Отрасль конституционного права

В научной литературе термин «избирательная система», в том числе и в российском правоведении, употребляется обычно в двух значениях - широком и узком.

В широком смысле избирательная система - это система общественных отношений, связанных с выборами органов публичной власти. Очевидно, что избирательная система в таком широком смысле регулируется не только правовыми нормами. Сфера этих отношений весьма широка. В нее входят вопросы и определения круга избирателей и избираемых, и инфраструктуры выборов (создание избирательных единиц, избирательных органов и др.), и отношений, складывающихся на каждой из стадий избирательного процесса вплоть до его завершения. Регулируется избирательная система нормами избирательного права, понимаемого как система правовых норм, представляющая собой подотрасль конституционного (государственного) права. Однако не вся избирательная система регулируется правовыми нормами. В ее состав входят также отношения, регулируемые корпоративными нормами (уставами политических общественных объединений и др.), а также обычаями и традициями данного общества.

Однако людей больше интересует избирательная система в так называемом узком смысле. Это способ определения того, кто из баллотировавшихся кандидатов избран на должность или в качестве депутата. В зависимости от того, какая будет использована избирательная система, результаты выборов при одних и тех же итогах голосования могут оказаться совершенно различными. Поэтому политические силы нередко борются между собой за более выгодную для себя избирательную систему (впрочем, оценивая ее выгодность, они могут и ошибиться).

Если попытаться дать определение термину «избирательная система», абстрагируясь от ее значения в узком или широком смысле, то, по-видимому, под избирательной системой следует понимать совокупность правил, приемов, процедур, процессов и институтов, обеспечивающих легитимное формирование выборных органов государственной власти и местного самоуправления на основе адекватного представительства многообразных интересов гражданского общества.

Виды избирательных систем определяются принципами формирования представительного органа власти и соответствующим порядком распределения мандатов по итогам голосования, также предусмотренными в законодательстве о выборах. Так как в различных странах принципы формирования выборных органов власти и порядок распределения мандатов различны, то реально существует столько модификаций избирательных систем, сколько и государств, использующих выборы для формирования органов государственной власти. Однако многовековой историей развития представительной демократии выработано два базовых вида избирательных систем - мажоритарной и пропорциональной, элементы которых, так или иначе, проявляются в многообразных моделях избирательных систем в различных странах.

Мажоритарная система - это система, при которой избранным считается тот кандидат, который набрал установленное законом большинство голосов. Она является наиболее распространенной на выборах и практически единственно возможная при выборах одного должностного лица (президента, губернатора и др.). Если она применяется для выборов коллегиального органа власти (палата парламента), избирательные округа создаются одномандатные, т.е. в каждом из них должен быть избран один депутат.

Мажоритарная система имеет разновидности, обусловленные различными требованиями к величине необходимого для избрания большинства голосов. Самая простая разновидность - система относительного большинства, при которой избранным считается кандидат, получивший больше голосов, чем любой из остальных кандидатов. Такая система применяется на парламентских выборах и в России. Часто она используется при местных выборах. При этой системе, чем больше кандидатов баллотируется на одно место, тем меньше голосов требуется для избрания. В России предусмотрено, что выборы в органы государственной власти признаются соответствующей избирательной комиссией несостоявшимися в случае, если в них приняло участие менее 20 % от числа избирателей, внесенных в списки избирателей.

Оказанный минимальный процент может быть повышен для выборов в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ. Федеральный закон от 18.05.2005 г. «О выборах депутатов Государственной Думы ФС РФ» повысил указанный минимум до 25 %. Кроме того, чтобы победить на выборах в одномандатном избирательном округе, кандидату необходимо, чтобы полученное относительное большинство было больше числа голосов, поданных против всех кандидатов. Иначе выборы будут признаны несостоявшимися.

Мажоритарная система абсолютного большинства - система, при которой кандидату для избрания необходимо получить более половины голосов (50 % + 1 голос). В качестве базы для подсчета выступает, как правило, общее число поданных голосов. При системе абсолютного большинства, чем больше в избирательном округе кандидатов, тем меньше вероятность, что кто-то из них получит абсолютное большинство голосов. Поэтому выборы по данной системе часто оказываются нерезультативными.

Преодолевается нерезультативность перебаллотировкой кандидатов, собравших определенную долю голосов. Это так называемый второй тур выборов (повторное голосование). Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» предусматривает перебаллотировку двух кандидатов, получивших наибольшее число голосов в первом туре. Для избрания во втором туре достаточно относительного большинства голосов. В России избирательная система двух туров применяется на выборах высших должностных лиц (глав исполнительной власти) субъектов РФ и иногда в муниципальных образованиях.

