Судопроизводство по делам из публично-правовых отношений
Судебная защита как один из важнейших институтов правовой гарантии. Судебная подведомственность дел, возникающих из публично-правовых отношений, и процессуальный порядок возбуждения их в суде. Общие положения и проблемы проведения судопроизводства.
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Действительно, суд руководит ходом процесса. Но сам процесс возник только потому, что в нем появилась потребность у одной или обеих сторон и подачей соответствующего заявления лицо возбудило судебную деятельность. В связи с этим можно сказать, что в первую очередь заинтересованные лица направляют деятельность суда, а не наоборот. Они сами решают, обращаться ли им в суд, если обращаться, то когда именно, кого указать в качестве нарушителя права и т.п.
Действия суда в современном гражданском процессе в значительной степени детерминируются лицами, участвующими в деле, также в ходе представления и исследования доказательств, заявления ходатайств, высказывания мнений по поводу ходатайств других участников процесса и т.д. Разумеется, суд как орган государства не связан полностью волеизъявлениями сторон и может в определенных ситуациях отклонять их. Необходимость в реализации подобных полномочий встречается сравнительно редко. Однако сам факт их существования свидетельствует о сочетании диспозитивного и императивного начал в механизме гражданского процессуального регулирования.
Развитие гражданского процессуального права на современном этапе развития общества характеризуется рядом интересных тенденций. С одной стороны, роль гражданского судопроизводства в жизни современного общества многократно возрастает. В связи с изменениями в законодательстве и правовыми позициями, сформулированными в постановлениях Конституционного Суда РФ, в настоящее время по существу все правовые споры, а также многие иные важные правовые вопросы подведомственны судам. Кроме того, в связи с постепенным повышением правовой культуры и изменением менталитета судебный порядок разрешения споров из занятия малопочетного и даже постыдного постепенно превращается в дело абсолютно обычное.
С другой стороны, существенно меняется процессуальное положение суда и лиц, участвующих в деле, а гражданское судопроизводство постепенно утрачивает чрезмерные черты властности, которыми оно до недавнего времени обладало. К тому же в новых социальных и экономических условиях существенное изменение претерпел и еще будет претерпевать ряд принципов гражданского судопроизводства, и прежде всего диспозитивности, состязательности, объективной истины, коллегиальности и участия народных заседателей в рассмотрении дел.
1.3 Субъектный состав лиц, имеющих юридический интерес в деле
В соответствии с ч. 2 ст. 252 ГПК РФ к лицам, участвующим в деле, относится заявитель, представитель органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, а также прокурор.
Кроме того, согласно ст. 34 ГПК РФ к этой категории субъектов относятся иные заинтересованные лица. При этом в названной норме состав "иных заинтересованных лиц" не конкретизирован.
В практике Верховного Суда Российской Федерации достаточно широко распространены случаи участия в качестве заинтересованных лиц представителей Министерства юстиции Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, прошедших регистрацию в данном Министерстве. При этом сложились различные подходы при установлении конкретного процессуального статуса и процессуальных функций данного представителя. Так, по делу об оспаривании нормативного акта, изданного Федеральной налоговой службой Российской Федерации (ФНС России), представитель Министерства юстиции Российской Федерации (Минюст России) был привлечен для участия в деле в качестве заинтересованного лица на стороне ФНС России. Дело N ГКПИ05-824. Архив Верховного Суда Российской Федерации. 2005 // СПС «Консультант Плюс» В свою очередь, по другому делу, рассмотренному Верховным Судом Российской Федерации по заявлению ОАО "Архбум" об оспаривании отдельных положений Прейскуранта N 10-01 "Тарифы на перевозки грузов и услуги инфраструктуры, выполняемые российскими железными дорогами", утвержденного постановлением ФЭК России, Минюст России фигурировал в качестве заинтересованного лица, наряду с ОАО "РЖД" и представителем Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации, привлеченных для участия в деле в качестве третьих лиц. Дело N ГКПИ04-621. Архив Верховного Суда Российской Федерации. 2004 // СПС «Консультант Плюс».
Приведенные примеры, думается, достаточно ярко характеризуют сложившуюся в судебной практике картину определения юридически заинтересованных участников процесса по делам об оспаривании нормативных правовых актов. Очевидно, что обеспечение единообразных подходов судов при формировании состава лиц, участвующих в делах данной категории, и определении их процессуального статуса требует более детального регулирования этих вопросов процессуальным законодательством.
Соответствующие поправки должны быть внесены, на наш взгляд, как в общие разделы процессуальных кодексов, регулирующие состав и правовое положение лиц, участвующих в деле, так и в те разделы, которые посвящены порядку рассмотрения дел об оспаривании нормативных актов, с тем чтобы отразить особенности участия юридически заинтересованных субъектов по делам данной категории.
При классификации лиц, участвующих в делах, возникающих из публичных правоотношений на наш взгляд, может быть принято разграничение лиц, принимающих участие по делам искового производства, в частности, на стороны и третьи лица. Думается, что процессуальная категория сторон и третьих лиц применима не только к участникам искового производства, имеющим в деле собственный (личный) интерес, но и юридически заинтересованным субъектам производства по делам, возникающим из публичных правоотношений.
