Отрасль конституционного права

б) «разделение труда» в системе государственных органов путем наделения каждого органа определенной компетенцией;

в) установление иерархии правовых актов, принимаемых всеми органами;

г) закрепление организационных связей внутри системы органов.

Например, органы исполнительной власти действуют на основе подчиненности нижестоящих органов вышестоящим органам. Президент осуществляет координационную функцию на федеральном уровне.

Система государственных органов Российской Федерации обусловлена многими факторами.

Прежде всего, она формируется для реализации основных функций государственной власти:

регулятивной, связанной с принятием нормативных актов, правил поведения людей;

организаторской, обеспечивающей исполнение принимаемых актов, решений;

охранительной, заключающейся в обеспечении правопорядка, безопасности граждан, защите их прав и свобод.

Названные функции лежат в основе соответствующих видов (форм) государственной деятельности -- правотворческой, организаторской (исполнительной, распорядительной), правоохранительной. Перечисленные функции и виды государственной деятельности определяют первичную специализацию государственных органов, связаны с формированием ветви исполнительной власти, выделением блока правоохранительных органов, в подсистему которых, входят органы суда, прокуратуры, органы внешней разведки и контрразведки, таможенные органы, и др.

Вместе с тем, сами по себе, функции государственной власти и виды государственной деятельности еще не определяют конституционную систему государственных органов России. Например, сама по себе нормотворческая деятельность осуществляется не каким-либо одним, а несколькими видами государственных органов.

Вторым важным фактором, формирующим конституционную систему органов Российской Федерации, является принцип разделения властей. Для осуществления функций государственной власти ее отдельные звенья наделяются комплексом полномочий и вправе действовать самостоятельно, во многом независимо друг от друга, сохраняя рычаги взаимного сдерживания и контроля. Разделение властей как одна из основ конституционного строя России обусловливает выделение в государственном механизме органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Названные виды государственных органов образуют основу конституционной системы органов Российского государства.

Третьим важным фактором, влияющим на конституционную систему государственных органов России, является координация, взаимодействие разделенных властей. При всей специализированности ветвей власти и соответствующих государственных органов они остаются звеньями единой системы, нуждающейся в повседневной координации. В России эту функцию выполняет Президент, являющийся главой государства (ст. 80 Конституции). В его распоряжении имеется ряд полномочий, дающих ему возможность влиять на функционирование как законодательной (право законодательной инициативы, право подписи принятых законов и право вето), так и судебной (представление Совету Федерации кандидатур для назначения на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, назначение судей других федеральных судов) власти. Что же касается исполнительной власти, то с ней Президент связан наиболее тесно структурно и функционально и фактически может направлять ее работу.

Объем функций и полномочий Президента, закрепленных в гл. 4 Конституции, а так же то обстоятельство, что он напрямую не отнесен ни к одной из ветвей власти, позволяют в ряде случаев вести речь о выведении института Президента из системы разделения властей, о формировании особой, «президентской» ветви власти.

Это привело к ограничению действия принципа разделения властей в России. Обладая эффективными средствами сдерживания законодательной и судебной властей и, по сути, контролируя деятельность исполнительной власти, сам Президент во многом выведен из сферы действия этой системы. За исключением института отрешения от должности, обставленного рядом усложненных процедур, у Федерального Собрания и судебной власти нет рычагов воздействия на деятельность главы государства.

И, наконец, четвертый, весьма важный фактор, оказывающий влияние на конституционную систему государственных органов России,-- ее федеративное государственное устройство. У субъектов Федерации фактически существуют свои самостоятельные органы законодательной, исполнитель-вой и судебной власти, обеспечивающие потребности соответствующей республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Разнообразие видов субъектов Федерации, их национальные и региональные особенности вносят существенные различия, как в название соответствующих органов, так и в их организационную структуру, формы и методы деятельности. Зафиксированный в Конституции 1993 года принцип равноправия субъектов Федерации оказывает существенное влияние на выравнивание уровней государственной организации республик в составе России, с одной стороны, и бывших административно-территориальных единиц, а ныне субъектов Федерации - краев и областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - с другой. Последние получили право, как и республики, принимать свои законы, создали органы законодательной власти и т. д. Вместе с тем эти различия еще не вполне преодолены и будут ликвидироваться постепенно.

Таким образом, конституционная система государственных органов Российской Федерации основывается на двух классификационных критериях.

1. По предметному, функциональному признаку она включает органы законодательной, исполнительной и судебной власти.

