Информационная политика российского государства на современном этапе

Как мы отметили, главной целью государственной информационной политики (том числе и в сфере миграции) является налаживание диалога в треугольнике «власть - средства массовой информации - общество». Для этого должны быть решены задачи формирования единого информационного пространства России, ее вхождения в мировое информационное пространство, обеспечение информационной безопасности личности, общества и государства, формирование демократически ориентированного массового сознания, становление отрасли информационных услуг. Также расширение правового поля регулирования общественных отношений, в том числе связанных с получением, распространением и использованием информации. Активно внедряясь в область политики, новые информационно-коммуникационные технологии не только качественно видоизменили старые представления, установки, стереотипы, но и сломали многие формы поведения, модели взаимоотношений между политическими институтами и индивидами. В соответствии с этими задачами определяются специфические функции государственной информационной политики [6].

Вообще в современной науке существует множество подходов и определений функций. Так, функцией (перевод с лат. - круг деятельности) называют сторону, элемент, этап любой социальной деятельности или обязанность, назначение, характер деятельности, исполнение обязанностей [12]. Мы, рассматриваем функции информационной политики с точки зрения политической цели государства и целями общества, которые в общем можно обозначить как сохранение целостности и стабильности своего существования.

В Концепции государственной информационной политики Российской Федерации прямо обозначены три функции: регулирующая, контролирующая, формирования и развития информационного пространства, в том числе выделение организационных структур во всех ветвях власти для выполнения последней функции.

Выделение функций государственной информационной политики необходимо соотносить с современным общественным развитием, его потребностями и тенденциями. Как мы уже отмечали, одной из основных целей в государственном управлении является поддержание гомеостаза системы. Соответственно и система функций должна быть ориентирована на это же.

Современные исследователи придерживаются мнения, что миграция - это многомотивное общественное явление потребностного характера реализующееся как в физическом, так и в виртуальном пространстве. Главная специфика миграции - намерение индивида переменить местожительство, обустроиться на новом месте. Ключевой категорией здесь является именно окончательность перемены места жительства и невозвращение на старое место. С учетом этого, миграцию определяют как пространственную активность (перемещение) индивида, направленную на овладение ресурсами новых территорий и связанную с переменой места жительства [4]. Таким образом, у миграции как у общественного явления выделяется три параметра:

1. перемена индивидом координат своего пребывания, то есть перемещение - это фактор мобильности;

2. намерение индивида улучшить свое материальное и (или) социальное положение - фактор потребностей;

3. стремление индивида обжиться на новом месте и считать его своей «второй родиной» - фактор стабильности.

Особенности миграции в современных условиях требуют новых подходов, с тем, чтобы миграционные процессы в Российской Федерации стали фактором, способствующим позитивному развитию российского общества, исходили из потребностей экономики, интересов национальной безопасности, охраны общественного порядка и здоровья населения при строгом соблюдении международных обязательств России. В концепции государственной миграционной политики Российской Федерации заложены функции государства в сфере миграции: регулирующая, управляющая, взаимодействия, экономическая, информационная, научная.

На основе междисциплинарного подхода к функциям политики вообще, миграционной политики, в частности, теории управления, журналистики, мы можем вывести группы функций государственной информационной политики в сфере миграции. Общее для всех этих групп - сфера их направленности (социальная среда) и цель (гомеостаз системы). Обозначим их:

Первая группа - информационные. Функции этой группы говорят о содержании государственной информационной политики в сфере миграции и обеспечивают создание информационной базы - совокупности фактов, отражающих событийную картину. Их основной целью является создание в обществе знаний, оценок, норм для использования в повседневной жизни, взаимодействия между государством и гражданским обществом, согласования государственных интересов России и интересов субъектов Федерации. И оттого, насколько адекватны «картины жизни» действительности, реально происходящему, зависит точность и полнота «повестки дня». Если «повестка дня» не включает информацию общезначимого интереса, то побуждение к диалогу отсутствует.

Именно группа информационных функций дает возможность политике выступать мощным катализатором диалога культур благодаря чему происходит обмен культурной информацией в историко-философском и историко-литературном контексте и тем самым интенсифицируя социальный процесс.

Одной из центральных задач этой группы следует обозначить направленность на формирование общественного мнения с помощью средств массовой информации позитивного отношения к легальным мигрантам, их максимальной адаптации (как проявление адаптивной функции) и недопустимости нелегальной миграции. Отбор и полнота представляемой аудитории информации определяет качество информированности граждан. Однако оценочность должна проходить не в стихийной форме, а только под влиянием этики, знаний и в осознанном направлении, в котором приоритет стоит на минимализации вредоносных последствий стихийной миграции и нормализации общественной жизни. Тогда информационная функция и, следовательно, информированность как важнейший компонент сознания в значительной степени рационализирует отношение граждан к социально- политическим процессам, повлияет на уровень компетентности общественного мнения и стимулирует социальную активность [22; 35].

В группу информационных функций входит и пропагандистско- агитационная функция, которая понимается как единство деятельности по распространению фундаментальных, закладываемых в основу массового сознания идей и конкретных, активно формирующих отдельные позиции аудитории. Эта функция включает в себя культурно-образовательную составляющую.