Конечно, дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, имеют существенное отличие от дел искового производства, главное из которых заключается в том, что по ним отсутствует спор о праве гражданском (в широком смысле). Попова Ю.А. Судопроизводство по делам, возникающим из публично-правовых отношений (теоретические проблемы). - Краснодар, 2002. - С. 127. Тем не менее в публичных делах имеется правовой конфликт (спор), существуют разногласия между его участниками по вопросу различно понимаемых прав и обязанностей и/или законности правовых актов. Зеленцов А.Б., Яхин Ф.Ф. О предмете административно-правового спора // Юрист. - 2003. - N 11. Участники указанного конфликта (спора) имеют противоположный материально-правовой и процессуальный интерес, поэтому к ним вполне применимо понятие сторон. Кроме того, в данном случае нельзя не учитывать универсального характера такого основополагающего принципа правосудия, как принцип состязательности и равноправия сторон. Очевидно, что реализация указанного принципа в публичных производствах, включая производство по делам об оспаривании нормативных актов, предполагает как минимум наличие сторон, принимающих участие в состязательном процессе. Одной стороной в нем будет субъект, обратившийся в суд с заявлением об оспаривании правового акта либо действия властного органа или должностного лица, а другой стороной - орган или должностное лицо, ответственное за принятие спорного правового акта или совершение незаконного действия.
Указанных субъектов вполне справедливо именовать сторонами по делу, возникшему из публичных правоотношений. При этом первая сторона может именоваться заявитель, а вторая - ответственным органом (должностным лицом). На основании вышеизложенного полагаем необходимым внести соответствующие изменения и дополнения в процессуальные нормы, в том числе в ст. 38 ГПК РФ, предусмотрев в них положения, согласно которым сторонами являются истец и ответчик в исковом производстве, а также заявитель и ответственный государственный (муниципальный) орган или должностное лицо в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений.
Вторая группа юридически заинтересованных субъектов производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, так же как и в исковом производстве, может именоваться третьими лицами. Как правило, это будут третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований на предмет спора. Процессуальный интерес участия в деле для этих лиц связан с тем, что решение суда может косвенно затрагивать субъективные права и обязанности граждан или организаций либо тем или иным образом влиять на реализацию полномочий (компетенции) властных органов или должностных лиц.
Что касается возможности участия в делах, возникающих из публичных правоотношений третьих лиц с самостоятельными требованиями относительно предмета спора, то в судебной практике такие случаи встречаются достаточно редко, как правило, в тех случаях, когда в процесс об оспаривании правового акта вступает третье лицо, обжалуя данный правовой акт по иному основанию, не совпадающему с материальным интересом первоначального заявителя.
Возможность участия третьих лиц по делам, возникающим из публичных правоотношений, необходимо закрепить в общих нормах процессуальных кодексов (ст. 43 ГПК РФ), посвященных данному виду лиц, участвующих в деле, предусмотрев, что указанные лица могут вступать в дело на стороне заявителя либо ответственного органа (должностного лица).
С учетом вышеизложенного, в состав лиц, участвующих в делах об оспаривании нормативных правовых актов, можно отнести: стороны (заявитель и ответственный орган или должностное лицо), третьих лиц на стороне заявителя или ответственного органа (должностного лица), а также прокурора, вступившего в начатый процесс.
В качестве заявителя (стороны) по делам возникающих из публичных правоотношений, целесообразно рассматривать не только субъектов, обращающихся в суд в защиту своих прав и законных интересов, к которым относятся граждане и организации, а также орган или должностное лицо, полагающее, что нормативным актом нарушена его компетенция, но и иных субъектов, обращающихся в суд в защиту публичных интересов или интересов неопределенного круга лиц, в том числе прокурора, органы государственной власти и местного самоуправления, общественные объединения и т.д. Принимая во внимание, что действие спорного нормативного акта затрагивает интересы неопределенного круга лиц, нет необходимости специально выделять в отдельную группу субъектов, обращающихся в суд в защиту прав и интересов других лиц, тех, кого принято именовать процессуальными истцами (заявителями), и рассматривать в качестве лиц, участвующих в деле, наряду со сторонами. Пленум Верховного Суда Российской Федерации также не выделяет указанных субъектов в отдельную группу и рассматривает их наряду с заявителями, защищающими в процессе собственные права и законные интересы. См.: п. 3 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" // БВС РФ. - 2008. - N 1. Указанные процессуальные заявители могут рассматриваться в качестве стороны по делу с соответствующим объемом процессуальных прав и обязанностей.
По делам об оспаривании нормативных правовых актов определенной спецификой обладает институт процессуального соучастия. Процессуальное соучастие по этой категории дел возможно, по нашему мнению, только на стороне заявителя. В судебной практике достаточно распространены случаи, когда в качестве заявителя выступают одновременно несколько граждан или организаций, чьи права и интересы затрагиваются спорным нормативным актом. Вместе с тем, принимая во внимание, что спорный нормативный акт затрагивает интересы неопределенного, порой достаточно широкого круга лиц, может сложиться ситуация, когда число таких заявителей будет весьма значительным и поэтому возникнет необходимость ограничения количества соучастников по делу в целях обеспечения требования процессуальной экономии.
В этой связи представляется целесообразным закрепить в процессуальном законодательстве специальное положение, предусматривающее, что при обращении в суд с заявлением об оспаривании нормативного акта значительного числа заявителей, последние по предложению суда должны поручить ведение дела одному или нескольким заявителям, которые будут вызываться в судебное заседание и принимать участие в процессе. При этом правовые последствия судебного решения будут распространяться на всех заявителей.
В качестве ответственного органа (лица) по делам данной категории выступает государственный или муниципальный орган или должностное лицо, принявшее спорный нормативный правовой акт.
В судебной практике возникал вопрос, нужно ли привлекать в процесс наряду с органом, принявшим нормативный акт, например законодательным собранием субъекта Федерации, губернатора, который подписал и обнародовал оспариваемый закон?
