Судопроизводство по делам из публично-правовых отношений

Размещено на http://www.allbest.ru/

101

Введение

судопроизводство правовой публичный защита

Проблемы совершенствования судебной защиты прав, свобод, охраняемых законом интересов человека и гражданина в Российской Федерации тесно связаны с проблемами становления и укрепления всех институтов правового государства. Разделение государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную - реализация одного из важнейших принципов правового государства.

Закрепление в Конституции РФ Конституция РФ от 12.12.1993 г (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 26.01.2009. - N 4. - Ст. 445. главы VII - «Судебная власть» - не просто декларация. Это свидетельство юридического признания самостоятельности власти судебной, как гаранта сдержек и противовесов власти в государстве, объявившем себя правовым.

В соответствии с ч. 2 ст. 118 Конституции РФ «...судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного, уголовного судопроизводства». Обозначение гражданского и административного судопроизводств как цивилистических производств по рассмотрению судами гражданских и административных дел ставит перед правовой наукой актуальные проблемы выработки новых концептуальных подходов к определению сущности, предмета правового регулирования этих видов судопроизводств. Не составляет исключения актуальность правовой конструкции современного понимания гражданско-правовых и административно-правовых исков как процессуальных средств защиты в суде нарушенных частноправовых, публично-правовых интересов, прав, свобод граждан, правопорядка в обществе. Эти проблемы вплотную поставлены перед юридической наукой как сверх актуальные.

Уже имеется немало научно-теоретических положений, нередко диаметрально противоположного содержания, о сущности гражданского и административного судопроизводств. Требуется выработать определенность в этих вопросах.

Судебная власть призвана обеспечить правовые гарантии прав и свобод каждого. Это вытекает из содержания статьи 18 Конституции РФ: «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими» Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием».

Отмеченные, и многие другие положения Конституции РФ от 12 декабря 1993 года, определяющие права, свободы граждан и их правовые гарантии, поставили перед юридической наукой новые задачи по научно-теоретической разработке действенных правовых обоснований по совершенствованию имеющихся и формированию новых законодательных решений по реализации задач судебно-правовой реформы в деле реального решения обеспечительных судебных механизмов защиты прав и свобод граждан,

Особую актуальность приобретают задачи совершенствования судебной защиты юридических интересов, прав и свобод граждан и других субъектов властеотношений от незаконных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц законодательной и исполнительной власти.

Безусловное право судебного оспаривания закреплено в ч. 2 ст. 46 Конституции РФ; «Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд».

Таким образом, сферой судебных гарантий стали, в первую очередь, конституционные права и свободы граждан, защита их от посягательств со стороны должностных лиц государственного аппарата управления в форме превышения полномочий, обхода законов и властных злоупотреблений.

Вопросам правовой зашиты прав человека и гражданина посвящены как коллективные труды, так и монографические исследования.

Необходимость широкого, комплексного исследования проблем судебной защиты, как одного из важнейших институтов правовой гарантии закреплённых в Конституции прав и свобод граждан отмечается многими исследователями в области конституционного права, важнейших процессуальных отраслей (уголовного, гражданского, арбитражного процессов), а также административного права.

В связи с изложенным, особую актуальность приобретают проблемы защиты юридических интересов прав и свобод граждан в судах общей юрисдикции в порядке производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений, регулируемых действующим Гражданским процессуальном кодексом. Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14.11.2002 N 138-ФЗ (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 23.07.2010 N 178-ФЗ) // Российская газета от 27.07.2010.

Методология исследования характеризуется использованием общенаучного, исторического, формально-логического, организационно-функционального, сравнительного и других методов.

Анализу подвергнуты монографические работы учёных общего права, публичного, административного, гражданского процессуального и других отраслевых наук.

Исследовано законодательство: конституционное, административное, гражданское, гражданское процессуальное, избирательное и другие законодательные акты, судебная практика (как опубликованная, так и неопубликованная) по делам, возникающим из публично-правовых отношений. Изучены и оценены Постановления Конституционного Суда РФ по проблемам судебного контроля за соответствием Конституции РФ нормативных правовых актов, Постановления Пленумов Верховного Суда РФ.

Теоретической основой исследования явились труды учёных-юристов общей теории государства и права и отраслевых научных направлений в области конституционного, гражданского права, гражданского процессуального права, административного и других отраслей права.

Целью исследования является изучение и анализ имеющихся научно-теоретических положений законодательных, законопроектных работ, судебной практики для выявления особенностей рассмотрения публично-правовых споров в судах общей юрисдикции.

