Конституционные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции

В связи с чем, можно разделить тезис, выдвинутый Л.Д. Гаухманом о том, что идеальными и вместе с тем антикоррупционными могут быть признаны законы с однозначным пониманием, исключающим возможность их различного толкования должностными лицами и, как следствие, произвол последних, нередко используемый ими для личного обогащения. Гаухман Л.Д. Законодательное обеспечение борьбы с коррупцией / Л.Д. Гаухман // Журнал российского права.- 2000.- № 12.- С. 3.В противном случае колоссальные возможности страны в развитии экономики, и соответственно повышении благосостояния населения, блокируются ведомственным и локальным нормотворчеством громоздкого государственного аппарата. Таким образом, налицо взаимосвязь степени коррупции в государстве с качеством законодательных актов. Законодательная власть, а точнее, ее слабость выступает в качестве одной из самых серьезных причин существования коррупции. Другими словами, нынешнее состояние правотворческой, и, прежде всего, законодательной работы способствует коррупции, поскольку любые административные барьеры преодолеваются взятками. Сказанное лишний раз подтверждает вывод известного криминолога Д.Шнайдера, сделанный в его работе «Предотвращение и борьба с коррупцией», что коррупция может возникать как из-за пробелов в законодательстве, так и вследствие усложненных и трудно применимых на практике норм права. Из изд.: Коррупция - как деструктивный процесс в правотворческой деятельности // Юридический вестник.- 2009.- № 2.Со слов Тихомирова Ю. «российские аналитики также осознали, что именно здесь коррупция может приобретать первичную легальную оболочку. В 2003 году Высшая школа экономики провела исследование проблем коррупциогенности законодательства и влияния административной реформы на ее снижение. Речь шла о разработке юридических способов предотвращения, выявления и устранения коррупции порождаемыми ошибками и пробелами законодательства и практикой его применения». Тихомиров Ю. Преодолевать коррупциогенность законодательства / Ю. Тихомиров // Право и экономика.- 2004.- № 5. Проведя анализ законодательства, регулирующего различные сферы общественных отношений, где коррупция пока оказывает свое тлетворное влияние, а также результаты исследований других авторов, в издании «Формирование системы цивилизованного лоббизма в России» были обобщены недостатки законодательства и законодательного процесса: а) неопределенность правовой нормы, что означает возможность неоднозначного толкования;б) противоречивость нотариально-правовых актов; в) распространенность бланкетных (отсылочных) норм, причем отсылка нередко идет не на закон, процесс принятия которого более-менее прозрачен и коллегиален, а на подзаконный акт исполнительной власти, принятие которого отличается непрозрачностью процесса; г) неоднородность и фрагментарность правовых норм. Формирование системы цивилизованного лоббизма в России: проблемы эффективности взаимодействия общества и власти / под ред. В.И.Быкова, Л.Н.Галенской, Л.В.Сморгунова. - СПб.: СКФ «Россия-Нева», 2006.- с. 147.Другая форма коррупционности законодательства, как верно замечает Ю.Тихомиров, выражается в противоправных действиях и решениях, совершаемых взамен легально установленных в законе. Тихомиров Ю. Преодолевать коррупциогенность законодательства / Ю. Тихомиров // Право и экономика.- 2004.- № 5.Таким образом, можно констатировать, что несовершенство законодательства как фактор, способствующий расцвету коррупции в правотворческой деятельности, является одним из самых существенных ее детерминантов. К примеру, М.Б. Горный в статье «Крупция и борьба с ней», в качестве результата подобных действий вполне обоснованно рассматривает детализацию пунктов таможенной декларации, которая позволяет, например, электронные платы декларировать как пластмассовые предметы с элементами металла, что резко снижает таможенную пошлину.

Из изд.: Формирование системы цивилизованного лоббизма в России: проблемы эффективности взаимодействия общества и власти / под ред. В.И.Быкова, Л.Н.Галенской, Л.В.Сморгунова. - СПб.: СКФ «Россия-Нева», 2006.- с. 139.По мнению С.П. Кушниренко и В.Д. Пристанскова есть все основания полагать, что отдельные законодательные акты принимаются на коррупционной основе и для прикрытия деятельности «верхушки» коррумпаторов. Кушниренко С.П., Пристансков В.Д. Коррупция и ее преступные проявления. Особенности уголовного преследования / С.П. Кушниренко, В.Д. Пристансков.- СПб.: Социальная литература, 2004.- с. 23. Из выдержек материалов научно-практической конференции 9-10 июня 1998 года «Теневая экономика и организованная преступность» видно, что такие факты фактически недоказуемы, но если общество поражено коррупцией, то и в парламенте имеется определенная часть депутатов, отстаивающих интересы коррупционеров, которые создают трудности прохождения через парламент необходимых законопроектов. Ведь нередко законопроекты не проходили на различных стадиях законодательного процесса, что являлось отнюдь не капризом субъекта законотворчества, а результатом пагубного влияния лиц, представляющих интересы правящей политической элиты, деловых и финансовых кругов. Последние предпринимают максимум усилий, чтобы законы, ограничивающие их криминогенную деятельность, или не были приняты, или не содержали норм, угрожающих их благополучию. Из изд.: Коррупция - как деструктивный процесс в правотворческой деятельности // Юридический вестник.- 2009.- № 2.Важным направлением противодействия коррупции должен стать антикоррупционный мониторинг правоприменительной сферы. Основная цель антикоррупционного мониторинга правоприменительной сферы - выявление коррупционных факторов и фактов коррупционного поведения должностных лиц государственного аппарата.Коррупционными факторами могут явиться:а) отсутствие нормативного правового акта (закона), закрепляющего правовой статус, виды (исчерпывающий перечень) органов исполнительной власти, классификацию и правила издания ими актов;б) отсутствие общих правил деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;в) отсутствие правил рассмотрений обращений граждан и юридических лиц;г) отсутствие порядка информационного взаимодействия органов исполнительной власти между собой, с другими органами власти, с гражданами и организациями;д) нарушение иерархии нормативных правовых актов, в том числе устанавливающих правовой статус, и др.