Органами законодательной власти являются Федеральное Собрание Российской Федерации (Государственная Дума и Совет Федерации); парламенты - органы законодательной власти республик в составе Российской Федерации (например, Государственный Совет Республики Татарстан, Народный Хурал Республики Бурятия); законодательные (представительные) органы других субъектов Российской Федерации (краевые, областные, городские думы, законодательные собрания и др.). Главная особенность этих органов состоит в выполняемой ими функции - осуществлении законодательной деятельности, т.е. принятии актов высшей юридической силы - законов, регулирующих наиболее важные общественные отношения. Все органы законодательной власти являются выборными, т. е. избираются непосредственно населением на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Этим определяется и характеристика органов законодательной власти как представительных. Перед органами законодательной власти несут ответственность правительство и другие органы исполнительной власти, в отношении которых первые, как правило, наделяются контрольными полномочиями (в Российской Федерации они в значительной мере ослаблены). Все органы законодательной власти коллегиальные, принимают решения большинством голосов.

Органами исполнительной власти являются: Правительство Российской Федерации; правительства республик в её составе, а также правительства ряда иных субъектов России (правительство Свердловской области, правительство Москвы и др.); администрации краев, областей, округов; министерства, государственные комитеты, и иные центральные органы исполнительной власти, включая их подразделения в субъектах Федерации; комитеты, отделы, управления, и иные отраслевые и функциональные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Хотя, как уже отмечалось, институт Президента Российской Федерации не относится напрямую к ветви исполнительной власти, нельзя не учитывать специфики его взаимоотношений с ней. Именно с органами исполнительной власти он связан наиболее тесно, его функции в этой сфере заключены, прежде всего, в осуществлении общего руководства деятельностью Правительства и других звеньев исполнительной власти.

Основное назначение исполнительных органов - деятельность по организации исполнения Конституции, других законов, иных нормативных актов Российской Федерации, государственного бюджета, программ экономического и социального развития, решение повседневных, оперативных вопросов обеспечения жизнедеятельности государства. Для осуществления этой деятельности исполнительные органы наделяются властными полномочиями распорядительного характера, дающими им возможность распоряжаться материальными, финансовыми ресурсами, управлять имуществом и т. д.

Органы исполнительной власти подразделяются на органы общей компетенции (Правительство России, правительства ее субъектов, администрации края, области) и органы специальной компетенции, действующие по отраслевому принципу (министерства обороны, иностранных дел, комитет по рыболовству), либо по функциональному (Госкомитет по промышленной политике, Госкомитет по стандартизации, метрологии и сертификации, и др.).

В отличие от органов законодательной власти, органы исполнительной власти Российской Федерации и органы исполнительной власти ее субъектов образуют в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного с ее субъектами ведения единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77, ч. 2, Конституции). Это означает не только более высокую степень координации деятельности рассматриваемых органов, но и обязательность указаний и решений федеральных органов для органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Самостоятельную подсистему государственного механизма России образуют органы судебной власти. Их основное назначение - осуществление правосудия, т.е. защита от нарушений закона прав и свобод личности, других субъектов государственного права путем рассмотрения уголовных, гражданских, административных дел, а также обеспечение соответствия нормативных и индивидуальных правовых актов Конституции Российской Федерации. Соответственно формам осуществления судебной власти (конституционное, гражданское, административное и уголовное судопроизводство) формируется и подсистема судебных органов.

Ее основу составляют суды общей компетенции, включающие Верховный Суд Российской Федерации, Верховные суды республик в ее составе, краевые, областные, окружные, городские (Москвы и Санкт-Петербурга) суды, а также нижнее звено судебной системы, -- городские и районные народные суды. К системе общих судов могут быть отнесены и военные суды, рассматривающие дела о преступлениях военнослужащих, а также суды, функционирующие в рамках закрытых административно-территориальных единиц.

Усилению судебной власти в значительной степени способствовало создание в 1992 году Конституционного Суда России, а в последующем и аналогичных органов в ряде республик Российской Федерации. Их основная функция, - охрана и защита соответственно норм Конституции Российской Федерации, конституций республик в ее составе, путем выявления нормативных и правоприменительных актов, противоречащих основному закону, разрешение споров о компетенции, толкование текста Конституции.

Назначение арбитражных судов (Высшего Арбитражного Суда Российской федерации, Высших арбитражных судов республик в составе Российской Федерации, арбитражных судов краев, областей и округов) состоит в разрешении экономических споров между организациями, гражданами-предпринимателями, а также споров в сфере управления.

Статья 118 Конституции устанавливает запрет на создание чрезвычайных судов, а также исключает возможность наделения функцией правосудия иных, кроме суда, государственных и общественных органов. Важной гарантией формирования и функционирования судебной власти в качестве самостоятельной является установленный основным законом России принцип независимости судей и подчинения их только закону (ст. 120). В Конституции определены и другие принципы деятельности судебных органов, а также установлены порядок их формирования и компетенция.

2. Помимо деления по предметному признаку конституционная система государственных органов может рассматриваться как двухуровневая, включающая федеральные государственные органы и органы субъектов Федерации. Система органов местного самоуправления образует самостоятельную совокупность органов, которые не относятся к органам государственной власти, как уже подчеркивалось.