Проведение этих исследований необходимо для решения следующих задач:

- выявить судебную подведомственность дел, возникающих из публично-правовых отношений и процессуальный порядок возбуждения их в суде

- изучить субъектный состав лиц, имеющих юридический интерес в деле

• - рассмотреть предмет судебной деятельности и предмет судебной зашиты в производстве по делам, вытекающих из публично-правовых отношений
• - проанализировать распределение обязанностей по доказыванию по делам, возникающим из публичных правоотношений
• - выявить сущность и основные свойства законной силы судебного решения
• - проанализировать особенности судопроизводства по отдельным категориям дел, возникающим из публично-правовых отношений
• - выявить проблемы производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений
• Научно-теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся выводы, предложения, понятийные характеристики отдельных существенных положений могут быть использованы для дальнейших научных разработок, в работе по принятию нового процессуального законодательства, регулирующего судопроизводственную деятельность по рассмотрению и разрешению дел, возникающих из публично-правовых и иных административно-правовых отношений, в порядке гражданского судопроизводства. Работа может быть полезным источником для преподавателей, аспирантов, студентов в их научно-педагогической, методической, преподавательской деятельности,
• Представленное исследование содержит также позитивный материал законодательства и судебной практики как в целом по делам, возникающим из публично-правовых отношений, так и по наиболее сложным делам этого судопроизводства. Эти научно-теоретические положения могут быть использованы для преподавания соответствующих тем по гражданскому процессуальному праву,
• Содержащийся в работе научно-практический анализ действующего материального и процессуального законодательства по делам, возникающим из публично-правовых отношений, может быть использован в правоприменительной практике судьями, прокурорами, адвокатами.
• Глава 1.Характеристика общих положений судопроизводства по делам, возникающим из публично-правовых отношений
• 1.1 Судебная подведомственность дел, возникающих из публично-правовых отношений, и процессуальный порядок возбуждения их в суде
• В теории гражданского процесса осуществление судами контроля за действиями органов государственной власти и местного самоуправления рассматривается в предварительном или последующем порядке. Это позволяет определить нагрузку, которая возлагается на тот или иной орган гражданской юрисдикции.
• Предварительный судебный контроль более демократичен, так как позволяет сразу передать заинтересованным лицам спор на разрешение соответствующего суда. Последующий же судебный контроль понижает нагрузку непосредственно на суды, поскольку либо предоставляет полномочия органам административной юрисдикции разрешить соответствующее дело (как правило, при отсутствии спора), либо обязывает заинтересованное лицо обратиться сначала с жалобой в вышестоящие органы в соответствии с установленным предварительным внесудебным порядком. Таким образом, с судов частично снимается нагрузка по рассмотрению определенных дел, но в то же время право на обращение в суд сохраняется. Бесспорно, от правильного выбора соотношения предварительного и последующего судебного контроля зависит не только нагрузка на конкретный юрисдикционный орган, но и уровень правовой защищенности участников публично-правовых отношений.
• В настоящее время органы судебной власти - Конституционный Суд РФ, суды общей юрисдикции, арбитражные суды, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации - разрешают отнесенные к их ведению дела, возникающие из административно-правовых отношений. При этом их большая часть разрешается судами общей юрисдикции. Ежегодно количество таких дел возрастает.
• Споры, возникающие из публично-правовых отношений, относятся к компетенции судов всех трех ветвей судебной власти. Подведомственность этих споров определяется Федеральным конституционным законом от 21.07.1994 N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 N 1-ФКЗ (с изменениями, внесенными Федеральным конституционным законом от 28.12.2010 N 8-ФКЗ) "О Конституционном Суде Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ, 03.01.2011, N 1, ст. 1.ГПК РФ и Арбитражным процессуальным кодексом РФ.
• Кроме названных нормативных правовых актов, нормы о подведомственности публично-правовых споров содержатся и в других федеральных законах, а также законах тех субъектов Российской Федерации, где предусмотрено образование конституционных (уставных) судов.
• В число полномочий, отнесенных к компетенции Конституционного Суда РФ, на основании ст. 3 Закона о Конституционном Суде включены дела:
• - о соответствии Конституции РФ федеральных законов; нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, а также конституций республик, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
• - по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан.
• На основании ст. 245 ГПК РФ к компетенции судов общей юрисдикции отнесены следующие дела, возникающие из публичных правоотношений:
• - по заявлениям об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов;
• - по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;
• - по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;
• - иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные законом к ведению суда.
• Данный перечень носит ограничительный характер, в то время как по делам искового производства, составляющим основу гражданского судопроизводства, такой перечень отсутствует и подведомственность этих дел значительно шире, что вполне соответствует характеру гражданского судопроизводства.