Специфическими факторами нарушений статуса органов исполнительной власти субъектов Федерации могут быть противоречия (намеренные или случайные) законодательства субъекта федеральным законам или иным федеральным правовым актам. Так, противоречивость статуса может проистекать из-за неправильного распределения полномочий Российской Федерации и конкретного субъекта Федерации в его конституции (уставе). Такая же ситуация может сложиться из-за неправильного распределения полномочий между уровнем субъекта Федерации и органами местного самоуправления.

Иными факторами, способствующими коррупционным нарушениям в правоприменительной сфере по мнению Ноздрачева А.Ф., могут явиться: а) расширительное толкование компетенции госоргана, нечеткое определение сферы его деятельности; б) смешение разнокатегориальных понятий: компетенция, субъективные права, обязанности, полномочия, задачи, функции госоргана; в) отсутствие связи между предоставленными госоргану правами и его обязанностями; г) отсутствие связи между правами и обязанностями взаимосвязанных госорганов в ходе выполнения одной функции. Ноздрачев А.Ф. Коррупция как правовая проблема в вопросах и ответах / А.Ф. Ноздрачев // Адвокат. - 2007. - С. 1-3.В Архангельской области планируют внедрить систему независимого антикоррупционного мониторинга государственного заказа и государственных закупок. Бюджету области такие мероприятия обойдутся в 9 миллионов рублей. Все действия будут проводиться в рамках долгосрочной целевой программы по противодействию коррупции. Она рассчитана на три года и, как уверяют в областном правительстве, призвана кардинальным образом изменить ситуацию в сфере государственных закупок. В Архангельской области введут систему антикоррупционного мониторинга [Электронный ресурс] // Все о госзаказе.- 2012.- Режим доступа: http://goszakazhelp.ru. Дата обращения: 01.02.2012.Алексеев С.С. пишет, что «как и в случае с институтом президентства, в последнее десятилетие в России органы исполнительной власти формировались исключительно из лояльных, преданных действующей власти представителей корпоративных групп, поддерживавших ее в сложных критических ситуациях. Такая спайка крайне опасна, так как фактически ставит под контроль корпоративных групп весь механизм исполнительной власти страны, что сейчас наблюдается на федеральном и региональном уровнях. При этом, формирование органов исполнительной власти происходило двумя путями замещения вакантных должностей: прямым назначением и утверждением предложенных кандидатов выборными органами.

Основными проявлениями коррупции, получившими распространение в России при формировании органов исполнительной власти стали лоббизм, а также бюрократический и политический протекционизм, тесно связанные с олигополией, непотизмом, преступными должностными злоупотреблениями и политической коррупцией». Алексеев С.С. Философия права / С.С. Алексеев - М.: Норма, 1999.- с. 100.Таким образом, в законодательной деятельности субъектов Федерации политическая коррупция может находить свое выражение в «проталкивании» или «торможении» законопроектов; в кадровой политике - в фаворитизме при назначении и освобождении от государственных должностей и должностей государственной гражданской службы; в избирательном процессе - при формировании внутрипартийных списков кандидатов в депутаты различных уровней власти.

В диссертации Гуцева П.Ю. предлагаются следующие меры по противодействию политической коррупции в субъектах Федерации: а) расширение бюджетного финансирования избирательной кампании кандидатов; б) сокращение предельных размеров ее финансирования за счет средств физических и юридических лиц; в) модернизация регионального механизма ответственности депутатов и высших должностных лиц исполнительной власти. Гуцев П.Ю. Конституционные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции: дис. … канд. юр. наук. / П.Ю. Гуцев - Белгород, 2010.- с. 89.Согласно Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы одной из важнейших задач при реализации государственной антикоррупционной политики является задача по коренному перелому общественного сознания, формированию в обществе атмосферы жёсткого неприятия коррупции. Решение этой задачи обеспечивается прежде всего путём планомерного повышения правовой культуры населения, достижения максимальной прозрачности процедур предоставления государственных услуг, а также постоянной адресной профилактической работой во всех государственных органах. Указ Президента РФ от 13.04.2010 № 460 О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы [ред. от 13.03.2012] // Российская газета/- 2010/- № 79.Следуя «Аналитической записки»