Конституция 1993 года, развивая идеи федерализма, жестко не регламентирует организационную деятельность органов государственной власти. В ст. 77 зафиксировано, что система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Таким образом, при определении своей системы государственных органов субъекты Федерации не могут нарушать основ конституционного строя Российской Федерации, зафиксированных в гл. 1 Конституции 1993 года.

К числу основ конституционного строя России отнесен принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, что означает, прежде всего, самостоятельность действий соответствующих органов. То же касается и положения ч. 3 ст. 5 Конституции о единстве системы государственной власти России как важнейшей основы ее федеративного устройства. Это единство во многом и обеспечивается названными принципами.

Система представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, должна соответствовать общим принципам их организации, установленным федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.99 N 184.

Если по отношению к устройству представительных и исполнительных органов государственной власти субъекты Российской Федерации обладают значительной самостоятельностью, то система их судебных органов в своей основе устанавливается федеральным законодательством (за исключением конституционных субъектов Федерации). Поэтому п. «о» ст. 71 Конституции относит регулирование судоустройства к исключительной компетенции Федерации. В равной степени это касается и прокуратуры, совокупность органов которой образуют единую централизованную систему, подчиненную Генеральному прокурору Российской Федерации (ст. 129 Конституции). На территории субъектов Федерации действуют и другие федеральные органы, непосредственно не входящие в систему органов власти субъектов Российской Федерации (органы контрразведки).

В Конституции Российской Федерации установлен принцип равноправия ее субъектов. Это означает, что они обладают равной степенью самостоятельности в определении своей системы государственных органов.

Вопрос 6. Президент Российской Федерации. Определите статус и полномочия Президента РФ в системе федеральных органов государственной власти? Порядок избрания и вступления в должность Президента РФ

Ответ: Термин «президент» происходит от латинского, что буквально означает «сидящий впереди». В современном значении президент -- это единоличный глава государства, получающий свои полномочия путем выборов. Родиной института президентства справедливо считают США. Конституция этой страны 1787 года, в отличие от других государств того времени, где исполнительная власть повсеместно имела монархический, наследственный характер, установила принцип выборности населением главы государства и федеральной исполнительной власти.

В Российской Федерации институт президентства был учрежден по результатам всенародного голосования (референдума), проведенного 17 марта -1991 г. Статус Президента РСФСР определялся специальным Законом «О Президенте РСФСР», основные положения которого затем были включены в текст Конституции РСФСР. В настоящее время порядок избрания, компетенция и основания прекращения полномочий Президента Российской Федерации регулируются гл. 4 Конституции 1993 года «Президент Российской Федерации». Конституция России 1993 года не предусматривает принятия специального закона о Президенте, однако, отдельные вопросы его статуса, деятельности аппарата главы государства регулируются специальными нормативными актами (главным образом указами).

Правовой статус Президента России основан на учете мирового опыта организации президентской власти. Как и во многих других странах, имеющих институт президентства, в России используется право отлагательного вето, дающее возможность главе государства не подписывать закон, а передавать его на повторное рассмотрение парламента. Из зарубежного опыта восприняты содержащиеся в Конституции Российской федерации процедура импичмента - отрешения Президента России от должности, институт обращения с посланием к парламенту и др. Вместе с тем устройство президентской власти в России весьма специфично, отражает российские условия политической жизни и не дает оснований говорить о механическом копировании опыта какой-либо страны.

Выделим основные черты, особенности организации института президентства в Российской Федерации, нашедшие свое закрепление в Конституции 1993 года.

1. Российская конструкция президентской власти сочетает в себе признаки различных классических моделей института президентства.

Наука государственного права выделяет три формы института президентства:

«чистые» президентские республики, имеющие сильного президента, наделенного широким объемом прав, в том числе по формированию кабинета министров (США, Мексика, Коста-Рика и др.);

парламентские республики, -- имеющие президента с узким кругом полномочий, не обладающего правами по формированию правительства, которым занимается парламент (Австрия, ФРГ, Индия, Ирландия и др.);

так называемые смешанные, полупрезидентские республики, где парламент играет существенную роль в формировании правительства, однако президенту республики принадлежат значительные полномочия в осуществлении государственной власти (Франция, Португалия, Финляндия и ДР.).

По ряду основных позиций российская модель, безусловно, тяготеет к чисто президентской республике. Ее главная черта -- контроль формирования и деятельности правительства. В Конституции Российской Федерации Президент характеризуется как глава государства (ст. 80, ч. 1). Однако согласно ей. Президент определяет структуру Правительства, назначает и освобождает от должности его членов, принимает решение о его отставке. Назначение Председателя Правительства осуществляется с согласия Государственной Думы, но и здесь механизм разрешения разногласий таков, что решающее слово остается за Президентом. До принятия Федерального закона об общих принципах организации системы государственной власти субъектов Российской Федерации, который определит порядок избрания глав исполнительной власти субъектов Федерации, Президент осуществляет обширные полномочия и по руководству деятельностью глав администраций краев и областей. По Указу Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации», главы администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов, непосредственно подчинены не только Правительству Российской Федерации, но и Президенту. Именно он назначает и освобождает их от должности.