Нормативная (идеологическая) группа функций проявляется в том, что государственная информационная политика отражает ответственность за процесс социализации личности, усвоение ею социального опыта, знаний, норм, идеалов, соответствующих данному обществу, данной социальной группе. Сюда же относятся обычаи и традиции, этикет и нравы, законы и конституционные акты - все то, что в совокупности образует более сложные комплексы, такие как право, мораль, идеология. Все это ценностные ориентации, без которых невозможен процесс социализации личности, который обеспечивает сохранение общества, его структуры и сложившийся (складывающихся) в нем форм жизни. Морально-правовые компоненты функции связаны с выработкой и принятием моральных, правовых и других норм для решения назревшей социальной проблемы и составляют отображение порядка проведения политики и управление ею. Комплексность этой функции осложняется разнообразием сфер включенных в данную проблему, - это проблемы информационного и миграционного законодательства, и вопросы правотворчества, и этики [22].

Группа организационных функций нацелена на управление политикой, как совокупности материальных отношений и придания действенности информационным функциям. Основа этой группы заложена в принципах концепции государственной информационной политики. Она включает в себя функции воздействия на объекты политики и по своему значению для социального пространства может относиться к макроуровневым, т.к. включает в себя систему формирования и использования информационных ресурсов; информационно-телекоммуникационная инфраструктура; научно- техничес-кий и производственный потенциал, необходимый для формирования информационно-телекоммуникационного пространства; рынок информационных и телекоммуникационных средств, информационных продуктов и услуг и т.д.

Группа посреднических (медиальных) функций. Это основная группа. Роль государственной информационной политики в сфере миграции проявляется именно в установлении связи между структурами общества. Она дает возможность разным социальным группам общаться друг с другом, устанавливать контакты. Посредничество средств массовой информации позволит минимизировать негативные последствия миграции и для мигрантов, и для коренного населения. Особое значение в этой связи приобретает политика как инструмент управления обществом.

Функция артикуляции, входящая в эту группу, в организации диалога имеет важное значение, поскольку ориентирована на публичное представление разных взглядов, подходов к решению общегосударственных задач, выдвижению критических и конструктивных предложений. Функция артикули-рования интересов связана с функцией интеграции, которая сохраняет культурное наследие, национальные традиции, укрепляет социальные связи и препятствует разрушительным последствиям конфликтов.

Теоретически средства массовой информации в совокупности должны представлять весь многосоставный спектр общественных интересов, взглядов, настроений, служить общественным форумом. Однако на практике различные отдельные группы и силы со своими представлениями и требованиями замещают общий спектр.

Необходимо, чтобы каждая группа функций получала надлежащую реализацию с помощью функций государственных органов, то есть имела четкую и быструю вертикальную проходимость управляющих воздействий. Причем такую «проходимость», при которой бы управленческие воздействия, рожденные центральными, федеральными государственными органами, не деформировались при движении вниз, а надлежаще дифференцировались и конкретизировались [9].

2.2 Роль российского государства в формировании информационной миграционной политики

Миграционная политика представляет собой систему общепринятых на уровне идей и концептуально объединенных средств, с помощью которых, прежде всего государство, а также его общественные институты, соблюдая определенные принципы, соответствующие конкретно историческим условиям страны, предполагают достижение целей, адекватных как этому, так и последующему этапу развития общества, то есть миграционную политику следует рассматривать как часть социального управления. В вопросе же социального управления необходимо рассматривать такую составляющую, как изменение законодательной базы, регулирующей миграцию, являющейся отражением изменений общественного мнения и элементами содержательной модели государственной информационной политики в области миграции. Государству особый статус в обществе придает то, что именно (и только) через его структуры и механизмы формируются и закрепляются всеобщая воля [5].

Объем знаний, политическая подготовка и информированность населения являются одной из основных предпосылок формирования общественного мнения. Самым существенным моментом здесь является систематическое, организованное и целенаправленное информирование. Даже стихийно формирующееся общественное мнение имеет свою информационную основу, хотя в большинстве случаев она носит не объективный, предопределенный, а случайный или тенденциозный характер. Этот фактор формирования общественного мнения на современном этапе значительно усложняется особенностями его субъекта и использованием средств массовой информации для политической информированности. Там же, где не обращается достаточного внимания на особенности информационного процесса, трудно сформировать нужное властям общественное мнение. Так и произошло с мнением коренного населения в те года, когда резко увеличился объем миграционных потоков на территорию современной России.

Законодательные акты в сфере миграции, которые принимаются на федеральном и региональном уровнях, являются основой миграционной политики, также базой для разработки модели государственной информационной политики в области миграции и для существования всей системы, так как является мерой упорядочивания связей и отношений между подсистемами, системами и между элементами в системе. До перестроечного периода законодательная база строго ограничивала передвижение по территории СССР жесткой системой прописки, особенно в крупных городах страны. Ее возникновение было связано с отсутствием рынка жилья и приемом на работу только при наличии прописки и перемещением граждан в пределах страны в основном по государственному заказу и закрытость внешних границ государства для постоянного доступа иностранных граждан.

