131

Министерство образования Российской Федерации

Федеральное агентство по образованию

Государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Комсомольский-на-Амуре Государственный Технический университет»

Социальный факультет

Кафедра социальной работы

КУРСОВАЯ РАБОТА

«Исторический опыт муниципального управления отдельных стран»

Студент группы 5ГУ-1: Герлиц А.В.

Руководитель

курсовой работы: Кизиль Е.В.

Комсомольск-на-Амуре 2009

Министерство образования Российской Федерации

Федеральное агентство по образованию

Государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Комсомольский-на-Амуре Государственный Технический университет»

Социальный факультет

Кафедра социальной работы

ЗАДАНИЕ

на курсовую работу

студент Герлиц Андрей Васильевич

1. Тема курсовой работы «Исторический опыт муниципального управления отдельных стран».

2. Срок сдачи законченной работы 20.05.09.

3. Исходные данные к курсовой работе

1. Бутов В. «Местное самоуправление: Российская практика и зарубежный опыт».

2. Прудников А.С «Местное самоуправление управление в зарубежных странах».

3. Журнал «Чиновникъ» (информационно-аналитический вестник Уральской Академии государственной службы) http://chinovnik.uapa.ru/

4. Журнал «Проблемы местного самоуправления» http://www.samoupravlenie.ru/

4. Содержание курсовой работы:

Общая характеристика и модели местного самоуправления зарубежных стран. Европейская Хартия местного самоуправления. Англосаксонский вид местного самоуправления в Великобритании. Континентальная модель местного самоуправления. Местное самоуправление во Франции и Германии. Местное самоуправление в США. Зарубежный опыт и российская практика местного самоуправления.

5. Дата выдачи задания 04.02.09

Руководитель Кизиль Е.В.

Задание принял к исполнению

Содержание

Введение

Глава 1. Общая характеристика и модели местного самоуправления зарубежных стран

1.1. Основные принципы местного самоуправления зарубежных стран

1.2. Европейская Хартия местного самоуправления

1.3. Основные модели местного самоуправления

Глава 2. Зарубежный опыт местного самоуправления и местное самоуправление в РФ.

2.1. Сравнительный анализ местного самоуправления в РФ и континентальной модели местного самоуправления на примере Германии

2.2. Сравнительный анализ местного самоуправления в РФ и англосаксонской модели местного самоуправления на примере США

2.3. Опыт реформ местного самоуправления за рубежом и его использование в РФ

Заключение

Список литературы

Приложение 1

Приложение 2

Введение

Среди актуальных проблем развития современной России особое место занимает становление местного самоуправления как важнейшего института в сложившихся демократических обществах. Россия не первое и не последнее государство в мире, ведущее поиск форм и методов разумного соединения интересов государства и его территориальных сообществ. За рубежом накоплен огромный опыт организации местного самоуправления, и он может быть использован в России. Целью работы является попытка разобрать зарубежный опыт, рассмотреть основные модели местного самоуправления, сравнить их с действующей в России системой МСУ. В первой главе дается общая характеристика местного самоуправления за рубежом. Рассматривается Европейская Хартия местного самоуправления, на которой строится законодательство, касающееся местного самоуправления в современной Европе, в том числе и в РФ. В первой главе подробно исследованы две главенствующие на сегодняшний день модели организации местного самоуправления в мире - англосаксонская и континентальная. Они рассмотрены на примерах США, Великобритании и Франции, Германии соответственно. Во второй главе, зарубежный опыт сводится к российскому опыту в сфере МСУ. Проводится сравнительный анализ российской системы местного самоуправления с зарубежными. Разобран также опыт реформ местного самоуправления в странах запада, приведены типичные ошибки, которые совершаются при попытке применить этот опыт в РФ.

1. Общая характеристика и модели местного самоуправления зарубежных стран

1.1 Основные принципы местного самоуправления зарубежных стран

В большинстве современных государств управление всеми делами на местах осуществляется специальными органами местного самоуправления, формируемыми на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, а также специально назначенными из центра органами местного управления. Местное или муниципальное самоуправление - это такая система управления местными делами, которая осуществляется специальными выборными органами, непосредственно представляющими население той или иной административно-территориальной единицы данной страны. Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года, дает общее определение местного самоуправления, фактически ставшее универсальным и принятое всеми демократическими государствами. Под местным самоуправлением Хартия понимает «право, действительную способность местных сообществ контролировать значительную часть общественных дел, управлять ею в рамках закона под свою ответственность и на благо населения».