Комиссии Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 2011 года представленные материалы позволяют выделить основные направления региональной антикоррупционной политики: а) законодательное, правовое обеспечение; б) развитие институтов парламентского и общественного контроля; в) совершенствование системы государственного и муниципального управления; корректировка кадровой политики; моральное и материальное стимулирование государственных и муниципальных служащих, исполняющих наиболее важные государственные и муниципальные функции;г) проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов; антикоррупционный мониторинг;д) обеспечение информационной открытости, внедрение механизмов отчётности органов государственной власти и местного самоуправления перед гражданским обществом; реализация систем «обратной связи»;е) повышение правовой культуры населения, формирование в общественном сознании устойчивых моделей законопослушного поведения при контактах с представителями органов государственной власти и местного самоуправления; привлечение граждан к проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов; развитие института независимых экспертов; ж) антикоррупционная пропаганда; з) оказание государственной поддержки деятельности СМИ, институтов гражданского общества, занимающихся противодействием коррупции ;и) антикоррупционное образование. Аналитическая записка [Электронный ресурс] // Информационно-аналитические материалы Совета Федерации Федерального Собрания РФ.- 2011.- Режим доступа: http://council.gov.ru. Дата обращения: 23.01.2012.

Как видно самих антикоррупционных мер не так уж и много, а их результативность не очень убедительна. Поэтому, поскольку объективные условия существования коррупции могут быть только несколько сглажены, то остается воздействовать только на субъективные условия. В рубрике «Коррупция как атрибут экономики» на интернет-сайте «Magelanin» представлена система механизмов антикоррупционных мер. «Система механизмов должна быть многослойной: меры, которые должны быть решены в ближайшие 1 -2 года, одновременно должны реализоваться меры, на которые потребуется 3 - 5 лет, а также те, которые должны реализовываться на протяжении 30 - 40 лет. Это не значит, что к тем мерам, которые будут осуществлены в первый период, не придется возвращаться.

Первый период 1 -2 года - принятие законов, обеспечивающих более или менее прозрачную избыточность экономики. Это позволит сгладить объективные условия, а их непрерывный мониторинг, обеспечит закрытие неизбежных провалов в законодательстве.

Второй период - 3 - 5 лет - самый сложный с позиции обеспечения демократии. Необходимо решить проблему «общественного контроля». Следует разработать структуру по образу и подобию «народного контроля». Он должен быть в своей основе платным, а его члены должны избираться на обязательных всеобщих выборах. Последнее необходимо, чтобы общество было самоуправляемым, а не управлялось отдельными его членами как это предлагает современная избирательная система. Не надо экономить на выборах - это мнимая экономия, от коррупции потери на много больше. Кроме того, необходимо всё же не огульно или точнее не с кондачка подойти к проблеме конкуренции.

Следует вернуться к вопросу партийности среди чиновников - это важный инструмент в борьбе с коррупцией. Причем член партии должен отвечать перед парторганизацией за свою работу. Тот же вопрос и в правоохранительных органах и армии. Третий период - 30 - 40 лет - это программы воспитания человека начиная с детского сада, воспитания «нового человека» свободного от коррупционных задатков. Если этого не делать, то к этому времени вырастут новые молодые коррупционеры, которые будут хуже существующих. Однако тогда уж точно нельзя будет ссылаться на «пережитки социализма». Коррупция как атрибут экономики [Электронный ресурс] // Magelanin.- 2012.- Режим доступа: http://magelanin.livejournal.com. Дата обращения: 01.03.2012.Здесь нельзя не согласиться с мнением Рябинина Н.А.: «Считать, что все проблемы (в том числе и «коррупция») в России из-за несовершенства законодательства, не правильно. Изменение законов, даже самое кардинальное, не приведёт к желаемому результату. Модернизация антикоррупционного закона в условиях низкого уровня правосознания и правовой культуры, получившего в России широчайшее распространение, приведет к дальнейшему расцвету коррупции. Поэтому необходим набор комплексных мер, прежде всего, направленных на правовое воспитание россиян». Рябинин Н.А. Проблемы правового регулирования противодействия коррупции: сборник материалов методологического семинара / Н. А. Рябинин, отв. ред. Д. Д. Невирко. - Красноярск: СибЮИ МВД России, 2010.- с. 12.

По указанию Путина В.В. ведётся масштабная антикоррупционная работа. Теперь государственные и муниципальные служащие в случае совершения ими правонарушений коррупционной направленности, помимо других видов ответственности, подлежат и увольнению в связи с утратой доверия. Послание Президента Российской Федерацию Медведева Д.А. Федеральному собранию Российской Федерации от 22.12.2011 // Российская газета.- № 290.- 2011Как считает экс-президент России Дмитрий Медведев борьбу с коррупцией следует вести по пяти направлениям, это, в частности, сокращение государственного вмешательства в экономику, борьба с так называемой большой коррупцией, меры по снижению коррупции при государственных закупках, снижение уровня бытовой коррупции.