Тем не менее, говорить о полном соответствии российской модели организации власти чистой президентской республике было бы не вполне обоснованно. В России, в отличие от США и других президентских республик, глава государства не является одновременно главой правительства, а право председательствовать на его заседаниях отнюдь не тождественно функции непосредственного руководства. Отличительная особенность взаимоотношений парламента и Президента в России -- наличие элементов политической ответственности Правительства не только перед Президентом, но и перед парламентом. Государственная Дума может выразить недоверие Правительству, решение о котором принимается большинством голосов от общего числа ее депутатов (450).

Институт президентства в России сочетает черты как президентской, так и полупрезидентской республики.

2. Согласно ст. 80 Конституции Российской Федерации, Президент является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина.

Роль Президента как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина весьма многогранна. Прежде всего, это положение ст. 80 обращено к деятельности самого главы государства, которая должна строго соответствовать Конституции и быть направлена на обеспечение прав и свобод человека и гражданина.

Выступая в роли гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Президент вправе оценивать содержание деятельности подотчетных ему органов (Правительства, Совета Безопасности), а также руководителей тех государственных структур, по которым глава государства вносит предложения о кадровых назначениях. Например, если Президент считает, что Генеральный прокурор Российской Федерации не организовал в должной мере работу прокуратуры по обеспечению, защите конституционных прав и свобод граждан, он вправе внести в Совет Федерации предложение об освобождении его от занимаемой должности.

Президент России обладает и рядом других правовых возможностей оказывать влияние на уровень конституционной законности в стране, реализацию прав и свобод человека и гражданина. Через послание Федеральному Собранию он может изложить свое видение этой проблемы и ориентировать парламент на реализацию первоочередных законопроектов в той или иной сфере общественной жизни. Реализуя право законодательной инициативы, глава государства может вносить проекты законов об изменениях и дополнениях Конституции, федеральных конституционных и федеральных законов. Контролируя Правительство, Президент оказывает значительное влияние на формирование проекта государственного бюджета, расходование государственных средств, непосредственно затрагивающих уровень социальной поддержки населения, реализацию социально-экономических прав граждан. В арсенале Президента и такие инструменты защиты прав граждан, как решение вопросов гражданства и политического убежища, осуществление помилования и др.

3. Президент Российской Федерации обеспечивает охрану ее суверенитета, независимости и государственной целостности (ч. 2 ст. 80 Конституции).

Речь идет о деятельности Президента, касающейся сохранения единого правового пространства, четкого разграничения полномочий центра и республик, соблюдения ими федеральных законов.

На деятельность Президента России важное влияние оказывает и такая особенность Российской Федерации, как наличие в ее составе субъектов разного вида, в связи с этим Президенту приходится иметь дело с различными видами правовых отношений с субъектами Федерации, использовать различные формы и методы работы.

На деятельность Президента по охране и защите суверенитета, независимости и государственной целостности России влияет и незавершенный характер федеративных преобразований в ней. С этим, в частности, связаны и различные конфликтные ситуации, территориальные споры, стремление ряда субъектов Федерации повысить свой статус, в том числе и с нарушением соответствующих конституционных норм и процедур (например, провозглашение Уральской и Вологодской республик). Отсюда вполне оправдано закрепление за Президентом полномочий по использованию согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами, между органами власти субъектов Федерации (ст. 85, ч. 1, Конституции).

Закрепляя функцию Президента по охране суверенитета, независимости и государственной целостности Российской федерации, основной закон гласит, что она реализуется «в установленном Конституцией Российской Федерации порядке». Это означает, что перечень, набор действий главы государства в данной сфере должен быть основан на конкретных нормах Конституции, в том числе и прямо закрепляющих его компетенцию.

4. Президент Российской Федерации в соответствии со ст. 80 Конституции обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В Российской Федерации координационные функции возлагаются на Президента как главу государства. Для этого он наделяется полномочиями (ст.ст. 83, 84 Конституции), дающими ему возможность оказывать влияние на все ветви власти. Безусловно, соответствующие полномочия Президента - это и его обязанности, их исполнение является средством осуществления конституционных прав Государственной Думы и Совета Федерации, закрепленных в ст.ст. 102 и 103 Конституции.

Необходимость подобной же координации возникает и применительно к такому важному вопросу, как законодательная деятельность. В этом вопросе крайне важно использовать потенциал всех властей, соединить наработки и профессионализм исполнительной власти с возможностями депутатов высказывать решающее слово о судьбе законопроектов. Кроме того, через право вернуть Государственной Думе законопроект со своими замечаниями (право отлагательного вето) он имеет возможность известным образом отстаивать свою точку зрения по поводу содержания того или иного законопроекта.