Крушение СССР привело к изменению направлений и характера миграции населения. Вооруженные действия на территории Кавказа, экономические проблемы Севера, политико-социальная обстановка в Балтийском районе и т.д. привели к возникновению таких форм миграции, как вынужденная миграция - территориальные перемещения людей, покинувших место жительства вследствие совершенного в отношении них или членов их семей насилия или преследования, либо вследствие реальной возможности подвергнуться насилию или преследованию, а также вследствие чрезвычайных обстоятельств экономического, природного, техногенного характера; массовый отток из северных районов. Миграция конца 1980 - начала 1990 гг. носила во многом стихийный, неуправляемый, неконтролируемый характер, являя собой шоковую реакцию населения на социально-экономические и политические потрясения того периода.

Отличительной чертой ситуации начала 90-х годов в России являлось полное отсутствие законодательной базы, регулирующей процессы миграции. Работа по экстренному приему, расселению и оказанию помощи велась на базе разовых решений правительства.

Страна оказалась перед необходимостью в самые краткие сроки разработать и принять миграционное законодательство и, руководствуясь им, пытаться начать регулирование данной проблемы. В декабре 1991 года при Министерстве труда Российской Федерации был создан Комитет по миграции населения. Через полгода его преобразовали в Федеральную миграционную службу России. Именно на нее были возложены функции разработки и осуществления государственной политики в области миграции населения. Впоследствии это ведомство много раз меняло свою административную принадлежность. В октябре 2001 года Федеральная миграционная служба была передана в «силовое ведомство» - Министерство внутренних дел Российской Федерации. Многочисленные реорганизации, сопровождавшие смену руководства и ведения, отрицательно сказались на кадровом обеспечении центрального аппарата и территориальных органов - ведомство покинули многие квалифицированные специалисты.

13 ноября 1992 года был принят Закон о присоединении Российской Федерации к Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев и Протоколу 1967г., касающемуся статуса беженцев. Россия также присоединилась ко многим международным договорам, закрепляющим принципы толерантности как основные права и свободы человека. Это были Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Международная Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

На фоне огромного и непрекращающегося потока беженцев и вынужденных переселенцев, вызванных нестабильностью политической обстановки в Закавказье, 19 февраля 1993 года были приняты Закон Российской Федерации «О беженцах» и Закон Российской Федерации «О вынужденных переселенцах», они оба вступили в силу 20 марта 1993 года. Однако отсутствие высококвалифицированных специалистов, объем работы по подготовке законов, практически не прекращающийся оперативный прием и размещение огромного количества беженцев и переселенцев не могли не сказаться на их качестве. Эти законы не были экономически обоснованы реальными возможностями государства. А главное, отсутствовала политическая воля к их соблюдению. Вследствие этих причин законы носили во многом общий и декларативный характер.

В тот период юридическая база, обеспечивающая управление непосредственно миграционными процессами в России, практически отсутствовала, однако институт прописки продолжал функционировать, а состояние регионов настоятельно требовало создания законов и подзаконных актов. Причем, именно регионы в результате выступили инициаторами разработки миграционного законодательства. Власти некоторых регионов (например, Краснодарского края) принимали законы и законодательные акты, ограничивающие различные виды миграции (трудовую и вынужденную) запретительными границами. В их числе были административные меры такие, как ограничение регистрации мигрантов, введение квот и экономические - введение сбора с мигрантов «за компенсацию затрат по поддержанию социальной инфраструктуры».

Общей тенденцией тех лет было ужесточение миграционной политики в южных субъектах государства, которое аргументировалось тем, что:

1. миграция способствует криминализации обстановки и росту преступности;

2. неконтролируемый приток мигрантов резко осложняет социальную обстановку, дестабилизируя рынок жилья, труда, способствуя повышению нагрузки на социальную и инженерную инфраструктуру;

3. миграция ухудшает санитарно-эпидемиологическую обстановку;

4. иноэтнические мигранты захватывают ключевые позиции в социально- экономической жизни;

5. замкнутый образ жизни отдельных мигрантов отдельных этнических общин и их нежелание ассимилироваться, воспринять образ жизни местного населения, способствует возрастанию социокультурной дистанции между ними и коренным населением, вплоть до исключения возможности совместного проживания;

6. изменение этнического состава территорий приобретает угрожающий характер и угрожает национальной безопасности [36].

Но все же главными аргументами введения ограничительно- запретительных законодательных актов были утверждения властей, вызванные массовыми обращениями местных жителей о том, что миграция осложняет социально-экономическую ситуацию, усиливает давление на рынок труда и социальную сферу, обострят межнациональные отношения, увеличивает преступность. В формировании законодательной базы явно прослеживается искажение общественного мнения. Точнее, под общественным мнением в данном случае понималась воля и желания только коренного населения и не принималось во внимание или расчет мнение мигрантов. Теоретически же государство, объединяющее людей, проживающих на его территории, в том числе и лиц без гражданства, а также иностранцев, объективно выражает общие для всех, «снятые», интегрированные интересы и цели жизнедеятельности своего сообщества людей. Законодательство, нацеленное только на запрещение и ограничение миграционного притока, показывает, что у подавляющего большинства массы коренных жителей было сформировано мнение, что мигранты - это «зло» [10].

