Исторический опыт муниципального управления зарубежных стран

В соответствии с параграфом 2: “Муниципалитетам должно быть предоставлено гарантированное право разрешать в рамках закона все их местные дела под свою ответственность. Ассоциации муниципалитетов также пользуются правом самостоятельности в рамках их законных полномочий и в соответствии с положениями законодательства”. В 3-м же параграфе “Федеральное правительство гарантирует соответствие конституционного устройства земель основным правам и положениям, изложенным в §§1,2”. Таким образом, на федеральном уровне установлены только основные права и гарантии местного самоуправления.

Уровень федеральных земель. Конституции земель содержат подробные положения, регламентирующие форму и объем полномочий местных органов власти. Конституции земель должны соблюдать гарантии, предоставляемые ст. 28 Основного Закона. Столь значительное различие в компетенциях федерального уровня России и Германии в отношении местного самоуправления объясняется тем, что германское федеративное государство сложилось в результате объединения суверенных государств. Российская же Федерация складывалась путем передачи части полномочий федерального центра субъектам Федерации, находящимся только в процессе своего становления.

Строго унифицированного порядка в организации власти на уровне федеральных земель не существует, потому этот порядок в различных землях может значительно отличаться. В частности, в некоторых федеральных землях предусмотрен промежуточный уровень власти (между органами власти федеральной земли и местным самоуправлением). Этот уровень в Германии называют средним уровнем. По правовому статусу органы власти среднего уровня представляют собой территориальные подразделения органов власти федеральных земель. Основная задача данного уровня государственной власти федеральных земель, - обеспечение контроля за соблюдением законодательства всеми нижестоящими уровнями власти. Таким образом, обязательная в любой системе управления функция контроля выведена на отдельный (специализированный) уровень управления.

Средний уровень установлен не во всех федеральных землях. Так, в частности, средний уровень власти установлен в Саксонии, где образовано 3 территориальных подразделения (округа) с центрами в Дрездене, Лейпциге и Чемнитце, и в Тюрингии, где образовано одно территориальное подразделение (округ) с центром в Веймаре. С определенной долей условности в качестве аналога германского среднего уровня в России могут рассматриваться образуемые в некоторых субъектах Федерации территориальные подразделения органов государственной власти субъектов Федерации (например, в Свердловской области).

Таким образом, в соответствии с законодательством ФРГ основное регулирование отношений в сфере местного самоуправления осуществляется на уровне федеральных земель, т.е. конституциями, законами и иными актами органов государственной власти федеральных земель.

Уровень района и городов районного значения. Районы в Германии являются публично-правовыми корпорациями, объединением коммун (общин) и одновременно государственной административной единицей нижнего уровня. Распределение компетенции (задач) между районами, городами и общинами осуществляется по принципу, согласно которому выходящие за местные рамки работы, которые не могут быть выполнены общинами, осуществляются главным образом районами, т.е. по принципу “снизу вверх”. Органы власти района формируются по тому же принципу, что и органы самоуправления в городах и сельских общинах. Населением района избирается крейстаг - главный орган районного самоуправления. Деятельность по решению вопросов местного значения в городах и на территории сельских общин имеет приоритет по отношению к компетенции органов власти районов. Таким образом, в компетенцию районов входят задачи, решение которых необходимо в интересах жителей района, но выходит за пределы возможностей городов и сельских общин.

Таким образом, районы в Германии скорее являются надмуниципальным уровнем, чем нижним “этажом” государственной власти. Основной задачей этого уровня управления является координация межмуниципального взаимодействия и решение совместными усилиями вопросов, выходящих за пределы возможностей отдельных общин.

Уровень городов и коммун (общин). Под немецким термином “город” в отношении местного самоуправления (в отличие от термина “город районного значения”) следует понимать относительно небольшой город в статусе базового (нижнего) уровня самоуправления. Общины интегрированы в государственное административное устройство земель и являются его частью. Территории общин представляют собой нижний уровень государственно-административного устройства.

Структура органов местного самоуправления

Структура местного самоуправления в городах ФРГ состоит из двух основных ветвей власти - “законодательной” (представительной) и исполнительной, принципы организации и взаимодействия которых основаны, как правило, на концепции сильной исполнительной власти и достаточно унифицированы по всем территориальным единицам (землям). Кроме того, каждая земля и многие города имеют свои специфические, закрепленные в земельном и местном законодательствах (в положениях об общинах), организационные особенности, отражающие своеобразие структуры, функций и способов избрания руководителей органов управления городами.

