Международно-правовые акты и документы, направленные на противодействие незаконному обороту наркотиков

Причины подобного положения можно определить «благодаря» следующим факторам: 1) разрушение системы профилактики преступлений;

- наличие недостатков правового регулирования в сфере правоотношений, возникающих в деятельности органов государственной власти, осуществляющих противодействие злоупотреблению наркотиками; 2) недостатки в деятельности правоохранительных и контрольно-надзорных органов, прежде всего в силу их разобщенности, оттока профессиональных кадров, наличия проблем материально-технического и финансового обеспечения; 3) открытости значительной части государственной границы, способствующей включению России в сферу интересов международного наркобизнеса.

Эти факторы, сохраняясь, дают основание прогнозировать возможность: 1) дальнейшей консолидации преступных наркогруппировок на территориальном, межрегиональном и международном уровнях при одновременном разделе сфер влияния, в результате чего может быть установлен контроль наркоструктур за некоторыми отраслями экономики, включая финансовую сферу; 2) активизации попыток международных преступных сообществ использовать территорию России для расширения торговли наркотиками и отмывания доходов, полученных преступным путем О взаимосвязи наркоманической зависимости и преступности см., например: Стороженко Е.А. Меры противодействия незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ. Омск, 1999. С. 17-25.; 3) расширения масштабов, повышения опасности, изощренности и дерзости преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков, все большего использования в преступных целях специалистов различного профиля, усиления вооруженности и технической оснащенности преступников; 4) возрастания тяжести и масштабов социально-экономических последствий немедицинского потребления наркотиков и их незаконного оборота, включая увеличение общего числа жертв наркомании, особенно в молодежной среде.

Практика реализации ранее действовавших федеральных целевых программ показала, что они являются эффективным инструментом комплексного решения указанных проблем на федеральном уровне. Продолжается разработка методики обнаружения наркотиков, технологий картирования и уничтожения наркотикосодержащих растений; разрабатываются системы экспресс-диагностики наркотических средств во внелабораторных условиях, инструментального контроля заболеваний наркоманией; создается единая межведомственная автоматизированная система сбора, анализа и обобщения информации о фактах незаконного оборота наркотиков и причастных к ним лицах с перспективой ее интеграции в международную систему; углубляется международное сотрудничество правоохранительных органов РФ; формируется необходимая для эффективной борьбы с преступностью нормативно-правовая база.

Действующая Федеральная целевая программа «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотикам и их незаконному обороту» носит межведомственный характер, предусматривает проведение большого количества долгосрочных мероприятий.

Осуществляя современный подход Российской Федерации в обеспечении оборота наркотических средств и психотропных веществ предусмотрено решение следующих основных задач: 1) создание общегосударственной системы профилактики потребления наркотиков различными категориями населения, прежде всего молодежью и несовершеннолетними, предупреждение связанных с наркотиками правонарушений; 2) совершенствование антинаркотической пропаганды; 3) создание системы мониторинга распространения наркомании и незаконного оборота наркотиков; 4) формирование негативного общественного отношения к немедицинскому потреблению наркотиков; 5) укрепление системы правоохранительных органов за счет оптимизации их структуры, повышения эффективности управленческой деятельности, улучшения их кадрового состава и материально-технической оснащенности, совершенствования взаимодействия структурных подразделений, в том числе межведомственного взаимодействия, развития международного сотрудничества, внедрения передового опыта; 6) проведение комплексных оперативно-профилактических операций, направленных на выявление и пресечение каналов поступления наркотиков в незаконный оборот; 7) организация функционирования в рамках проекта «Второй пояс безопасности» на российско-казахстанской границе межведомственных структур правоохранительных органов по пресечению поступления наркотиков из стран Центральной Азии на территорию РФ; 8) оснащение наркологических диспансеров необходимым лабораторно-диагностическим оборудованием; 9) совершенствование системы лечения и реабилитации лиц, больных наркоманией; 10) расширение межведомственного и международного сотрудничества: 11) реализация на практике методики проведения антинаркотической профилактической работы по месту жительства, обеспечение функционирования молодежных клубов антинаркотической направленности; 12) широкое внедрение в практику новых концепций и методов лечения, реабилитации и ресоциализации больных наркоманией; 13) дальнейшее развитие подразделений правоохранительных органов, осуществляющих борьбу с незаконным оборотом наркотиков.

К приоритетным направлениям в сфере борьбы с незаконным оборотом наркотиков, исходя из смысла осуществляемой государственной политики в области оборота наркотических средств и психотропных веществ следует отнести: 1) организационные и правовые меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту;

- профилактика злоупотребления наркотиками; 2) лечение и реабилитация лиц, потребляющих наркотики без назначения врача; 3) обеспечение государственного контроля за производством и распределением наркотиков; 4) пресечение незаконного оборота наркотиков; 5) международное сотрудничество в области борьбы с незаконным оборотом наркотиков.

Комплексный характер реализуемых Российским государством мер противодействия незаконному обороту наркотиков обусловливает участие различных государственных органов в их реализации.