На данном этапе обнародован указ Президента РФ «О национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 годы» от 13 марта 2012 года № 297. Он предполагает, в частности, внедрение в антикоррупционных подразделениях госорганов специальных компьютерных программ, обязательные отчеты чиновников о полученных подарках, а также гранты для СМИ и общественных организаций, участвующих в борьбе с коррупцией. Указ Президента РФ от 13.03.2012 № 297 О Национальном плане противодействия коррупции на 2012 - 2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции // Собрание законодательства РФ.- 2012.- N 12.- ст. 1391.

3.2 Коррупция в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и пути ее преодоления

Построение демократического правового федеративного государства

требует создания адекватной системы органов государственной власти и соответствующей ей целостной системы государственной службы, обеспечивающих реализацию функций государства, повышение эффективности экономики и развитие гражданского общества.

В Российской Федерации сложились конституционные основы государственной службы как важнейшего механизма государственного управления, принципиально отличающегося от действовавшей ранее административной системы управления.

Осуществляется подготовка нормативных правовых актов в сфере государственной службы. Приняты Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, регламентирующие отдельные виды федеральной государственной службы, а также государственную службу субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем исследуя Концепцию реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации можно увидеть, что современное состояние государственной службы Российской Федерации (далее именуется - государственная служба) характеризуется наличием ряда проблем:

а) отсутствие целостной системы государственной службы;

б) государственная служба и на федеральном уровне, и на уровне субъекта Российской Федерации осуществляется как служба в отдельном органе государственной власти; в) наличие противоречий в законодательстве о государственной службе; г) недостаточная эффективность деятельности органов государственной власти и их аппаратов; д) снижение престижа государственной службы и авторитета государственных служащих; е) слабое использование современных технологий государственного управления, в том числе информационных, отвечающих задачам реализации масштабных общегосударственных программ и проектов; ж) непоследовательность кадровой политики в сфере государственной службы; з) низкая эффективность механизма профилактики коррупции и борьбы с ней, а также правовых и организационных мер контроля деятельности органов государственной власти и их аппаратов со стороны гражданского общества; и) несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности и уровню законодательных ограничений, существующих на государственной службе; к) отсутствие надлежащей регламентации деятельности органов государственной власти, их аппаратов и государственных служащих, что способствует бюрократизации отношений между органами государственнойвласти, структурными подразделениями аппарата органа государственной власти, а также между органами государственной власти, гражданами Российской Федерации и структурами гражданского общества; л) информационная закрытость деятельности органов государственной власти; м) неразработанность механизмов взаимосвязи государственной службы с муниципальной службой. Указ Президента РФ от 10.03.2009 № 261 О федеральной программе Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы) [ред. от 12.01.2010] // Российская газета.- 2009.- № 40.

«Хотя коррупция процветает в государственном управлении - по словам Ноздрачева А.Ф, роль законодательства о государственной службе в реальном сдерживании коррупции не стоит преувеличивать, как, разумеется, и преуменьшать. Законодательство о государственной службе обладает, бесспорно, сдерживающим влиянием». Ноздрачев А.Ф. Коррупция как правовая проблема в вопросах и ответах / А.Ф. Ноздрачев // Адвокат. - 2007. - С. 1-3.Гуцев П.Ю. доказывает, что коррупция в системе государственной гражданской службы в большей мере подвержена государственному контролю, а факты коррупционного поведения сравнительно часто становятся объектами производства по делам об административных и уголовных правонарушениях. Не отрицая важности антикоррупционной борьбы с недобросовестными действиями государственных гражданских служащих субъектов Федерации, автор подчеркивает, что эта категория лиц не располагает достаточными властными полномочиями, их роль в государственном управлении производна от решений конституционных органов и высших должностных лиц в государстве. Гуцев П.Ю. Конституционные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции: дис. … канд. юр. наук. / П.Ю. Гуцев - Белгород, 2010.- с. 90.

Согласно статьи 5 Федеральный закон от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации» «государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий субъекта Российской Федерации, а также полномочий государственных органов субъекта Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации». Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ О системе государственной службы Российской Федерации [принят ГД ФС РФ 25.04.2003, ред. от 28.12.2010, с изм. от 06.12.2011] // Российская газета.- 2003.- № 104.- ст. 5.

Согласно статьи 10 Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» «государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. В случаях, предусмотренных федеральным законом, государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации может получать денежное содержание (вознаграждение) также за счет средств федерального бюджета». Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ О системе государственной службы Российской Федерации [принят ГД ФС РФ 25.04.2003, ред. от 28.12.2010, с изм. от 06.12.2011] // Российская газета.- 2003.- № 104.- ст. 5.