Высшим органом власти на местах являются городской совет или совет общины. Это - муниципальное собрание, представительный орган, напрямую избираемый населением, так называемый “коммунальный парламент”. В соответствии с Основным законом ФРГ, советы избираются жителями общины на пятилетний срок на основе публичных, прямых, свободных, равных и тайных выборов. Избирателями могут быть жители старше 18 лет, имеющие немецкое гражданство и прожившие в городе (общине) не менее трех месяцев. Кандидаты на выборы в совет обычно выдвигаются различными политическими партиями. В соответствии с Законом о выборах, кандидаты от политических движений должны быть старше 18 лет, прожить в общине не менее шести месяцев, иметь немецкое гражданство не менее года. Число членов совета зависит от численности населения и колеблется в городах Германии от пяти до 93.

Будучи избранными, члены совета обладают свободным мандатом, т.е. исполняют свои обязанности в рамках законов в соответствии с их собственными убеждениями и исключительно в целях общественного процветания. Они не ограничены какой-либо ответственностью, которая уменьшила бы их свободу в принятии решений в качестве членов совета. На первом заседании из нескольких кандидатур избираются председатель совета и его заместители (обербургомистр и бургомистры), которые занимают свои должности в течение срока полномочий совета. Члены совета выполняют свою работу на общественных началах, но имеют право получать компенсацию расходов в соответствии с их общественными обязанностями и потерей заработка. Заседания совета всегда открыты для публики. Время проведения, место и повестка дня публикуются в форме официального объявления в ежедневных газетах.

Как высший законодательный орган общины, совет принимает решения по всем существенным вопросам, спектр которых широк и многообразен: общественные расходы, увеличение объемов или расширение сфер деловой активности, получение кредитов, обеспечение безопасности, строительство новых плавательных бассейнов, больниц, центров досуга, домов престарелых, школ и пр. В соответствии с правами, предоставленными общинам, совет осуществляет и свой собственный “бизнес” на основе местного (городского) законодательства. Он также распоряжается использованием средств, выделяемых на поддержание чистоты и порядка в городе, уборку улиц, переработку отходов, водопотребление и водоочистку. Он может принимать решения по руководству городской исполнительной властью (администрацией), отслеживает исполнение своих решений. Для подготовки решений совет может создавать специальные комиссии из членов совета и привлекаемых специалистов.

Вторым важным органом управления в общине после городского совета являются органы исполнительной власти (городская власть или городская администрация), включающие избираемых или назначаемых, в зависимости от типа структуры управления, руководителей департаментов. Исполнительная власть отвечает за ежедневное оперативное управление городом и за подготовку и выполнение решений городского совета. Администрация имеет право оспаривать решения, противоречащие закону. В этом случае совет обязан пересмотреть свое решение. При повторном протесте исполнительной власти решение принимается вышестоящими органами управления на уровне земель.

Структура органов исполнительной власти в Германии построена на единых для всех земель принципах: вся городская администрация разделена на департаменты, имеющие унифицированную нумерацию. Каждый департамент имеет вертикальную структуру. Администрация имеет восемь основных департаментов: 1) общего управления; 2) финансов; 3) безопасности и поддержания порядка; 4) культуры и образования; 5) по делам молодежи; 6) строительства; 7) управления общественными службами; 8) экономики и транспорта.

Полномочия органов местного самоуправления и методы муниципальной деятельности

Полномочия органов местного самоуправления можно разделить, в зависимости от сферы компетенции, на две группы. К первой относится решение задач в рамках собственной сферы компетенции, касающихся функционирования данной территориальной единицы, т.е. задач местного самоуправления. Земельные инстанции могут осуществлять только правовой надзор за действиями органов муниципального управления при выполнении этих задач, но не контролировать целесообразность их действий. Эти задачи местного самоуправления в свою очередь подразделяются на обязательные (организация энерго- и водоснабжения, пожарной охраны, содержание зданий начальных школ, управления дорогами и т.п.) и добровольные (их община ставит перед собой сама с учетом своих финансовых возможностей, например, строительство спортивных сооружений, парков, музеев и т.п.). Ко второй группе относится решение задач в рамках порученной сферы компетенции. Это, прежде всего, так называемые государственные поручения коммунальным структурам управления со стороны Федерации или земель. Они обычно касаются гражданской обороны и регистрации военнообязанных. На выполнение государственных поручений распространяется неограниченный правовой и предметный надзор вышестоящих органов. Нечто среднее между задачами самоуправления и государственными поручениями представляет собой выполнение обязательных задач по указанию. К ним относятся обеспечение строительного надзора, регистрация места жительства граждан и оповещение населения о грозящей опасности.