Противодействие миграции мотивируется главным образом перенаселенностью края; особо подчеркивается, что плотность населения - предположительно около 69 чел./км2 - значительно превышает аналогичные показатели соседних российских регионов. Нередко упоминаются также угроза проникновения в край криминальных элементов из зон национальных конфликтов и возможность обострения межнациональных отношений в самом крае (как между разными группами беженцев, так и между беженцами и местным населением). Представители власти, кроме того, не скрывают, что запретительные меры носят превентивный характер: «...пограничное положение края и нестабильная обстановка в Закавказье угрожают новыми миграционными потоками».

Анализ законодательной базы Южного федерального округа, показывает как под влиянием и даже можно говорить при определенном давлении общественного мнения с начала массовых миграций в конце ХХ века изменялась и законодательная база.

В марте 1992 года Указом Президента Российской Федерации «Об особо охраняемом эколого-курортном регионе Российской Федерации» предписывалось разработать меры по ограничению миграционного притока в район Кавказских Минеральных Вод. Через год в феврале 1992 в закрытом (неопубликованном) для широкой общественности Постановлении Администрации КМВ прописка была разрешена, также как и в Краснодаре, только для ближайших родственников постоянных жителей региона. В этот же период при главах местных администраций были созданы специальные комиссии, которые решали вопросы о возможности прописки на постоянное место жительства.

На Ставрополье создание миграционной законодательной базы, начавшись в 1993 году [43], наибольшее развитие получает в период между 1995 и 1997 годами [18]. Однако в сравнении с Краснодарским краем исключительно запретительных актов на Ставрополье практически не было, все нормы носили скорее ограничительный или разрешительный характер.

В анализируемых документах имелись серьезные недостатки. Главный из них - нарушение конституционного права свободы перемещения в пределах страны граждан России. Например, были отклонены Государственно-правовым управлением при Президенте РФ законопроекты

«О миграции и натурализации в Ставропольском крае», «О статусе жителя Ставропольского края», признаны ничтожными. Одной из причин нарушений было несоответствие федеральному законодательству нормативных актов субъектов федерации. По инициативе прокуратуры Ставропольского края отменено Временное положение о пребывании и определении на постоянное место жительства в Ставропольском крае от 06.10.95 г., которое содержало ряд ограничений прав беженцев и вынужденных переселенцев на свободу передвижения и выбор места жительства.

За период с 2013 года по 2015 численность прибывающих в регион сократилась с 124,6 до 59,8 тыс. человек, то есть в 2,4 раза. В это же время число выбывающих за период сократилось с 107,9 до 48,8 тыс. человек, то есть почти в 2,2 раза.

Если ранее миграция населения наряду с естественным движением способствовала общему приросту населения, то до 2009 года она полностью его обеспечивала, но в последние годы даже миграционные потоки не могут покрыть естественной убили населения в регионе. В 1970 году миграция обеспечивала 60 % прироста численности населения края, в 1975 году - 54 %, в дальнейшем роль миграции в формировании населения края сокращается вплоть до 2013 года. В 2014 году общий прирост населения Ставрополья составил 27,7 тыс. человек, причем на долю миграции приходилось 63,6 % прироста. К 1992 году роль миграции в формировании населения края увеличилась до 93,2 %, при этом общий прирост возрос в 1,6 раза, составив тем самым 43,9 тыс. человек. С 1995 года в Ставропольском крае наблюдается стабильный рост естественной убыли населения, а общий прирост полностью обеспечивается за счет миграции. Но с 2009 года даже миграция не перекрывает естественной убыли населения края, так как все меньшее количество людей переселяется на территорию края, а коэффициент естественного прироста продолжает стремительно падать (табл. 1).

Таблица 1

Прирост населения Ставропольского края, (тыс. человек)

Особое место в миграционных процессах принадлежит сельскогородским миграциям, они играют главную роль в перераспределении трудовых ресурсов внутри региона. В целом в России практически вплоть до начала 90-х годов сельские населенные пункты теряли население, вследствие оттока его в города. С развитием экономических реформ, приведших к социально-экономическому кризису, начиная с 1991 года, этот вид миграции меняется на противоположное направление. За период 1991 - 1994 гг. сельская местность РФ приняла 845 тыс. человек, в то время как городская - 680 тыс. мигрантов [17].

В структуре внутрикраевых перемещений передвижения сельского населения меньше всего подверглись изменениям. За последнее время число мигрантов, передвигающихся в пределах края, составляет около 16 %. Основной причиной этому, по нашему мнению, является то, что главной формой адаптации сельского населения края к сложившимся экономическим условиям является наличие личного подсобного хозяйства. Это не распространяется на население более молодого возраста, которое быстрее приспосабливается к выживанию в городской местности, поэтому они традиционно продолжают выезжать из сельской местности в города (табл. 2).

Таблица 2

Потоки внутрикраевой миграции, (человек)

В настоящее время в крае отток населения из сельской местности в городскую на 21 % выше, чем из городской в сельскую. В пределах одной категории поселений («село - село», «город - город») место жительство сменили более 16 тыс. человек. Причем, 64 % из них перераспределились между городскими поселениями.