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 13 Постановления от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" указал, что в необходимых случаях не исключается участие в деле, в том числе по инициативе суда, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, обнародовавшего оспариваемый акт, принятый представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, либо главы муниципального образования, подписавшего и обнародовавшего оспариваемый акт, принятый представительным органом муниципального образования. Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 13 Постановления от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" // БВС РФ. - 2008. - N 1.
Как нам представляется, должностное лицо, не издававшее, но подписавшее нормативный акт, не должно привлекаться для участия в деле в качестве ответственного лица, т.е. соучастника, на стороне органа, принявшего нормативный акт, но должно извещаться о возникшем деле и иметь право участвовать в нем в качестве заинтересованного лица (третьего лица, не заявляющего самостоятельного требования на предмет спора). Вступление в процесс названных лиц может быть осуществлено по инициативе суда или по их собственной инициативе, но в любом случае суд обязан извещать их о возбужденном процессе.
Суд также может привлечь (допустить) для участия в деле представителя органа или должностного лица, издавшего нормативный акт, которому противоречит оспариваемый акт, если последние не оспаривали данный акт сами. Например, при оспаривании прокурором акта органа местного самоуправления по мотивам его несоответствия закону субъекта Федерации суд должен известить законодательный орган субъекта Федерации об иске прокурора и предложить ему вступить в процесс в качестве заинтересованного (третьего) лица либо, в случае необходимости, привлечь его для участия в деле по инициативе суда. В таком же качестве может привлекаться в процесс не являющийся заявителем представитель органа или должностного лица, компетенция которого нарушена спорным нормативным актом.
Специального процессуально-правового регламентирования требует, на наш взгляд, участие в деле представителя Минюста России, в котором проходят предварительный контроль в форме регистрации нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 // СЗ РФ. - 1997. - Ст. 3895. Минюст России имеет по таким делам юридический интерес, связанный с осуществлением указанных полномочий, и заключающийся в подтверждении судом законности нормативного акта и сохранении его действия. В связи с этим в процессуальном законодательстве необходимо предусмотреть положение, согласно которому по делам об оспаривании нормативных правовых актов, которые прошли указанную регистрацию, Минюст РФ должен извещаться о возникшем процессе и иметь право участвовать в нем в качестве заинтересованного лица (третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора) на стороне органа, принявшего спорный акт.
Специальную функцию по делам об оспаривании нормативных правовых актов выполняет прокурор, вступивший в начатый процесс для дачи заключения о законности спорного нормативного акта. Прокурор наряду с заявителем и иными юридически заинтересованными субъектами относится к числу лиц, участвующих в деле. Его интерес связан с осуществлением возложенных на него функций по надзору за законностью в сфере нормотворческой деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц.
Как уже отмечалось выше, при рассмотрении дел об оспаривании нормативных актов участие прокурора в судах общей юрисдикции является обязательным, а в арбитражных судах носит характер факультативного и зависит от усмотрения самого прокурора. Подобное различие в правовом регулировании участия прокурора по одной и той же категории дел вряд ли имеет объективные основания. Надзор за законностью нормативных правовых актов является очень важной функцией прокуратуры. Это в полной мере касается нормативных актов, регулирующих отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Поэтому целесообразно установление единого процессуального режима такого надзора при рассмотрении дел в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. В этой связи необходимо, на наш взгляд, предусмотреть обязательное участие прокурора при рассмотрении арбитражным судом дел об оспаривании нормативных актов.
В случае обращения прокурора в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта прокурор, участвующий в деле, пользуется процессуальными правами заявителя, выступает с объяснениями и поэтому не дает заключения по делу.
Если прокурор не является заявителем, а вступает в процесс по делу о признании нормативного правового акта или его части недействующими на основании ч. 3 ст. 45 и ч. 2 ст. 252 ГПК РФ, он участвует в судебном заседании и дает заключение после исследования всех доказательств по делу. П. 4 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" // БВС РФ. - 2008. - N 1.
Нуждается в определенном совершенствовании процессуальное регулирование правового статуса лиц, участвующих в делах данной категории, а также практика применения действующего в этой сфере процессуального законодательства. Целесообразно, на наш взгляд, в разделах процессуальных кодексов, посвященных порядку рассмотрения дел об оспаривании нормативных актов, включить положения, отражающие специфику правового положения лиц, участвующих в разбирательстве указанных дел. В настоящее время особенности правового статуса этих лиц установлены лишь теми процессуальными нормами, которые предусматривают возможность признания судом обязательной явки в судебное заседание представителя органа или должностного лица (ст. 249 ГПК РФ), а также закрепляют особый порядок распределения обязанности по доказыванию (ст. 249 ГПК РФ).
1.4 Предмет судебной деятельности и предмет судебной защиты в производстве из публично-правовых отношений
Проблемы предмета судебной деятельности и судебной защиты публичных прав пока не получили своего разрешения. Положения о том, что публичное право защищается опосредствованно через публично-правовой интерес, можно принять с большими оговорками, ибо и субъективное публичное право, и публично-правовой интерес могут быть предметом судебной защиты. Защита субъективных публичных прав и интересов осуществляется в рамках производства, возникающего из публичных правоотношений. Поэтому проблему особенностей производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений ученые относят к наиболее крупной проблеме гражданского процесса. Жуйков В.М. Некоторые проблемы гражданско-процессуального права и судебная практика // Государство и право на рубеже веков (Материалы всерос. конф.). - М., 2001. - С. 204; Он же. Проблемы гражданского процессуального права. - М., 2001. - С. 96.