Основными методами муниципальной деятельности являются непосредственное регулирование и управление. Регулирующая деятельность - это выдача лицензий на право торговли, содержание различных предприятий бытового характера, кинотеатров, театров и т.д., разрешение на занятия промыслами, установление правил торговли, застройки, выделение земельных участков под строительство, установление правил поведения в общественных местах, дача разрешений или наложение запретов на проведение уличных шествий, митингов, демонстраций. Сюда же относится надзор в сфере охраны общественного порядка, противопожарной безопасности, санитарный надзор и т.д. Нормотворческая деятельность местных органов, как правило, ограничена, и часто для издания какого-либо акта требуется его утверждение вышестоящим органом либо представителем правительства. В зависимости от сфер деятельности муниципальных органов их основные полномочия будут в дальнейшем раскрыты по следующим группам:

1) полномочия в сфере финансово-экономической деятельности;

2) полномочия в области охраны общественного порядка;

3) полномочия муниципальных органов в области коммунального обслуживания, застройки и благоустройства территорий и охраны окружающей среды (ОС);

4) полномочия в социальной сфере.

Полномочия общин в сфере финансово-экономической деятельности. Местное самоуправление не способно функционировать без определенной свободы финансовой деятельности. Основой бюджетного хозяйства ФРГ является бюджетная автономия - самостоятельность Федерации, земель и общин в области планирования, рассмотрения в представительных органах, реализации и контроля за исполнением соответствующих бюджетов. Финансовый суверенитет Федерации и земель регулируется ст. 104а Основного закона ФРГ.

Суверенитет общин в финансовых вопросах прямо не вытекает из положений Основного закона. Он является производным от права на самоуправление, зафиксированного в п. 2 ст. 28, и действует в рамках федеральных и земельных законов. Во всех федеральных землях общины имеют право утверждать собственный проект бюджета представительными органами коммун.

Однако уставы коммун, составляемые на уровне общин, аналогично бюджетному закону на федеральном и земельном уровнях, могут быть приняты при условии, что общая сумма кредитов и обязательственных полномочий, максимальная сумма кассовых кредитов и размер налоговых ставок будут утверждены государством.

Распределение финансирования между тремя уровнями государственной власти осуществляется в соответствии с принципом германского права - “объем задач определяет размер финансирования”. Обеспечению финансовыми средствами отдельных субъектов управления в соответствии со стоящими перед ними задачами способствует сбалансированность их бюджетов. Это также позволяет более экономно расходовать финансовые ресурсы страны. Как показывает опыт, собственные средства субъектов управления расходуются, как правило, более экономно, чем финансовая помощь других управленческих уровней.

Коммунальные финансы являются основой всего местного самоуправления. В распоряжении органов местной власти находится значительный объем финансовых средств. Общий размер коммунальных бюджетов составляет больше половины бюджета Федерации и около 75% общего бюджета земель. Данное обстоятельство объясняется большим числом задач, непосредственно выполняемых коммунами. Однако финансовая автономия местных органов носит относительный характер, что связано с проведением общефедеральной макроэкономической политики и экономическими задачами отдельных земель. В первую очередь речь идет о поддержке коммунами государственных антициклических мер. Подразумевается, что в периоды экономического подъема коммуны должны сокращать свои инвестиционные расходы, а в условиях спада увеличивать расходы на инвестиции, поддерживать спрос и способствовать экономическому развитию. На практике эффективность коммунальной финансовой политики по преодолению циклов невелика, более того, в периоды неблагоприятной экономической ситуации именно коммуны больше всего страдают от последствий циклических явлений, для борьбы с которыми необходима помощь земель или федерации.