Если рассматривать территориальную структуру миграционного потока в крае, то за два последних десятилетия они претерпели некоторые изменения. Так, если в 1988 году, среди прибывших наибольшее значение имела внутрикраевая миграция (на ее долю приходилось 42 % прибывающих в край) и миграция в пределах России составили 37,7 %, то на долю миграции со странами ближнего зарубежья приходилось всего лишь 19,5 % прибывших. В 1995 году происходит снижение мобильности внутрикраевой миграции, на лидирующие позиции в прямом потоке вышла миграция с регионами России (43,2 %), во внутрикраевой миграции было задействовано 38,9 % мигрантов, на долю прибывших из бывших республик СССР приходилось 18,3% [31].

За последние годы законодательная база, регулирующая миграционные процессы претерпела значительные изменения, пройдя путь от явных нарушений конституционных прав и свобод граждан до уровня соответствия требованиям законности. Хотя все еще остается актуальным совершенствование законодательства, касающегося защиты прав вынужденных мигрантов и регулирования миграционных процессов. При этом действующее миграционное законодательство далеко не в полной мере отражает стоящие сегодня перед страной социально-экономические и политико-правовые задачи. Множество разнообразных мнений, существующих по данному вопросу, имеет безусловное право на жизнь, но все, принимаемые законы должны в первую очередь руководствоваться критерием заботы о гражданах, гарантированности соблюдения прав и свобод всех. Причем, это происходит на фоне того, что наиболее существенно решение вышеобозначенных вопросов для региональных властей, а не для федеральных. Учет мнений местного населения, его роль в принятии новых законов, подзаконных актов и формирование этого мнения необходим для регионов и играет одну из главнейших ролей в государственной политике.

За все это время законодатели только в последние годы стали использовать информацию как ресурс государственного управления, т.е. силу СМИ в проведении новых законов в этой сфере, поняв, что роль средств массовой информации максимально актуализируется в ситуации нестабильности в качестве информационной составляющей между моментом принятия решения, периодом претворения его в жизнь и его внутренним принятием населением. Возможности средств массовой информации аккумулировать, сфокусировать общественное мнение, оперативно транслировать его определяют результативность управленческих приемов, сохранения стабильности социальной системы.

Вышеобозначенные явления подводят нас к вопросу моделирования, которое предполагает создание определенного алгоритма, включающего продумывание тактики подачи информации, наиболее эффективно воздействующей на целевую аудиторию. Построение комплексных моделей социальных или политических процессов, позволяет управлять ими и прогнозировать развитие общества с целью достижения лучших результатов. Выведение реально существующих моделей способствует выявлению и решению проблем в социальных или политических процессах и, соответственно, способствуют приближению к идеальным моделям, то есть снятию противоречия в системе.

Мы исходим из того, что само моделирование - это процесс представления, имитирования существующих систем на основе построения, изучения и преобразования их моделей, в которых воспроизводятся принципы организации и функционирования этих систем. В данном исследовании под моделью понимаем мыслительную (концептуальную) схему, которая опосредованно отражает совокупность факторов, воспроизводящих, имитирующих объект (взаимодействие, партнеров взаимодействия) на разных уровнях их организации, самоорганизации и развития. Причем, модель рассматривается как концептуальный инструмент, ориентированный в первую очередь на управление моделируемым процессом или явлением. При этом функция предсказания, прогнозирования служит целям управления.

В ходе своей деятельности объект управления потребляет, создает и накапливает ресурсы. Стратегическое управление в основном заключается в постановке глобальных целей и перераспределении ресурсов для их достижения. Оперативное - в прямом воздействии на объект. Для стабилизации поведения объекта при оперативном управлении воздействия формируются с учетом среднесрочной модели.

Информационная система потребляет исходные данные из системы сбора и регистрации параметров объекта управления. По сути, информационная система отображает свойства (качества) объекта управления в соответствии с оперативной (аналитической) моделью, заложенной в эту систему. Кроме того, информационная система должна помогать решению задачи прогнозирования в рамках оперативной модели. Сформированные по заранее определенному алгоритму наборы текущих и ожидаемых показателей системы сравниваются, после чего вырабатывается воздействие на объект.

Сегодня миграционную политику рассматривают как область, где стратегии мигрантов и принимающих государств взаимодействуют и контролируют друг друга, а не выступают в качестве механического отражения демографических или структурных факторов. Это показывает, как на формирование границ этой области воздействуют геополитические факторы, структура власти и влияние во внутренней среде политической системы, а также комплекс либеральных норм, заложенных в международный юридический режим на протяжении периода «холодной войны». Это дает возможность анализировать миграционные «кризисы» как результат взаимодействий конкретных вариантов политики, а не как случай иррационального поведения.

В то же время пока не обеспечено достаточно полное объяснение в силу специфики направленности, а модель, которая была бы ориентирована на построение творческого и конструктивного диалога, не существует. В таком же состоянии находятся и основные документы и концепции сферы информации и сферы миграции. Причем, по поводу их мы можем говорить, что они существуют параллельно друг к другу, не имея точек пересечения. За исключением некоторых общих фраз по сохранению стабильности и использованию для этого средств массовой информации.

Основываясь на современных научных разработках, особенностях функционирования средств массовой информации в условиях информационного общества, в которых миграционная и информационная политики должны объединиться в одну сложную систему, управление можно осуществлять на основании шаблона соединяющего оперативную (аналитическую) и стратегическую модели (рис. 4).

Это отсылает нас к подходу В.Д. Попова [21], который рассматривает систему управления сферой массовой информации и коммуникации следующим образом (рис. 5).