• На основании ст. 29 АПК РФ Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24.07.2002 N 95-ФЗ (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 27.07.2010 N 194-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 02.08.2010, N 31, ст. 4163. арбитражным судам подведомственны следующие споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений:
• - об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда;
• - об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
• - об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда;
• - о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания;
• - другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.
• Разный подход в процессуальных кодексах к обозначению публично-правовых споров, разрозненность процессуальных норм о подведомственности публично-правовых дел, их неполнота и некоторые другие недостатки вызывают определенные трудности и разногласия в разграничении компетенции судов в правоприменительной практике.
• Налицо разногласия по спорам об оспаривании нормативных правовых актов между судами общей юрисдикции и конституционными судами, о чем свидетельствует практика Конституционного Суда РФ, не раз обращавшегося к данной проблеме до и после принятия ГПК РФ.
• Так, согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 18.07.2003 N 13-П "По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан" норма, наделяющая прокурора правом обращаться в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов субъектов Российской Федерации противоречащими федеральному закону, признана не соответствующей Конституции РФ, но данная норма не исключает для Генерального прокурора Российской Федерации возможности обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ конституций и уставов субъектов Российской Федерации. Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2003 N 13-П "По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан" // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2003. - N 5. - С. 15 - 29.
• В этом же Постановлении признаны неподведомственными судам общей юрисдикции дела об оспаривании конституций и уставов субъектов Российской Федерации, поскольку проверка этих актов сопряжена с установлением их соответствия нормам Конституции РФ, что относится к компетенции Конституционного Суда РФ.
• В Постановлении Конституционного Суда РФ от 27.01.2004 N 1-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации" (далее - Постановление N 1) по запросу Правительства РФ, в котором оспаривалась конституционность положений ГПК РФ о полномочиях Верховного Суда РФ по делам об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций, правила ГПК РФ были истолкованы ограничительно. Постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.2004 N 1-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2004. N 2. С. 3 - 21.
• По мнению Конституционного Суда РФ, высказанному в Постановлении N 1, суды общей юрисдикции не вправе проверять законность этих актов в тех случаях, когда их проверка невозможна без установления их соответствия Конституции РФ.
• Ограничение компетенции Верховного Суда РФ по оспариванию нормативных правовых актов в постановлениях Конституционного Суда РФ вызывает возражения не только со стороны ученых, но и судей самого Конституционного Суда РФ.
• Так, судья Конституционного Суда РФ А.Л. Кононов в Особом мнении по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 27, 251 и 253 ГПК РФ выразил свое несогласие с ограничительным толкованием права граждан и организаций обжаловать в Верховном Суде РФ нормативные акты Правительства РФ, затрагивающие их права, свободы и законные интересы. По его мнению, Постановлением N 1 Конституционный Суд РФ не только изъял из компетенции Верховного Суда РФ весьма обширную, судя по сложившейся практике, категорию дел, но и существенным образом ограничил конституционное право каждого на судебную защиту от неправовых актов исполнительной власти. Вестник Конституционного Суда РФ. - 2004. - N 2. - С. 17 - 21.
• Судья Конституционного Суда РФ Г.А. Гаджиев обращает внимание на то, что расширение сферы конституционного нормоконтроля в практике Конституционного Суда РФ осуществляется не путем принятия федеральных законов, а путем использования Конституционным Судом РФ права толкования конституционных норм как в порядке абстрактного, так и конкретного нормоконтроля. Такой подход не способствует укреплению законности, и в силу этого необходимо принятие федерального закона, устанавливающего четкую подсудность Очевидно, имеется в виду подведомственность, а не подсудность. при осуществлении судебного нормоконтроля. Гаджиев Г.А. Разграничение компетенции между судами в области судебного нормоконтроля // Общие принципы судебного нормоконтроля: Моногр. / Г.А. Гаджиев, А.Г. Гаджиев. - М., 2006. - С. 82 - 83.
• О необходимости принятия федерального конституционного закона, в котором бы закреплялись полномочия судов общей юрисдикции по делам об оспаривании нормативных правовых актов, говорится в постановлениях Конституционного Суда РФ еще с 1998 года.
• В 1999 году Государственная Дума приняла такой закон, но он не получил поддержки в Совете Федерации, а потому и не вступил в силу.
• Поскольку обозначенный закон до сих пор не принят, Пленум Верховного Суда РФ с учетом позиции Конституционного Суда РФ по данному вопросу принял Постановление от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части".
• Принятие данного Постановления, безусловно, играет позитивную роль для судебной практики, но актуальность принятия федерального конституционного закона сохраняется, так как компетенция судов общей юрисдикции должна определяться в законодательном порядке, а не только в постановлениях Конституционного Суда РФ и Пленума Верховного Суда РФ.