Более успешно общины вовлекаются в региональную и структурную политику, имеющую особое значение для Германии, провозгласившей себя социальным государством (ст. 20 Основного закона), что предполагает, среди прочего, и меры по уменьшению крупных социальных различий в обществе. В ФРГ действует система бюджетного регулирования, включающая вертикальное и горизонтальное “финансовое выравнивание”. Вертикальное (первичное) финансовое выравнивание охватывает финансовые отношения между Федерацией, ее субъектами (землями) и входящими в их состав коммунами. Оно касается распределения налоговых поступлений между ними. Коммуны распоряжаются лишь незначительной частью собранных на ее территории средств. Например, в Гамбурге из каждой полученной в виде налогов марки коммуне остается 19,7 пфеннига. Все остальное уходит на земельный и федеральный уровни.

Горизонтальное (или вторичное) финансовое выравнивание осуществляется между субъектами одного уровня с целью сближения их потенциалов и условий жизни населения. Например, различия в уровне развития городов, пригородов и сельской местности считаются в ФРГ допустимыми лишь в ограниченных пределах, чтобы избежать миграции из сел и перенаселения городов, что требует объединения усилий государственных органов Федерации и земель с властями на местах в сферах управления, планирования и в области финансов. Общины скорее являются частью единого целого, чем независимыми территориальными единицами: возможность предпринять что-то на муниципальном уровне больше зависит от ситуации в государстве, чем от специфических местных обстоятельств. В случае необходимости коммуны получают дополнительные финансовые отчисления из бюджета земли или Федерации, которые могут достигать в отдельных случаях 50% доходной части коммунальных бюджетов.

Рассмотрим подробнее бюджетную политику органов местного самоуправления, которая складывается в результате финансовой автономии и бюджетного регулирования. Право местных органов власти самостоятельно распределять свои расходы (так называемая компетенция по расходам) представляет собой часть финансовой автономии. За нормативно устанавливаемые и обязательные статьи бюджета отвечает совет. Он определяет принципы и направления местной политики в сфере доходов и расходов. За административное исполнение бюджета отвечает высшее лицо в администрации: в Северной Германии это руководитель (“директор”) общины, в Южной - бургомистр. Важной статьей расходов городов и общин является финансирование экономической и социальной инфраструктуры. Особенно велики капитальные затраты местных органов на строительство учреждений здравоохранения, просвещения, жилья, дорог, а также на капиталовложения в развитие местной промышленности. Помимо капитальных велика и доля текущих затрат (на дорожно-транспортное хозяйство, содержание полиции и пожарной службы, больниц и пр.). Особо нужно отметить расходы на регулирование размещения производительных сил. Наконец, быстрыми темпами растут в последние годы расходы на природоохранные мероприятия. Крупной статьей расходов городов, имеющих право выпускать займы, является выплата процентов по кредитам.

Бюджетное хозяйство местной территории, в которое входит планирование, утверждение и исполнение бюджета на текущий бюджетный год, ведется на основе и в рамках пятилетнего финансового плана. Основой финансового плана местных властей является составляемая ими программа инвестиций, определяющая инвестиционные мероприятия и приоритеты. В финансовом плане предполагаемые расходы и возможности их покрытия расписываются по годам. Этот план должен ежегодно продлеваться и уточняться в соответствии с существующей реальностью. Однако планирование местных расходов лишь в незначительной степени определяется самостоятельными решениями местных органов власти. Сегодня их обязанности по расходованию финансовых средств более чем на 90% определяются законами. Большая часть этих средств приходится на оплату персонала. Местные органы могут сами решать, какой штат персонала им нужен, но они не вправе определять размер зарплаты. В широком аспекте финансовая автономия действует лишь в разрезе добровольных полномочий. т.е. главным образом в области культуры и коммунального хозяйства. Расходы же на социальные нужды в значительной мере определяются законами Федерации и земель.

Нормативные акты требуют от органов местного самоуправления, прежде всего, экономии и бережливости. К этому их вынуждает принцип “обязательного минимального финансирования”, являющийся одним из принципов германского права. Местные органы власти должны также учитывать требования сбалансированности экономики в целом, т.е. поддержания определенного уровня цен и высокой степени занятости при постоянном экономическом росте. Контрольные меры, касающиеся выполнения законодательных предписаний на этот счет, могут серьезно корректировать полномочия местных органов по расходованию средств. Особенно жесткий контроль устанавливается за использованием целевых субсидий.

Что касается доходной части местных бюджетов, то она может исполняться двумя способами. Во-первых, государство открывает местным органам источники самофинансирования. Они имеют право взимать собственные платежи (налоги, всевозможные сборы, взносы, штрафы, пошлины), брать в ограниченных пределах кредиты, а также получать доходы от своего имущества и коммерческой деятельности. Во-вторых, при необходимости федеральный центр и земли тоже участвуют в финансировании общин.