Авторы отмечают, что идею прямой судебной защиты конституционных прав воплотить в новом ГПК не удалось. Так, Т.В.Сахнова указывает, что по-прежнему у гражданина нет никакого права, которое можно было бы защитить в суде, а имеется лишь охраняемый законом интерес. Сахнова Т.В. Процессуальное право России; реальные идеалы // Проблемы защиты прав и законных интересов граждан и организаций: Материалы междунар. науч. -практ. конф. / Кубан. гос. ун-т. - Краснодар, 2002. - С. 268. Тихомиров Ю.А. Публичное право: Учеб. М., 2005. - С. 31. Тихомиров Ю.А. Указ. соч. - С. 29-30.
Публичное право регулирует общественные отношения в политической, экономической и социальной сферах. Но в отличие от права частного, право публичное является регулятором отношений, касающихся общих потребностей, общезначимых интересов и общества в целом.
В литературе к предмету правового регулирования публичного права относят:
- устройство и функционирование государства и его институтов;
- институты гражданского общества;
- механизм и уровни самоуправления;
- основы правовой системы правотворчества и правоприменения;
- принцип, нормы и институты межгосударственных отношений международных организаций.
Природа и институты публичного права изучаются различными юридическими науками: как теорией государства и права, так и отраслевыми -- конституционным правом, административным правом, уголовным правом, международным публичным правом, уголовным процессуальным правом, гражданским процессуальным правом.
Публичное право относят к функционально-структурной подсистеме права, выражающей государственные, межгосударственные и общественные отношения3. В теории публичное право исследуется или действительно как подсистема права или на уровне отраслей права. Агеев А.Х. Частное и публичное право в России: история развития и проблемы соотношения // Арбитражный и гражданский процесс. - 2003. - № 6. - С. 36-- 39: Тихомиров Ю.А. Указ соч. - С. 330-339. Субъективное же публичное право остается в стороне. Так, Ю. Н. Старилов отмечает, что в современных правовых исследованиях не находит достаточного освещения такой аспект как «субъективные публичные права», то есть не исследуется «публичность» субъективных прав. Старилов Ю.Н. Административная юстиция: проблемы теории. - Воронеж, 2008. - С. 64.
Между тем субъективные публичные права так же подлежат защите как и субъективные гражданские права. Субъектами публично-правовых отношений выступают не только государство и различные объединения, но и граждане. И осуществление субъективных публичных прав с реализацией связано не только частных прав граждан, но и прав социальных, то есть прав, получивших закрепление в Конституции РФ.
Для правоприменения практическое значение имеет также и разрешение проблемы идентификации субъективных прав, так как субъективные публичные права выражены неярко и всегда являются строго определенными и конкретными. Они касаются правового статуса гражданина, его естественных прав. Субъективные публичные права получили закрепление в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах, в Международном пакте о гражданских и политических правах, Всеобщей декларации прав человека, а также во внутреннем праве: Декларации прав и свобод человека (1991), Конституции Российской Федерации (1993). В частности, в Конституции РФ получили закрепление: право на выбор места проживания и жительства, право на выезд за пределы Российской Федерации (ст. 27); право избирать и быть избранным, а также участвовать в референдуме (ст. 32); право на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца (ст. 39); право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42) и другие.
Разъяснения по вопросам непосредственного применения судами конституционных норм, в том числе и закрепляющих права и свободы человека и гражданина, содержатся в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 года № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия». Но принятое Постановление не решило проблем с защитой гарантированных Конституцией РФ прав, о чем свидетельствует практика Европейского Суда по правам человека.
Характерным является пример из практики Европейского Суда по правам человека по делу «Юрий Тайков против Российской Федерации». Юрий Тайков, пенсионер из г. Иваново, обратился в суд с иском о возмещении убытков и компенсации морального вреда, связанных с задержкой пенсии (она не выплачивалась с августа 1995 года по март 1999 года) на 1789 дней. Суд в иске отказал, приведя в обоснование своего решения следующие доводы: вины учреждения социальной защиты нет, ответственность за задержку выплаты пенсии законом не установлена, истец не представил доказательств того, что жил за счет долгов, ст. 151 ГК РФ (о возмещении морального вреда) к данному случаю неприменима. Вышестоящими судами данное решение было оставлено без изменения. Ю.Тайков обратился с жалобой в Европейский Суд по правам человека. На стадии урегулирования в соответствии с процедурой суда Правительству Российской Федерации был направлен запрос по указанной жалобе. После этого был принесен протест на предмет отмены состоявшихся по делу судебных постановлений по тем основаниям, что несвоевременная выплата пенсии нарушает право граждан на реальное пенсионное обеспечение. Пенсионным фондом было заключено с Ю.Тайковым мировое соглашение, по которому Пенсионный фонд выплатил немедленно в счет компенсации за задержку пенсии 93 тысячи 898 рублей. Российская юстиция. - 2001. - № 4. - С. 62-65.
Субъективное публичное право связывается в теории с публичным интересом. В литературе публичный интерес определяется как признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования и развития1.
Безусловно, в качестве критерия по разграничению частного и публичного права на уровне подсистем права может быть использован интерес, но для защиты субъективного права данный критерий не будет иметь основополагающего значения. Поэтому проблемы соотношения публичного права и публичного интереса носят дискуссионный характер. Интерес в публичном и частном праве: Науч. конф. в гос. университете - Высшей школе экономики // Журнал российского права. - 2003. - № 1.- С. 139--145.