Органы законодательной власти принимают не только законы, регулирующие оборот наркотиков, устанавливающие юридическую ответственность за его нарушения, но и иные акты, определяющие политические отношения в области обеспечения безопасности. Так, 20 апреля 2004 г. депутаты Государственной Думы на закрытых слушаниях решали вопросы коллективной безопасности стран СНГ См.: Будем дружить пушками // Российская газета. 2004. 21 апреля..

2.2 Государственное управление в области обеспечения законного оборота наркотиков

Характеризуя сложившуюся в Российской Федерации систему государственного управления в рассматриваемой сфере отношений, следует принимать во внимание то, что с марта 2004 г. в стране по инициативе Президента РФ реализуются мероприятия по административной реформе исполнительной власти. Начало активного этапа ее проведения положило принятие Президентом РФ Указа № 314 от 9.03.2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» См.: СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945; № 21. Ст. 2023..

Прежде чем анализировать задачи и функции исполнительных органов, следует обозначить роль Президента РФ. Президент РФ, согласно ст. 80 Конституции РФ, - гарант конституционных прав и свобод человека и гражданина. Во исполнение этих положений ему предоставлены полномочия в области обеспечения безопасности. Президент формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ, руководит его деятельностью, определяет основные направления государственной политики в области обеспечения безопасности.

Федеральные структуры, обеспечивающие борьбу с нарушениями законодательства в области оборота наркотических средств и психотропных веществ, подчинены Президенту РФ. Исключение составляет лишь Министерство здравоохранения и социального развития РФ и подведомственная ему Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ. Президент назначает не только руководителей всех федеральных органов исполнительной власти, ему непосредственно подчиненных, но и их заместителей, а также утверждает положения об этих органах, в которых закрепляются задачи, функции, основы организации деятельности См.: пункты 6 и 7 Указа Президента РФ №314 от 9.03.2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. 2004. 11 марта..

В соответствии с Положением о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе, утвержденным Указом Президента РФ от 13.05.2000 г., в число основных задач и функций полномочного представителя входит координация деятельности органов исполнительной власти, контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, за реализацией федеральных программ в округе.

Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению всех видов безопасности, разрабатывает комплексные федеральные программы по противодействию незаконному обороту наркотиков. Важную роль в организации государственного управления в сфере оборота наркотиков играют принимаемые (утверждаемые) Правительством РФ нормативные правовые акты. Принятие таких актов предусматривается соответствующими законами, призванными обеспечивать как позитивную, законную регулятивную исполнительную деятельность и правоохранительную деятельность.

В соответствии с ч. 2 ст. 2 Федерального закона о наркотических средствах Постановлением Правительства РФ от 30.06 1998 г. «Об утверждении перечня наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации» См.: СЗ РФ. 1998. №27. Ст.3198. утвержден список и наименования наркотиков и их прекурсоров, Правительство РФ утверждает порядок лицензирования различных видов деятельности, связанных с оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Так, Постановлением от 14.06.2002 г. №423 Правительство РФ утвердило Положение о лицензировании деятельности по культивированию растений, используемых для производства наркотических средств и психотропных веществ См.: Российская газета. 2002. 22 июня..

Постановлением Правительства РФ от 21.06.2002 г. №454 См.: СЗ РФ. 2002. №26. Ст.2597. утверждены новые нормативные правовые акты в области лицензирования: 1) «Положение о лицензировании деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в список II в соответствии с Законом о наркотических средствах»; 2) «Положение о лицензировании деятельности, связанной с оборотом психотропных веществ, внесенных в список II в соответствии с Федеральным законом о наркотических средствах».

Эти нормативные правовые акты в полной мере отвечают требованиям и нового Федерального закона от 8.08.2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности» См.: СЗ РФ 2001. № 33 (Ч. 1). Ст.3430; 2002. №11. Ст. 1020; № 50. Ст.4924; 2003. № 2. Ст. 169: №11. Ст.956.. Постановлением Правительства РФ от 6.08.1998 г. №892 утверждены «Правила допуска лиц к работе с наркотическими средствами и психотропными веществами» См.: Российская газета. 1998. 28 августа.. Правительство РФ Постановлением от 28.07.2000 г. № 577 утвердило «Положение о предоставлении юридическими лицами отчетов о деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ» См.: СЗ РФ. 2000. № 33. Ст. 3397.. Постановлением Правительства РФ от 18.06.1999 г. № 647 утвержден «Порядок дальнейшего использования или уничтожения наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также инструментов и оборудования, которые были конфискованы или изъяты из незаконного оборота либо дальнейшее использование которых было признано нецелесообразным» См.: СЗ РФ. 1999. № 27. Ст.3360..

Правительство РФ на основании статьи 15 Федерального закона о наркотических средствах устанавливает квоты на культивирование растений, производство, хранение, ввоз (вывоз) наркотических средств и психотропных веществ. В настоящее время в связи с вступлением в силу с 12 мая 2004 г. новых положений уголовного закона Изменения внесены Федеральным законом №162-ФЗ от 8.12.2003 г. // Российская газета. 2003. 16 декабря., содержащихся в статьях 228, 228.1, 229 УК РФ, Правительством РФ нормативно утверждены размеры средних разовых доз наркотических средств и психотропных веществ, необходимые для применения указанных статей УК РФ в их новой редакции. Без такого нормативного акта Правительства указанные статьи УК РФ применяться не могли бы.

