и общественной безопасности страны. Многолетний опыт борьбы с коррупцией свидетельствует, что успех здесь возможен лишь при наличии развитого системного антикоррупционного законодательства. Нургалиев Р.Г. Концепция обеспечения собственной безопасности милиции // Российская газета, №4970 (146), 2009. - 1-9 с.Под конституционной безопасностью следует понимать состояние защищенности конституционного строя и его основных элементов (демократия и народовластие, федерализм, правовой, социальный и светский характер государственности, республиканская форма правления, верховенство прав человека, государственный суверенитет, гражданство, единство экономического пространства, разделение властей, идеологическое и политическое многообразие) от внутренних и внешних угроз. Исходя из предложенного подхода, коррупция может квалифицироваться как внутренняя угроза конституционному строю современной России, выражающаяся в разложении и подкупности значительного числа представителей власти.

Угрозу конституционной безопасности представляет не только коррупция, но и неконституционные методы ее предотвращения. В обществе высказываются мнения о «выжигании коррупции каленым железом», устроении для чиновников «1937 года», сплошном ужесточении ответственности за коррупционные правонарушения и безапелляционном расширении мер уголовной ответственности, связанных с лишением свободы коррупционеров. Вместе с тем, конституционный путь предотвращения коррупции предполагает совершенно иные методы. Это искоренение разложения власти на основе планомерной работы всего государственного аппарата и гражданского общества, а не только политической воли руководителя государства и подчиненных ему силовых структур. Граждане должны перестать мириться с коррупцией как с неизбежным злом, научиться прилагать персональные усилия к борьбе с этим явлением посредством отстаивания своих прав официальным путем через суд, отвыкать решать свои проблемы с помощью взяток, в том числе - в правоохранительных органах.

Государственная власть несет публично-правовую обязанность разработки правовых инструментов профилактического характера, включая развитие новейших управленческих технологий, которые сводят к минимуму человеческий фактор (электронные торги, электронный документооборот). Недоверие населения к официальным инстанциям предотвращается также посредством демократизации выборов, привлечения к государственной деятельности независимых экспертов и следования их рекомендациям, разработки ведомственных антикоррупционных программ, развития служб внутренней безопасности, широкого привлечения общественности к процедурам внешнего контроля государственной и муниципальной деятельности. Гуцев П.Ю. Конституционные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции: дис. … канд. юр. наук. - Белгород, 2010. - 71 с.Идея борьбы с коррупцией легла в одно из основных направлений «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года», утвержденную указом президента РФ от 12 мая 2009 года для укрепления конституционного строя современной России и реализуется в законодательных актах, регламентирующих борьбу с коррупцией. Основополагающими из них стали Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом РФ 31 июля 2008 года и Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 5 ноября 2008 года. Эти документы не только содержат механизм противодействия коррупции, но и стратегию ее предупреждения.Целью Национальной стратегии противодействия коррупции является искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе. Для реализации данной цели в России создана законодательная база противодействия коррупции, приняты соответствующие организационные меры по предупреждению коррупции.Важной составной частью антикоррупционного законодательства стал и Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 17 июля 2009 года. Его основное назначение - выявление и нейтрализация коррупционных рисков в разрабатываемых законопроектах. Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (принят ГД ФС РФ 03.07.2009 / ред. от 21.11.2011) // Российская газета, № 133, 22.07.2009.В субъектах Российской Федерации также принимаются нормативные правовые акты, регулирующие вопросы противодействия коррупции. Так, например принято постановление Правительства Архангельской области от 14 октября 2011 года N 391-пп «Об утверждении долгосрочной целевой программы Архангельской области «Противодействие коррупции в Архангельской области на 2012 - 2014 годы». Постановление Правительства Архангельской области от 14 октября 2011 года N 391-пп Об утверждении долгосрочной целевой программы Архангельской области Противодействие коррупции в Архангельской области на 2012 - 2014 годы // Консультант Плюс, 2011.Основной целью программы является снижение уровня коррупции при исполнении исполнительными органами государственных функций и предоставлении государственных услуг гражданам и организациям. Для достижения поставленной цели предусмотрено решение следующих задач: проведение антикоррупционного мониторинга и опросов общественного мнения о состоянии коррупции в Архангельской области, создание условий для сообщения гражданами информации о фактах коррупционной направленности; организация и проведение антикоррупционной пропаганды; содействие муниципальным образованиям Архангельской области в реализации антикоррупционной политики; вовлечение гражданского общества в процесс реализации антикоррупционной политики, осуществление государственной поддержки общественных антикоррупционных инициатив.