В этой связи предприняты два направления исследования. Первое направление связано с соотношением воли и интереса в субъективном праве. Гукасян Р.Е. Проблема интереса в советском гражданском процессуальном праве. - Саратов, 1970. - С. 20. Другие -- с выявлением взаимосвязей интереса и блага. Последние являются объектом либо субъективного права, либо интереса (законного интереса). Богатырев. Интерес в гражданском праве // Журн. рос. права. - 2002. - № 2. - С. 34.
Конкретный публичный интерес защищается субъективным правом, однако не каждый интерес может защищаться субъективным правом. Именно значимость публичного интереса обеспечивает его покрытие субъективным правом. Но у субъектов публичных правоотношений могут существовать интересы, не покрываемые субъективным правом. В этом случае публично-правовой интерес будет носить самостоятельный характер и выступать в форме «законного интереса».
Один интерес и его защита не дают понятия субъективного права. Не все интересы пользуются защитой и ведут к праву, точно так же, как и не все интересы, получившие даже защиту права, представляют собой субъективные права. А.А.Рождественский отмечал, что могут существовать юридически защищенные интересы, не будучи в то же время юридически индивидуализированными сферами интересов, то есть не будучи субъективными правами. Рождественский А.А. Теория субъективных публичных прав. - М., 1913. - С. 26--27. Субъективные публичные права могут являться самостоятельным предметом судебной защиты наряду с публично-правовыми интересами. Данное теоретическое положение разделяется и законодателем. В частности, в ст. 3 ГПК закреплено, что заинтересованное лицо вправе в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, обратиться в суд за защитой нарушенных либо оспариваемых прав, свобод или законных интересов.
Субъективные права и законные интересы не совпадают по своей сущности и структуре. Нетождественность их определяется тем, что субъективные права и законные интересы -- различные правовые дозволенности. Первая представляет собой особую дозволенность, обеспеченную конкретной юридической необходимостью других лиц. Если же правовая дозволенность не имеет юридически необходимого поведения других лиц как средства своего обеспечения либо не нуждается в нем, то она и не возводится законодателем в ранг субъективного права.
Исходя из предмета нашего исследования, следует определиться с тем, какие процессуальные гарантии должны существовать для защиты субъективного публичного права и для защиты законного интереса.
В случае нарушения субъективных прав или угрозы нарушения в будущем и при отсутствии его добровольного восстановления возникает потребность в использовании механизма судебной защиты. Действие данного механизма немыслимо без таких категорий как «форма защиты права», «способ защиты права» и «средство защиты права».
Установление и охрана субъективных публичных прав так же необходима, как установление и охрана субъективных гражданских прав.
Характер публичных правоотношений, являющихся предметом судебного исследования, порождает специфику в защите субъективных публичных прав, которая связана:
а) с осуществлением судебного контроля за деятельностью публичной администрации;
б) восстановлением субъективного публичного права или защитой законного интереса.
Судебная защита публичных прав и интересов осуществляется в двух детально регламентированных формах: а) гражданской; б) арбитражной.
Деятельность, осуществляемая специальными юрисдикционными органами, созданными для рассмотрения и разрешения споров, вытекающих из публично-правовых отношений, и связанная с защитой прав физических и юридических лиц от противоправных действий (бездействия) органов государственного управления, многообразна.
С точки зрения защиты прав физических и юридических лиц в сфере государственного управления суды административной юстиции являются, на наш взгляд, наиболее развитой и современной формой правосудия по административным делам. Именно такие суды, защищающие граждан от незаконных действий администрации, являются лучшей формой организации правосудия по административным делам, учитывая задачу обеспечения беспристрастности и компетентности в разрешении дел такого рода.
И в прошлом, и в настоящем Россия не знала разветвленной системы судов административной юстиции, которая стояла бы на страже прав физических и юридических лиц. Лишь в последние годы существования СССР и в период становления российской государственности появилась реальная возможность значительно расширить судебный контроль за решениями и действиями органов власти. Так, Законом РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (с дальнейшими дополнениями и изменениями) и главой 24 ГПК регламентирован ряд важных материальных и процессуальных вопросов, непосредственно связанных с правозащитными функциями судов общей юрисдикции.
В современной России система административной юстиции проходит стадию становления, и ее правозащитные элементы получают все большее развитие. Судебное рассмотрение жалоб на незаконные действия органов исполнительной власти (должностных лиц), разрешение споров между органами исполнительной власти различных уровней в Конституционном Суде РФ, в арбитражных судах и судах общей юрисдикции - свидетельство процессуальной активности субъектов административной юстиции, в том числе и судов, реализующих в соответствии со статьей 118 Конституции РФ судебную власть посредством административного судопроизводства.
При этом приходится учитывать, что в России еще не проявила себя в полной мере традиция судебной защиты прав и свобод, законных интересов в сфере управления. Пока еще практика применения законодательных актов об обжаловании управленческих решений не столь обширна, а количество рассмотренных судами дел данной категории по отношению к другим категориям дел относительно невелико. В такой ситуации не может быть эффективным перенос зарубежных аналогов на российскую почву без учета реальных политических ценностей и культуры, национальных особенностей, психологии населения.
Судебный порядок рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений, получил в юридической литературе наименование «административная юстиция». Поэтому вначале следует определиться с объемом понятия «административная юстиция», а также и с тем, соответствует ли это понятию разрешения споров о субъективном публичном праве.
Проблемы, связанные с понятием, формированием и развитием административной юстиции, издавна привлекали внимание юристов разных стран. На протяжении ряда лет проблемами развития административной юстиции занимаются и юристы в России, исследующие это явление с точки зрения науки административного права и науки гражданского процессуального права.
