Конституционные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции

Группа государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) опубликовала свой сводный доклад по Российской Федерации. Так, с учетом расхожего мнения о том, что коррупция в Российской Федерации распространена весьма широко, в том числе в самой правоохранительной системе, Оценочная группа ГРЕКО считает крайне важным обеспечить борцам с коррупцией в их работе максимальную самостоятельность, т. е. не только устранить с помощью тщательных проверок давление на них извне, но и по мере возможности исключить давление внутри системы. Доклад группы государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) по Российской Федерации // Антикоррупционер. http://anti-corruptioner.ru. - 2009. Оценочная группа ГРЕКО подчеркивает, что с этой целью необходимо скомпенсировать строгий иерархический контроль в рамках системы соответствующим уровнем оперативной самостоятельности органов и конкретных сотрудников, занимающихся расследованием коррупции, а также соответствующей степенью личной ответственности.

Следуя убеждению в том, что борьба с коррупцией стала бы более результативной, если бы правоохранительная система допускала большую оперативную самостоятельность сотрудников следствия, и в полной мере осознавая, что для таких изменений потребуются меры долгосрочного характера, Оценочная группа ГРЕКО рекомендует укрепить оперативную самостоятельность правоохранительных органов и их следственного аппарата, обеспечить регулирование их деятельности с помощью надлежащей системы сдержек и противовесов на основе верховенства закона.

Однако успешность борьбы с коррупцией нельзя измерять числом возбужденных производств по уголовным, административным и дисциплинарным делам. Конституционные принципы и нормы требуют от правоохранительных органов изменения критериев для оценки антикоррупционной работы, основанных на качественных, а не количественных показателях. Особенно важной здесь является оценка уровня предотвращенного и возмещенного ущерба. Требуется также углубление специализации правоохранительных органов в вопросах борьбы с коррупцией, формирование единых планов повышения квалификации соответствующих специалистов. В современной России необходимо решительное преодоление антиконституционной тенденции имитации борьбы с коррупцией. Гуцев П.Ю. Конституционные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции: дис. … канд. юр. наук. - Белгород, 2010. - 81 с.Конституционная концепция прав и свобод человека и гражданина исключает чрезвычайные меры по противодействию коррупции. Правомерная активизация антикоррупционной деятельности государственной власти не должна приводить к отрицанию или умалению конституционного статуса личности.

2. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1 Конституционно-правовые основы противодействия коррупции в деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Как известно, в настоящее время коррупция признана одним из наиболее опасных факторов в общественной жизни, деструктивно влияющих на состояние не только национальной безопасности государства в целом, но и всех ее составных частей. Основная опасность коррупции как антигосударственного и общественно опасного явления, по оценкам исследователей, заключается в ее разрушительном воздействии на основы государственного устройства и конституционные основы правового регулирования жизни общества. Гуцев П.Ю. Конституционные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции: дис. … канд. юр. наук. - Белгород, 2010. - 53 с.

В этой связи, думается, особую опасность представляют коррупционные процессы в правотворческой деятельности. Учитывая, что правотворческий процесс представляет собой, в первую очередь, определенную деятельность, основными и обязательными условиями такой деятельности должны быть ее эффективность и качество. При этом критерием качества правотворчества является его соответствие тем целям и задачам, которые стоят в процессе формирования российской правовой, социальной государственности. Коррупция - как деструктивный процесс в правотворческой деятельности // Юридический вестник, №2, 2009. -1-11 с.Противодействие коррупции охватывает комплекс полномочий и функций не только федеральных государственных органов, но и органов публичной власти субъектов Федерации. В свою очередь, каждому из региональных государственных органов отводится своя роль в конституционно-правовом механизме противодействия коррупции: законодательные (представительные) органы субъектов Федерации осуществляют нормотворческие и контрольные полномочия; исполнительные органы - управленческо-распорядительные функции; судебные органы - защиту прав и законных интересов субъектов правоотношений на основе действительного или предполагаемого нарушения норм права.

Одной из важнейших конституционных задач, разрешаемых законодательными (представительными) органами субъектов Федерации в системе антикоррупционной политики, является определение сферы регионального ведения, которая не должна включать в себя полномочия федеральных государственных органов, но в достаточной мере охватывать проблемы публичной деятельности субъектов Федерации в системе противодействия коррупции на основе положений статей 72 и 73 Конституции Российской Федерации. Конституция Российской Федерации от12.12.1993 (принята всенародным голосованием 12.12.1993 / с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // Российская газета, № 7, 21.01.2009. - ст. 72-73.

На региональном уровне задача внедрения эффективных механизмов противодействия коррупции была поставлена лишь в 2005 году в рамках Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах. В результате региональная антикоррупционная политика получила нормативно-организационное развитие во многих субъектах Российской Федерации, где наравне с региональным антикоррупционным законодательством стали приниматься региональные антикоррупционные программы как инструмент организации и управления этим сложным направлением региональной политики. Однако лишь после того как проблема коррупции получила официальное признание на высшем политическом уровне, и утверждения Президентом России в июле 2008 года Национального плана противодействия коррупции, а также принятия в след за ним целого блока федерального антикоррупционного законодательства в 2008-2010 годах, большинство субъектов Российской Федерации в спешном порядке стали принимать собственные организационно-правовые программные документы на среднесрочную перспективу аналогичные федеральным. В одних случаях главы субъектов РФ принимали региональные документы в виде краткосрочных планов, в других вносили изменения в действующие региональные антикоррупционные программы или принимали новые. Кабанов П.А. Региональные антикоррупционные программы как организационно-правовые средства противодействия коррупции // Криминальное право. http://crimpravo.ru. -2011.