Источники доходов общин. Во-первых, это налоги, непосредственно остающиеся в их распоряжении. В соответствии с п. 5 ст. 106 Основного закона ФРГ, общины получают 15% поступлений от подоходного налога, вносимого их жителями. Кроме того, в распоряжение общинных бюджетов поступают местные налоги. Их число превышает дюжину и может варьироваться в зависимости от местности. Но главными среди них являются промысловый налог и налог на земельные участки, взимаемые с работающих в общине предпринимателей. Они обеспечивают 97% от общей суммы налоговых поступлений общин. При этом общинам предоставляется право регулировать ставки на эти налоги. Низкие ставки являются, в известной мере, факторами конкуренции между общинами за привлечение предпринимателей и инвесторов. Местные власти имеют также право собирать косвенные налоги на некоторые товары и услуги (напитки, развлечения, охота, рыболовство, автомобильный транспорт и т.п.), но определение ставок этих налогов относится к компетенции законодательных органов земель.

Во-вторых, общины получают дотации от федеральных и земельных органов. В рамках выравнивания финансовых возможностей отдельных общин, местным властям передается часть доходов от налоговых поступлений Федерации и земель. Ежегодно принимаемые законы земель о выравнивании финансовых возможностей местных территориальных образований определяют процентные квоты доходов, идущих на эти цели от конкретных налогов, из которых складывается общий налоговый фонд выравнивания - фундамент дотаций местным органам власти. Причитающаяся конкретным общинам квота переводится им в виде общих и целевых ассигнований. Общие ассигнования, имеющие наибольшее значение, позволяют покрывать основные потребности муниципалитетов и учитывают, в частности, различную численность населения. Целевые дотации, с одной стороны, компенсируют общинам специальные финансовые расходы, связанные с выполнением задач, возложенных на них землей или федерацией, например, в связи с расположением на территории общины частей бундесвера или в связи с выполнением поручения вышестоящих органов (выплата пособий на оплату жилья, помощь беженцам). С другой стороны, целевые дотации предназначены для участия в инвестиционной деятельности на местах, в которой задействованы и местные органы.

В-третьих, источником доходов местных органов власти являются неналоговые доходы, связанные с выдачей платных разрешений на осуществление определенных видов деятельности (торговлю, зрелищные мероприятия, получение водительских удостоверений и т.п.); денежные сборы за нотариальные услуги, судебные сборы, многочисленные штрафы (загрязнение окружающей среды, нарушение правил торговли, уличного движения и т.п.).

В-четвертых, местные власти прибегают к займам. Местные сберегательные кассы обеспечивают их кредитами, получаемыми на едином кредитном рынке. Своеобразным методом мобилизации средств для местных бюджетов является выпуск собственных займов. Доходы от них - это важнейший источник финансирования долгосрочных инвестиционных проектов. Широкому распространению муниципальных и земельных займов способствовало то, что доходы от государственных ценных бумаг, в частности муниципальных облигаций, не облагаются налогом, становясь тем самым одним из наиболее популярных видов вложений у населения. Но поскольку это ведет к росту задолженности, а следовательно, к дополнительной нагрузке на местные бюджеты, федеральное правительство препятствует бесконтрольному росту местных займов.

В-пятых, местные органы покрывают часть расходов за счет потребительских платежей за услуги, предоставляемые муниципальными учреждениями. Объем взимаемых сборов за 15 лет с 1975 по 1990 г. повысился в ФРГ в три раза (уровень зарплаты увеличился за этот период вдвое).

Полномочия местных органов в области охраны общественного порядка. В ведении местных исполнительных комитетов находятся местные полицейские силы, которые занимаются патрульной и охранной службой. Руководитель местных исполнительных органов зачастую наделяется функциями главы полиции. Руководители местных исполнительных органов могут осуществлять предварительное дознание, следствие, розыскные мероприятия и задержание преступников. В ряде случаев они не обладают полицейскими функциями, а нанимают полицейских для соответствующей работы.