Межотраслевой подход к изучению института административной юстиции оправдан, поскольку предметом исследования суда являются публичные правоотношения. Публично-правовые споры рассматриваются по правилам гражданского судопроизводства.
В юридической литературе существуют различные подходы к исследованию административной юстиции, а поэтому высказаны и различные точки зрения о понятии и сущности этого явления.
В теории административного права дается понятие административной юстиции в широком и узком смыслах. В первом случае под административной юстицией понимается система специальных органов по контролю за соблюдением законности в сфере государственного управления. В узком смысле под административной юстицией понимается особый процессуальный порядок разрешения административно-правовых споров между гражданином либо организацией, с одной стороны, и государственным органом управления - с другой.
Административная юстиция как правовое образование в системе административного права представляет собой административно-судебное исковое право. Административная юстиция -- это специальный вид правосудия, направленный на деятельность администрации и полиции, на разрешение спора о праве административном (публичном).
Защита в сфере публично-правовых отношений не может быть сведена только к проблеме административной юстиции.
В некоторых научных источниках административная юстиция определяется как судебной порядок рассмотрения и разрешения дел, связанных с защитой прав граждан против действий (бездействия) органов государства и вытекающих из публично-правовых отношений4.
Понятие «административная юстиция» включает не только технику судоустройства, административное производство, но и деятельность компетентных государственных органов (службы судебных приставов) по принудительному исполнению судебных и иных актов.
Административная юстиция рассматривается также как способ реализации конституционного права гражданина на обжалование. Анализ научных представлений об административной юстиции показывает, что она в большой мере «встроена» в систему исполнительной власти и не соответствует понятию разрешения споров о субъективном публичном праве.
Судебная защита всякого права, частного или публичного связана с восстановлением нарушенного права или подтверждением оспариваемого права. И для разрешения спора о публичном праве не важно, что в публично-правовом споре одним из участников выступает публичная власть или обе стороны обладают публично-правовой компетенцией. Гражданин всегда должен выступать в споре с субъектом власти и управления в роли истца -- равноправной стороны процесса, а не жалобщика, каковым он является в административном процессе .
Ю.А. Тихомиров определяет публично-правовой спор как установленную законом процедуру рассмотрения уполномоченными органами притязаний субъектов права по поводу их интересов, актов и действий публичного (общественного) характера. Тихомиров Ю.А. Публично-правовые споры // Экономика. - 1998. - № 6. - С. 8. С данным определением согласиться трудно, поскольку спор, в том числе и публично-правовой, не определяет процедуру. Спорность предполагает конфликтную ситуацию между сторонами, одна из которых тем или иным образом препятствует другой стороне в осуществлении законных прав или нарушений этого права. Публично-правовой спор отличается от гражданско-правового спора тем, что всегда возникает в условиях осуществления публичной власти. Спорными являются правовые последствия, вытекающие из применения норм объективного публичного права. Поэтому и не все публично-правовые споры могут рассматриваться административными судами. Так, в Германии значительная часть публично-правовых споров отнесена к компетенции не административных, а иных судов: финансовые споры подсудны финансовым судам, социально-правовые споры рассматриваются социальными судами. К подсудности обычных судов относятся публично-правовые споры о возмещении государством (государственным органом) вреда, причиненного чиновником при исполнении им служебных обязанностей или изданием административных актов.
Порядок рассмотрения публично-правового спора определяется исходя из характера заявленных требований, вида испрашиваемой защиты публичного права, норм процессуального права, регулирующих тот или иной вид производства.
Защита публичного права осуществляется посредством предусмотренных законом способов, применение которых обеспечивает восстановление публичного права.
Проблема определения способа (способов) защиты решается при рассмотрении каждого дела, возникающего из публичных правоотношений, как в суде общей юрисдикции, так и в арбитражном суде. Способ защиты -- категория материальная. Что касается способов защиты гражданских прав, то они перечислены в статье 12 Гражданского кодекса РФ. Некоторые из них, например, признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления, применимы и при защите публичных прав. Однако при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, используются и специфичные способы защиты прав и интересов. К их числу можно отнести:
- признание недействительным акта управления, имеющего целью создать, упразднить или изменить правовое состояние лица или его субъективное право;
- определение субъективных публичных прав и содействие в их осуществлении;
- восстановление субъективных публичных прав;
- запрет незаконных действий при их совершении или угрозе совершения;
- принуждение к совершению определенных действий;
- издание акта управления;
- наложение взыскания на виновных должностных лиц.
По делам, возникающим из публичных правоотношений, также используются специфичные средства защиты публичных прав и интересов.
В зависимости от характера спора заинтересованным лицом предоставляется возможность предварительного обжалования действий или решений публичной администрации (предварительной защиты) или полного обжалования. Для предварительного обжалования незаконных действий или решений используют такие процессуальные средства защиты права, как заявление или жалоба. В некоторых странах, например, в Германии, данное заявление подается в форме искового прошения. Но по существу смысл предварительного обжалования от этого не меняется. Задача суда состоит в том, чтобы установить, нарушаются ли указанными действиями права заявителя, противоречит ли оспариваемый акт закону. Со временем понятие предварительной защиты публичных прав потеряло свою ценность. Так, в России производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, является самостоятельным видом судопроизводства, но все-таки данный вид судопроизводства следует относить к ускоренному производству.
Проблема существования в российском гражданском процессе производства, возникающего из публичных правоотношений, наряду с исковым, была и остается дискуссионной темой. Одни ученые полагают, что нет достаточных оснований для выделения этого вида судопроизводства в отдельное от искового, другие, наоборот, доказывают необходимость существования отдельного правового регламента по делам, возникающим из публичных правоотношений.