Пропорциональная система (пропорциональное представительство партий и движений). При данной системе каждая партия получает в парламенте число мандатов, пропорциональное числу голосов, поданных за ее кандидатов на выборах. Голосование при пропорциональной системе проводится по многомандатным избирательным округам, в которых соперничают списки кандидатов, выдвинутые политическими партиями и движениями. Избиратель выбирает не между персонами, как при мажоритарной системе, а между партиями (движениями) и голосует за список кандидатов. Пропорциональная система порождает политическую дробность парламента, т.е. появление множества мелких фракций, что препятствует конструктивной работе парламента. Чтобы избежать этого, вводится избирательный порог, т.е. устанавливается минимальный процент голосов, который партийный список кандидатов должен собрать для участия в пропорциональном распределении мандатов. Федеральный закон от 18.05.2005 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» устанавливает, что к распределению мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, каждый из которых получил семь и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу, при условии, что таких списков было не менее двух и за все эти списки подано в совокупности более 60 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу. В этом случае иные федеральные списки кандидатов к распределению мандатов не допускаются. Но, если за федеральные списки кандидатов, преодолевших семипроцентный барьер, подано в совокупности 60 % или менее процентов голосов избирателей, к распределению мандатов допускаются последовательно в порядке убытия числа полученных голосов списки кандидатов, собравшие менее 7 % голосов, пока общее число голосов избирателей не превысит в совокупности 60 % голосов избирателей.

Распределение мандатов при пропорциональной системе происходит по определенной методике, предусмотренной ст. 3 ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации». Закон включает изменения в порядке определения результатов выборов по партийным спискам в федеральном округе. Избирательный барьер для прохождения кандидатов от избирательного объединения составляет 7 % голосов избирателей. При любом итоге голосования в состав Государственной Думы должны пройти представители не менее двух избирательных объединений.

Полупропорциональная система объединяет системы, которые, будучи основаны на мажоритарном принципе, т.е. на требовании большинства голосов для избрания, все же дают определенные возможности представительства и меньшинству избирателей. Это достигается применением ограниченного вотума, при котором избиратель голосует не за такое число кандидатов, которое равно числу подлежащих избранию от избирательного округа депутатов, а за меньшее. При этой системе партия в многомандатном избирательном округе выдвигает не список кандидатов, баллотирующийся как единое целое, а отдельных кандидатов. Избиратель голосует только за одного кандидата, хотя от округа должно быть избрано несколько депутатов. Избранными считаются кандидаты, собравшие большее число голосов.

К этой же группе систем относится кумулятивный вотум. Избиратель, к примеру, имеет три голоса, что меньше числа депутатов от данного избирательного округа, но он может распорядиться своими голосами трояким образом: либо отдать все их одному кандидату, либо отдать два голоса одному кандидату, а третий - другому, либо раздать по одному голосу трем кандидатам. Система считается пригодной для небольших избирательных единиц, в которой избиратели хорошо знают своих кандидатов, а их политическая принадлежность для избирателей большого значения не имеет.

Система единственного передаваемого голоса позволяет сочетать персональный выбор с обеспечением пропорциональности представительства партий. Однако она сложна в плане определения результатов выборов. Суть системы заключается в следующем. В многомандатном округе кандидаты выдвигаются в таком же порядке, как при системе единственного непередаваемого, т.е. каждая партия может выдвинуть столько кандидатов, сколько сочтет необходимым, и допускается выдвижение независимых кандидатов. Избиратель действует, как при мажоритарной системе с альтернативным голосованием, т.е. против фамилии желательного кандидата отмечает свои преференции (предпочтение) указывая цифрами 1, 2, 3 и т.д., кого он желает видеть избранным в первую очередь, а кого во вторую и т.д. При определении результатов голосов подсчитываются первоначально голоса, полученные кандидатами при первой преференции. Если никто не набрал абсолютного большинства голосов, то голоса, поданные за наименее успешного кандидата, передаются другим кандидатам, а сам он исключается из дальнейшего подсчета. Эта процедура продолжается до тех пор, пока какой-либо кандидат не наберет необходимого большинства голосов. Главное достоинство системы в том, что она обеспечивает результативность выборов и исключает необходимость проведения второго тура или перебаллотировки.

О смешанной избирательной системе говорят в том случае, если при выборах одной и той же представительной палаты применяются различные системы. При этом стремятся соединить преимущества различных систем и по возможности исключить или компенсировать их недостатки. В России смешанная система использовалась до 2003 г. при выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания. 225 депутатов избирались по одномандатным избирательным округам по мажоритарной системе относительного большинства, а другие 225 депутатов - по общефедеральному избирательному округу по пропорциональной системе, причем определение результатов выборов второй половины депутатского корпуса никак не связано с результатами выборов первой половины. Кандидаты же, баллотировавшиеся также в одномандатных округах, в случае их избрания там исключаются из федеральных списков.