Наличие широких полномочий, рычагов воздействия на все ветви власти дает основание говорить, как уже отмечалось, о выведении Президента Российской Федерации из общей системы разделения властей, возвышении над всеми ее ветвями. Давая возможность обеспечить единство разделенных ветвей государственной власти, подобная организация института президентства в известной мере ослабляет систему «сдержек и противовесов», контроль деятельности главы государства со стороны других федеральных органов.

5. В соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ч. 3 ст. 80).

Эта конституционная формулировка отнюдь не означает, что глава государства единолично решает вопрос о внутреннем и внешнеполитическом курсе России. Определение этого курса есть результат сложного процесса взаимодействия различных политических сил и ветвей государственной власти.

Основные параметры, направления государственной политики России определены в ее Конституции, которая является не только юридическим, но и отправным политическим документом, выражающим известный компромисс различных политических сил. Поэтому шаги Президента, нацеленные на определение основных направлений государственной политики, ограничены действующей Конституцией.

Президент России обладает большим числом полномочий для определения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации. Они касаются кадровой политики, утверждения главных направлений военной политики, руководства внешнеполитической деятельностью, участия в формировании правовой политики, руководства текущей социально-экономической политикой.

Отмеченные черты конституционного статуса Президента Российской Федерации, закрепленные, в общем виде, в ст. 80 Конституции, во многом характеризуют специфику организации и функционирования института президентства в России. Что же касается нормы ч. 4 этой статьи о том, что Президент России как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях, то она отражает общепринятую мировую практику.

Предусмотренный ч. 4 ст. 81 Конституции 1993 года Федеральный закон о выборах Президента России принят 21 апреля 1995 г. Поэтому в настоящее время и Конституция России (ст.ст. 32, 81, 82), и данный Закон определяют срок полномочий Президента, порядок его избрания и вступления в должность. Кроме того, общие принципы организации и проведения выборов главы государства определяются и Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации».

Конституция 1993 года устанавливает, что Президент России избирается сроком на четыре года.

Ограничение срока полномочий Президента, как и норма ч. 3 ст. 81 Конституции о том, что одно и то же лицо не может занимать должность Президента России более двух сроков подряд, являются важными правовыми барьерами, исключающими превращение института президентской власти в пожизненную должность.

Конституция 1993 года установила, что избрание Президента осуществляется гражданами России на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Кроме перечисленных принципов избирательного права в Конституции закреплен ряд требований (цензов), предъявляемых к кандидату на пост Президента России. Основной закон требует, чтобы кандидат в президенты в обязательном порядке был гражданином России.

Конституцией Российской федерации устанавливается ценз оседлости (т. е. требование постоянного проживания на территории страны в течение определенного срока). Этот срок составляет 10 лет. Конституция не определяет, идет ли речь о непрерывном сроке или возможно его составление из отдельных временных отрезков.

Конституция России устанавливает и возрастной ценз для главы государства: Президент не может быть моложе 35 лет. Данное требование обусловлено спецификой президентских полномочий, особой важностью функций этого должностного лица, для осуществления которых необходимы большой жизненный опыт и навыки управленческой работы.

Конституция не предусматривает верхнего возрастного предела для кандидата в президенты (ранее он равнялся 65 годам).

Названными положениями исчерпываются конституционная регламентация способа избрания Президента и конституционные требования, предъявляемые к кандидатам на этот пост. Остальные вопросы, связанные с выборами, решаются в Федеральном законе «О выборах Президента Российской Федерации».

К условиям и порядку избрания Президента примыкает вопрос о процедуре вступления его в должность.

Практика показывает, что между подведением итогов выборов нового Президента и вступлением его в должность (инаугурацией) существует определенный переходный период. Он необходим для организационного завершения деятельности прежнего Президента и его Правительства и подготовки к выполнению государственных функций вновь избранным Президентом и его командой. В Федеральном законе о выборах Президента России установлено, что вновь избранный глава государства вступает в должность на тридцатый день со дня официального объявления Центральной избирательной комиссией результатов выборов.

Обязательным атрибутом вступления Президента Российской Федерации в должность, установленным Конституцией, является присяга Президента. В основном законе сформулирован текст этой присяги (ч. 1 ст. 82). Установлено, что присяга приносится в торжественной обстановке в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда Российской Федерации.

Согласно ст. 92 Конституции, Президент с момента принятия им присяги приступает к исполнению своих полномочий и прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом Российской Федерации.

В Конституции нет нормы, предусматривающей возможность закрепления полномочий главы государства в текущих законах, иных нормативных правовых актах. Вместе с тем практика идет по этому пути. Например, право Президента утверждать положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных главе государства, было закреплено его Указом от 10 июня 1994 г. «Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации». Вероятно, по мере укрепления правовой (законодательной) основы государственного механизма России необходимо отказаться от принципа «саморегулирования» Президентом своих полномочий.

Полномочия Президента России могут быть объединены в несколько групп, чтобы удобнее было проанализировать их.