Точка зрения автора не совпадает с утверждениями ни тех, ни других, и основывается на том, что в зависимости от характера публично-правового спора и вида испрашиваемой защиты меняется и порядок производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, и задача суда. Наряду с предварительным обжалованием существует и полное обжалование, которое отличается от предварительного своим предметом, а также и средствами, которые используются для защиты публичного права. Таким средством будет являться иск. Юридическая конструкция данного иска включает в себя не только требования о восстановлении права, ссылаясь на его ущемление, об аннулировании незаконного акта или решения, но и об определении размера ущерба, нанесенного в данном конкретном случае, определении материальных прав заинтересованного лица, возложении на государственный или муниципальный орган обязанности по осуществлению этого права. Таким иском может являться иск лица, которому отказано в назначении льготной пенсии. В судебной практике России такие иски существуют, однако отдельный процессуальный порядок их рассмотрения и разрешения не регламентирован законом.
1.5 Доказывание и доказательства в производстве по делам, возникающим из публично-правовых отношений
В соответствии со ст. 56 ГПК каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основания своих требований и возражений.
В отличие от общего правила распределения обязанностей по доказыванию в гражданском процессе по делам, возникающим из публичных правоотношений, обязанность доказывания законности оспариваемых действий (бездействия), решений и обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, факта его законности возложена на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лица, чьи действия (бездействие), решения выступают предметом судебной проверки.
Данное правило распределения обязанностей по доказыванию введено в интересах более незащищенной стороны (заявителя), поскольку органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, государственные и муниципальные служащие обладают большими возможностями по отстаиванию своей правовой позиции в суде, в том числе и в силу наличия профессиональных знаний.
В то же время заявитель не освобождается от обязанности доказать определенные обстоятельства: на заявителя возложена обязанность доказывания факта нарушения прав и свобод в результате принятия оспариваемого нормативного акта или в результате совершения оспариваемых действий.
В ч. 2 статьи 249 ГПК РФ установлено еще одно исключение из общих правил, связанных с доказыванием обстоятельств дела.
В гражданском процессе в силу действия принципа состязательности обязанность собирания и представления доказательств по общему правилу возложена на лиц, участвующих в деле; суд по собственной инициативе не собирает доказательства, однако в тех случаях, когда представление доказательств затруднительно для лиц, участвующих в деле, суд по их ходатайству оказывает им необходимую помощь в собирании и истребовании доказательств.
В отличие от этого общего правила при производстве по делам, возникающим из публично-правовых отношений, ГПК возлагает на суд более активную роль в собирании доказательств.
В целях правильного разрешения дела суду предоставлено право истребовать доказательства по собственной инициативе. Усиление активности суда при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, вызвано необходимостью осуществления надлежащего контроля за законностью деятельности субъектов, наделенных властными полномочиями.
При этом суд вправе истребовать доказательства как у должностных лиц, привлеченных к участию в деле, так и у должностных лиц, не привлекаемых к участию в деле, например у вышестоящего в порядке подчиненности должностного лица.
Должностные лица, у которых истребуются доказательства, должны представить их в срок, установленный судом.
В случае если по уважительным причинам представить истребуемое доказательство невозможно вообще или представление доказательства затруднительно в установленный судом срок, должностное лицо обязано известить об этом суд в течение пяти дней со дня получения запроса с указанием причин.
В случае неизвещения суда, а также в случае невыполнения требования суда о представлении доказательства по причинам, признанным судом неуважительными, на виновных должностных лиц может быть наложен штраф в размере, определенном в соответствии с комментируемой статьей.
Наложение штрафа производится по общим правилам наложения штрафов в гражданском судопроизводстве, установленным гл. 10 ГПК (о наложении штрафа выносится определение, наложение штрафа не освобождает от обязанности представления доказательств суду, оштрафованное лицо имеет право просить суд, наложивший штраф, о его сложении или уменьшении размера и т.д.).
В случае непредставления истребуемых судом доказательств помимо наложения штрафа могут последовать и другие неблагоприятные последствия, в частности предусмотренные ст. 68 ГПК: в случае если сторона, обязанная доказывать свои требования или возражения, удерживает находящиеся у нее доказательства и не представляет их суду, суд вправе обосновать свои выводы объяснениями другой стороны.
В соответствии с ч. 2 ст. 6 Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод. Обязанность заявителей доказать нарушение своих прав вытекает и из ч. 1 ст. 4, ч. 1 ст. 56 ГПК РФ. По аналогии с толкованием ранее действовавших гражданских процессуальных норм. См.: решение Верховного Суда РФ от 25 июня 1998 года N ГКПИ98-187 "Об отказе в удовлетворении жалобы о признании незаконным (недействующим) Положения о порядке проведения конкурса на замещение должностей нотариусов, утв. Минюстом РФ, Федеральной нотариальной палатой 07.06.1994".
При рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд вправе использовать любые средства доказывания (источники доказательств), предусмотренные законом (ст. 55 ГПК РФ), в том числе и заключения экспертов.
1.6 Сущность и основные свойства законной силы судебного решения
Судебное решение - это выносимое именем государства постановление относительно существа спора сторон в исковом производстве, а также относительно объекта процесса в деле особого производства или в деле, возникшем из публичных правоотношений.
В решении, как уже отмечалось, содержится вывод суда о применении определенной нормы права к конкретному случаю, материально-правовым отношениям сторон.
Основные требования, предъявляемые к судебному решению, - его законность и обоснованность (ст. 195 ГПК РФ).