Переходя к компетенции других федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в рассматриваемой сфере, необходимо обратиться к функции контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Основа государственного контроля - закрепление в законе государственной монополии на все виды оборота наркотических средств и установление механизма государственного лицензирования соответствующих видов деятельности в соответствии с международными договорами РФ и законодательством РФ. Согласно Федеральному закону № 128-ФЗ от 08.08.2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности» См.: СЗ РФ 2001. № 33 (Ч. I). Ст.3430; 2002 № 11. Ст.1020; № 50. Ст. 4925: 2003. № 2. Ст. 169. количество лицензируемых видов деятельности значительно сократилось (с более чем 250 видов деятельности по одноименному Федеральному закону от 5.09.1998 г. № 158 до 105 видов деятельности). Если в 1998 г. законодательство о лицензировании видов деятельности в области оборота наркотиков предусматривало 23 вида лицензируемой деятельности, то действующий Закон № 128-ФЗ предусматривает лицензирование культивирование растений, используемых для производства наркотиков; производство, изготовление, перевозки, отпуск, реализацию, распределение, приобретение, использование, уничтожение внесенных в список II или психотропных веществ, внесенных в список III Перечня наркотических средств и психотропных веществ, подлежащих контролю в РФ.

Из этого правила о лицензировании деятельности, связанной с оборотом наркотиков, есть исключения. В соответствии со статьей 35 Федерального закона о наркотических средствах без лицензий допускается проведение экспертиз наркотиков в экспертных подразделениях прокуратуры РФ, Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков, органов внутренних дел. Федеральной таможенной службы РФ, Федеральной Службы Безопасности РФ, судебно-экспертных организациях Министерства юстиции РФ. Ст. 36 этого же Закона предоставляет возможность органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, использовать наркотики при проведении контролируемых поставок, проверочных закупок, оперативного эксперимента, сбора образцов для сравнительного исследования, оперативного внедрения.

Особенности лицензирования рассматриваемых видов деятельности установлены статьей 10 (в редакции ФЗ от 10.01.2003 г. № 15-ФЗ) Закона «О наркотических средствах и психотропных веществах». Данную деятельность может осуществлять юридическое лицо, в состав руководителей которого входит специалист, имеющий соответствующую профессиональную подготовку. Персональную ответственность за осуществление контроля за исполнением положений законодательства несет руководитель юридического лица.

Что касается оснований и порядка приостановления действия лицензий и аннулирования действия лицензий на указанную деятельность, то в этой части действуют общие нормы Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», согласно которым лицензирующий орган вправе приостанавливать действие лицензии в случае неоднократных нарушений или грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий. При этом устанавливается срок для устранения нарушений, который не должен превышать 6 месяцев. Аннулирование лицензии по заявлению лицензирующего органа есть по действующему закону прерогатива суда (ч. 4 ст. 10).

Какие же государственные органы осуществляют лицензирование деятельности в области оборота наркотических средств, психотропных веществ? Для ответа на вопрос можно обратиться к Постановлению Правительства РФ от 11.02.2002 г. № 135, утвердившему «Перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование» См.: Российская газета 2002. 6 марта..

Такими органами в настоящее время являются:

- Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития (Росздравнадзор), находящаяся в ведении Министерства здравоохранения и социального развития РФ (Мин-здравсоцразвития России);

- Министерство сельского хозяйства РФ (Минсельхоз России) и подведомственное ему Федеральное агентство по сельскому хозяйству (Россельхоз).

В соответствии с Положением о лицензировании деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в список II в соответствии с Федеральным законом «О наркотических средствах и психотропных веществах», утвержденным Постановлением Правительства РФ от 21.06.2002 г. №454 СЗ РФ. 2002. № 26. Ст. 2597. деятельность, связанная с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, осуществляется: а) федеральными государственными унитарными предприятиями и федеральными государственными учреждениями в части: 1) производства наркотических средств и психотропных веществ: 2) переработки, распределения и уничтожения наркотических средств и психотропных веществ; б) государственными научно-исследовательскими учреждениями в части разработки наркотических средств и психотропных веществ; в) государственными или муниципальными унитарными предприятиями и государственными учреждениями в части изготовления наркотических средств и психотропных веществ; г) организациями независимо от формы собственности в части: 1) хранения, перевозки, отпуска, реализации, приобретения и использования наркотических средств и психотропных веществ; 2) производства, изготовления, переработки, хранения, перевозки, отпуска, реализации, распределения и уничтожения препаратов, которые содержат малые количества наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в список II Перечня.

Лицензирование деятельности осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения и социального развития Министерства здравоохранения и социального развития РФ. Лицензирование также может осуществляться органами исполнительной власти субъектов РФ, которым Росздравнадзор передал по соглашениям с ними свои полномочия по лицензированию указанной деятельности.