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рисунок 4 Управление объединенными моделями

Системность государственной информационной политики в сфере миграции получает выражение во взаимодействии субъекта и объекта в целях упорядочения последнего, сохранения его качественной определенности и целенаправленного развития и, таким образом, может быть рассмотрена с организационной стороны. Объект (управляемая подсистема) и субъект (управляющая подсистема) образуют основу системы политики, а связи между ними - ее структуру.

Объектом такой политики являются отдельные индивиды (мигранты, коренное население, журналисты и чиновники), социальные общности, средства массовой информации и общество в целом - с одной стороны, и социальные отношения.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рисунок 5 Система управления сферы массовой информации и коммуникации

В качестве субъекта государственной информационной политики выступают органы государственной власти и управления, общественные организации, социальные группы и отдельные индивиды - «лидеры мнений». Главной задачей субъекта является согласование, гармонизация интересов социальных общностей, достижение творческого, конструктивного диалога между участниками социального процесса в сфере миграции, между отдельными индивидами в процессе осуществления их жизнедеятельности в обществе, реализация их общего интереса с целью обеспечения развития каждого из них и общества в целом.

В гражданском обществе средства массовой информации являются одним из важнейших элементов социальной структуры и важнейшим субъектом политики. Прежде всего, они обеспечивают население достоверной и актуальной информацией о наиболее важных для граждан событиях, являются каналом информирования общества о деятельности государственных учреждений, распространения политических, экономических и культурных идей. Во-вторых, система массового информирования является основным средством формирования массового сознания. Она призвана способствовать построению демократического информационного общества, обеспечению защиты конституционных прав и свобод граждан.

3. Совершенствование государственной информационной политики в регулировании миграции в Ставропольском крае

3.1 Пути совершенствования информационного сопровождения миграционных процессов в средствах массовой информации в Ставропольском крае

На Ставрополье одним из посредников между государством и гражданским обществом, стал Комитет Ставропольского края по печати, связи и информатизации. В зависимости от обсуждаемых на Совете безопасности Ставропольского края вопросов Комитет направляет инструктивные (рекомендательные) письма по приоритетным темам публикаций в городских газетах. В среднем число писем рекомендующих осветить проблему миграции в редакции до 2013 года рассылалось 5 раз в год. В 2014 году к маю не было разослано ни одного письма. Это можно объяснить, в том числе и сменой руководителя комитета. Количественный контент-анализ прессы Ставрополья показывает прямую зависимость между таким письмом и числом публикаций - непосредственно сразу после отправки писем прослеживалось увеличение (или конкретнее сказать - появление) публикаций по проблемам миграции.

Активная работа в этом направлении велась с 2004 года и до сентября - ноября 2008 года, т.е. сразу после событий в г. Беслане. Однако, начиная с декабря 2013 года акценты были смещены в сторону реформы местного самоуправления и проблемы отмены льгот. Если в «Ставропольской правде», «Ставропольских губернских ведомостях», по-прежнему, периодически публикуются материалы по проблемам миграции и мигрантов, то в городских и районных газетах количество публикаций резко упало.

Количество материалов по проблемам мигрантов и миграции в других изданиях несколько выше, но их число все равно очень низкое. Соответственно, мы можем утверждать, что, судя по периодичности и сути материалов, большинство редакций не ставит перед своими журналистами постоянных и распланированных задач и целей по формированию позитивного общественного мнения по отношению к мигрантам. Весьма острая проблема освещается в зависимости от появления информационных поводов для обращения к данной теме.

Двухуровневый (предметно-содержательный и информативно-целевой) анализ материалов 6 газет Ставрополья за 2013-2015 годы, позволил условно разделить их на две группы: материалы, способствующие конструктивному диалогу и улучшению отношений в сфере миграции; материалы, содержащие негативную информацию о мигрантах и проблемах, которые вызывает миграция. Уточним, что предметно-содержательный уровень анализа предполагал исследование объекта, темы и выразительных средств. На информативно-целевом уровне изучению подверглись мотивы и цели отправителя сообщения.

Проведенное исследование позволяет утверждать, что освещение проблем мигрантов и миграции в 66-70% материалах современной ставропольской прессы соответствует направлениям, выделенным в Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, т.е. нацеленность на формирование общественного мнения, способствующего эффективной реализации политики в области регулирования миграционных процессов, содействие средствам массовой информации в объективном информировании населения Российской Федерации о проблемах мигрантов. Также освещение решения проблем расселения мигрантов, создания условий для нормальной жизни, обеспечения занятости, соблюдения прав человека и т.д.

Однако, несмотря на актуальность для края данной проблемы, тем не менее, местные средства массовой информации не часто обращаются к ней. Так статистический анализ публикаций 8 периодических печатных изданий Ставрополья в период с января 2013 года по декабрь 2015 показывает следующие факты (табл. 3).

Таблица 3

Статистический анализ изданий Ставрополья

В целом все публикации можно условно разделить на несколько жанровых групп (по частоте обращения):

1. Краткие информационные сообщения без каких-либо комментариев.

2. Корреспонденции.

3. Интервью с ответственными работниками органов государственной власти и местного самоуправления.

4. Письма, вопросы, жалобы читателей.

5. Портретные и событийные очерки.