Полномочия местных органов власти в области нового строительства, коммунального обслуживания, благоустройства и охраны окружающей среды. Эти полномочия охватывают строительство, развитие транспорта, дорожное регулирование, местное дорожное строительство, санитарное состояние городов, соблюдение законодательства по охране природы, борьбу с загрязнением воды, воздуха. Вопросы водоснабжения, освещения, канализации, уборки мусора и т.д. очень волнуют граждан, поскольку рост городов, создание крупных мегаполисов, в которых живут сотни тысяч, миллионы людей, не всегда позволяют им обеспечить нормальное и здоровое существование. Поэтому данная сфера - это главная функция местных властей, выполнения которой ждут от них люди.

В таком густонаселенном индустриальном государстве, как ФРГ, возможность использовать землю под строительство является важным компонентом гарантии частной собственности. Сооружение, перестройка и изменение формы пользования строением допустимы лишь тогда, когда застройщик имеет разрешение на строительство, выданное соответствующим органом строительного надзора. Органы местной власти, общины могут с помощью планов общей застройки, издаваемых в форме уставов, регулировать использование земли в строительных и прочих целях в интересах общества и социально приемлемого подхода к землепользованию. Издание планов застройки общины осуществляют под собственную ответственность, что является одним из главных элементов гарантии коммунального самоуправления. В задачи коммунального градостроительного планирования входит подготовка плана использования территории, который охватывает всю территории общины и представляет собой план, в общих чертах отличающийся от плана застройки; последний является подробным, нормативным планом определенной части территории общины. План использования территории должен утверждаться органом государственного надзора, тогда как о планах застройки должна лишь регулярно даваться информация. Такой пример ограничения государственного надзора свидетельствует о самостоятельности коммунального самоуправления.

В то же время, очевидно, что для гармоничного и упорядоченного развития больших территорий коммунальное градостроительное планирование должно согласовываться с планированием территорий за пределами данной общины. Выполнение этого требования обеспечивается путем согласованного между Федерацией и землями планирования в сфере землеустройства. Этой цели служит федеральный закон о планировании расселения и землепользования, который формулирует ряд общих целей, направленных на достижение равновесия между промышленными центрами и сельскими районами, и должен обеспечить сбалансированность социально-экономической структуры. Федеральная программа планирования расселения и землепользования содержит положения по координации соответствующих мер. На основе этого документа земли разрабатывают для своей территории соответственно земельные программы планирования расселения и землепользования и планы развития земель.

Данный пример наглядно демонстрирует многообразие форм взаимодействия центра, земель и общин в вопросах территориального планирования и застройки. Если гражданин изъявляет желание получить разрешение на строительство, то в действие приходит управленческий механизм данной земли и включается ее нижняя инстанция по строительному надзору, применяющая земельное строительное законодательство, а также основополагающие предписания федерального закона о строительстве, в котором четко определены критерии допустимости строительства с точки зрения градостроительного планирования.

Полномочия в социальной сфере. В данном случае имеется в виду помощь неимущим, престарелым, инвалидам: бесплатные столовые, медицинская помощь для бездомных, дома престарелых, дома для лиц, нуждающихся в специальном уходе.

Надзор за деятельностью органов местного самоуправления

Орган надзора федеральной земли за местным самоуправлением должен контролировать, чтобы общины выполняли свои задачи в интересах общественного блага. Одновременно он призван и защищать их права. Орган надзора за местным самоуправлением делится на общий надзор за местным самоуправлением и специальный надзор по государственным делам, которые переданы общинам. В области добровольных задач общины подлежат общему надзору, который должен ограничиваться лишь проверкой на правомерность. В области обязательных задач для выполнения указаний существует как правовой, так и профессиональный надзор. В области исполнения заданий государство производит неограниченный надзор за правомерностью и целесообразностью действий местного самоуправления. Органами надзора окружного подчинения являются окружной директор или окружной советник. Высшей надзорной инстанцией является министр внутренних дел.

При общем надзоре различают превентивный и последующий методы контроля. Превентивными являются получение санкции, консультация и право органа надзора на получение в любое время нужной информации. К последующему контролю относятся право опротестовать и отменить решение, право отдать распоряжение и в случае отказа его выполнить - право заменить работников. За выполнением бюджета общины производится регулярный контроль, включающий проверку годовых отчетов с сообщением результатов проверки. Назначение комиссара, а также роспуск органа местного самоуправления - это крайние меры надзора, которые применяются, если представительное собрание отказывается принимать необходимые решения. Мероприятие общего надзора община может обжаловать в административном суде. Здесь принципом является то, что орган надзора имеет право действовать лишь в интересах общественного блага, но не для проведения интересов отдельного гражданина.