• Достаточно проблемным представляется разграничение производства дел, возникающих из публично-правовых отношений, и искового производства, в частности по делам, связанным с оспариванием решений, действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
• Такое разграничение имеет не только теоретическое, но и практическое значение.
• Исковое производство, будучи общим для гражданского процесса, активно развивается в направлении формирования состязательного процесса, в котором бремя доказывания возлагается на стороны. Каждая из сторон должна доказать те обстоятельства, на которые ссылается при обосновании своих требований и возражений.
• Совсем иначе распределяются обязанности по доказыванию обстоятельств дел, возникающих из публично-правовых отношений. В соответствии со ст. 249 ГПК РФ обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие).
• При рассмотрении подобных дел суд может истребовать необходимые доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела, а должностные лица, не исполняющие требований суда о представлении доказательств, подвергаются штрафу в размере до 1000 руб.
• Из этих правил можно сделать вывод о разной степени активности самого суда и пределов состязательности процесса при разбирательстве и разрешении дел искового производства и производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений. Эти различия между разными видами гражданского судопроизводства вытекают из различий между публичным и частным правом.
• Представляется, что различия между частноправовыми и публично-правовыми притязаниями со временем будут приобретать все большее значение, что предопределено признанием судов органами государственной власти. Ведь суд выступает арбитром в споре гражданина с государством. В этой связи очень важно правильно определить вид судопроизводства, в котором должно разрешаться конкретное требование.
• Весьма спорной представляется позиция Пленума Верховного Суда РФ об отнесении дел, связанных с нарушением пенсионного законодательства, к делам искового производства, выраженная в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 20.12.2005 N 25 "О некоторых вопросах, возникших у судов при рассмотрении дел, связанных с реализацией гражданами права на трудовые пенсии" (далее - Постановление N 25). До принятия этого Постановления жалобы граждан, связанные с нарушением их пенсионных прав, рассматривались в порядке производства дел, возникающих из публично-правовых отношений, что являлось совершенно правильным.
• В п. 7 Постановления N 25 указано, что дела по спорам между гражданами и Пенсионным фондом РФ, связанные с назначением и выплатой трудовых пенсий, не могут рассматриваться в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, по правилам, предусмотренным главой 25 ГПК РФ, а подлежат рассмотрению в порядке искового производства. Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 20.12.2005 N 25 "О некоторых вопросах, возникших у судов при рассмотрении дел, связанных с реализацией гражданами права на трудовые пенсии" //Бюллетень Верховного Суда РФ. - 2006. - N 2. - С. 4.
• Данная позиция Верховного Суда обоснована тем, что Пенсионный фонд РФ является государственным учреждением и не относится к субъектам, чьи решения, действия (бездействие) могут быть оспорены по правилам главы 25 ГПК РФ.
• Между тем право граждан на социальное обеспечение является важнейшим конституционным правом, предусмотренным в ст. 39 Конституции РФ, которое заключается в том, что государство гарантирует предоставление средств к жизни гражданам, лишенным способности или возможности трудиться и получать доходы от труда. Государственная пенсия устанавливается законом, так же как и порядок ее назначения и выплат.
• Очевидно, что Пенсионный фонд РФ выполняет государственную функцию и споры гражданина с отделениями Пенсионного фонда имеют публично-правовой характер. Вид судопроизводства должен определяться прежде всего характером спора, а не только субъектным составом спорящих сторон.
• Справедливой критике подвергается и учеными, и практическими работниками исключение из ст. 245 ГПК РФ дел об оспаривании действий органов и должностных лиц, связанных с наложением административных взысканий, Боннер А.Т. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации: проблемы правоприменения. - М., 2005. - С. 53. в то время как в АПК РФ на основании ст. 29 порядок разбирательства таких дел подробно регламентируется в главе 25 АПК РФ. Разбирательство дел об оспаривании действий органов и должностных лиц в судах общей юрисдикции связано с определенными сложностями ввиду отсутствия полноценного процессуального регламента, что крайне отрицательно отражается на правоприменительной практике.
• Определенные сложности в судебной практике вызывает применение процессуальных правил подсудности дел, возникающих из публично-правовых отношений.
• Специальные правила родовой подсудности дел, возникающих из публично-правовых отношений, не раз рассматривались Конституционным Судом РФ, в частности о подсудности обжалования решений квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации по вопросам приостановления либо прекращения полномочий судьи или о прекращении его отставки.
• Исследуя коллизию между правилами родовой подсудности, закрепленными в п. 3 ч. 1 ст. 27 ГПК РФ и ст. 26 Федерального закона от 14.03.2002 N 30-ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации", Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что подобные жалобы должны рассматриваться Верховным Судом РФ, а не соответствующими верховными судами республик, краевых, областных судов . Вестник Конституционного Суда РФ. - 2006. - N 3. - С. 105 - 109.