Предмет конституционного (уставного) регулирования общественных отношений субъектов Федерации в системе противодействия коррупции охватывает не только определение объектов ведения соответствующего региона. Существенной особенностью данных нормативных правовых актов является разрешение задачи по разграничению компетенции между соответствующими органами государственной власти субъектов Федерации, которые вытекают из региональных предметов ведения. Антикоррупционная политика требует, чтобы в этом процессе публичная власть не оказывалась бы сосредоточенной в рамках компетенции какого-либо одного органа публичной власти или одного должностного лица. Концентрация власти увеличивает коррупционные риски в региональной публичной деятельности. Гуцев П.Ю. Конституционные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции: дис. … канд. юр. наук. - Белгород, 2010. - 73 с.

Особым направлением законодательной работы в субъектах Федерации должна стать последовательная ревизия действующего законодательства на предмет его коррупциогенности. Она может проходить по следующим направлениям:а) преодоление коллизий и явных противоречий, еще сохраняющихся в региональном законодательстве по отношению к федеральному;б) сокращение многочисленных бланкетно-отсылочных норм права;в) пересмотр шкалы завышенных штрафов и другие. Ноздрачев А.Ф. Коррупция как правовая проблема в вопросах и ответах // Адвокат. - 2007. - С. 1-3.Вместе с тем, Гуцев П.Ю. в диссертации подчеркивает, что субъекты Федерации не обладают совершенно самостоятельной компетенцией в системе противодействия коррупции вне полномочий федеральных органов государственной власти. Принцип субсидиарности, согласно которому властные полномочия и публично значимые функции должны быть возложены на тот уровень власти, который способен их реализовать наиболее эффективным образом, не позволяет полностью рассредоточить компетенцию в системе противодействия коррупции между субъектами Федерации, исключив из этого процесса федеральную власть. Антикоррупционная политика требует сравнительно высокого уровня централизации.Законодательные (представительные) органы субъектов Федерации вправе обсуждать в своих заседаниях проблемы противодействия коррупции с определенной периодичностью. С сообщениями об итогах антикоррупционной деятельности могут выступать высшие должностные лица субъектов Федерации, должностные лица региональных исполнительных органов, прокурор субъекта Федерации, руководитель регионального органа внутренних дел. В первых двух случаях представительный орган вправе при возникновении обоснованных сомнений в эффективности проводимой антикоррупционной политики применять предусмотренные конституцией (уставом) субъекта Федерации санкции: вотум порицания, вотум недоверия, инициатива отрешения от должности, досрочное прекращение полномочий. Если же информирование депутатов о ходе антикоррупционной деятельности осуществляется со стороны органов прокуратуры или внутренних дел, законодательные (представительные) органы субъектов Федерации не вправе применять какие-либо санкции. Резолюция по итогам парламентских дебатов может включать в себя лишь рекомендации территориальным органам федеральных органов власти либо ходатайства перед вышестоящими органами о применении к виновным лицам установленных мер юридической ответственности. Гуцев П.Ю. Конституционные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции: дис. … канд. юр. наук. - Белгород, 2010. - 82 с.Анализ информации о состоянии дел по противодействию коррупции в регионах России по материалам, представленным членами Совета Федерации Федерального Собрания РФ показывает, что принятые в субъектах Российской Федерации меры в целом соответствуют требованиям Федерального закона «О противодействии коррупции» и Национальному плану противодействия коррупции.

Роль законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в антикоррупционной деятельности заключается в том, что практически во всех субъектах Российской Федерации приняты законы и утверждены планы мероприятий, программы по противодействию коррупции и преступности в целом.

В некоторых региональных законодательных актах прописаны основные полномочия депутатского корпуса по противодействию коррупции. Так, в антикоррупционном законе Ленинградской области закреплено полномочие депутатов Законодательного собрания об обязательном информировании председателя законодательного органа и губернатора области о выявленных ими фактах коррупции.

Липецкий областной Совет депутатов законодательно закрепил три группы коррупционных факторов: 1) связанные с реализацией полномочий органа государственной власти области, органа исполнительной власти области; 2) связанные с наличием правовых пробелов; 3) факторы системного характера (всего 11), - которые не должны содержаться в принимаемых в области нормативных правовых актах. Аналитическая записка // Информационно-аналитические материалы Совета Федерации Федерального Собрания РФ. http://council.gov.ru. - 2011.

Идёт активная законотворческая работа над внесением изменений и дополнений в региональные законодательные акты для приведения их в соответствие с антикоррупционными федеральными законами. В основном корректировке подвергаются законы о государственной и муниципальной службе, об устранении административных барьеров в предпринимательской деятельности, доступе граждан к информации и услугам органов государственной власти и местного самоуправления, закупке товаров, предоставлении услуг для государственных и муниципальных нужд, электронных конкурсах и электронных средствах массовой информации.

Например, Тамбовская областная Дума ввела в действующий областной закон «О правовых актах Тамбовской области» новую статью «Правовая экспертиза», которая предусматривает проведение антикоррупционной экспертизы, направленной на выявление и устранение норм, носящих коррупционный характер. Аналогичные изменения внесены в соответствующие законы в Республике Карелия, Волгоградской, Тюменской областях, Ненецкого, Ямало-Ненецкого автономных округов и другие. Аналитическая записка // Информационно-аналитические материалы Совета Федерации Федерального Собрания РФ. http://council.gov.ru. - 2011.

Практически во всех законодательных органах страны вносятся изменения и дополнения в регламенты. Они касаются проведения антикоррупционной экспертизы, изменения порядка подачи деклараций о доходах депутатов и региональных государственных служащих и других положений.