Рассматриваемое положение содержит 15 пунктов, составляющих перечень лицензионных требований и условий осуществления рассматриваемой деятельности, а именно: 1) наличие у соискателя лицензии (лицензиата) принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании помещений, соответствующих санитарным, противопожарным нормам и правилам; 2) наличие организационно-технических возможностей и материально-технического оснащения, включая технологическое оборудование, специальные инструменты и техническую документацию, необходимые для осуществления лицензируемой деятельности; 3) соблюдение требований по технической укрепленное и оснащению средствами охранной сигнализации объектов и помещений, используемых для осуществления лицензируемой деятельности; 4) соблюдение правил оборота в медицинских целях наркотических средств и психотропных веществ с учетом их физико-химических, фармакологических и токсикологических свойств: 5) наличие в штате работников (провизоров, фармацевтов, врачей, среднего медицинского персонала, научных сотрудников, инженерно-технических работников и др.), имеющих высшее, среднее специальное образование и (или) специальную подготовку в сфере лицензируемой деятельности; 6) утверждение лицензиатом, осуществляющим перевозку наркотических средств и психотропных веществ маршрутов их перевозки (при каждой перевозке) и обеспечение сопровождения и охраны грузов; 7) наличие у руководителя юридического лица профессиональной подготовки по лицензируемой деятельности и стажа работы не менее 2 лет в области выполняемых лицензиатом работ; 8) соблюдение требований, предусмотренных «Правилами ведения и хранения специальных журналов регистрации операций, связанных с оборотом наркотических средств и психотропных веществ», утвержденных Постановлением Правительства РФ от 28.06 2000 г. №577СЗ РФ. 2000. № 33. Ст.3397.; 9) наличие у лицензиата, осуществляющего разработку, производство и переработку наркотических средств и психотропных веществ, планов их распределения; 10) утверждение лицензиатом, осуществляющим перевозку наркотических средств и психотропных веществ, маршрутов их перевозки (при каждой перевозке) и обеспечение сопровождения и охраны грузов; 11) наличие у лицензиата, осуществляющего разработку новых наркотических средств и психотропных веществ, государственного заказа на их разработку.

Срок действия выдаваемых лицензий определен общими нормами составляет 5 лет. Лицензирующий орган ведет реестр лицензий, кроме того, сведения о выданных, приостановленных, аннулированных лицензиях заносятся в Государственный реестр юридических лиц.

При утрате лицензии лицензиат имеет право на получение ее дубликата, а при наличии у лицензиата территориально обособленных подразделений и объектов, используемых для осуществления лицензируемой деятельности, одновременно с лицензией выдаются ее заверенные лицензирующим органом копии по числу указанных подразделений и объектов.

Лицензирующий орган обязан в 5-дневный срок после принятия решения о предоставлении, продлении срока действия, переоформлении, приостановлении и возобновлении действия или аннулирования лицензии в письменной форме уведомить о нем лицензиата, а также соответствующие органы налоговой службы и органы Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков. Лицензиат обязан уведомить в письменной форме в 15-дневный срок лицензирующий орган об изменении места своего нахождения, а также мест нахождения территориально обособленных подразделений и объектов, используемых для осуществления лицензируемой деятельности.

Подобный порядок лицензирования определен положением о лицензировании деятельности, связанной с оборотом психотропных веществ, внесенных в список III согласно Федеральному закону «О наркотических средствах и психотропных веществах».

Определяя роль Министерства здравоохранения и социального развития РФ, подведомственной ему Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития следует упомянуть нормы статей 25.26 Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах», регламентирующие начала отпуска наркотиков, порядок выдачи рецептов. В соответствии с этими нормами порядок их отпуска физическим лицам, формы бланков рецептов устанавливаются Минздравсоцразвития РФ по согласованию с Федеральной службой РФ по контролю за оборотом наркотиков. Минздравсоцразвития РФ утверждаются правила хранения и учета наркотических лекарственных средств в аптеках и правила хранения, учета и отпуска наркотических лекарственных средств и отпуска специальных рецептурных бланков на аптечных складах, базах.

Приказом Министерства здравоохранения РФ от 28.03.2003 г. №127 утверждена «Инструкция по уничтожению наркотических средств и психотропных веществ, входящих в списки II и III перечня, дальнейшее использование которых в медицинской практике признано нецелесообразным» См.: Российская газета. 2003. 14 мая..

Лицензирование деятельности, связанной с культивированием растений, используемых для производства наркотических средств и психотропных веществ может осуществляться только государственными унитарными предприятиями. Лицензирование осуществляется федеральным органом исполнительной власти в области сельского хозяйства - Федеральным агентством по сельскому хозяйству (Россельхозом) Министерства сельского хозяйства РФ. Лицензионные требования и условия этой деятельности: 1) наличие у лицензиата принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании земельных участков, зданий, помещений и оборудования; 2) наличие в составе руководителей юридического лица специалиста, имеющего профессиональную подготовку; 3) наличие условий для обеспечения безопасности деятельности, а также для предотвращения возможности хищения культивируемых растений и полученной из них готовой продукции или отходов; 4) культивирование растений в пределах государственных квот.

Необходимость комплексного подхода к проблемам борьбы с наркоманией, значительное число служб, органов, организаций, занятых в этой деятельности, всегда требовали определенной координации. В этих целях Указом Президента РФ от 24.09.2002 г. «О совершенствовании государственного управления в области противодействия незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ» при МВД России был создан Государственный комитет по противодействию незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ См.: Российская газета. 2002. 26 сентября., который был определен как государственный орган, обеспечивающий в пределах своих полномочий, исполнение на территории РФ законодательства в области противодействия незаконному обороту наркотиков.