1. Полномочия по формированию и руководству исполнительной властью. Взаимодействуя со всеми ветвями власти, Президент имеет наиболее тесные контакты с властью исполнительной. Объем его полномочий по отношению к ней, а также широко распространенная практика решения Президентом конкретных управленческих вопросов дают основание говорить о Президенте России не только как о главе государства, но и фактически как о главе исполнительной власти. Эта его функция выражается, прежде всего, в обширном круге полномочий, дающих Президенту возможность формировать Правительство и контролировать его работу. Именно Президент назначает Председателя Правительства. Вместе с тем, поскольку такое назначение осуществляется с согласия Государственной Думы, глава государства, назначая на этот пост, должен учитывать расстановку политических сил.

Президент имеет обширные полномочия по назначению остальных членов Правительства. По предложению Председателя Правительства он назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров. При этом согласия Государственной Думы на проведение этих кадровых перестановок не требуется.

Согласно п. «г» ст. 83 Конституции, глава государства представляет Государственной Думе кандидатуру на должность Председателя Центрального банка России и ставит перед ней вопрос об освобождении от занимаемой должности Председателя ЦБ.

Поскольку Президент имеет конституционное право председательствовать на заседании Правительства, он в отдельных случаях может взять руководство им на себя, давать непосредственно поручения и указания всем членам Правительства.

Ключевым полномочием во взаимоотношениях Президента с Правительством является его право принять решение об отставке Правительства. Конституция не устанавливает причины, по которым Президент может принять решение об отставке Правительства.

Роль Президента как руководителя исполнительной власти проявляется не только в его взаимоотношениях с Правительством. Согласно п. «к» ст. 83 Конституции, глава государства назначает и освобождает своих полномочных представителей. В Конституции не уточняется, о каких именно представителях идет речь. Однако в настоящее время такого рода представители есть во всех краях, областях, автономных округах, автономной области, городах федерального значения, а также в ряде республик в составе Российской Федерации.

Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации и в том случае, если эти акты противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам России, при нарушении прав и свобод человека и гражданина, до решения данного вопроса соответствующим судом (ст. 85, ч. 2, Конституции).

Обеспечивает нормальное функционирование исполнительной власти в известной мере и право Президента формировать свою Администрацию, которая выполняет функции аппарата главы государства. В Администрацию входят: ее Руководитель, первый помощник и помощники Президента Российской Федерации (в том числе заведующий канцелярией Президента, руководитель протокола Президента и пресс-секретарь Президента), полномочные представители Президента. В ее составе находятся также главные управления Президента Российской Федерации, аппарат Совета Безопасности Российской Федерации, иные подразделения. В Администрацию могут входить государственные органы, руководство которыми осуществляет непосредственно Президент. Важное значение в современных условиях приобретает разграничение функций Администрации Президента и Аппарата Правительства, которые, в ряде случаев, дублируют друг друга в работе (например, Главное государственно-правовое управление и Министерство юстиции Российской Федерации).

2. Полномочия по взаимодействию с федеральными законодательной и судебной властями. Как уже отмечалось, осуществление единой государственной власти невозможно без тесного сотрудничества, взаимодействия главы государства с парламентом. В демократическом государстве законодательная и исполнительная ветви власти имеют рычаги взаимного влияния, которые получили название «сдержки и противовесы». Существование такой системы позволяет предупредить бесконтрольность власти, злоупотребление ею. В рамках этой системы во многом и строятся отношения между Президентом и Федеральным Собранием Российской Федерации.

Президент располагает совокупностью полномочий, позволяющих воздействовать как на формирование Государственной Думы и на прекращение ее полномочий, так и на ее законодательную деятельность.

Глава государства в соответствии с п. «а» ст. 84 Конституции назначает выборы Государственной Думы.

Конституцией 1993 года Президенту предоставлено право распустить Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией. Это полномочие выступает как правовое средство разрешения конфликтных, тупиковых ситуаций, угрожающих самим устоям государственности. Конституция предусматривает три основания роспуска Государственной Думы Президентом: трехкратное отклонение представленных Президентом кандидатур Председателя Правительства (ст. 111, ч. 4), повторное в течение трех месяцев выражение недоверия Правительству (ст. 117, ч. 3), отказ в доверии Правительству, вопрос о котором был поставлен по инициативе его Председателя (ст. 117, ч. 4). При этом Конституция устанавливает и условия, при которых роспуск Государственной Думы невозможен (ч. 3 ст. 92, чч. 3, 4, 5 ст. 109). Перечень оснований для роспуска Государственной Думы Президентом является исчерпывающим, он не может быть расширен каким-либо законом или указом Президента.

Весьма обширны полномочия Президента, дающие ему возможность участвовать в законодательной деятельности Федерального Собрания. Глава государства обладает правом законодательной инициативы (ст. 84 Конституции), позволяющим ему ставить вопрос, как о принятии новых законов, так и о внесении изменений и дополнений в действующие законы (включая Конституцию).