6. Репортажи и воспоминания мигрантов о событиях, повлекших переселение.

7. Отчеты о проведении мероприятий или выполнении социальных программ.

8. Развернутые анонсы событий или социальных программ

9. Крупные аналитические материалы.

Классифицирование по тематике всех материалов ставропольских газет показывает следующее распределение:

Материалы о деятельности Государственной Думы Ставропольского края, законодательной базе, а также практика правоприменения. Эта тема наиболее широко представлена в печатных средствах массовой информации Ставропольского края. В течение года все издания хотя бы один раз осветили этот вопрос. Отдельные газеты: «Ставропольская правда» и «Ставропольские губернские ведомости» стабильно (до двух раз в месяц) публикуют разножанровые материалы об этом. Эти материалы инициируются государственными чиновниками и носят преимущественно слабоконфликтный характер.

На 2013 год пришелся пик критических публикаций этого блока - это было связано с изменением в российском законодательстве в связи принятием закона «О гражданстве». Наибольшее число критических материалов пришлось на лето 2013 года, непосредственно после принятия этого закона, но и позднее было много материалов.

Освещение конфликтов между коренным населением и мигрантами, а также конфликты на этой почве с администрациями. Здесь четко прослеживается противопоставление «нас» и «их» - мигрантов и вынужденных переселенцев с коренными жителями. Одни материалы дают картинку, в которой образ местного жителя имеет ярко выраженную негативную тональность, подчеркнутую недружелюбность местного населения по отношению к мигрантам.

Публикации о нелегальных мигрантах. Эта тема освещается главным образом в заметках об их выдворении с территории края и комментариях специалистов Управления по делам миграции ГУВД Ставропольского края. В последнее время один раз в год (чаще всего весной) во всех районных газетах появляется информация об оперативно-профилактическом мероприятии «Нелегальный мигрант», которая инициируется Управлением по делам миграции ГУВД Ставропольского края. Цель этих мероприятии и самих публикаций - повышение эффективности борьбы с незаконной миграцией и обеспечение правопорядка в сфере трудовой миграции.

Ставропольские средства массовой информации во многом помогли сформировать такие негативные характеристики мигрантов среди коренного населения, как повышенный уровень преступности среди мигрантов, а так же специализации отдельных этнических групп на определенной преступной деятельности. Сводки криминальных новостей зачастую выделяют нелегальное нахождение на территории Российской Федерации и национальную принадлежность лиц, совершивших преступление. Это еще более укрепляет сложившийся стереотип «мигрантов-врагов». Каждое преступление, совершенное мигрантами, а также так называемыми «лицами кавказской» или «неславянской внешности» и проецирующимися на мигрантов, воспринимается крайне болезненно коренным населением, провоцируя тем самым национализм, этнофобии и, соответственно, ответную агрессивную реакцию.

Другая часть материалов о нелегальных мигрантах раскрывается по преимуществу в аналитических текстах, содержащих фактаж и размышления авторов об объемах миграции, в том числе и нелегальной, на территорию Ставропольского края. Общая тенденция таких материалов - демонстрация грязи, необразованности, криминализированности, часто используется обобщенно-безличный тип мигранта-нелегала.

Несмотря на общее улучшение качества материалов, по-прежнему, можно встретить некоторые проявления нетерпимости по отношению к мигрантам. В начале всплеска миграции в 1996 году в различных газетах можно было периодически встретить различного рода публикации о нежелательности, вредоносности притока вынужденных беженцев и переселенцев. С течением времени их количество значительно сократилось, и изменилась тональность. Однако отдельные проявления встречаются до сих пор.

Информационные и художественно-публицистические тексты об успехах мигрантов, сумевших возродить какое-то предприятие, обустроить брошенные земли и наладить на них производство. В период повышенных объемов миграции темой этих материалов выступал, по преимуществу, конфликт с государством, системой, т.е. мигранты показываются как высокопрофессиональные специалисты, одаренные мастера, замечательные люди в противопоставлении неразработанной и глубоко коррумпированной системе государственной власти России. Проводимая в последние годы политика администраций городов, районов и правительства края, сократила количество резкоконфликтных материалов, но даже при перестановке акцентов с кризиса государства, на кризис отдельного субъекта федерации - Чечни, такие публикации все еще встречаются.

Другая часть материалов ставропольских печатных средств массовой информации о проблемах миграции и мигрантов представляет собой обратную связь, то есть обращение к властям с ответной реакцией на ее действия или бездействие.

Материалы об историческом формировании районов края, которые заселялись мигрантами, проходят во всех районных газетах. Наибольший объем публикаций был в 2007 году в связи с юбилеем края.

Образ мигранта в общественном сознании во многом закладывается средствами массовой информации. От того, как журналист преподнесет личность мигранта, зависит то, как их будет воспринимать аудитория. Однако несмотря на возросший в последнее время объем научных исследований по данной проблеме, школ и специальных семинаров, обучающих журналистов правилам и специфике написания материалов о мигрантах, опросы настроений аудитории, по-прежнему, свидетельствуют о подсознательном страхе жителей Ставропольского края перед мигрантами. Подобные настроения обусловлены бытующими в массовом сознании мифами о криминальном и маргинальном характере мигрантской среды, а, следовательно, показывают наличие скрытого, но очень опасного конфликта между коренными жителями и приезжими. Вопрос о том, выльется ли конфликт в прямое противостояние остается открытым.