На усиление депутатского контроля направлен законопроект о внесении изменений в областной закон «О порядке организации контроля за исполнением законов Тамбовской области и нормативных правовых актов областной Думы». Этим законопроектом вводится процедура проведения парламентского расследования, в том числе и по фактам коррупции. Тюменская областная Дума в областном законе «О противодействии коррупции» закрепила за собой право толкования законов и осуществления контроля за их исполнением. Аналитическая записка // Информационно-аналитические материалы Совета Федерации Федерального Собрания РФ. http://council.gov.ru. - 2011.

В рамках борьбы с коррупцией законодательные органы субъектов Российской Федерации расширяют полномочия своих контрольно-счётных (счётных) палат. Ещё в 2006 г. Государственный Совет Республики Коми наделил республиканскую Контрольно-счётную палату полномочиями по проведению экспертизы республиканских нормативных правовых актов на коррупциогенность. За 2008 год палатой было подготовлено 47 заключений на правовые акты, по их результатам внесены изменения в 7 актов, а республиканский закон «О дополнительных основаниях и условиях предоставления отсрочки или рассрочки по уплате в республиканский бюджет Республики Коми региональных налогов» был признан утратившим силу из-за содержащихся в нём коррупционных факторов. Аналитическая записка // Информационно-аналитические материалы Совета Федерации Федерального Собрания РФ. http://council.gov.ru. - 2011.

Некоторые региональные законодательные органы приняли законы о профилактике (предупреждении) коррупции, об антикоррупционной экспертизе правовых актов и их проектов. Например, Администрацией Архангельской области принято постановление от 3 июня 2008 года «Об утверждении методики проведения экспертизы правовых актов и их проектов на коррупциогенность в исполнительных органах государственной власти архангельской области и в аппарате администрации архангельской области». Методика определяет наиболее типичные коррупциогенные факторы и проявления коррупционности правовых актов и их проектов, а также правила их предупреждения и выявления при подготовке и принятии правовых актов. К типичным коррупциогенным факторам отнесены коррупциогенные факторы, наиболее часто встречающиеся в правовых актах и их проектах и безусловно или с высокой степенью вероятности способствующие проявлениям коррупции. Постановление Администрации Архангельской области от 03.06.2008 № 123-па/15 Об утверждении методики проведения экспертизы правовых актов и их проектов на коррупциогенность в исполнительных органах государственной власти архангельской области и в аппарате администрации архангельской области // Правовая система Консультант Плюс, 2011.

Среди нововведений в региональном законодательстве можно выделить:

а) определение понятия «антикоррупционная политика»; б) закрепление порядка проведения открытого обсуждения социально значимых региональных проектов с размещением информации о них в электронных и печатных СМИ;

в) установление процедуры парламентского и общественного контроля за принятием важных для региона решений исполнительными органами государственной власти, включая заключение договоров и реализацию целевых региональных программ.

В Волгоградской области на рассмотрении областной Думы находится проект закона «О регулировании лоббистской (представительской) деятельности в Волгоградской области», внесённый областным прокурором. Волгоградские законодатели предполагают, что принятие этого правового акта будет способствовать максимальной открытости процессов подготовки и принятия решений областными властями, вытеснению недобросовестных, противоправных форм и методов влияния на законодательный процесс в регионе. Аналогичный закон разрабатывается в Свердловской области. Аналитическая записка // Информационно-аналитические материалы Совета Федерации Федерального Собрания РФ. http://council.gov.ru. - 2011.

Лоббирование интересов каких-либо групп (профессиональных, коммерческих, финансовых и т.д.) в некоторых субъектах Российской Федерации признано коррупционным фактором (например: постановление Губернатора Курской области от 10 мая 2007 года № 194 «О порядке проведения экспертизы нормативных правовых актов Курской области, договоров, соглашений на коррупциогенность»). Аналитическая записка // Информационно-аналитические материалы Совета Федерации Федерального Собрания РФ. http://council.gov.ru. - 2011.

Законодательными (представительными) органами организуется изучение и анализ международных и зарубежных нормативных правовых актов, судебной практики и научно-методической литературы для разработки и внедрения в региональную правовую систему антикоррупционных норм. В структуре региональных парламентов создаются специальные антикоррупционные комитеты и комиссии. Депутаты входят в состав комитетов, межведомственных комиссий, советов по противодействию коррупции при главах субъектов Российской Федерации, участвуют в работе общественных антикоррупционных объединений.

В законодательных собраниях проводятся парламентские и публичные слушания, «круглые столы», семинары, совещания-тренинги, конференции по различным проблемам антикоррупционной жизнедеятельности региона.

Региональные парламентарии активно используют средства массовой информации для изложения своей точки зрения по антикоррупционной проблематике. В Республике Саха (Якутия) в парламентской газете «Ил Тумэн» открыта отдельная рубрика, в которой депутаты выступают со статьями антикоррупционной направленности. В печатном издании Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия - газете «Парламентский вестник Калмыкии» периодически публикуются материалы по правовому просвещению населения в области противодействия коррупции. Аналитическая записка // Информационно-аналитические материалы Совета Федерации Федерального Собрания РФ. http://council.gov.ru. - 2011.

Антикоррупционная информация распространяется на официальных Интернет-сайтах законодательных органов, что активно находит свое широкое применение в практике регионов страны.

Парламентариями направляются депутатские запросы по результатам приёмов избирателей. В то же время исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации проявляют большую активность как в формировании правовых основ противодействия коррупции, так и в организационно-пропагандистских, профилактических мероприятиях. Впрочем, такая ситуация вполне закономерна, так как региональные государственные органы исполнительной власти обладают в этой сфере значительно большими полномочиями, чем законодатели. Аналитическая записка // Информационно-аналитические материалы Совета Федерации Федерального Собрания РФ. http://council.gov.ru. - 2011.