В целях совершенствования государственного управления в области противодействия незаконному обороту наркотиков этим Указом Президента РФ на МВД России возлагались следующие функции: 1) координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в области противодействия незаконному обороту наркотиков; 2) подготовка и представление докладов Президенту и Правительству РФ о положении дел в области противодействия незаконному обороту наркотиков; 3) осуществление в соответствии с международными договорами РФ взаимодействия и информационного обмена с компетентными органами иностранных государств; 4) представление интересов России в международных организациях по вопросам противодействия незаконному обороту наркотиков; 5) создание и ведение единого банка данных РФ по вопросам противодействия незаконному обороту наркотиков.

Этот орган исполнительной власти начал функционировать с 1 июля 2003 г. Ему была передана штатная численность упраздненного государственного комитета по противодействию незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ при МВД России, его территориальных структур (всего 10 тыс. единиц), а также штатная численность упраздненной Федеральной службы налоговой полиции (30 тыс. единиц). Общее количество сотрудников, специализирующихся на решении проблем наркомании, увеличилось в четыре раза. Указом Президента РФ от 6.06.2003 г. № 625 утвержден «Перечень должностей высшего начальствующего состава в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и соответствующим этим должностям специальных званий»См.: СЗ РФ.2003. № 23. Ст. 2199..

Указом Президента РФ от 9.03.2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Государственный комитет РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ преобразован в Федеральную службу РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (ФСКН России).

В связи с созданием новой самостоятельной структуры Федеральным законом от 30.06.2003 г. внесены изменения и дополнения в Федеральный закон «О наркотических средствах и психотропных веществах» См.: Российская газета. 2003. 1 июля., в соответствии с которыми новой федеральной структуре переданы следующие функции: 1) представление совместно с федеральным органом здравоохранения предложений Правительству РФ по формированию Перечня наркотических средств и психотропных веществ (ч. 2 ст. 2); 2) выдача юридическим лицам, претендующим на занятие деятельностью, связанной с оборотом наркотиков, заключений об отсутствии у работников, получающих доступ к наркотикам, непогашенной или неснятой судимости за преступления средней тяжести, тяжкие, либо за преступления, связанные с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ (ч. 3 ст. 10); 3) согласование устанавливаемых федеральным органом здравоохранения перечня должностей медицинских и фармацевтических работников, организаций, учреждений, которым предоставлено право отпуска наркотиков, и согласование Порядка их отпуска (ч. 1 и 2 ст. 25); 4) получение информации от юридических лиц, осуществляющих деятельность, связанную с оборотом прекурсоров, внесенных в список IV о каждом случае, когда количество купленного или заказанного прекурсора превышает производственные нужды (ч 6. ст. 30); 5) согласование установленного федеральным органом здравоохранения порядка контроля за оборотом наркотиков в аптечных организациях и учреждениях здравоохранения (ч. 5 ст. 31); 6) получение от лицензиатов сведений о расхождении в балансе товарно-материальных ценностей или о несоответствии данных баланса результатам ежемесячной инвентаризации наркотиков и проведение проверок (ст. 38); 7) координация деятельности всех органов в области противодействия незаконному обороту наркотических и психотропных веществ (ч. 2 ст. 41); 8) установление совместно с федеральным органом здравоохранения порядка медицинского освидетельствования лица, в отношении которого имеются достаточные основания полагать, что оно больно наркоманией, находится в состоянии наркотического опьянения либо потребило наркотик (ч. 5 ст. 44); 9) согласование устанавливаемого федеральным органом здравоохранения Порядка медицинского наблюдения за больными наркоманией и учета больных наркоманией (ст. 56); 10) внесение обязательных для исполнения предписаний юридическим лицам, занятым деятельностью в сфере торговли (услуг) в связи с незаконным оборотом наркотиков в помещениях юридических лиц либо неоднократным нарушением законодательства. Неисполнение предписаний может служить основанием для обращения органов ФСКН России в суд с требованием о ликвидации юридического лица (ст. 51).

«Положение о Федеральной службе по контролю за оборотом наркотиков утверждено Указом Президента РФ от 28.07.2004 г. № 976» См.: Российская газета. 2004. 11 августа.. Этим же Указом отменено ранее действовавшее «Положение о Государственном комитете РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ» от 6.06.2003 г.

Основные задачи ФСКН России и ее территориальных органов: 1) обеспечение в пределах своей компетенции контроля за оборотом наркотиков и их прекурсоров и осуществление мер по противодействию их незаконному обороту; 2) выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и предварительное расследование преступлений, а также осуществление производства по делам об административных правонарушениях, которые отнесены законодательством РФ соответственно к подследственности либо к компетенции органов по контролю за оборотом наркотиков; 3) координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере оборота наркотиков и их прекурсоров и в области противодействия их незаконному обороту; 4) участие в разработке и реализации государственной политики в сфере оборота наркотиков и их прекурсоров и в области противодействия их незаконному обороту: 5) создание и ведение единого банка данных по вопросам, касающимся оборота наркотиков и их прекурсоров, а также противодействия их незаконному обороту; 6) осуществление в соответствии с международными договорами РФ взаимодействия и информационного обмена с международными организациями и компетентными органами иностранных государств в области противодействия незаконному обороту наркотиков и их прекурсоров, а также представление интересов РФ по вопросам противодействия незаконному обороту наркотиков и их прекурсоров в международных организациях.