Президент имеет возможность оказывать влияние и на содержание законопроектов путем использования права вето, т. е. права, не подписывая, отклонить закон, принятый федеральным Собранием. Конституция не указывает мотивы, которыми руководствуется глава государства. Это может быть убеждение в нецелесообразности того или иного варианта решения вопроса в законе, противоречие его Конституции, вообще действующему законодательству и т. д.

Президент, согласно Конституции, не только подписывает, но и обнародует законы посредством их опубликования. Порядок опубликования и вступления в силу федеральных законов определен Федеральным законом от 25 мая 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания».

Средством влияния главы государства на деятельность Федерального Собрания является и предусмотренный п. «е» ст. 84 Конституции институт послания Президента парламенту о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Правовая природа послания Президента парламенту четко законом не определена. С одной стороны, как уже отмечалось. Президент в соответствии с Конституцией и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики, из чего можно сделать вывод об обязательном характере общих установок и конкретных поручений, содержащихся в послании. С другой стороны, послание не является нормативным актом, не может противоречить законам, принимаемым Федеральным Собранием, и каким-либо образом ограничивать правотворческую деятельность парламента.

Статья 84 Конституции в самом общем виде определяет основное содержание послания: положение в стране, основные направления внутренней и внешней политики.

В системе разделения властей Президент взаимодействует не только с законодательной, но и с судебной ветвью власти. Это взаимодействие достаточно специфично, поскольку глава государства не может в какой-либо форме вмешиваться в деятельность судебных органов. Его полномочия связаны лишь с участием в формировании органов судебной власти, которые к тому же осуществляются совместно с Советом Федерации.

Согласно п. «е» ст. 83 Конституции, Президент представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской федерации. Само же назначение этих судей осуществляется Советом Федерации. Президент в соответствии с п. «е» ст. 83 Конституции имеет право назначать судей других федеральных судов, понятие и перечень которых должны быть определены федеральным конституционным законом о судебной системе Российской Федерации. Президенту принадлежит право представлять Совету Федерации кандидатуру Генерального прокурора Российской федерации, а также вносить предложение об освобождении его от должности.

В Конституции не решен вопрос о том, вправе ли Президент предлагать для повторного рассмотрения кандидатуру на пост члена названных федеральных органов судебной власти, ранее отвергнутую Советом Федерации. Подобного рода уточнение должно быть сделано в соответствующих федеральных законах.

3. Полномочия в области безопасности, и обороны. Безопасность страны представляет собой состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Соответственно к основным объектам безопасности относятся права и свободы личности, материальные и духовные ценности общества, среда обитания, конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность государства. Основным субъектом обеспечения безопасности является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной власти.

Как глава государства Президент осуществляет ряд важных полномочий в этой сфере. Согласно п. «ж» ст. 83 Конституции, он формирует и возглавляет Совет Безопасности.

К компетенции Президента относится утверждение военной доктрины России, которая является частью общей концепции безопасности. Современная военная доктрина России была утверждена Указом Президента Российской Федерации от 21 апреля 2002 г. и содержит установку на создание относительно небольших, но достаточно мощных вооруженных сил, готовых к оперативному использованию при возникновении угроз безопасности России. По Конституции Президент назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации, присваивает высшие воинские звания. В соответствии с общей международной практикой Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации.

В случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной ее угрозы глава государства вводит на территории России или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ст. 87, ч. 2, Конституции). Режим военного положения должен быть определен федеральным конституционным законом.

Угроза безопасности России может возникнуть не только в связи с военной агрессией, но и в силу ряда внутренних причин: экологические катастрофы, природные (стихийные) бедствия, массовые беспорядки и др.

В этих случаях, согласно ст. 88 Конституции, Президент при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.

4. Полномочия в области внешней политики и международных отношений. Полномочия Президента в сфере внешней политики сконцентрированы главным образом в ст. 86 Конституции. Самое важное из них записано в пункте «а» этой статьи, где говорится, что Президент осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации. Формы осуществления этого полномочия весьма многочисленны:

подготовка послания Федеральному Собранию, в котором определяются и основные направления внешней политики,

назначение на должность министра иностранных дел,

назначение и отзыв после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях и др.

В качестве руководителя внешней политикой России Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации (п. «б» ст. 86 Конституции). В соответствии с нормами международного права Президенту России не требуется подтверждения соответствующих полномочий на ведение переговоров и подписание договоров перед другой стороной, они органически присущи ему как главе государства.

Согласно Конституции, Президент принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей. Верительная грамота свидетельствует о том, что данное лицо назначено полномочным представителем соответствующего иностранного государства. Отзывная грамота удостоверяет факт прекращения полномочий представителя иностранного государства в связи с окончанием его миссии и вручается перед его отбытием из России.

5. Иные полномочия Президента. Наряду с перечисленными группами полномочий Конституция относит к компетенции главы государства и ряд других полномочий.