Необходимо обратить внимание ещё на одну тенденцию развития регионального антикоррупционного законодательства. В тех регионах, где формирование антикоррупционной законодательной базы еще не завершено, прокуроры получили задание оказать практическую и методическую помощь в доработке законопроектов, при необходимости и в их разработке. Органы прокуратуры имеют богатый опыт такой работы. Фактически все региональные законопроекты о противодействии коррупции были разработаны по инициативе прокуроров и с их непосредственным участием. Чайка Ю.Я. Доклад на заседании Совета Федерации Федерального Собрания РФ // Генеральная прокурора РФ. http://genproc.gov.ru. - 2009.

2.2 Антикоррупционные полномочия высших должностных лиц и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Как правило, в принятых региональных законодательных актах о противодействии коррупции прописываются полномочия исполнительных и законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, порядок их взаимодействия в антикоррупционной деятельности, которое выражается:

а) в создании специального органа (комиссии, совета и т.д.) при главе региона с участием представителей от законодательных органов власти (в большинстве регионов);

б) заключении соглашения между законодательными и исполнительными органами государственной власти (например, в Тульской области);

в) обоюдном (или одностороннем - исполнительной властью) проведении антикоррупционной экспертизы принимаемых правовых актов и их проектов; Аналитическая записка // Информационно-аналитические материалы Совета Федерации Федерального Собрания РФ. http://council.gov.ru. - 2011.

г) совместном проведении различных мероприятий антикоррупционной направленности (конференций, семинаров, «круглых столов», организации «горячих линий» и др.). Например, указом Губернатора Архангельской области от 14 июля 2011 года № 105-у «Об утверждении Порядка организации работы системы «телефон доверия» по фактам коррупционной направленности, с которыми граждане и организации столкнулись в процессе взаимодействия с должностными лицами исполнительных органов государственной власти Архангельской области и представительств Архангельской области» введена в действие с 1 августа 2011 года система «телефон доверия» по фактам коррупционной направленности, с которыми граждане и организации столкнулись в процессе взаимодействия с должностными лицами исполнительных органов государственной власти Архангельской области и представительств Архангельской области. Указ Губернатора Архангельской области от 14.07.2011 № 105-у Об утверждении Порядка организации работы системы «телефон доверия» по фактам коррупционной направленности, с которыми граждане и организации столкнулись в процессе взаимодействия с должностными лицами исполнительных органов государственной власти Архангельской области и представительств Архангельской области введена в действие с 01.08.2011 система «телефон доверия» // Правовая система Консультант Плюс, 2011.

Гуцев П.Ю. в своей диссертации подчеркивает, что высшие должностные лица и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации в целом в большей мере подвержены коррупционным рискам и нередко сами являются источниками коррупции. Это объясняется следующими причинами: во-первых, указанные органы организованы менее демократичным образом по сравнению с органами народного представительства; во-вторых, в рамках исполнительной власти сосредоточена значительная публичная власть, которая имеет высокую степень коррупционной привлекательности. Гуцев П.Ю. Конституционные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции: дис. … канд. юр. наук. - Белгород, 2010. - 92 с.

По словам начальника Главного управления экономической безопасности и противодействия коррупции МВД Дениса Сугробова, в 2011 году за коррупционные преступления привлечены к ответственности 13 действующих и бывших региональных министров и их заместителей, 4 действующих и бывших заместителя губернатора, 4 депутата законодательных собраний и 17 должностных лиц госучреждений. Средний размер взятки в России составил 236 тысяч рублей // 29.ру. http://29.ru. - 2011.

Именно исполнительные органы субъектов Федерации владеют, пользуются и распоряжаются объектами государственной собственности субъектов Российской Федерации, планируют расходы регионального бюджета и являются его фактическими распорядителями. [1]

По мнению экспертов, взяткой сопровождается почти половина актов по выдаче государственных кредитов или распределению бюджетных средств. Получению взяток при распределении бюджетных средств также способствует и сам бюджет, поскольку право решать, кому, когда и в каком объеме выделить средства, получает чиновник. О юридической ответственности за неэффективное использование бюджетных средств // Закон и право. 2007. № 1. С. 44-45.

Данные преступления часто встречаются и в сфере распределения бюджетных средств через государственные заказы и закупки. В итоге по оценкам Комиссии ГД по противодействию коррупции, в 2007 году потери государства от коррупции составят 200 миллиардов рублей, в том числе 150 миллиардов рублей - это потери при операциях закупок, произведенных по завышенным ценам. Барыгина И. Инновации против коррупции // Российская газета, 2007. № 38.

Новые процедуры государственных и муниципальных закупок должны обеспечить высокое качество исполнения государственного заказа и препятствовать формированию монопольно высоких цен и многомиллиардных коррупционных схем. Послание Президента Р.Ф. Медведева Д.А. Федеральному собранию Р.Ф. от 22.12.2011 // Интернет-портал Президента РФ. 2011

С другой стороны, исполнительная власть субъектов Федерации имеет и ряд сравнительных преимуществ по сравнению с региональным народным представительством: она более организована, интегрирована, имеет более высокую способность к управлению. В системе исполнительной власти проще организовать проверку честности и моральной устойчивости служащих. Это дает основания считать, что исполнительная власть субъектов Федерации имеет высокий антикоррупционный потенциал, причем эффективные формы правового регулирования противодействия коррупции могут в значительной степени снизить коррупционные риски и создать в общественном мнении образ неподкупного, честного чиновника, основанный не столько на использовании средств политической пропаганды и агитации, сколько на фактических обстоятельствах, подтверждаемых практикой.