Применение подобной системы предусматривается и при выборах в законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» установил, что не менее половины депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ, либо в одной из его палат распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, избирательными блоками, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов. Соответствующие изменения внесены в Федеральный Закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». На сегодняшний день все субъекты РФ привели свое избирательное законодательство в соответствие с положениями федерального избирательного законодательства, т.е. закрепили применение на выборах смешанной избирательной системы.

В заключение хотелось бы отметить, что все виды избирательной системы в той или иной степени имеют негативные черты, поэтому в современных условиях (особенно это касается России) первостепенное значение приобретает проведение в жизнь содержательного аспекта представительства, включающего в себя повышение политической культуры депутатского корпуса и выработку четкой функциональной концепции роли самого депутата.

Основополагающими принципами избирательного права и процесса являются всеобщее прямое и равное избирательное право при тайном голосовании.

Принцип всеобщего избирательного права означает, это правом избирать и быть избранным обладает каждый совершеннолетний гражданин. Таким образом, общими основаниями приобретения активного и пассивного избирательного права являться гражданство и совершеннолетие. Не обладают избирательным правом граждане, признанные судом недееспособными, а также граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда (ст. 32 Конституции РФ).

Термин «всеобщее» во многом условен, так как предоставление избирательного права, в особенности пассивного, ограничивается системой избирательных цензов. В федеральном и региональном избирательном законодательстве отражены следующие цензы пассивного избирательного права:

1) возрастной ценз означает необходимость наступления определенного возраста для возможности регистрации кандидатом на выборах. Так, депутатом Государственной Думы может стать гражданин, достигший 21 года. Президентом РФ - 35 лет. Законы некоторых субъектов Российской Федерации содержат и ограничения максимального возраста - пассивного избирательного права лишаются лица, достигшие определенного возраста (обычно 60-65 лет);

2) ценз оседлости предполагает требование проживания на определенной территории в течение определенного срока. Так, Президентом РФ мажет стать гражданин, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет (ст. 81 Конституции РФ). В региональном избирательном законодательстве содержатся различные модификации ценза оседлости, связанные с различным требуемым сроком проживания, а также с требованиями к самому проживанию (преимущественное, постоянное, непризывное проживание);

3) ценз республиканского гражданства устанавливается в республиках в составе Российской Федерации. Кандидатом может быть зарегистрирован лишь гражданин Российской Федерации, который одновременно является гражданином данной республики. Следует отметить, что данный вид цензов противоречат конституционному принципу равенства прав граждан Российской Федерации на всей ее территории и принципу единого гражданства;

4) языковый ценз заключается в требовании знания государственных языков субъекта Федерации, где наряду с русским государственным является и язык титульной национальности республики в составе Российской Федерации. Такие цензы установлены в Адыгее, Башкортостане, Марий Эл и других республиках;

5) образовательный ценз предусматривает наличие у кандидата на выборную должность высшего образования (установлен в Хабаровском крае, Самарской области);

6) ценз судимости установлен в законодательстве Республики Саха (Якутия) - народными депутатами Государственного Собрания не могут быть избраны граждане, имеющие судимость, если она не снята или не погашена в установленном порядке;

7) ценз предыдущего издания означает, что не может быть избрано лицо, которое непосредственно перед выборами занимало выборную должность в течение нескольких сроков полномочий. Так, п. 3 ст. 81 Конституции РФ закрепляет, что одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сроков подряд.

Необходимо отметить, что Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» четко закрепляет пределы ограничения активного и пассивного избирательного права. Согласно ст. 4 этого Закона законы субъектов Российской Федерации должны предусматривать предоставление активного избирательного права на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления всем гражданам Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающим на территории соответствующего субъекта Российской Федерации или муниципального образования. Ограничения же пассивного избирательного права в законодательстве субъектов Российской Федерации могут быть связаны только с возрастным цензом. При этом устанавливаемый минимальный возраст кандидата не может превышать 21 год на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления и 30 лет - на выборах главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Установление ценза оседлости для ограничения пассивного избирательного права не допускается.

Избирательное право относится к политическим правам, которые обычно предоставляются только гражданам. Однако в различных странах в определенных законами случаях возможность обладать избирательным правом предоставляется иностранцам. В Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (п. 8 ст. 4, п. 4 ст. 18) иностранцы могут принимать участие в выборах при определенных условиях. Закон установил, что в соответствии с международными договорами Российской Федерации и соответствующими им федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.