3.2 Результативность государственной информационной политики в области миграции и пути ее повышения

Системная природа политического объекта, включающего специфические по своему положению общности - носителей особых интересов, т. е. относительно самостоятельных объектов политики, требует соответствующих по своему положению субъектов управления. Поэтому в определенной степени структура объекта политики предопределяет структуру субъекта. Государство, гражданское общество и средства массовой информации в совокупности, находясь во взаимодействии и взаимозависимости, образуют политическую систему, которую она относит к системе первого порядка. Во взаимодействии элементов они представляются подсистемами второго порядка, обладая при этом признаками подсистемы третьего порядка. Согласно теории систем, каждый из названных элементов, предлагается рассматривать как системы второго порядка, выделяя, в свою очередь, в каждой подсистеме совокупность систем третьего порядка [45].

В данной модели как гиперсистемы государственной информационной политики в сфере миграции можно выделить следующие подсистемы, являющиеся структурными компонентами модели: совокупность законодательных, исполнительных, судебных, административных, силовых, государственных, а также негосударственных, гражданских институтов - партий, движений, ассоциаций, создаваемых для участия в осуществлении власти и управления.

Для идеальной региональной диалоговой модели существенно выделение такого элемента, как государство, которое представлено совокупностью правительства субъекта, муниципалитетов городов, министерств внутренних дел и Советов безопасности. Также следует отметить другие институты региональной политической власти (исполнительные, законодательные, судебные органы), и структурные подразделения (департаменты, комитеты, комиссии и т.д.). Все государственные институты так или иначе взаимосвязаны, они также обладают финансовыми и информационными ресурсами для налаживания диалога. Им по силам и средствам осуществление специальных программ и проектов (экономических, культурных, здравоохранения и т.д.).

Важная роль в налаживании диалога принадлежит специальным государственным организациям и департаментам. В России эту роль выполняла Миграционная служба, ранее бывшая самостоятельной организацией, теперь переданная в ведение Министерства внутренних дел. Этот шаг многими учеными рассматривался в свое время, как шаг назад, так же как и ликвидация Федеральной миграционной службы, и передача ее функций Министерству по делам Федерации, национальной и миграционной политики. Доводами служили факты, подтверждающие, что проведенная реорганизация не улучшила решение вопросов, связанных с внешней и внутренней миграцией, а даже привела к сокращению и без того недостаточной численности специалистов [28].

Правовая структура является частью институциональной инфраструктуры, необходимой для прозрачного и открытого функционирования демократических процессов. В эту структуру также входят различные институты общественной информации, созданные в целях получения информации на благо общества, например, пресс-службы губернатора и правительства субъектов политики. Именно эти органы являются государственным посредником между государственными органами и журналистами, поставляя информацию в средства массовой информации и общество и оценивая ее результативность.

В модели государственной информационной политики в сфере миграции необходимо выделить такой элемент, как различные неправительственные или некоммерческие организации (НПО, НКО), которые активно участвуют в процессе интеграции и адаптации мигрантов в новых местах проживания. Выделение этого компонента в самостоятельную составляющую часть модели позволяют: во-первых, значительные объемы проводимых акций, мероприятий и оказываемой помощи. Во-вторых, «организационный потенциал доверия населения» НКО и НПО. В-третьих, отдельность деятельности неправительственных или некоммерческих организаций, которая часто проходит без взаимодействия с государственными органами. Это подтверждают высказывания многих руководителей НПО о том, «что местные власти часто не рассматривают их всерьез, не хотят замечать и тем более вести диалог». Иногда НКО и НПО остаются основными оппонентами местной администрации, однако их оппозиционность в значительной степени зависит от финансовой поддержки из-за рубежа [46].

Следующий компонент модели - научное сообщество. Хотя, к сожалению, выступать в качестве реальной политической силы научное сообщество может гораздо меньше, чем другие компоненты, в тоже время нельзя отрицать его значение при подготовке новых законов, переподготовке кадров и проведении различных исследований, которые в последствии ложатся в основу новых решений. Так, Правительство Российской Федерации в Федеральной миграционной программе на 2010- 2012 годы предлагало сосредоточить усилия ученых на решении проблем, связанных с научным обеспечением в области миграции населения. Позднее неоднократно говорилось о необходимости такого взаимодействия, но реальной работы проводилось немного. Только на современном этапе представители Советов Безопасности всерьез заговорили, о необходимости разработки новых программ, где будут максимально задействованы ученые регионов. Именно такой запланирована новая миграционная программа, которая сейчас разрабатывается в Совбезах регионов.

Несомненно, что само управление общественными процессами может успешно выполнять свои задачи, если его организация будет основываться на научных началах. Наука позволяет удовлетворять потребность в постоянном совершенствовании управления по следующим причинам:

1. Управленческий процесс характеризуется повторяемостью, цикличностью, т.к. подчиняется определенным закономерностям, которые можно исследовать, выявлять, учитывать.

2. Наука обобщает познанные закономерности, без которой невозможно никакое управление.

3. Прогностическая функция науки заключается не только в описании и объяснении, но и предсказании процессов и явлений действительности [32].