• Таким образом, приоритет отдан процессуальной норме, закрепленной в ст. 27 ГПК РФ, что представляется совершенно правильным. В другом случае Конституционный Суд РФ признал неправильной сложившуюся в Верховном Суде РФ практику признания заявлений об оспаривании тех нормативных правовых актов, которые не были опубликованы или зарегистрированы в требуемом порядке, но применяются в реальной действительности, неподсудными.
• Как признал Конституционный Суд РФ, ч. 1 ст. 251 ГПК РФ по своему конституционно-правовому смыслу не предполагает отказ суда, в том числе Верховного Суда РФ, в принятии заявления или возвращение заявления о признании незарегистрированного и неопубликованного в установленном порядке акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица противоречащим закону полностью или в части в случае, если заявитель считает, что этот акт как содержащий обязательные правила поведения, адресованные персонально не определенному кругу лиц и рассчитанные на многократное применение, нарушает его права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами. Определение Конституционного Суда РФ от 02.03.2006 N 58-О "По жалобе гражданина Смердова Сергея Дмитриевича на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" // СПС «Консультант Плюс».
• Данная позиция представляется совершенно правильной, поскольку подобные акты могут существенно ущемлять права граждан.
• Кроме того, признание именно Верховным Судом РФ такого акта недействующим будет иметь совсем иное значение для федерального ведомства, не регистрирующего в установленном порядке свои нормативные акты, чем решение районного суда по этому заявлению.
• Рассмотрим некоторые закрепленные в российском законодательстве и сложившиеся на практике процессуальные особенности рассмотрения дел, возникающих из публично-правовых отношений.
• Процессуальные особенности производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений, в основном можно свести к следующему:
• - предметом судебного рассмотрения являются публично-правовые отношения, которым в отличие от частноправовых присущи императивный (властный) характер, участие государства в лице его различных органов и должностных лиц;
• - суд разрешает спор не о праве гражданском, а об административном, избирательном, налоговом либо ином публичном по своему характеру праве;
• - в качестве одного из участников данного производства в гражданском процессе выступает соответствующий орган исполнительной власти либо орган местного самоуправления, их должностные лица;
• - в силу специфики публично-правовых отношений в данном производстве не используется ряд таких институтов гражданского процессуального права, как, например, заключение мирового соглашения. Дела такой категории не могут быть переданы на разрешение третейского суда, по ним не применяются правила договорной подсудности, ввиду отсутствия иска не может быть предъявлен встречный иск, а также совершены такие процессуальные действия, как признание иска либо отказ от иска.
• Статьей 231 ГПК РСФСР, которой определялся перечень дел, возникающих из административно-правовых отношений, было установлено, что суд, в частности, рассматривает дела:
• - по жалобам на неправильности в списках избирателей;
• - по жалобам на действия государственных органов и должностных лиц в связи с наложением административных взысканий;
• - по жалобам на действия государственных органов, общественных объединений и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан;
• - по жалобам на отказ в разрешении на выезд из Российской Федерации за границу или на въезд в нее из-за границы.
• Частью 2 указанной статьи устанавливалось, что суд рассматривает и другие дела, возникающие из административно-правовых отношений, отнесенные законом к компетенции судов.
• Многие ученые, исследующие проблемы гражданского процессуального права и реализации его основных положений в российском законодательстве, высказывали мнение, что "в новом ГПК необходимо сохранить три вида производств, известных гражданскому процессуальному законодательству, в том числе... производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений (точнее было бы говорить о публично-правовых отношениях, так как разновидности дел, предусмотренные ГПК, выходят за рамки административных отношений...)". Лесницкая Л.Ф. Основные направления развития гражданского процессуального законодательства // Законодательство и экономика. - 1998. - N 12.
• При этом выделялись, как правило, следующие составные части производства, возникающего из публично-правовых отношений:
• 1) по спорам, вытекающим из избирательных правоотношений;
• 2) по жалобам на действия административных органов и их должностных лиц в связи с наложением административных взысканий.
• 3) по жалобам на действия и решения административных органов, нарушающие права и свободы граждан;
• 4) по заявлениям о признании нормативных актов противоречащими законам и нарушающими права неопределенного круга лиц.
• Представители административно-правовой науки с такой позицией по ряду причин не согласны.
• 2002 год ознаменовался вступлением в действие нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 27.07.2010 N 229-ФЗ) // Российская газета от 30.07.2010. и принятием Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.
• К сожалению, соотношение некоторых положений этих актов пока вызывает больше вопросов, чем дает ответов.
• В соответствии со ст. 22 ГПК РФ суды рассматривают и разрешают:
• - исковые дела с участием граждан, организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов по спорам, возникающим из гражданских, семейных, трудовых, жилищных, земельных, экологических и иных правоотношений;
• - дела по указанным в ст. 122 Кодекса требованиям, разрешаемые в порядке приказного производства;