Принцип прямого избирательного права означает, что в голосовании, результатом которого становится избрание лица на выборную должность, принимают участие все избиратели данной территории. Противоположностью прямым выборам являются косвенные выборы, когда лицо избирается либо каким-то государственным (муниципальным) органом, либо избиратели выбирают сначала выборщиков, а уже затем выборщики непосредственно голосуют за кандидатов.

Принцип равного избирательного права означает, что граждане участвуют в выборах на равных основаниях. Каждый избиратель имеет при голосовании один голос. Это обеспечивается тем, что избиратель может быть внесен в список избирателей только на одном избирательном участке и ему может быть выдан только один избирательный бюллетень. Принцип равного избирательного права предусматривает также необходимость обеспечения того, чтобы голос каждого избирателя имел одинаковый «вес». Это достигается образованием равных по численности избирателей избирательных округов при выборах депутатов законодательных (представительных) органов власти. В отношении пассивного избирательного права принцип равенства означает предоставление равных возможностей для регистрации кандидатов, равенство статуса зарегистрированных кандидатов, одинаковый максимальный размер избирательных фондов, равенство при проведении предвыборной агитации.

Принцип тайного голосования предполагает недопустимость осуществления какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина. Противоположностью тайному является открытое голосование, когда волеизъявление избирателя становится известным неограниченному кругу лиц. Принцип тайного голосования является наиболее демократичным и обеспечивается тем, что избирателю предоставляется кабина для голосования, а избирательный бюллетень не нумеруется (или маркируется иным образом, позволяющим определить принадлежность бюллетеня конкретному избирателю).

Одним из принципов избирательного права является свободное и добровольное участие в выборах. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также оказывать воздействие на его волеизъявление. Противоположностью данному принципу является так называемый «обязательный вотум», то есть обязанность под угрозой штрафа или иного наказания участвовать в выборах, установленная в законодательстве ряда стран (например, Австралия, Бельгия, Турция).

Международно-правовые акты, действующие на территории Российской Федерации, закрепляют такие принципы, как свободные периодические нефальсифицированные выборы. Принцип свободных выборов ломимо добровольного участия предполагает наличие у избирателя свободы выбора при голосовании. Это обеспечивается альтернативностью выборов, а также всем демократическим конституционным строем государства, в котором свобода личности закрепляется как высшая ценность, признаются и обеспечиваются права на свободу собрания и объединения, свободу мысли и слова, информации. Периодичность проведения выборов - важнейший принцип, который означает, что выборные органы осуществляют свои полномочия в течение определенного срока, по окончании которого обязательно должны быть проведены новые выборы. Федеральный закон об основных гарантиях устанавливает максимальный срок полномочий выборных органов и лиц - пять лет. При этом изменение срока полномочий действующих органов не допускается. Принципы подлинных и нефальсифицированных выборов предполагают выявление и осуществление свободно выраженной воли народа путем законодательного закрепления такой технологии проведения выборов, которая не позволила бы исказить волю избирателей.

Вопрос 4. Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации. Дайте понятие местного самоуправления. Какими нормативными документами оно регулируется? Укажите систему и принципы местного самоуправления в РФ

Ответ: Местное самоуправление относится к числу важнейших элементов государственного устройства России, предусматриваемого Конституцией Российской Федерации, принятой в 1993 году. Основной закон России содержит ряд концептуальных положений, принципиально отличающих настоящее государственное устройство России от ранее существовавшего в части вопросов осуществления местного самоуправления. В первую очередь к указанным положениям относятся конституционные нормы, устанавливающие:

1) гарантированность местного самоуправления со стороны государства (статьи 12, 133);

2) самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий (статьи 12, 130, 131, 132);

3) организационную обособленность местного самоуправления от системы органов государственной власти (статья 12);

4) осуществление местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (статья 131);

5) возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями при условии передачи необходимых для реализации передаваемых полномочий материальных и финансовых средств (статья 132).

Особого внимания заслуживает также статья 15 Конституции, установившая обязательность соблюдения органами местного самоуправления Конституции Российской Федерации и законов.

Согласно части 2 статьи 3 Конституции России “народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления”. Статьи 3, 32, 131 Конституции предусматривают осуществление местного самоуправления населением как непосредственно, так и через представителей. Эти нормы позволяют утверждать, что местное самоуправление является одной из форм осуществления народовластия. Специфика этой формы раскрывается в части 1 статьи 130 Конституции, согласно которой местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Квалифицирующим признаком вопросов местного значения, указанным в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 1), является непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования.

Из всего вышеизложенного можно сделать вывод, что Конституция Российской Федерации, являясь основным законом общества и государства установила систему норм о местном самоуправлении, на которой должны базироваться все остальные нормативные правовые акты.