Узкое толкование понятия государственной гражданской службы, противопоставленное деятельности лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Федерации (пункт 2 статьи 1 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»), приводит к неопределенности признаков для их разграничения. С формальной стороны, государственными должностями субъектов Федерации могут быть признаны любые должности, учрежденные конституциями (уставами) и законами субъектов Федерации при условии непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Федерации. Гуцев П.Ю. писал следующее: «На лиц, замещающих государственные должности субъектов Федерации, не распространяются нормы Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В результате профилактические меры антикоррупционного характера в отношении чиновников нижнего звена принимаются более жесткие, чем к чиновникам высшего звена, в то время как коррупционные риски в среде высшего управления являются более высокими. Преодолению указанной тенденции, в определенной мере, служит норма пункта 2 статьи 2.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которой на лиц, замещающих государственные должности субъектов Федерации, за исключением депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации и мировых судей, распространяются ограничения, установленные для членов Правительства Российской Федерации. Однако понятие «ограничение» может быть истолковано по-разному. В узком смысле в отношении лиц, замещающих государственные должности субъектов Федерации, подлежат применению лишь «ограничения, связанные с пребыванием в составе Правительства Российской Федерации», которые установлены статьей 11 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации». Гуцев П.Ю. Конституционные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции: дис. … канд. юр. наук. / П.Ю. Гуцев - Белгород, 2010.- с. 91.

Таким образом, сохраняется ситуация, когда наиболее значимая по своим властным полномочиям часть должностных лиц в субъектах государства, а именно лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, фактически выведена из-под действия антикоррупционных положений законодательства о государственной службе. Между тем особый статус лиц, замещающих конституционные и другие государственные должности, требует установления для них более жестких, чем для государственных служащих, правоограничений, так как общество практически не в состоянии их контролировать. В результате сотни лиц, замещающих должности государственной службы различного уровня, входят в советы директоров акционерных обществ и компаний. Это создает широкие возможности для коррупционных деяний. Такие государственные служащие создают новые изощренные законспирированные коррупционные технологии. Кроме того, в штатное расписание государственных органов субъектов Российской Федерации включаются должности, не относящиеся к должностям государственной службы; на лиц, их замещающих, не распространяются антикоррупционные ограничения. Лица, замещающие должности, не включенные в реестр должностей федеральной государственной гражданской службы, не являются государственными служащими и, таким образом, могут участвовать в коррупционных схемах.

«В законодательстве о государственной службе - по мнению Ноздрачева А.Ф, надо предусмотреть как меру предосторожности против коррупции ротацию государственных служащих. Принцип ротации в законодательстве закреплен, однако нет перечня должностей по видам государственной службы, по которым должны предусматриваться ротация государственных служащих и порядок ее проведения. Очевидно, ротация - предмет специального указа Президента РФ. Особенно желательно создание гибкой системы ротации кадров органов исполнительной власти, в чьи функции входят прямые контакты с лицами и структурами предпринимательской деятельности». Ноздрачев А.Ф. Коррупция как правовая проблема в вопросах и ответах / А.Ф. Ноздрачев // Адвокат. - 2007. - С. 1-3.Делая анализ соблюдения законности сотрудниками надзорных органов МЧС России, в непосредственные в функции которых входят прямые контакты с лицами и структурами предпринимательской деятельности, можно придти к следующим выводам. Так, в 2011 году в отношении 31 сотрудника надзорных органов МЧС России, совершившего должностные преступления, возбуждено 29 уголовных дел, что на 10 случаев больше, чем за аналогичный период 2010 года. Все дела были возбуждены по следующим статьям Уголовного кодекса Российской Федерации: статья 290 (получение взятки) - 23 уголовных дела, статья 292 (служебный подлог) - 4 уголовных дела, статья 159 УК РФ (мошенничество) - 1 уголовное дело, статья 285 (злоупотребление должностными полномочиями) - 1 уголовное дело. Итак, подавляющим большинством должностных преступлений является получение взятки. Обзор о состоянии соблюдения законности сотрудниками надзорных органов МЧС России в 2011 году / Департамент надзорной деятельности МЧС России.- Архангельск: 2011.Государственным служащим запрещено замещать должности в коммерческих организациях в течение двух лет после увольнения с государственной службы, если осуществление функции государственного управления входило в их служебные обязанности. Надо поставить под контроль и поступление на государственную службу бывших учредителей, руководителей или членов исполнительных органов коммерческих структур, если осуществление функции государственного управления, надзора или контроля за соответствующей коммерческой организацией будет входить в должностные обязанности государственного служащего.Так, например указом Губернатора Архангельской области от 3 сентября 2010 года № 164-у «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции» установлено, что гражданин Российской Федерации, замещавший отдельные должности государственной гражданской службы Архангельской области, замещение которых связано с коррупционными рисками, в течение двух лет со дня увольнения с государственной гражданской службы Архангельской области имеет право замещать должности на условиях трудового договора и выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции по государственному управлению этими организациями входили в должностные (служебные) обязанности государственного гражданского служащего Архангельской области, с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Архангельской области и урегулированию конфликта интересов, которое дается в порядке, установленном положением о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Архангельской области и урегулированию конфликта интересов, утвержденным в соответствующем государственном органе Архангельской области. Также предусмотрена обязанность сообщать работодателю сведения о последнем месте государственной гражданской службы Архангельской области с соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной тайне. Указ Губернатора Архангельской области от 03.09.2010 № 164-у О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона О противодействии коррупции [Электронный ресурс] // Консультант Плюс.- 2012.Лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, Федеральный закон от 25 декабря 2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» вообще обошел своим вниманием. Федеральные законы не обязали их представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера являются конфиденциальной информацией. Согласно статье 6 Федерального закона от 27 июля 2006 года №152-ФЗ «О персональных данных» обработка персональных данных, в том числе их распространение, может осуществляться с согласия субъектов персональных данных, за исключением случаев, предусмотренных указанным Федеральным законом. Таким образом, субъекту Российской Федерации не предоставлено право регулирования данного вопроса, а, следовательно, при отсутствии согласия опубликование сведений о доходах данных лиц невозможно. Значит в отсутствие законодательного закрепления полномочий субъекту Российской Федерации проблематично на своем уровне урегулировать вопросы, связанные с представлением, проверкой и опубликованием сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Таким образом, законодательство в сфере противодействия коррупции требует совершенствования и в части применяемой терминологии, и в части конкретизации полномочий субъектов Российской Федерации, и в части решения вопросов. Остался не урегулированным на федеральном уровне и вопрос об ответственности лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ в связи с непредставлением сведений о доходах либо представлением заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, а также несоблюдения установленных ограничений. У субъектов Российской Федерации полномочия регулирования данного вопроса отсутствуют. Ипатова Т.В.Закон-ство суб.РФ в сфере прот.корр.//ВестникТвГУ:Серия«Право».-2011.Выпуск25.-С.16-21.