• - дела, возникающие из публичных правоотношений и указанные в ст. 245 Кодекса;
• - дела особого производства, указанные в ст. 262 Кодекса;
• - дела об оспаривании решений третейских судов и о выдаче исполнительных листов на принудительное исполнение решений третейских судов;
• - дела о признании и приведении в исполнение решений иностранных судов и иностранных арбитражных решений.
• Кодекс устанавливает, что суды рассматривают и разрешают дела с участием иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных организаций, организаций с иностранными инвестициями, международных организаций.
• В соответствии с п. 3 ст. 22 ГПК РФ суды рассматривают и разрешают дела, предусмотренные частями первой и второй настоящей статьи, за исключением экономических споров и других дел, отнесенных федеральным конституционным законом и федеральным законом к ведению арбитражных судов.
• При этом в случае обращения в суд с заявлением, содержащим несколько связанных между собой требований, из которых одни подведомственны суду общей юрисдикции, другие - арбитражному суду, если разделение требований невозможно, дело подлежит рассмотрению и разрешению в суде общей юрисдикции.
• В случае если возможно разделение требований, судья выносит определение о принятии требований, подведомственных суду общей юрисдикции, и об отказе в принятии требований, подведомственных арбитражному суду.
• Подраздел III, гл. 23 - 26 ГПК РФ определяют порядок производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, а именно:
• - по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов;
• - по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;
• - по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;
• - иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.
• В соответствии с положениями Закона дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются и разрешаются судьей единолично, а в случаях, предусмотренных федеральными законами, коллегиально по общим правилам искового производства с особенностями, предусмотренными гл. 23 - 26 ГПК РФ и другими федеральными законами. При этом ГПК РФ в отличие от ГПК РСФСР и Закона РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (не допускает возможности оспаривания в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений. Следовательно, начиная с 1 февраля 2003 г. дела об оспаривании решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений должны рассматриваться по правилам искового производства, в том числе с соблюдением общих правил подсудности. Это положение содержится в проекте Постановления Пленума Верховного Суда РФ "О некоторых вопросах, возникающих в связи с введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации".
• Ценное нововведение ГПК РФ - это распределение обязанностей по доказыванию по делам, возникающих из публичных правоотношений. Так, ст. 249 устанавливает, что обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие).
• Важной гарантией при производстве по данной категории дел является установление процессуальной ответственности.
• Часть 4 ст. 246 устанавливает, что при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица. В случае неявки указанные лица могут быть подвергнуты штрафу в размере до десяти установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда. В свою очередь, ч. 2 ст. 249 предусматривает: "При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд может истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела. Должностные лица, не исполняющие требований суда о предоставлении доказательств, подвергаются штрафу в размере до десяти установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда".
• Подводя итоги, можно сделать вывод: при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, судами общей юрисдикции, в исключение из общих правил искового производства:
• 1) не принимаются правила заочного производства, что исключает возможность вынесения заочного решения по правилам гл. 22 ГПК РФ;
• 2) с учетом публично-правового характера данных дел суд обязан проявлять активность в выяснении обстоятельств, имеющих значение для их правильного разрешения, для чего он вправе истребовать доказательства по своей инициативе и признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, а в случаях неявки указанного лица или неисполнения должностным лицом требования суда о представлении доказательств - подвергнуть их штрафу в размере до 10 МРОТ (ч. 4 ст. 246, ч. 2 ст. 249 ГПК РФ);
• 3) отказ лица, обратившегося в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, от своего требования не влечет за собой прекращение производства по делу (ч. 3 ст. 252 ГПК РФ), что обязывает суд в такой ситуации довести судебное разбирательство до конца и вынести решение по существу спора;
• 4) признание требования об оспаривании нормативного правового акта органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, для суда не обязательно (ч. 3 ст. 252 ГПК РФ), что обязывает суд независимо от такого признания выяснить все обстоятельства, имеющие значение для дела, и вынести решение по правилам, содержащимся в ч. 1 и 2 ст. 253 ГПК РФ.
• К сожалению, по-прежнему нерешенным остается вопрос о формировании специализированных административных судов. В связи с этим предлагаются различные варианты, например полная передача рассмотрения такого рода дел из общих и арбитражных судов вновь создаваемым административным судам. Такая позиция вряд ли оправданна. На сегодняшний день в арбитражных судах действуют созданные коллегии по рассмотрению публично-правовых дел. И их незамедлительная передача в административные суды в конечном итоге может нанести значительный ущерб экономической безопасности страны.