Базовым, специальным законом, развивающим нормы Конституции Российской Федерации, регулирующие отношения в системе местного самоуправления, является Федеральный Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Все остальные законы, содержащие нормы муниципального права, не могут противоречить названному закону, равно как и Конституции Российской Федерации.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Особое место в механизме управления страной занимает местное самоуправление. Оно начинается там, где заканчивается функционирование органов государственной власти.

Органы местного самоуправления отделены от государственной власти. Отсюда разнообразие способов формирования исполнительных и представительных органов местного самоуправления.

В соответствии с действующим законодательством главы местных администраций получили статус глав местного самоуправления (как правило, они избираются гражданами городских или сельских поселений).

Представительные органы местного самоуправления (дума, собрание представителей, местный совет и т.п.) избираются, как правило, на основе мажоритарной системы по одномандатным округам.

В малочисленных населенных пунктах (до 5 тыс. чел.) осуществление местного самоуправления возможно без образования представительного органа власти, а посредством собраний, сходов и выборным главой местного самоуправления, который периодически отчитывается перед населением.

Местное самоуправление осуществляется населением. В этих целях население использует как институты непосредственной демократии -- местные референдумы и выборы, так и представительные органы, должностных лиц и т. д. Здесь не может быть какого-либо шаблона, поскольку местные сообщества отличаются друг от друга размерами территории, количеством населения, характером поселений (городских или сельских) и т. п. Но любые органы местного самоуправления обособлены от органов государственной власти и не входят в их систему. Общий принцип таков: местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

Этот принцип, однако, не означает, что местное самоуправление оторвано от государства и противостоит ему. Такой подход противоречил бы в первую очередь интересам самого местного самоуправления, которое немыслимо без государственной поддержки, государственных гарантий. Прежде всего:

1. Вся деятельность местного самоуправления развивается на основе и в соответствии с законами, действующими на территории государства. Это означает, что все государственные органы, должностные лица, предприятия и учреждения, граждане и их объединения обязаны соблюдать права местного самоуправления.

2. Более того, государство своими актами может наделять местное самоуправление дополнительными полномочиями, переносить на них часть функций своих органов, передавать в муниципальную собственность новые объекты.

О разделении властей в местном самоуправлении можно говорить с очень большой натяжкой. Нельзя забывать, что здесь нет судебной ветви. Но и в распределении функций между представительными и исполнительными органами нет полной аналогии с государственным уровнем, тем более что исполнительный аппарат создается только в крупных территориальных единицах.

Местное самоуправление представляет собой достаточно сложное явление современной политической и правовой практики России. Чтобы раскрыть его природу, назначение, необходимо, по меньшей мере, ответить на три основных вопроса:

а) кто осуществляет местное самоуправление (является его субъектом);

б) на решение, каких вопросов направлено местное самоуправление; каков его объект;

в) с помощью, каких средств, инструментов осуществляется местное самоуправление, т. е. каков его механизм.

В Конституции Российской Федерации не дано развернутой характеристики субъекта местного самоуправления. В ч. 1 ст. 130 только констатируется, что местное самоуправление осуществляется населением.

Между тем законодательная регламентация этого вопроса крайне важна, ибо от нее зависят территориальные пределы местного самоуправления, его уровни. К тому же и содержание, и формы местного самоуправления, а также методы и средства его осуществления производны от условий и уровня развития его субъекта, социальных, демографических, национальных и иных характеристик населения.

По законодательству Российской Федерации о местном самоуправлении наряду с термином «население» для обозначения субъекта местного самоуправления может быть использовано и понятие «муниципальное образование». Новый Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления устанавливает, что муниципальное образование -- это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах, которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Нетрудно заметить, что муниципальное образование составляет всю совокупность признаков ячейки местного самоуправления. Но, прежде всего, это понятие дает представление о разновидностях субъектов местного самоуправления, в качестве которых выступают городские и сельские поселения, их части, а также совокупности поселений, объединенных общей территорией, и иная населенная территория.

Эти положения Закона о муниципальном образовании конкретизируются в его ст. 12, которая определяет, что территория муниципальных образований -- это города, поселки, станицы, районы (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы) и другие муниципальные образования. Эти территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Система местного самоуправления, таким образом, не должна сводиться к организационным структурам, а призвана отразить все многообразие субъектов отношений управления и хозяйствования на местах. Именно ориентация на население, объединенное в соответствующих муниципальных образованиях, как на первичный элемент системы местного самоуправления, его субъект, позволяет правильно определить функции, механизмы взаимодействия институтов самоуправления, а также дать точное представление о системе контроля их деятельности.

Для осуществления управленческой деятельности население соответствующих территорий должно быть каким-либо образом организовано, для чего необходимы специальные социально-политические формы и институты, главное место, среди которых занимают соответствующие органы самоуправления (представительные, исполнительные и иные).