Высшие должностные лица и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделены рядом антикоррупционных полномочий и осуществляют ряд функций по противодействию коррупции:

а) вносят в установленном порядке и участвуют в подготовке проектов законов, правовых актов и других документов в сфере противодействия коррупции, представляют заключения на проекты законов, правовых актов в установленной сфере деятельности;

б) организуют подготовку и готовят необходимые аналитические и иные справочные материалы антикоррупционной программы, разрабатывают и участвуют в ее реализации;

в) обеспечивают взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам предупреждения коррупции;

г) организационно обеспечивают реализацию полномочий по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти по обеспечению реализацию возложенных на них законодательством полномочий по противодействию коррупции на территории региона;

д) проводят антикоррупционную экспертизу правовых актов, проектов ведомственных правовых актов;

е) проводят антикоррупционный мониторинг;

е) анализирует деятельность органов региональной власти, готовят информационно-аналитические материалы по вопросам деятельности органов, выполняют другие функции в соответствии с региональными законами и иными нормативными правовыми актами. Совет Федерации Федерального собрания РФ предлагает расширить антикоррупционные полномочия Министерству финансов РФ и других ведомств. // http://www.rbc.ru. - 2011.

Эти полномочия постоянно дополняются и уточняются, государство пытается найти все более действенные антикоррупционные методы, что требует постоянного законодательного новшества. Так, например в Совете Федерации Федерального Собрания РФ предлагают Правительству РФ расширить полномочия Министерства финансов РФ, Федеральной налоговой службы РФ, Федеральной службы по финансовым рынкам РФ и Федеральной таможенной службы РФ по проведению антикоррупционных мероприятий. Такое предложение содержится в рекомендациях по итогам прошедшей в верхней палате парламента конференции на тему «Формирование системы антикоррупционного законодательства в сфере финансовых преступлений», в работе которой приняли участие сенаторы, представители Счетной палаты, Банка России, Минэкономразвития, Генпрокуратуры, ряда других ведомств. Совет Федерации Федерального собрания РФ предлагает расширить антикоррупционные полномочия Министерству финансов РФ и других ведомств. // http://www.rbc.ru. - 2011.

Несмотря на то, что в последние годы формирование законодательства в области противодействия коррупции шло достаточно активно, сфера финансовых отношений еще в недостаточной степени охвачена антикоррупционным законодательством, отмечается в рекомендациях. При этом коррупционные явления активно сопровождают механизм распределения и использования централизованных денежных фондов. Важной особенностью финансовой сферы является быстрота постоянного создания новых схем, в том числе коррупционного характера.

В диссертации Гуцева П.Ю. подчеркивается, что единство институтов высшего должностного лица и высшего органа исполнительной власти субъекта Федерации, установленное Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», представляет собой существенный коррупционный фактор. Это обстоятельство усиливается имеющимся конституционным механизмом наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Федерации решениями законодательных (представительных) органов субъектов Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Гуцев П.Ю. Конституционные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции: дис. … канд. юр. наук. - Белгород, 2010. - 45 с.

Важной конституционной гарантией коррупционной безопасности в деятельности исполнительной власти субъектов Федерации является обеспечение коллегиальности в функционировании института высшего исполнительного органа субъекта Федерации. Коллегиальность обсуждения и принятия решений минимизирует злоупотребления со стороны отдельных должностных лиц. При этом важно, чтобы состав высшего исполнительного органа субъекта Федерации не назначался единолично высшим должностным лицом субъекта Федерации, а определенная часть членов этого органа согласовывалась с законодательным (представительным) органом субъекта Федерации.

По указанным причинам Гуцев П.Ю. считает необходимым дополнить статью 20 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» правовыми нормами следующего содержания: «Высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в субъекте Российской Федерации. Порядок созыва, проведения заседаний высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, а также перечень вопросов, подлежащих рассмотрению исключительно в заседаниях высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, определяется конституцией (уставом) и (или) законами субъектов Российской Федерации, а также Регламентом высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации». Гуцев П.Ю. Конституционные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции: дис. … канд. юр. наук. - Белгород, 2010. - 46 с.

2.3 Деятельность конституционных (уставных) судов Российской Федерации и мировых судей по противодействию коррупции