• В отношении судов общей юрисдикции дело обстоит несколько иначе. Не стоит забывать, что в районных судах общей юрисдикции, как правило, имеется в лучшем случае два судьи, специализирующихся на рассмотрении (разрешении) споров, возникающих из "административно-правовых отношений". Эти судьи не всегда обладают достаточной квалификацией для разрешения того или иного административного дела.
• В свое время Верховный Суд РФ обратил внимание на то, что "в практике применения норм законодательства, имеющих административно-правовую природу, могут возникать ситуации, при которых суду необходимо учитывать и нормы других отраслей законодательства".
• Обобщая изложенное, можно сделать вывод, что производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений, активно развивается в направлении выработки массива специальных процессуальных правил для полноценного их разбирательства и разрешения.
• Данный путь развития процессуального законодательства свидетельствует о необходимости дальнейшей дифференциации возможных способов юрисдикционной защиты прав, свобод и законных интересов субъектов не только частного, но и публичного права, на что справедливо обращают внимание и отечественные, и зарубежные ученые. Скитович В.В. Концепция судебного права: опыт критического переосмысления // Проблемные вопросы гражданского и арбитражного процессов. - М., 2008. - С. 5 - 25; Йенс Деппе. Различия между публичным и частным правом в судебном производстве // Гражданское право в системе права: Материалы междунар. науч.-практ. конф. - Алматы, 2007. - С. 39 - 45.
• Следует отметить, что процесс дифференциации процессуального законодательства активней идет в арбитражном законодательстве; именно в арбитражных судах гарантирован более высокий уровень разбирательства дел, возникающих из публично-правовых отношений.
• В гражданском судопроизводстве дифференциация процессуальных норм осуществляется медленнее, отчего страдает правоприменительная практика. Дефицит этих правил должен устраняться прежде всего в законодательном порядке, что позволит поднять уровень судебной защиты публичных прав, свобод и законных интересов.
• 1.2 Особенности проявления отдельных принципов гражданского процессуального права при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публично-правовых отношений
• В настоящее время в ГПК РФ значительно более четко сформулирован принцип диспозитивности как двигающего начала гражданского судопроизводства, в соответствии с которым гражданские дела возникают, изменяются, переходят из стадии в стадию и прекращаются главным образом в соответствии с инициативой лиц, заинтересованных в защите своих прав, свобод и интересов. В частности, существенно уточнен (ограничен) круг субъектов, наделенных такого рода полномочиями (ст. 4). Из числа лиц, участвующих в деле, т.е. тех субъектов, которые как раз и могут влиять на возбуждение, изменение, прекращение процесса в ст. 34 ГПК РФ, исключено прямое упоминание о мифических или полумифических фигурах, которые якобы могли вести дела в чужих интересах, однако же на практике никогда не возбуждали их никогда либо делали это крайне редко (профсоюзы, государственныепредприятия, учреждения, организации, колхозы, иные кооперативные организации, их объединения, другие общественные организации или отдельные граждане).
• Приведена в соответствие с действующей редакцией ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» ст. 45 ГПК РФ, в которой записано, что прокурор вправе обратиться в суд с иском в защиту прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан по их просьбе, неопределенного круга лиц или интересов государства. Иск в защиту прав, свобод и охраняемых законом интересов гражданина может быть предъявлен прокурором лишь в случаях, когда он по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Одновременно подчеркнем, что по ныне действующему законодательству прокурор не вправе возбудить дело в интересах юридического лица.
• Развитие гражданского процессуального законодательства показало несостоятельность концепции, в соответствии с которой предлагалось выделять самостоятельный принцип процессуальной активности суда (В.М. Семенов) либо принцип активной помощи в защите права со стороны государства в лице суда, прокуратуры и иных компетентных органов (Р.Е. Гукасян).
• Разумеется, суд, прокуратура, а также государственные (муниципальные) органы в отдельных ситуациях могут влиять на ход гражданского процесса Тем не менее главной движущей пружиной возникновения и развития гражданского судопроизводства является инициатива субъективно заинтересованных в исходе дела лиц. А в условиях рыночной экономики значение принципа дисгозитивности в гражданском судопроизводстве неизбежно возрастает.
• Сказанное не означает, что в современном гражданском процессе действия суда должны полностью подчиняться диспозитивной воле сторон. Жизнь показала, что, некоторые новеллы, введенные в этом отношении в действующий ГПК, себя оправдали не вполне.
• Принцип состязательности в современном его понимании уже относительно давно сформулирован в ст. 14 и 50 ГПК РСФСР. Эти положения сформулированы и в ГПК РФ. В то же время роль участников процесса в доказательственной деятельности согласно ГПК РФ еще больше возросла. В частности, такой важный, этап процессуальной деятельности, как подготовка дела к слушанию, из деятельности главным образом суда превращается в деятельность под руководством суда. В соответствии со ст. 148 ГПК РФ подготовка к судебному разбирательству проводится сторонами, лицами, участвующими в деле, их представителями под руководством судьи. В определении о подготовке дела к судебному разбирательству судья указывает действия, которые следует совершить сторонам, другим лицам, участвующим в деле, и сроки этих действий для обеспечения правильного и своевременного разрешения дела.