В целях дальнейшего противодействия коррупции Путин В.В. считает правильным ввести контроль за расходами лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации и некоторые должности федеральной государственной службы, в тех случаях, когда расходы этих лиц явно не соответствуют их доходам. Речь идёт о декларировании крупных расходов на приобретение земли, другой недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг. Также Президент России считает правильным рассмотреть вопрос о расширении перечня лиц, чьи доходы подлежат декларированию. Послание Президента Российской Федерацию Медведева Д.А. Федеральному собранию Российской Федерации от 22.12.2011 // Российская газета.- № 290.- 2011.Необходим, очевидно, федеральный закон о лицах, замещающих государственные должности РФ и субъектов России, устанавливающий запреты и правоограничения, в том числе антикоррупционного характера, связанные с пребыванием на указанных должностях. Современная государственная служба - это «единственная непоколебимо и постоянно растущая индустрия» XXI века. Это квинтэссенция государства. Сильная государственная служба - сильное государство. Поэтому надо обеспечивать практическую реализацию независимости государственной службы от политики, бизнеса и даже законодателя. Регуляционные документы должны учитывать опасность коррупции, не принося в жертву принципы административной свободы и гибкости. Нельзя не согласиться с мнением Ноздрачева А.Ф «государственные служащие по своей природе не могут быть нищими. Если государство их не обеспечивает, они сами свое возьмут. Их денежное содержание должно быть адекватным жизненным стандартам в нашем обществе. Но при этом и обладание государственным служащим богатством неизвестного происхождения является прямым основанием для проведения в отношении него тщательной проверки. Главное средство защиты государственных служащих от коррупционеров - это формирование мощной правоприменительной практики противодействия коррупции, невзирая на лица». Ноздрачев А.Ф. Коррупция как правовая проблема в вопросах и ответах / А.Ф. Ноздрачев // Адвокат. - 2007. - С. 1-3.

3.3 Охранительные и правозащитные меры в сфере распоряжения государственной собственностью субъектов Российской Федерации

Гуцев П.Ю. констатирует высокую степень коррупциогенности института публичной собственности субъектов Российской Федерации. В отличие от частной собственности, где собственник, как правило, действует в своем интересе и государство не должно вмешиваться в процессы владения, пользования и распоряжения соответствующими объектами гражданско-правовых отношений, публичная собственность имеет принципиально иное предназначение. Ее основная роль состоит в реализации государственных и муниципальных функций, которые имеют общественный характер. В условиях плановой социалистической экономики наблюдалось полное огосударствление публичной собственности, которая не была разделена между государством и входящими в его состав административно-территориальными образованиями. Современная Россия после ее вступления на путь рыночных преобразований, была вынуждена разграничить единую публичную собственность на собственность Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований. Неизбежность указанного процесса, вместе с тем, породила коррупционную опасность владения, пользования и распоряжения объектами разграниченной публичной собственности не в общественных интересах, а в интересах отдельных представителей власти, стремящихся к личной наживе. Гуцев П.Ю. Конституционные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции: дис. … канд. юр. наук. / П.Ю. Гуцев - Белгород, 2010.- с. 46.

Национальный план противодействия коррупции предусматривает совершенствование регламентации использования государственного и муниципального имущества, государственных и муниципальных ресурсов (в том числе при предоставлении государственной и муниципальной помощи), передачи прав на использование такого имущества и его отчуждение (п. 1 разд. II). Указ Президента РФ от 13.03.2012 № 297 О Национальном плане противодействия коррупции на 2012 - 2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции // Собрание законодательства РФ.- 2012.- N 12.- ст. 1391. - п. 1, разд. 2.В связи с этим задача противодействия коррупции в области управления публичной собственностью приобретает особую актуальность, однако ее успешное решение невозможно без выявления наиболее проблемных вопросов, провоцирующих злоупотребления в рассматриваемой сфере.