Совмещение жителями муниципальных образований управленческих функций с другими видами общественно полезной деятельности (производственной, культурно-воспитательной и др.), а также иные социальные факторы определяют то обстоятельство, что население не может непосредственно осуществлять все функции самоуправления. Потребность разделения труда по управлению обусловливает выделение из состава населения соответствующей территории специальных лиц для осуществления в его интересах ряда управленческих функций. Таким образом, население муниципального образования как субъект самоуправления реализует управленческую деятельность и непосредственно, и через членов выборных органов, главу муниципального образования, муниципальных служащих, лиц, принимающих участие в управлении на общественных началах. Для непосредственного осуществления населением муниципального образования управленческих функций используются местный референдум, муниципальные выборы, собрания (сходы) граждан, народная правотворческая инициатива и др.

Закон устанавливает, что для защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства федеральным законом допускается ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях. Вместе с тем население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено прав на осуществление местного самоуправления.

Общий конституционный критерий определения объекта местного самоуправления это -- вопросы местного значения (ст. 130 Конституции). Они и составляют непосредственный объект местного самоуправления. Кроме того, в ведение органов местного самоуправления передается ряд вопросов государственного значения, перечисленных в законодательстве.

Механизм местного самоуправления наиболее развернут в законодательстве. Часть 2 ст. 130 Конституции устанавливает, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Законодательство о местном самоуправлении в Российской Федерации конкретизирует конституционные положения о механизме местного самоуправления. В числе форм непосредственной демократии называются не только референдум и муниципальные выборы, но и собрания (сходы) граждан, народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления. Установлено, что для реализации функций местного самоуправления муниципальные образования создают органы местного самоуправления и наделяют их соответствующими полномочиями. В их числе: представительные органы местного самоуправления, глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления, иные органы, созданные на основе устава местного самоуправления.

Федеральным законодательством предусматривается образование органов территориального общественного самоуправления, функционирующих преимущественно на низовом уровне по месту жительства граждан (улица, квартал, микрорайон).

Таким образом, исходя из Конституции и федерального законодательства России, можно выделить четыре основных блока механизма местного самоуправления в Российской Федерации:

- формы прямого волеизъявления граждан (местные референдумы, сходы, муниципальные выборы, народная правотворческая инициатива);

- представительные (выборные) органы местного самоуправления;

- глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления, а также иные органы и должностные лица местного самоуправления;

- органы территориального общественного самоуправления населения.

Кроме того, могут использоваться и иные формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления, не противоречащие Конституции, федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации.

Анализ Конституции и Федерального закона дает возможность выделить следующие принципы местного самоуправления:

- соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

- самостоятельность местного самоуправления в пределах собственных полномочий;

- организационная обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;

- формирование органов местного самоуправления на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании;

- ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед местным сообществом;

- соответствие материальных и финансовых ресурсов муниципального образования полномочиям органов местного самоуправления;

- экономическая и финансовая самостоятельность местного самоуправления;

- многообразие форм организации местного самоуправления и самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления;

- государственная гарантия местного самоуправления.

Названные принципы обеспечивают сочетание общих закономерностей самоуправления как наиболее демократической формы управления со спецификой деятельности муниципальных образований как первичных ячеек территориальной организации государства. Они отражают особенности организации местного самоуправления, экономические и материально-финансовые условия функционирования, а также основы взаимодействия с государственной властью.

Перечисленные выше принципы соответствуют общедемократическим и международным стандартам, закрепленным в Европейской хартии местного самоуправления.

конституционный государственный избирательный правительство

Вопрос 5. Конституционная система государственных органов российской федерации. Дайте понятие государственного органа РФ. Какие основные стороны организации и деятельности гос. органов регулируются в Конституции РФ? Какие государственные органы входят в систему органов государственной власти?

Ответ: Многообразная деятельность любого государства, в том числе и Российской Федерации, реализуется, прежде всего, через систему его государственных органов. Орган государства (государственный орган) представляет собой организационно и структурно обособленную часть государственного механизма, наделенную в установленном Конституцией России порядке государственно-властными полномочиями, правовыми и материально-финансовыми средствами, для осуществления задач и функций государственной власти Российского государства.

Цели изучения органов Российской Федерации наукой и учебной дисциплиной конституционного права определяются главным образом характером и объемом конституционного регулирования.