В стране отмечается высокая степень концентрации судебной власти в рамках предметов ведения Российской Федерации, что отрицательно сказывается на динамике коррупционных явлений и процессов. Федеральный статус большинства судов, соединенный с полномочием Президента Российской Федерации по назначению судей всех судов, кроме высших судов и судов субъектов Российской Федерации, приводит к централизации судебной власти и, следовательно, - ее закрытому характеру. При подобных обстоятельствах сложно обеспечить конституционные гарантии беспристрастности и независимости правосудия. В конечном итоге, деятельность государственных органов субъектов Российской Федерации в механизме противодействия коррупции находит свое выражение лишь в функционировании конституционных (уставных) судов и мировых судей субъектов Российской Федерации.В диссертации Гуцева П.Ю. подвергаются критике нормы части 2 статьи 17 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» (должности мировых судей и конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации создаются и упраздняются законами субъектов Российской Федерации) и статьи 2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации). Гуцев П.Ю. Конституционные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции: дис. … канд. юр. наук. - Белгород, 2010. - 61 с.В целях устранения выявленного противоречия в часть 2 статьи 17 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» в диссертации Гуцева П.Ю. предложено внести изменение, согласно которому учреждение и упразднение конституционных (уставных) судов субъектов Федерации осуществлялось бы исключительно конституциями (уставами) субъектов Федерации.Согласно правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации, содержащийся в части 1 статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» перечень вопросов, для рассмотрения которых субъекты Федерации могут создавать конституционные (уставные) суды, нельзя считать исчерпывающим. Поэтому в диссертации предлагается наделить конституционные (уставные) суды субъектов Федерации рядом дополнительных полномочий антикоррупционной направленности. Новизна предложения автора заключается в обосновании необходимости предварительного конституционного (уставного) контроля в регионах на предмет выявления коррупциогенности. Преимущества предварительного контроля состоят в заблаговременности проверки, исключении необходимости придания акту конституционного (уставного) контроля обратной силы, возможности оценки доказательств на предварительных стадиях нормотворческого процесса. Однако практика показывает, что основной проблемой в обеспечении судебного механизма конституционного (уставного) контроля в субъектах Федерации как способа противодействия коррупции остается фактическое не учреждение большинством субъектов Федерации конституционных (уставных) судов. Гуцев П.Ю. Конституционные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции: дис. … канд. юр. наук. - Белгород, 2010. - 62 с.Цитата из доклад группы государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) по Российской Федерации: «необходимо признать, что укрепление независимой судебной власти являлось важной задачей в Российской Федерации на протяжении последних десятилетий и в этой области был осуществлен ряд реформ. Существующие конституционные и правовые нормы четко устанавливают ее независимость от законодательной и исполнительной властей. Тем не менее необходимы дальнейшие улучшения, с тем чтобы решить вопросы ненужной подчиненности судебной власти коррупции - проблемы, в отношении которой в России существует общее понимание». Доклад группы государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) по Российской Федерации [Электронный ресурс] // Антикоррупционер.- 2009.- Режим доступа: http://anti-corruptioner.ru. Дата обращения: 12.02.2012.Еще один (специфический) аспект независимости, характерный для судей, а именно для мировых судей, может показаться довольно парадоксальным с точки зрения конституционной независимости - независимость от федерального суда, т.е., по сути, от судебной власти. Согласно статье 21.2 федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» районный суд является непосредственно вышестоящей судебной инстанцией по отношению к мировым судьям, действующим на территории соответствующего судебного района, апелляционной инстанцией для мировых судов. Тем самым мировые судьи встраиваются в вертикаль системы федеральных судов общей юрисдикции и становятся ее нижней ступенью. Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 N 1-ФКЗ О судебной системе Российской Федерации [принят ГД ФС РФ 23.10.1996, ред. от 06.12.2011] //  Российская газета.- 1997.- № 3.- ст. 21.2.Санкт-Петербургская общественная правозащитная организация «Гражданский контроль» в «Социологическом исследовании мировой юстиции в Санкт-Петербурге» считает что, проблема отношений мировых судей и районных судов обостряется еще и тем, что в ходе реализации Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» многие организационные вопросы выпали из поля зрения реформаторов: «При том, что районные суды были определены как непосредственная вышестоящая судебная инстанция для мировых судей, организационная иерархия не была четко продумана и нормативно обозначена. А отношения мировых судей и районных судов далеко не ограничиваются вопросами апелляции и судебного надзора, что само по себе требует отдельного рассмотрения, но включают множество организационных моментов, которые ложатся серьезной дополнительной (не поддерживаемой финансово) нагрузкой на председателей районных судов. Среди них:а) назначение на должность - все представления по назначению на должность и продлению полномочий пишутся председателем районного суда;б) кадровые вопросы, связанные с распределением отпусков, заменой заболевших мировых судей, представление на повышение категории и т.п.;в) организация повышения квалификации мировых судей, проведение регулярных совещаний;г) решение организационных вопросов (например выделение помещений для рассмотрения уголовных дел)». Мировой суд: доступность и эффективность. Социологические исследование мировой юстиции в Санкт-Петербурге / Общественная правозащитная организация «Гражданский контроль».- СПб, 2007.- 56 стр.Таким образом, в отношениях мировых и федеральных судей сохраняется момент противостояния, который проявляется как на формальном, так и на неформальном уровне.