Эти требования направлены на то, чтобы защитить нарушенное (оспариваемое) право, восстановить и обеспечить возможность его надлежащего осуществления, оказать воспитательное воздействие на участников судопроизводства.
В юридической литературе упоминаются и другие требования, которым должно отвечать судебное решение. Они также закреплены в процессуальном законе, но не прямым, а косвенным способом; эти требования выводятся из норм законодательства и по своей сути являются обязательными. Среди них можно отметить требование полноты, определенности, завершенности, категоричности, безусловности, мотивированности и др. Эти дефиниции, выработанные правовой доктриной, позволяют акцентировать внимание правоприменителя на всех требованиях или характеристиках, которым должно отвечать судебное решение. По существу, они определяют содержание и форму судебного решения. Ведь решение суда - это и акт государственной власти, и акт разрешения конкретного спора, и процессуальный документ.
Решение является законным в случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые применимы к данному правоотношению, или основано на точном применении в определенных случаях аналогии закона или аналогии права (ст. 1, ч. 3 ст. 11 ГПК РФ).
При разрешении конкретного гражданского дела суд должен определить нормы процессуального права, которыми следует руководствоваться. Неправильное применение норм процессуального права является основанием для отмены решения суда в апелляционном или кассационном порядке (ст. 364 ГПК РФ).
Суд должен не только выбрать и применить надлежащую норму, но и правильно истолковать закон в соответствии с его смыслом и содержанием. Суд должен также убедиться, что эта норма является действующей, т.е. не отменена и не изменена. Кроме того, может возникнуть вопрос о ее соответствии положениям Конституции РФ.
Судебное решение должно строиться с учетом требования о верховенстве закона. Процессуальный закон прямо указывает: суд, установив при разрешении гражданского дела, что нормативный правовой акт не соответствует акту, имеющему большую юридическую силу, применяет нормы последнего (ч. 2 ст. 11 ГПК РФ).
Кроме того, суд обязан разрешить (возникающие иногда) коллизии между актами одного уровня, определив их горизонтальную иерархию, т.е. применив более поздний акт.
При отсутствии нормы права, регулирующей данное правоотношение, суд применяет норму, регулирующую сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии и таких норм - исходит из общих начал и смысла законодательства (т.е. применяет аналогию права).
В связи с интеграцией России в общемировое пространство все чаще возникает необходимость применения норм не только отечественного, но и иностранного, а также международного права. В соответствии с ч. 4 ст. 11 ГПК РФ и Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" суд применяет нормы иностранного права. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные нормативными правовыми актами РФ, то суд при рассмотрении и разрешении гражданского дела применяет правила международного договора.
Совокупность всех указанных выше правил образует требование законности судебного решения.
Решение суда считается незаконным с точки зрения материального права, если суд:
Подобные документы
Виды производств в гражданском судопроизводстве, их отличительные черты от искового производства и порядок проведения. Правовая и законодательная природа некоторых дел, возникающих из публично-правовых отношений, и процессуальный порядок их производства.
курсовая работа [25,6 K], добавлен 20.08.2009
Исследование историко-юридических позиций по вопросу взаимодействия публично-правовых образований. Определение особенностей публично-правовых образований как субъектов гражданского права России. Приватизация государственного и муниципального имущества.
дипломная работа [81,4 K], добавлен 21.06.2013
Правила подведомственности, основания возбуждения гражданских дел, возникающих из административно-правовых отношений. Права, обязанности участников процесса, заинтересованных в исходе дела. Порядок вынесения и исполнения решений суда по такого рода делам.
курсовая работа [39,1 K], добавлен 04.04.2011
Теоретико-методологические основы исследования публично правовых начал гражданского законодательства. Роль в формировании эффективного и социально ориентированного экономического оборота и способы взаимодействия публично-правовых и частных начал.
курсовая работа [44,3 K], добавлен 01.07.2011
Раскрытие содержания проблемы административной юстиции в гражданском процессе. Особенности и сущность производства по делам, возникающим из публично правовых отношений. Специфика рассмотрения дел о признании недействующими нормативно-правовых актов.
дипломная работа [83,3 K], добавлен 10.10.2014
Сущность и виды производств по делам, возникающим из публичных правоотношений. Судопроизводство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ. Подсудность споров, связанных с осуществлением избирательных прав граждан.
курсовая работа [35,0 K], добавлен 05.09.2013
Задачи подготовки дела к судебному разбирательству в арбитражном суде первой инстанции. Исковые заявления по делам искового производства, по делам, возникающим из публично-правовых отношений, об установлении юридических фактов, о несостоятельности.
контрольная работа [19,6 K], добавлен 17.07.2009
Сущность и значение особого искового производства. Рассмотрение дел, возникающих из публично-правовых отношений. Порядок и сроки подачи заявления. Подведомственность и подсудность дел особого искового производства. Рассмотрение заявления судом.
курсовая работа [90,7 K], добавлен 01.02.2013
Значение понятия "взаимозависимые лица" для целей справедливого налогообложения. Варианты взаимозависимости лиц. Условия усмотрения суда при решении вопроса о взаимозависимости лиц. Отличие налоговых (публично-правовых) отношений от частно-правовых.
контрольная работа [15,2 K], добавлен 20.01.2010
Процессуальные особенности рассмотрения дел, возникающих из публично-правовых отношений. Приведение в исполнение решений третейского суда и особенности их оспаривания. Преимущества третейского разбирательства перед государственно-судебным рассмотрением.
контрольная работа [24,8 K], добавлен 15.02.2012