Основные полномочия, в которых реализуются задачи (функции) ФСКН России: 1) осуществление координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления по организации исполнения законодательства РФ о наркотиках и об их прекурсорах, а также о противодействии их незаконному обороту; 2) организация и осуществление разработки федеральных целевых программ в сфере контроля за оборотом наркотиков и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконном) обороту, участие в реализации этих программ; 3) осуществление нормативно-правового регулирования в сфере оборота наркотков и их прекурсоров на основании и во исполнение Конституции РФ и соответствующих нормативно-правовых актов; 4) обобщение практики применения законодательства РФ о наркотиках и прекурсорах и участие в подготовке проектов нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности; 5) информирование Президента, Правительства РФ и по их поручению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ о реализации государственной политики в установленной сфере деятельности; 6) выявление условий, способствующих незаконному обороту наркотиков и организация мер, направленных на их устранение; 7) осуществление оперативно-розыскной деятельности в соответствии с законодательством РФ; 8) организация и осуществление розыска лиц, которые обвиняются или подозреваются в совершении преступлений, отнесенных в соответствии с законодательством РФ к подследственности органов наркоконтроля, и скрылись от органов предварительного расследования или суда либо местонахождение которых неизвестно; 9) производство дознания и предварительного следствия по уголовным делам, отнесенных законодательством РФ к подследственности органов наркоконтроля: 10) осуществление в соответствии с законодательством РФ производства по делам об административных правонарушениях; 11) контроль за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в сфере оборота наркотиков и их прекурсоров и в пределах своей компетенции - в области оборота сильнодействующих веществ; 12) производство, в соответствии с законодательством РФ, лицензирования деятельности в сфере оборота наркотиков и выдача необходимых разрешений; 13) организация а, в необходимых случаях и контроль, в соответствии с законодательством РФ, хранения, перевозок и уничтожение конфискованных или изъятых из незаконного оборота наркотиков и их прекурсоров, а также инструментов и оборудования, находящихся под специальным контролем и используемых для производства и изготовления наркотиков; 14) осуществление в пределах своей компетенции противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных в результате совершения преступлений, отнесенных законодательством РФ к подследственности органов наркоконтроля; 15) получение, обработка, анализ и реализация в пределах своей компетенции информации о положении дел в области незаконного потребления наркотиков, а также незаконного оборота таких средств, веществ и их прекурсоров; 16) ведение единого банка данных по вопросам, касающимся оборота наркотиков и их прекурсоров, а также противодействие их незаконному обороту; 17) создание и использование информационных систем и банков данных в установленной сфере деятельности, ведение криминалистических учетов, осуществление справочно-информационного обеспечения органов наркоконтроля; 18) участие в разработке проектов международных договоров РФ по вопросам противодействия незаконному обороту наркотиков и их прекурсоров; 19) предъявление в суд требования о ликвидации юридических лиц в случаях, предусмотренных законодательством РФ о наркотических средствах и психотропных веществах; 20) согласование порядка отпуска наркотиков лицам; 21) согласование порядка хранения временно не используемых инструментов и оборудования для производства и изготовления наркотиков; 22) осуществление взаимодействия и информационного обмена с международными организациями и компетентными органами иностранных государств по вопросам противодействия незаконному обороту наркотиков; 23) организация и проведение научных исследований по вопросам обеспечения контроля за оборотом наркотиков и их прекурсоров, противодействия незаконному потреблению; 24) проведение в соответствии с законодательством РФ криминалистических и другие видов экспертиз и исследований; 25) использование наркотиков и их прекурсоров в экспертной и иной деятельности в соответствии с законодательством РФ; 26) участие в пределах своей компетенции в реализации мер по обеспечению режима чрезвычайного и военного положения.

Развитие федерального законодательства приводит к необходимости внесения в Положение новых полномочий и функций: Федеральным законом от 20.08.2004 г. «О государственной защите потерпевших, свидетелей и других участников уголовного судопроизводства» См.: Российская газета. 2004. 25 августа. органы Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков уполномочены осуществлять меры безопасности в отношении субъектов уголовного судопроизводства по делам, находящимся в их производстве.

Важнейшие полномочия, реализуемые ФСКН РФ как органом, возглавляющим систему органов наркоконтроля: 1) осуществление кадрового обеспечения органов наркоконтроля, организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров; 2) осуществление материально-технического и финансового обеспечения деятельности органов наркоконтроля; 3) обеспечение собственной безопасности органов наркоконтроля; 4) обеспечение в соответствии с законодательством РФ защиты сотрудников, федеральных государственных служащих и работников органов наркоконтроля; 5) разработка, изготовление, приобретение и использование специальных технических средств в соответствии с законодательством РФ об оперативно-розыскной деятельности; 6) обеспечение мер по соблюдению правил оборота оружия в системе органов Службы; 7) осуществление мер по обеспечению защиты сведений, составляющих государственную тайну; 8) организация мобилизационной подготовки и обеспечение мер мобилизационной готовности; 9) другие функции, часть которых связана с организацией работы с кадрами и обеспечением установленного порядка службы в органах ФСКН России.