Рекомендации Совета судей Российской Федерации о принятии программы развития мировой юстиции приняты субъектами России по-разному. Часть субъектов приняли с пониманием и с готовностью разработать и утвердить программу, но из-за экономических сложностей не смогли довести работу по принятию программы до конца; часть приняли рекомендацию Совета судей Российской Федерации крайне негативно; часть, приняв программу, отменили из-за отсутствия финансирования. Все же на сегодня субъекты России, несмотря на отсутствие законодательно закрепленных полномочий об организационном и кадровом обеспечении деятельности мировых судей субъектами Российской Федерации, практически приняли на себя мероприятия, направленные на обеспечение деятельности мировых судей. Однако принимаемые субъектами Российской Федерации меры по своей сути противоречат конституционному принципу разделения властей - на законодательную, исполнительную и судебную, нарушают принцип независимости судебной власти в лице мировых судей. В итоге вырисовывается следующая картина: работники аппарата мировых судей относятся к органу исполнительной власти, мировые судьи избираются законодательной властью; орган, от имени которого мировые судьи отправляют правосудие, не создан; орган, обеспечивающий условие для полного и независимого отправления правосудия мировыми судьями, не создан. В соответствии с ч. 3 ст. 1, ч. 4 ст. 6, ч. 4 ст. 7, ч. 4 ст. 37, ч. 3 ст. 39 проекта федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» мировые судьи относятся к судам субъектов Российской Федерации; финансовое обеспечение деятельности мировых судей (за исключением обеспечения оплаты труда мировых судей и социальных выплат, предусмотренных для судей федеральными законами, которое осуществляется через органы Судебного Департамента при Верховном Суде Российской Федерации) осуществляют органы исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации; материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей производится за счет бюджетных ассигнований бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом этого субъекта; организационное обеспечение деятельности мировых судей осуществляют органы исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, установленном законом этого субъекта; структура и штатное расписание аппарата мирового судьи устанавливаются в порядке, предусмотренном законом субъекта Российской Федерации. Работники аппарата мирового судьи являются государственными служащими соответствующего субъекта Российской Федерации. Федеральный конституционный закон от 07.02.2011 N 1-ФКЗ О судах общей юрисдикции в Российской Федерации [принят ГД ФС РФ 28.01.2011, ред. от 01.06.2011] // Российская газета.- 2011.- № 29.- ст.ст. 3-39. Тем не менее федеральный конституционный закон «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» практически передает орган судебной власти в лице мировых судей Российской Федерации в структуру органа исполнительной, законодательной власти субъектов Российской Федерации, тем самым отменяет самостоятельность судебной власти в лице мировых судей от других ветвей власти в субъектах Российской Федерации. Мировой судья Местникова С.А. судебного участка № 42 г. Якутска Республики Саха (Якутия) считает: «Независимость и самостоятельность судебной власти в лице мировых судей в Российской Федерации может быть обеспечена лишь тогда, когда мировая юстиция полностью будет передана на федеральное обеспечение, как предложил Президент Российской Федерации Дмитрий Медведев в своем Послании Федеральному Собранию в ноябре 2008 года». Местникова С.А. Проблемы организации деятельности мировых судей / С.А. Местникова.- Якутск: Изд. Российская юстиция.- 2010.- № 5.По мнению Гуцева П.Ю. «подведомственные мировым судьям дела в большинстве случаев не связаны с коррупцией. Поэтому основной задачей правового регулирования антикоррупционных правоотношений в данной сфере является противодействие коррупции в самих мировых судах. В целях придания мировым судьям большей независимости от назначающих их органов, обеспечения публичности в судебной деятельности, возможности равного доступа граждан к участию в отправления правосудия, целесообразно статью 6 Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» изложить в следующей редакции: «Мировые судьи избираются на должность населением соответствующего судебного участка в порядке, установленном федеральным законом». Гуцев П.Ю. Конституционные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции: дис. … канд. юр. наук. / П.Ю. Гуцев - Белгород, 2010.- с. 55.Общественный контроль необходим и над судами, которые ангажированно принимают решения, назначают минимальные наказания коррупционерам и расхитителям бюджетных средств. Так, мировой судья судебного участка № 76 Ворошиловского района г. Волгограда Вячеслав Глейкин, как установил суд, получил от одного из жителей Волгограда 15000 руб. в 2006 г. за непривлечение его к административной ответственности в виде лишения прав на управление транспортным средством. Позже судья передумал, потребовав с нарушителя еще столько же. Когда его требования были удовлетворены, Глейкин вынес незаконное постановление о непривлечении к административной ответственности в связи с истечением срока давности.

Помимо этого судья Глейкин промышлял выдачей фальшивых лицензий на недропользование. Одну из таких получило ООО «АГП-Технология», которым руководил знакомый судьи. За сумму 400000 руб. фирме было якобы оформлено разрешение на добычу и разведку строительного песка в Городищенском карьере Волгоградской области. На самом же деле этот документ был выписан на имя другой организации. Но и на этом список преступлений Глейкина не заканчивается. Судья зарегистрировался в качестве кандидата в депутаты Волгоградской городской думы, а чтобы проспонсировать свою избирательную кампанию, занял у местного предпринимателя 2 млн рублей и не вернул. Также Глейкин нарушил порядок финансирования избирательной кампании, использовав привлеченные им и неучтенные на специальном избирательном счете деньги в размере 3 млн. руб. По совокупности этих эпизодов судья был приговорен к 8,5 годам колонии строгого режима. С решением суда Глейкин не согласился, однако в конце 2010 г. кассационная инстанция подтвердила этот приговор. Дудин Н.П. Противодействие коррупции: научно-практическое издание / Н.П. Дудин, Т.А. Васильева, Г.В. Дытченко, М. Г. Ковалева, С. П. Кушниренко, А.А. Ларинков, М.А. Любавина, Е.Л. Никитин, А.Е. Скачкова, В. А. Стеля, Л.А. Чернышева, С. Ю. Яковлева. - СПб. : СПб юрид. ин-т (филиал) Академии Генеральной прокуратуры РФ, 2009.- с. 72.Многие ученые-юристы и лица занимающиеся политической деятельностью считают: «борьбу нужно начинать с коррупционеров на самом верху. Мелких показательно ловят - и мы эту статистику видим. А крупные чиновники-воры, которые ворочают миллионами и миллиардами - сегодня неприкасаемы. И это ненормально». Антикоррупционная программа КПРФ: интернет-проект «Антикоррупционный комитет» [Электронный ресурс] // Политическая партия «Коммунистическая партия Российской Федерации».- 2011.- Режим доступа: http://beyvora.ru. Дата обращения: 04.04.2012.Будучи премьер-министром Путин В.В. в своей очередной статье о развитии институтов в России опубликованной в «Коммерсанте», которая называется «Демократия и качество государства», рассказал, как намерен бороться с коррупцией в судебной системе, а именно, предлагает ниже конкретные шаги.: «Во-первых, необходимо сделать правосудие доступным для граждан. В том числе ввести практику административного судопроизводства не только для бизнеса, но и для специального рассмотрения споров граждан с чиновниками. Дух и смысл практики административного судопроизводства исходят из того, что гражданин уязвимее чиновника, с которым он спорит. Что бремя доказывания возлагается на административный орган, а не на человека. И потому практика административного судопроизводства изначально ориентирована на защиту прав граждан.Во-вторых, общественные объединения должны получить право подавать судебные иски в защиту интересов своих участников. Это даст возможность гражданину отстаивать свои права, например, спорить с губернатором не в одиночку, а от лица крупной общественной организации. Путин В.В. предлагает расширить сферу применения коллективных исков, которые могут предъявлять граждане.