В Конституции Российской Федерации регулируются следующие основные стороны организации и деятельности органов Российской Федерации:

а) закрепляется общее назначение органов государственной власти как средств, инструментов осуществления народовластия, народного суверенитета (ст. 3);

б) устанавливаются основные принципы организации и деятельности государственных органов, как Российской Федерации, так и ее субъектов (разделение властей, участие граждан в управлении государством, законность деятельности и др.) (ст. ст. 3, 10, 15);

в) разграничиваются предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов (ст.ст. 5, 71, 72. 73, 76);

г) определяется характер взаимоотношений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации как звеньев единой вертикальной системы, функционирующей в пределах исключительных полномочий Российской Федерации и предметов ее совместного с субъектами ведения (ст. 77);

д) учреждается структура государственных органов и правовой статус важнейших федеральных органов государственной власти России: Президента, палат Федерального Собрания, Правительства, Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда (гл. гл. 4, 5, 6, 7).

Совокупность названных норм основного закона образует соответствующий конституционный институт -- основы системы государственных органов Российской Федерации. Содержание этого института конкретизируется как в нормах и институтах государственного права (в части детального регулирования организации и деятельности органов законодательной (представительной) власти России и ее субъектов, а также президентов - глав государств, Конституционных судов), так и в нормах и институтах иных отраслей права (например, административного в части вопросов функционирования исполнительной власти). Что же касается иных органов судебной системы, а также прокуратуры, то регулирование их деятельности носит межотраслевой характер: организационная структура, устройство - предмет государственного права; компетенция, формы деятельности - гражданского процессуального, уголовно-процессуального, административного и иных отраслей права.

Легко убедиться, что конституционные положения о государственных органах России, их месте в государственном механизме наиболее принципиальны, важны. Они выступают в качестве отправных установок для более детального регулирования статуса, различных сторон деятельности государственных органов как на уровне федерального законодательства (см. Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде Российской Федерации и др.), так и на уровне субъектов Федерации (конституции республик, уставы краев, областей). При этом, однако, следует иметь в виду, что если деятельность Президента, Федерального Собрания, Конституционного Суда целиком регулируется в рамках государственного права, то деятельность Правительства, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации детально регламентируется за пределами государственного права, в сфере действия соответственно административного, гражданского процессуального, уголовно-процессуального и иных отраслей российского права.

У науки государственного права свой подход к изучению органа государства. Он состоит в раскрытии его конституционного статуса. Конечно же, элементы этого статуса выделяются исходя из общетеоретического понимания органа государства.

Для органа Российского государства характерны следующие основные черты, закрепленные в Конституции Российской Федерации и образующие элементы его конституционного статуса.

Во-первых, в Конституции, других нормах государственного права определен особый, установленный государством, порядок образования, формирования государственных органов. Помимо этого порядка орган государства появиться не может. Отступление от данного правила означало бы нарушение требований ч. 4 ст. 3 Конституции о том, что «никто не может присваивать власть в Российской федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону». В Конституции определены способы формирования практически всех основных федеральных органов государственной власти. Президент и Государственная Дума Федерального Собрания избираются непосредственно гражданами на основе всеобщих выборов, судьи Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации назначаются на должность Советом Федерации. Этот же орган назначает Генерального прокурора России по представлению Президента. Более сложен порядок формирования Правительства Российской Федерации: Председателя Правительства Президент назначает с согласия Государственной Думы, а члены Правительства назначаются Президентом по представлению Председателя Правительства.

Порядок образования органа имеет важное значение для его конституционного статуса, поскольку определяет источник и природу полномочий. Органы, формируемые непосредственно народом, имеют источником своих полномочий его суверенную волю. Порядком формирования Правительства во многом определяются его подотчетность и подконтрольность.

Во-вторых, государственный орган создается для осуществления определенных задач, функции государственной власти, деятельности государства. Так, ст. 80 Конституции устанавливает, что Президент Российской Федерации является гарантом ее Конституции, прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. Федеральное Собрание определяется как парламент Российской Федерации, ее представительный и законодательный орган (ст. 94), а Правительство - как орган исполнительной власти (ст. 110). Функции государственных органов субъектов Российской федерации закрепляются в конституциях республик в составе России, уставах краев и областей, иных субъектов Федерации, их законодательных актах, посвященных статусу этих органов. Закрепляя назначение органа, его место в государственном механизме, конституционные нормы о функциях во многом определяют и иные качественные характеристики государственного органа (его компетенцию, организационную структуру).

В-третьих, важнейшим конституционным признаком государственного органа является его компетенция. Функции не могут рассматриваться в качестве непосредственного правового основания деятельности соответствующего органа государства; в отличие от общественных организаций работа любого государственного органа связана с использованием государственно-властных полномочий -- весьма «сильнодействующего» средства управления, включающего возможность применения и государственного принуждения. Поэтому Конституция исходит из того, что правовой статус органа должен включать четкую, детальную регламентацию меры использования им своих полномочий. Это достигается за счет наделения каждого государственного органа соответствующими правами (которые зачастую одновременно являются для него и обязанностями), установления сферы применения данных прав (предметов ведения) и территориальных пределов их использования. Компетенция, таким образом, является юридическим выражением функций государственного органа.