В Положении в соответствии с законодательством закреплены права ФСКН России: 1) внесение на рассмотрение Президента и Правительства РФ предложений по совершенствованию законодательства РФ о наркотиках и их прекурсорах, о противодействии их незаконному обороту; 2) координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, субъектов РФ и органов местного самоуправления, по организации исполнения законодательства РФ о наркотиках и их прекурсорах, также о противодействии их незаконному обороту; 3) запрашивание и получение от федеральных органов государственной власти, субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также от организаций документы, справочные и иные материалы, необходимые для решения задач, выложенных на ФСКН России; 4) проведение проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность, связанную с оборотом наркотиков и их прекурсоров, а также сильнодействующих веществ; 5) выдача в установленном порядке предусмотренных законодательством РФ предписаний и заключений; 6) предъявление в суд требования о прекращении или ликвидации юридических лиц в случаях, предусмотренных законодательством РФ о наркотиках и их прекурсорах; 7) заключение в порядке, установленном законодательством РФ, международных договоров РФ межведомственного характера в целях решения задач, возложенных на органы наркоконтроля; 8) направление в порядке, установленном Президентом РФ официальных представителей ФСКН России в иностранные государства; 9) издание индивидуальных правовых актов, на основании и в исполнение Конституции РФ, других нормативно-правовых актов; 10) использование в целях зашифровки личности сотрудников органов службы ведомственной принадлежности подразделений и организаций, помещений и транспортных средств, а также личности граждан, оказывающих содействие органам Службы на конфеденциальной основе, документы иных федеральных органов исполнительной власти и организаций (документы оперативного прикрытия); 11) использование наркотиков и их прекурсоров в экспертной и иной деятельности в соответствии с законодательством РФ; 12) создание, реорганизация и упразднение в соответствии с законодательством РФ территориальных органов, а также подразделений для решения задач, возложенных на ФСКН России; 13) утверждение положения (типового положения) о структурных подразделениях ФСКН России и ее территориальных органах; 14) наличие наградного и подарочного фондов, в том числе фонды огнестрельного и холодного оружия, для награждения сотрудников, федеральных государственных служащих и работников органов наркоконтроля, а также лиц, оказывающих содействие указанным органам в решении возложенных на них задач; 15) образование координационных, консультативных экспертных и совещательных органов (советов, комиссий), в том числе межведомственные, в установленной сфере деятельности.

Система территориальных органов ФСКН России создана в соответствии с законодательством РФ директором Федеральной службы России. Приказом Государственного комитета РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ от 03.07. 2003 г. № 7 во всех федеральных округах РФ организованы главные управления Государственного комитета РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и утверждено Типовое положение о них См.: Российская газета. 2003. 6 августа..

Приказом Государственного комитета РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ от 03.07. 2003 г. № 6 созданы управления Комитета в субъектах РФ и утверждено Типовое положение об управлении Государственного комитета РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ по субъекту РФ Там же.. Особенность рассматриваемой системы органов заключается в том, что в отличие от других федеральных органов исполнительной власти звенья этого ведомства действуют не во всех субъектах РФ, а только в 75. Приказом Государственного комитета РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ от 03.07. 2003 г. № 8 были созданы шесть региональных управлений Комитета и утверждено Типовое положение См.: Российская газета. 2003. 6 августа..

Государственная служба в органах Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков осуществляется на основе «Положения о правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ», утвержденным Указом Президента РФ от 05.06.2003 г. № 613 См. СЗ РФ. 2003. № 23 Cт.2197.. В связи с тем, что служба в этих органах Федеральным законом от 27.05.2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» отнесена к федеральной правоохранительной государственной службе, в перспективе она будет регламентироваться соответствующим федеральным законом.

Согласно статье 41 Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах» противодействие незаконному обороту наркотиков и их прекурсоров осуществляют Генеральная прокуратура РФ. МВД РФ, ФСКН РФ. Федеральная таможенная служба РФ. Федеральная служба безопасности РФ, Служба внешней разведки РФ, Министерство здравоохранения и социального развития РФ и иные федеральные органы исполнительной власти.

Органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления в соответствии с законодательством вправе принимать целевые программы, направленные на противодействие незаконному обороту наркотиков. Они принимают меры по проведению медицинской и социальной реабилитации больных наркоманией, токсикоманией, организуют профилактические мероприятия, организуют работу наркологических служб и осуществляют их обеспечение.

Первые предварительные результаты проведенного реформирования правоохранительной деятельности в области оборота наркотиков уже могут быть оценены. По опубликованной информации правового управления правительства Саратовской области, в ней снижается эффективность борьбы с незаконным оборотом наркотиков. В то же время происходит общий рост числа зарегистрированных преступлений: на 5,5 % в 2003 г., на 8,9 % - в первом полугодии 2004 г. В этот период снизилось количество регистрируемых преступлений в области оборота наркотиков. По соответствующим статьям УК РФ в первом полугодии 2004 г. Возбуждено на треть меньше уголовных дел, чем за полгода 2003г.: А за их сбыт - на 23,2 % меньше См.: Почему преступность снова поднимает голову? // Известия. Саратов. 2004. 6 августа..