В третьих, в системе арбитражных судов сегодня создана единая, открытая, доступная база всех судебных решений. Необходимо создать такую базу и в системе судов общей юрисдикции. Надо подумать о возможности интернет-трансляции судебных заседаний и публикации стенографических отчетов о них. Сразу будет видно, кто как работает. Какие решения принимают по аналогичным делам, но с разным составом участников. Где мотивировка судьи продиктована не совсем понятной и прозрачной логикой. Кроме того, своеобразный элемент "прецедентного права" послужит фактором непрерывного совершенствования суда.В четвертых, необходимо возрождение "судебной" журналистики, что позволит шире и глубже обсуждать правовые проблемы общества, повышать уровень правосознания граждан». Путин В.В. Демократия и качество государства / В.В. Путин // Коммерсант.- 2012.- № 5.Сейчас в России идет реформа судебной системы, которая пересекается с другим программным пунктом нынешнего Президента России - противодействием коррупции. Судебная реформа должна снизить коррупциогенность судов, сделать их максимально независимыми от власти и зависимыми от общества. Для этого необходима корректировка базовых законов о судоустройстве в России.

3. ГАРАНТИИ И ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

3.1 Причины и предупреждение политической коррупции в государственной власти субъектов Российской Федерации

Гуцев П.Ю. обосновывает, что «среди различных видов коррупционных явлений и процессов применительно к уровню субъектов Федерации заслуживают особого внимания следующие объекты: политические отношения; система государственной гражданской службы; процессы владения, пользования и распоряжения собственностью субъектов Федерации; государственные унитарные предприятия и учреждения». Гуцев П.Ю. Конституционные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции: дис. … канд. юр. наук. / П.Ю. Гуцев - Белгород, 2010.- с. 80.Наиболее распространенным инструментарием региональной антикоррупционной политики стали: а) законы субъектов Федерации о предупреждении и противодействии коррупции; б) целевые программы субъектов Федерации антикоррупционной направленности; г) формирование координационных советов субъектов Федерации по противодействию коррупции; д) утверждении правил и методики проведения экспертизы нормативных правовых актов, их проектов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции; е) планы соответствующих мероприятий руководителей государственных органов субъектов Федерации. Однако эти меры не дифференцированы применительно к различным видам коррупционного поведения и, по общей своей логике, направлены преимущественно на бытовую, «низовую» коррупцию. Проблема политической коррупции в законодательстве субъектов Федерации, как правило, не разрешается. Хотя в большинстве субъектов Российской Федерации методом проб и ошибок создаются собственные инструменты антикоррупционного мониторинга, принимаются региональные законы по противодействию коррупции в субъектах, например, так был принят областной закон «О противодействии коррупции в Архангельской области» (настоящий закон направлен на реализацию Национального плана противодействия коррупции и определяет правовые основы участия органов государственной власти Архангельской области в противодействии коррупции). Закон Архангельской области от 26.11.2008 № 626-31-ОЗ О противодействии коррупции в Архангельской области [принят Архангельским областным Собранием депутатов 26.11.2008, ред. от 22.03.2011] // Волна.- 2008.- № 48.Однако Гуцев П.Ю. пишет: «субъекты Российской Федерации проявляют недостаточно инициативы по выработке новых антикоррупционных подходов; региональные законы о противодействии коррупции в структурном и содержательном отношениях в основном повторяют положения Федерального закона «О противодействии коррупции». Поэтому задачей юридической науки становится разработка предложений и рекомендаций для законодателей субъектов Федерации, направленных на более развернутый комплекс антикоррупционных мер». Гуцев П.Ю. Конституционные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции: дис. … канд. юр. наук. / П.Ю. Гуцев - Белгород, 2010.- с. 89.Основные причины разгула преступности и коррупции находятся в тесной взаимосвязи с такими явлениями, как кризис и несбалансированность в экономических отношениях, высокие налоги, падение производительности труда, рост безработицы, бюджетный дефицит. Такому криминогенному состоянию способствует правовой нигилизм, который охватил некоторые органы трех ветвей государственной власти разного уровня, ухудшение исполнительской дисциплины, подбор, расстановка и воспитание кадров, несовершенная нормативно-правовая база, серьезные недостатки и просчеты в правоприменительной практике правоохранительных органов.Такая ситуация по мнению Алексеева С.С. «требует максимальной концентрации усилий всех ветвей власти и органов местного самоуправления, принятия необходимых общегосударственных мер, направленных на усовершенствование разных отраслей права, в том числе уголовного и уголовно-процессуального законодательства, правового обеспечения правоохранительных органов, и прежде всего, органов досудебного следствия и дознания». Алексеев С.С. Философия права / С.С. Алексеев - М.: Норма, 1999.- с. 28. Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации года содержит выводы о том, что благодатную среду для получения чиновниками взяток предоставляет существующее правовое регулирование бюджетного процесса, напрямую связанное с его непрозрачностью. Коррупция - как деструктивный процесс в правотворческой деятельности // Юридический вестник.- 2009.- № 2.На примере правотворчества, в сфере бюджетных отношений становится очевидным, что от того, насколько неточно сформулирован закон, что от окончательного решения должностного лица, зависят пределы его полномочий и свобода поведения граждан.