Важнейшее из них - решение о назначении референдума (п. «в» ст. 84 Конституции).

Возможность Президента обратиться к народу для решения наиболее важных государственных дел наряду с его выборами свидетельствует о производном от народного суверенитета не только законодательной, но и исполнительной власти. Референдум может быть использован и как средство разрешения противоречий, разногласий между законодательной и исполнительной властью. Случаи, условия, и порядок назначения Президентом всенародного голосования регулируются федеральным конституционным законом о референдуме.

К компетенции Президента относится решение вопросов гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища. В Конституции не конкретизируется, какие конкретно вопросы гражданства решаются Президентом России. Это сделано Законом Российской Федерации от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации». К компетенции главы государства отнесены вопросы приема, выхода и восстановления в гражданстве Российской Федерации, прописана процедура рассмотрения соответствующих обращений. При этом, безусловно, глава государства должен руководствоваться и нормами Конституции Российской Федерации, посвященными гражданству.

Что же касается основания и порядка предоставления Президентом России политического убежища, то они урегулированы Конституцией более детально. Статья 63 устанавливает, что Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права. Не допускается выдача другим государствам лиц, преследуемых за политические убеждения, а также за действия (или бездействие), не признаваемые в Российской Федерации преступлением. Право убежища не распространяется на лиц, обвиняемых в совершении преступления, а также осужденных за совершение преступления. Их выдача осуществляется на основе федерального закона или международного договора (ч. 2 ст. 63 Конституции).

На основании п. «б» ст. 89 Конституции Президент награждает государственными наградами Российской Федерации, присваивает почетные звания Российской Федерации. В настоящее время перечень государственных наград России определен Указом Президента Российской Федерации от 2 марта 1994 г. «О государственных наградах Российской Федерации». Единый перечень почетных званий Российской федерации законом не установлен, действуют самостоятельные положения о каждом из них. Высшие специальные звания, например классные чины для работников судебной системы, прокуратуры, органов юстиции, устанавливаются соответствующими законами и подзаконными актами.

Президент Российской Федерации осуществляет помилование (п. «в» ст. 89 Конституции). В законодательстве России отсутствует специальный нормативный правовой акт, регламентирующий порядок реализации соответствующей нормы, однако сложилась весьма устойчивая практика применения помилования. Актом помилования является решение главы государства о смягчении наказания или полном освобождении от наказания лиц, обратившихся к нему с соответствующим ходатайством. Решения о помиловании принимаются только по тем лицам, в отношении которых вынесенный судом обвинительный приговор вступил в законную силу. Как правило, помилование связано с заменой смертной казни на наказание в виде лишения свободы. Однако объектом помилования могут быть, в принципе, любые виды наказания.

Акты помилования всегда конкретны, персонифицированы. Этим помилования отличаются от амнистии, правом применения которой наделена Государственная Дума.

Вопрос 7. Федеральное собрание как представительный орган. Определите роль Российского парламента как представительного органа

Ответ: Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепляет статус Федерального Собрания, что позволяет вести речь о конституционном статусе парламента.

Рассматривать и анализировать конституционно-правовой статус Федерального Собрания можно только в тесной связи с принципиальными положениями, содержащимися в Конституции Российской Федерации. Положения ст. 10 об осуществлении государственной власти в Российской Федерации на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную власть, а также ст. 11 об осуществлении государственной власти Президентом, Федеральным Собранием, Правительством, судами, характеризуют новый подход к определению места и роли представительного и законодательного органа Российской Федерации.

Анализ конституционных норм дает основание для выделения в статусе Федерального Собрания следующих элементов:

а) официальной конституционной характеристики Федерального Собрания как парламента России, как ее представительного и законодательного органа. Таков смысл нормы-дефиниции, содержащейся в ст. 94 Конституции Российской Федерации;

б) структуры парламента как двухпалатного органа;

в) порядка формирования Федерального Собрания;

г) порядка деятельности палат Федерального Собрания;

д) компетенции Федерального Собрания и его палат (особенно в сфере законодательства);

е) конституционных взаимоотношений Федерального Собрания с Президентом и Правительством страны.

Статус Федерального Собрания не исчерпывается конституционными нормами, скорее всего их следует рассматривать как основу его правового положения.

Конституция Российской Федерации (ст. 94) называет Федеральное Собрание -- парламент Российской Федерации -- представительным и законодательным органом Российской Федерации. Современный парламент -- это общегосударственный представительный орган, главная функция которого в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти.

Конституция Российской Федерации называет Федеральное Собрание представительным органом Российской Федерации. Это значит, что парламент Российской Федерации -- выразитель интересов и воли народа, т.е. всей совокупности граждан Российского государства. Российский парламент формируется на основе всеобщего политического участия населения, прежде всего путем всеобщих выборов. Выборы как единственно возможный способ формирования представительного органа придают ему «авторитет всеобщности».