На взгляд Венницкого А.В., первоочередное внимание здесь должно быть уделено борьбе с распоряжением государственным и муниципальным имуществом в пользу конкретных физических и юридических лиц с предоставлением им необоснованных преимуществ (по сравнению с иными субъектами) либо в обход конкурсных процедур, т.е. обеспечению равного доступа граждан и организаций к объектам публичной собственности. Винницкий А.В. Противодействие коррупции в сфере управления публичной собственностью / А. В. Винницкий // Законность. - 2009. - N 6. С. 43-46.

Согласно статьям 209, 421 Гражданского кодекса РФ частный собственник, за исключением предусмотренных законом случаев, по своему усмотрению распоряжается принадлежащим ему имуществом, в том числе свободен в выборе контрагентов, способов распоряжения имуществом, определении условий договора и т.п. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ [принят ГД ФС РФ 21.10.1994, ред. от 06.12.2011] // Российская газета. - 1994. - № 238-239. - ст.ст. 209, 421.

Однако подобная модель непригодна для государственной и муниципальной форм собственности: вряд ли отвечают публичным интересам приоритетное предоставление земельных участков в центре города лишь определенным застройщикам, продажа публичного имущества по намеренно заниженной цене конкретному приобретателю при наличии других претендентов, готовых предложить существенно более выгодные условия, передача в аренду равноценных нежилых помещений одинаковым категориям арендаторов по различным ставкам арендной платы и т.д. Между тем, Венницкий А.В. говорит: «Общеизвестны случаи предоставления земельных участков и иного государственного и муниципального имущества в собственность, аренду, пользование «избранным» хозяйствующим субъектам на условиях, не выгодных для государства и (или) противоречащих публичным интересам. Порой чем большую привлекательность представляло собой публичное имущество, тем наименее рациональные и доходные способы распоряжения им практиковались, по-видимому, в силу особо теплых отношений с выгодоприобретателями». Винницкий А.В. Противодействие коррупции в сфере управления публичной собственностью / А. В. Винницкий // Законность. - 2009. - N 6. С. 43-46.В указанной связи диссертант Гуцев П.Ю. подвергает критическому осмыслению нормы пункта 7 Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 года № 196, поскольку в качестве коррупционных в этом документе указываются лишь факторы: 1) связанные с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления; 2) связанные с наличием правовых пробелов; 3) системного характера. Постановление Правительства РФ от 05.03.2009 № 196 Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции [утратил силу] // Собрание законодательства РФ. - 2009. - № 10. ст. 1241. Подобная методика оценки нормативных правовых актов на коррупционные риски имеет существенные недостатки. Во-первых, основной акцент сделан на соблюдение правил юридической техники, которая имеет второстепенное отношение к проблеме противодействия коррупции. Во-вторых, дискреционные полномочия необходимы в государственной деятельности любого органа публичной власти. В-третьих, методика переключает внимание с главного коррупционного фактора (проверка распоряжения и управления государственной и муниципальной собственностью в публичных, а не в частных интересах) на иные факторы.

Антикоррупционный потенциал законодательства субъектов Российской Федерации о распоряжении объектами региональной собственности используется недостаточным образом. Правовой режим приватизации не охватывает распоряжения всеми объектами государственной собственности субъектов Федерации. Не установлены правовые последствия распоряжения собственностью субъекта государства органами исполнительной власти в нарушение прогнозного плана (программы), утвержденного (утвержденной) законодательным (представительным) органом субъекта Федерации. Из антикоррупционного контроля значительным образом выпадает механизм распоряжения объектами собственности муниципальных образований. Гуцев П.Ю. Конституционные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции: дис. … канд. юр. наук. / П.Ю. Гуцев - Белгород, 2010.- с. 36.Следовательно, закрепленное в Конституции РФ равенство всех форм собственности и универсальное гражданско-правовое содержание права собственности не означают (вопреки расхожему в цивилистике мнению), что государство и муниципалитеты должны действовать в гражданском рыночном обороте по тем же правилам, что и частные лица, поскольку в основе соответствующих форм собственности лежат совершенно разные интересы. Как отмечается в доктринальной литературе, частная собственность используется так, чтобы не навредить интересам общества, а государственная - непосредственно в интересах общества. Гуцев П.Ю. Конституционные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции: дис. … канд. юр. наук. / П.Ю. Гуцев - Белгород, 2010.- с. 38.Таким образом, равные возможности граждан и организаций при использовании и приобретении публичной собственности могут быть обеспечены только с помощью адекватного юридического инструментария в виде конкурентных процедур, отсутствие которых - серьезнейший коррупциогенный фактор.

За последние годы в федеральное законодательство были внесены комплексные изменения, устанавливающие процедуры обязательных торгов, конкурсов при продаже государственного и муниципального имущества или предоставлении его в пользование. В частности, это: аукционы по продаже земельных участков либо права на заключение договора аренды земельного участка для жилищного строительства, аукционы по продаже права на заключение договора аренды лесного участка либо права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений, конкурсы на право заключения концессионного соглашения, аукционы по приобретению права на заключение договора водопользования, аукционы на право заключения инвестиционных договоров в отношении находящихся в федеральной собственности объектов недвижимого имущества, аукционы по продаже недвижимого имущества, принадлежащего федеральным государственным унитарным предприятиям, аукционы, конкурсы и иные публичные способы приватизации государственного имущества, торги на право заключения договора аренды объектов недвижимости, находящихся в федеральной собственности, конкурсы на право заключения договора доверительного управления акциями, закрепленными в федеральной собственности и некоторые другие.