В Ульяновской области, начиная с 2001 г., по отчетным данным правоохранительных органов, незаконный оборот наркотических средств и психотропных веществ также постоянно снижается. В 2001 г. там зарегистрировано 1581 преступление: в 2002 - 818; в 2003 - 810; а в первом полугодии 2004 г. число преступлений, связанных с распространением наркотиков, снизилось на четверть по сравнению с аналогичным периодом 2003 г. См.: Наркобоссы просили не беспокоить // Российская газета. 2004. 27 июля. Конечно, оценивая эти показатели, необходимо учитывать, что в соответствии с изменениями, внесенными в УК РФ Федеральным законом от 8.12.2003 г., сфера уголовной ответственности сузилась. На приведенные показатели существенного влияния это оказать не могло, так как основные изменения вступили в силу лишь 13 мая 2004 г.

Государственное управление в рассматриваемой сфере общественных отношений характеризуется многосубъектностью, высокой степенью дифференциации полномочий, а также наличием проблем правового регулирования организации взаимодействия. Сложившаяся система органов государственного управления и их компетенция в будущем, возможно, будут претерпевать определенные изменения, подвергаться корректировке.

Подводя итог анализу современной организации государственного управления в области оборота наркотических средств, психотропных веществ, можно сделать следующие выводы: 1) создание новой самостоятельной структуры - Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков - продиктовано необходимостью решения обостряющихся проблем в области противодействия незаконному обороту наркотиков и психотропных веществ в России; 2) создание самостоятельной Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков не привело к какому-либо ограничению, сокращению (сужению) правоохранительных функций других государственных органов, участвующих в противодействии незаконному обороту наркотиков, - органов прокуратуры, внутренних дел, Федеральной службы безопасности РФ, Федеральной таможенной службы РФ, Федеральной службы внешней разведки РФ; 3) органы внутренних дел и ФСКН России имеют практически идентичную уголовно-процессуальную компетенцию и компетенцию по осуществлению административно-юрисдикционной деятельности в рассматриваемой сфере.

Комплексный подход к решению проблем борьбы с наркоманией предусматривает реализацию различных мер политического, правового, организационного, воспитательного, медицинского характера.

наркотический правонарушение административный ответственность

Глава 3. Административно-правовые меры регулирования оборота наркотических средств и психотропных веществ

3.1 Обеспечение законного оборота наркотических средств, психотропных веществ в российском законодательстве

Правовое регулирование оборота наркотиков и противодействия их незаконному обороту имеет комплексный характер и интегрирует нормы различных отраслей права. Это обусловлено многообразием общественных отношений, возникающих в данной сфере, для упорядочения которых требуются методы, присущие различным отраслям права.

Занимающие ведущее место в обеспечении государственного управления в области законного оборота наркотиков, административно-правовые нормы взаимосвязаны с нормами иных отраслей российского права - конституционного, уголовного, гражданского, трудового.

Так, порядок приема гражданина на работу, связанную с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, регулируется нормами нескольких отраслей права: 1) это реализация гражданином конституционного права на труд (ст. 37 Конституции РФ); 2) прием на работу регулируется трудовым законодательством; 3) оформление допуска к работе с наркотическими средствами, а также контроль за деятельностью, связанной с наркотическими средствами, регламентируются административным законодательством; 4) в случае совершения правонарушений в сфере оборота наркотических средств работник помимо дисциплинарной ответственности привлекается при наличии оснований к административной или уголовной ответственности.

Специальные нормы отдельных отраслей российского законодательства в области противодействия незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ.

Большое значение в регулировании и рассматриваемых общественных отношений имеет действующее гражданское законодательство РФ.

Статья 30 ГК РФ «Ограничение дееспособности гражданина» в ч. 1 содержит норму, предусматривающую ограничение дееспособности гражданина, который вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотиками ставит свою семью в тяжелое материальное положение. Применение этой меры осуществляется судом в порядке, установленном гражданско-процессуальным законодательством РФ. Над такими лицами устанавливается попечительство.

Статья 61 ГК РФ «Ликвидация юридического лица» в ч. 2 предусматривает, что юридическое лицо может быть ликвидировано по решению суда в случае осуществления деятельности без надлежащего разрешения (лицензии) либо деятельности, запрещенной законом, либо с иными неоднократными или грубыми нарушениями закона или иных правовых актов.

Для применения рассматриваемой статьи к деятельности юридических лиц, связанной с оборотом наркотиков необходимо обратиться к Федеральному закону «О наркотических средствах и психотропных веществах», в частности, к ст. 46 «Запрещение пропаганды и ограничение рекламы в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ и их прекурсоров». В соответствии с ч. 5 и 6 этой статьи в случае установления фактов повторного нарушения юридическим лицом норм этой статьи, ограничивающей рекламу и пропаганду наркотиков, деятельность юридического лица по решению суда может быть прекращена. Требование о прекращении деятельности юридического лица вправе предъявлять в суд органы государственной исполнительной власти, осуществляющие противодействие незаконному обороту наркотиков.