• А на основании ст. 153 ГПК РФ с целью процессуального закрепления распорядительных действий сторон, совершенных при подготовке дела к судебному разбирательству, определения достаточности доказательств по делу, исследования фактов пропуска сроков обращения в суд и сроков исковой давности возможно проведение подготовительного заседания суда.
• Стороны в подготовительном заседании суда имеют право представлять доказательства, приводить доводы, заявлять ходатайства.
• Таким образом, в период подготовки дела к слушанию существенно возрастает значение процессуальной активности лиц, участвующих в деле, как в аспекте состязательности, так и диспозитивности.
• В свете изменении в гражданском процессуальном законодательстве и практики его применения нельзя не коснуться и проблемы о существовании в системе его принципов принципа объективной (судебной) истины.
• Думается, что установление истины как конечная цель гражданского судопроизводства остается неизменной. Только имея в виду необходимость установления действительных обстоятельств гражданских дел, закон устанавливает такую достаточно сложную, трудоемкую и дорогостоящую процедуру как гражданское судопроизводство. Если согласиться с тем, что установления истины как цели процесса более не существует, то соответственно нужно было бы отказаться и от гражданского судопроизводства как установленного процессуальным законом порядка рассмотрения и разрешения гражданских дел. По-видимому, в свете ст. 46. 123 и иных положений Конституции РФ такой вывод следовало бы признать абсурдным.
• Думается, что и по ныне действующему законодательств) установление истины как цель гражданского судопроизводства остается неизменной. В то же время существенно изменились методы установления истины в суде. Законодатель справедливо отказался от превалирующей роли суда установлении истины по делу, когда гражданское судопроизводство по ряду моментов являлось состязательным лишь формально, а по существу во многом носило ярко выраженный следственный характер. В современном процессе состязательность судопроизводства в ее исконном и подлинном, а не политизированном смысле слова должна стать основным инструментом установления истины в правосудии.
• Есть основания полагать, что ГПК РФ, несмотря на имеющиеся в науке процессуального права отдельные разногласия по данному вопросу, исходит из принципа объективной (судебной) истины в качестве цели, а в большинстве случаев и результата процесса. Так, в соответствии со ст. 68 ГПК РФ суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.
• Суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.
• Результаты оценки доказательств суд обязан отразить в решении, в котором приводятся мотивы, по которым одни доказательства приняты в качестве средств обоснования выводов суда, а другие отвергнуты судом, а также основания, по которым одним доказательствам отдано предпочтение перед другими.
• Доказательство признается судом достоверным, если в результате его исследования, сопоставления с другими доказательствами выясняется, что содержащиеся в нем сведения соответствуют действительности.
• В ст. 198 ГПК РФ записано, что при вынесении решения суд оценивает доказательства, определяет, какие обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены и какие не установлены, каковы правоотношения сторон и подлежит ли иск удовлетворению.
• Суд, признав необходимым выяснить новые обстоятельства, имеющие значение для дела, или дополнительно исследовать доказательства, выносит определение о возобновлении судебного разбирательства. А п. 4 ст. 200 ГПК РФ требует, чтобы в мотивировочной части решения были указаны: обстоятельства дела, установленные судом; доказательства, на которых основаны выводы суда об этих обстоятельствах, а также доводы, по которым суд отвергает те или иные доказательства.
• Следует подчеркнуть, что несмотря на изменения в гражданском процессуальном законодательстве, большинство процессуалистов продолжает полагать, что принцип объективной истины существует. И этот взгляд, с нашей точки зрения, соответствует действующему гражданскому процессуальному законодательству. Если же отказаться от этой идеи, то, по-видимому, нужно будет отказаться и от института гражданского судопроизводства в целом как сложного, дорогого, но тем не менее в целом достаточно эффективно работающего механизма защиты субъективных гражданских прав.
• Характер гражданских процессуальных отношений определяется принципами судопроизводства. Между тем до самого последнего времени характер этих отношений в процессуальной литературе, в том числе и новейшей, до известной степени определяется неправильно. В значительной степени по старинке эти отношения однозначно квалифицируются как властеотношения. Соответственно правосознание студентов-юристов - будущих судей, прокуроров, адвокатов и т.п. формируется исходя из того, что гражданские процессуальные отношения в современном гражданском процессе носят исключительно властный, публично-правовой характер.
• Между тем представляется, что гражданские процессуальные отношения развиваются по специфическим законам, в которых диалектически и гармонично сочетается диспозитивное и императивное начала. Разумеется, участие суда в гражданском процессуальном отношении в качестве его непременного субъекта накладывает на него известные черты авторитарности. Однако нельзя забывать, что гражданское процессуальное право не носит вполне самостоятельного характера, а призвано «обслуживать» определенный комплекс материальных правоотношений. Таким отношениям в значительной степени свойственно диспозитивное начало. Вполне естественно, что это начало является весьма существенным и при разрешении споров, возникающих из гражданских (в широком смысле этого слова) правоотношений.