В учебной литературе по конституционному праву в качестве признака органа государства зачастую рассматриваются не компетенция, а государственно-властные полномочия. Последние предполагают возможность государственного органа:

а) непосредственно решать конкретные вопросы государственной и общественной жизни;

б) принимать индивидуальные и нормативные правовые акты, имеющие обязательную юридическую силу для других государственных органов, должностных лиц, общественных организаций и граждан;

в) совершать иные действия, имеющие юридическое значение (выдача документов, удостоверение юридических фактов, регистрация общественных объединений и т. д.);

г) путем использования организационных, материально-финансовых рычагов, методов убеждения и принуждения обеспечивать выполнение принимаемых решений, осуществлять контроль их реализации.

Конституции России, ее законам, указам Президента и постановлениям Правительства России, конституциям республик в составе России, уставам краев и областей, иных субъектов Федерации, законам субъектов Российской Федерации принадлежит важная роль в определении компетенции государственных органов. Что же касается Конституции Российской Федерации, то в ней исчерпывающим образом определяется лишь компетенция Президента, палат Федерального Собрания и Конституционного Суда. Полномочия же остальных федеральных органов (Правительства, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда) определены самым общим образом, а в деталях регулируются специальными законами (законами о Правительстве, о Верховном Суде, об арбитражном суде, Арбитражным процессуальным кодексом и др.). Исключением является прокуратура, функции и статус которой, Конституция не определяет вообще, указывая при этом на ее построение в качестве единой централизованной системы. В условиях углубления судебной реформы, изменения функций прокуратуры ее статус вряд ли и целесообразно закреплять исчерпывающим образом в таком долговременном акте, как Конституция.

В-четвертых, важным признаком государственного органа является особый, установленный государством порядок его деятельности, отступить от которого он не вправе. Составной частью этого порядка являются принимаемые органом правовые акты, имеющие различную юридическую силу и функциональное назначение. Применительно к федеральным органам государственной власти России данный признак тоже отражен в Конституции и выступает существенной характеристикой конституционного статуса этих органов.

Необходимо иметь в виду, что степень правовой регламентации, формализации порядка, процедуры деятельности государственных органов различна. Она более высока применительно к законодательным (представительным) органам, а также судебным органам. Законодательные (представительные) органы действуют в специфическом сессионном порядке, достаточно подробно расписанном в специальных актах (например, Регламенте Государственной Думы, Регламенте Совета Федерации), судебные органы рассматривают гражданские и уголовные дела в рамках специальной процедуры - уголовного и гражданского судопроизводства.

Весьма детально регулируется в нормах конституционного права и принятие органом государства правовых актов, в которых его деятельность находит практическое воплощение, особо подробно принятие законов как актов высшей юридической силы, регулирующих наиболее важные общественные отношения. Конституция Российской Федерации, конституции республик в ее составе, уставы краев и областей, акты текущего законодательства устанавливают круг субъектов законодательной инициативы, процедуру прохождения законопроектов, порядок их принятия, опубликования и вступления в силу. Нормами уголовно-процессуального и гражданского процессуального законодательства урегулированы виды, порядок принятия и юридическая природа судебных актов. Более тщательного правового закрепления, определения юридической природы и оснований появления требует принятие актов Президента России (указов, распоряжений).

В-пятых, признаком каждого государственного органа является его структура, внутренняя организация, которая тоже закрепляется в конституциях, уставах, иных нормативных актах. Структура -- устройство государственного органа -- производна от выполняемых им функций, имеющегося объема полномочий, компетенции. Структура государственных органов может быть весьма простой (прокурор района) иди довольно сложной (двухпалатная структура Федерального Собрания, комитеты, комиссии каждой из палат и т. д.). Чем выше место органа в вертикальной иерархии, тем, как правило, сложнее его структура.

Совокупность всех органов государства, взаимосвязанных и взаимодействующих между собой в ходе осуществления государственной власти, образует систему органов Российской Федерации. Многообразие государственных дел, значительный размер территории определяют необходимость большого числа государственных органов, специализирующихся на выполнении определенных функций, участков работы. Вся эта совокупность органов должна действовать как единый организм, целостная система. Для этого Конституцией создаются определенные правовые предпосылки. В качестве таковых выступают:

а) общий правовой режим деятельности органов государства, формируемый Конституцией России, соответствующими ей конституциями республик, уставами краев, областей, иных субъектов Федерации, законодательством России и ее субъектов;