Однако перечисленные процедуры, обеспечивающие конкуренцию и равный доступ к объектам публичной собственности, охватывают далеко не все варианты распоряжения имуществом в пользу частных лиц. Между тем такие варианты законодательством об управлении публичной собственностью прямо не запрещены, а следовательно, могут быть использованы (например, передача недвижимого имущества в безвозмездное пользование, доверительное управление, вложение в совместную деятельность, распоряжение основной массой движимого имущества без проведения конкурсов). Наряду с этим в нормативных правовых актах субъектов РФ и муниципальных образований сохраняется еще большее количество пробелов: для значительного числа видов регионального и муниципального имущества не установлены способы распоряжения им и публичные конкурентные процедуры.

В связи с этим за последние десятилетия назрела необходимость введения на федеральном уровне общего запрета на произвольный выбор органами государственной или местной администрации контрагента - физического или юридического лица, в пользу которого осуществляется распоряжение публичной собственностью, путем закрепления во всех случаях обязательного проведения аукционов, конкурсов и иных аналогичных процедур передачи имущества. Одновременно такие меры должны сделать невозможным предоставление индивидуальных льгот и преимуществ при приобретении и использовании государственного и муниципального имущества.

Недавно законодатель решился на отнюдь не сложное, однако революционное изменение правового регулирования в этой сфере и дополнил Федеральный закон от 26 июля 2006 года «О защите конкуренции» ст. 17.1, которая впредь не допускает заключение договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении казенного государственного или муниципального имущества, помимо конкурсов и аукционов. Аналогичные требования были распространены и на сделки унитарных предприятий и бюджетных учреждений в отношении закрепленного за ними имущества, распоряжение которым возможно только с согласия собственника. Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ О защите конкуренции [принят ГД ФС РФ 08.07.2006, ред. от 26.07.2006] // Российская газета. - 2006. - № 162.Вместе с тем это нововведение не учитывало некоторых обстоятельств, в результате чего уже в ноябре 2008 года в ст. 17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 года «О защите конкуренции» были внесены изменения. В частности, был уточнен перечень случаев, в которых общее правило о необходимости проведения конкурсов или аукционов не применяется. Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ О защите конкуренции [принят ГД ФС РФ 08.07.2006, ред. от 06.12.2011] // Российская газета. - 2006. - № 162.Стоит отметить, что и до введения рассматриваемого прямого запрета были определенные возможности для квалификации внеконкурсных распорядительных действий в отношении публичного имущества, которые в некоторых случаях имели откровенно коррупционную подоплеку, в качестве нарушений антимонопольного законодательства, руководствуясь общими нормами законодательства о защите конкуренции. Так, в соответствии с п. 1 ст. 15 федерального закона «О защите конкуренции» органам государственной власти запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Помимо этого ст. 20 федерального закона «О защите конкуренции» предусматривает необходимость получения предварительного согласия антимонопольного органа на оказание государственной помощи, под которой понимается предоставление органами исполнительной власти преимущества, обеспечивающего отдельным хозяйствующим субъектам по сравнению с другими участниками рынка (потенциальными его участниками) более выгодные условия деятельности на соответствующем товарном рынке, путем передачи имущества и (или) иных объектов гражданских прав, прав доступа к информации в приоритетном порядке.

Ноздрачев А.Ф утверждает «судебная практика по затронутой проблеме, сложившаяся в основном в условиях прежнего антимонопольного законодательства, достаточно противоречива. Так, при рассмотрении конкретного дела судебные инстанции признали, что передача в доверительное управление юридическому лицу значительной части нежилого фонда, принадлежащего публичному образованию, не согласуется с антимонопольным законодательством, поскольку общество приобрело преимущество в предпринимательской деятельности». Ноздрачев А.Ф. Коррупция как правовая проблема в вопросах и ответах / А.Ф. Ноздрачев // Адвокат. - 2007. - С. 1-3.По другому делу суд не усмотрел нарушений в том, что комитет по управлению областным имуществом передал нежилые помещения в аренду организации без проведения конкурса, поскольку такого требования региональным законодательством не установлено, а комитет не является монополистом на рынке товаров, работ и услуг. Винницкий А.В. Противодействие коррупции в сфере управления публичной собственностью / А. В. Винницкий // Законность. - 2009. - N 6. С. 43-46.Из доклада Генерального прокурора Российской Федерации Чайки Ю.Я., в 2008 г. Генеральной прокуратурой в соответствии с Национальным планом противодействия коррупции проведена масштабная проверка законности использования государственного имущества. Установлено, что нарушения законодательства касаются практически всех сфер управления и распоряжения государственной собственностью. Вскрыты факты принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации незаконных правовых актов, незаконного отчуждения имущества, создания административных барьеров при его использовании, совершения государственными служащими уголовно наказуемых деяний.