Подробное рассмотрение всех направлений деятельности местных органов власти ФРГ позволяет подвести итоги по проблеме их взаимоотношений с центром и с землями. Перед общинами открывается широкое поле деятельности в рамках полномочий, принимаемых местными “законодательными” органами. В определенной мере эта деятельность обеспечивается самофинансированием. Вместе с тем для ФРГ характерна большая гармонизация деятельности трех ступеней управления. Общины являются органами опосредованного государственного управления. На них лежит обязанность по соблюдению федеральных и земельных законов, и в этой части их деятельность подлежит государственному надзору.

Реформирование местного самоуправления в восточных землях Германии

После крушения коммунистического режима в ГДР и воссоединения двух германских государств местное самоуправление оказалось в необычайно сложном положении, поскольку оно оставалось единственным институтом власти в стране после того, как центральный правительственный аппарат ГДР вместе с окружной системой управления, служившей административным стержнем партийной и государственной структуры в бывшей ГДР, был упразднен. На районы, города и деревни лег огромный груз проблем, порожденных социальной и экономической ситуацией, возникшей в результате крушения прежних хозяйственных структур и растущей безработицы. При этом они еще должны были видоизмениться, чтобы соответствовать западногерманской конституционной модели.

Административно-политический аспект. В бывшей ГДР моделью политического и административного устройства на уровне районов, городов и общин служила введенная в 1952 году система демократического централизма, ориентированная на сталинский государственный строй СССР. В этой системе было 14 округов, являвшихся опорой центральной партийной и государственной власти, 27 городов окружного подчинения и 191 район. Существовавшие наряду с ними 7500 городов районного подчинения и деревень не имели никакой самостоятельности. Демократически избранная в марте 1990 года Народная палата ГДР приняла Положение об организации муниципалитетов, которое в значительной мере копировало модель коммунального самоуправления, принятую в западногерманских землях. В соответствии с этой конституционной моделью, охватывающей и “местное самоуправление”, решительно изменились положение и задачи местных территориальных образований, в особенности городов и деревень, как в их отношениях с вышестоящими инстанциями (по вертикали), так и в их собственных взаимоотношениях при осуществлении властных функций (по горизонтали).

Управленческий аспект. При распределении обязанностей и определении состава совета района (исполнительного органа районного звена) районная администрация ГДР руководствовалась единой целью, в соответствии с которой в совете, наряду с председателем, работали еще 18 его членов (отвечавшие, в частности, за деятельность райплана, за сельское хозяйство, производство продовольствия, торговлю и снабжение, финансы и цены, жилищную политику и жилищное хозяйство, районное строительство и т. д.). Картина районной и городской администрации полностью изменилась после перехода к западногерманской конституционной модели и соответствующей правовой системе со свойственными им задачами и ответственностью муниципалитетов. Прежний численный состав управления городов и деревень районного подчинения оказался явно недостаточным. А поскольку эти административные единицы испытывали острую нехватку денежных средств для привлечения нового персонала, состояние дел здесь становилось все более критическим.

Не лучшим образом обстояло дело с квалификацией старого административного персонала. В сферах коммунального управления бывшей ГДР (транспортное планирование, организация местных территорий или здравоохранение) персонал обладал достаточной профессиональной подготовкой. Гораздо хуже создалась ситуация в сфере собственно управленческих профессий, для которой не существовало системы образования, сравнимой с западногерманской. Например, при подготовке юристов проводилась специализация для работы в сфере хозяйства и юстиции, но не в области административной деятельности. В ГДР не существовало учебных заведений, готовящих сотрудников административного аппарата, подобных существующим в ФРГ в виде высших профессиональных школ управления. Типичный администратор ГДР приходил в систему управления “извне” с дипломом по любой специальности, кроме управленческой. Правда, от сотрудников государственного аппарата, во всяком случае, от руководящих кадров (в особенности принадлежавших к номенклатуре), в ГДР требовалось законченное дополнительное образование (возможно заочное). И все же следует исходить из того, что дело со специализированной административной подготовкой на муниципальном уровне обстояло хуже, чем в более высоких сферах. Ограниченность профессионализма административного персонала сказывалась в том, что ему были мало известны даже такие рутинные бюрократические процедуры, как делопроизводство, регистрация актов или отклонение ходатайств.