Концепция местного самоуправления исходит, прежде всего, из того, что местные сообщества населения представляют собой один из основных элементов любого демократического режима, а право граждан на участие в управлении общественными делами является составной частью демократических принципов построения большинства современных государств.

Кроме того, принцип местного самоуправления исходит из того, что участие граждан  в управлении общественными делами  самым непосредственным образом может быть реализовано именно на местном уровне. При этом совершенно очевидно, что существование местных сообществ, облеченных реальными полномочиями, делает возможным обеспечить такое управление, которое было бы наиболее эффективным и максимально приближенным к нуждам населения.

Сила и влияние органов местного самоуправления в различных странах отражает степень демократизма существующего политического режима. Эти органы возникли и развивались как прямой противовес абсолютной власти центра. В силу этого они очень часто оказывались в оппозиции центральному правительству, и их взаимоотношения  часто характеризовались откровенным противостоянием по вопросам разделения компетенции, финансово-экономическим вопросам и т.д. Первоначально эти органы формировались на основе ограниченного избирательного права состоятельными гражданами общества при наличии цензовых барьеров (грамотности, образования, оседлости, имущественного ценза). Впоследствии система формирования органов местного самоуправления была демократизирована, эти органы превратились в наиболее массовые и наиболее приближенные к населению.

Значение органов местного самоуправления определяется еще и тем, что в повседневной жизни граждане сталкиваются именно с деятельностью этих органов, поскольку они оказывают решающее влияние на создание в соответствующей территориальной единице условий для жизнеобеспечения населения, хотя общее направление социально-экономической и политической деятельности определяется центральными органами государственной власти и управления. Большое значение имеет и то обстоятельство, что  органы местного самоуправления связаны организационным единством, имеют полномочия обладать и распоряжаться определенной собственностью, заключать сделки, распоряжаться местным бюджетом и т.д. Поэтому в условиях рыночной экономики необходимость широкого самоуправления на местах, как правило, поддерживается и защищается большинством населения любой страны.

В настоящее время наиболее существенными признаками системы местного самоуправления в зарубежных странах является их универсальная выборность и значительная самостоятельность в решении местных вопросов. Эта самостоятельность опирается на муниципальную собственность, право взимания и распоряжения местными налогами, возможность принятия широкого круга нормативных актов по вопросам местного управления, распоряжение местной полицией и т.д.

Коммунальное самоуправление, например, в Германии, характеризуется следующими принципами, характерными и для многих других развитых демократических государств: самостоятельным независимым от других органов осуществлением местных коммунальных функций, собственной ответственностью в решении местных общественных задач, при этом субъекты самоуправления являются субъектами публичного права; деятельность служащих в коммунальном представительстве осуществляется на непрофессиональной основе. Органы местного самоуправления наделены правом выборов органов самоуправления; правом принимать собственные нормативные акты; финансовой автономией; независимостью в проведении кадровой политики; независимостью в области коммунального планирования; осуществлением государственного надзора и контроля за деятельностью коммуны. Такие принципы отражают наиболее характерные особенности системы местного самоуправления и в других европейских странах. Вместе с тем, европейская система местного самоуправления оказала серьезное влияние и на общие принципы формирования и функционирования местного самоуправления в других регионах.

Сложившееся, например, в Латинской Америке законодательство о местном управлении было обусловлено рядом факторов, в том числе влиянием испанского колониального законодательства. История возникновения здесь органов местного самоуправления берет начало именно в этот период. Органам власти на местах предоставлялись, с одной стороны, довольно широкие полномочия, а с другой -  они находились под жестким контролем со стороны центральных властей. Первые подобные учреждения возникли в Мексике еще в 1519 году, и их деятельность регулировалась специальными ордонансами, принятыми испанским парламентом - Кортесами. Городским  муниципалитетам предоставлялось имущество в собственность, право решения местных вопросов, сборов налогов и издания нормативных актов. Однако руководители муниципальных органов - главные алькальды (мэры) или коррехидоры (советники) - считались служащими центральных властей. Так, впервые в Латинской Америке была введена система административной автономии, т.е. значительной самостоятельности местных учреждений в рамках закона, но под жестким контролем со стороны центральных властей через их представителей на местах. Этот принцип, ставший основополагающим в законодательстве о местном самоуправлении, до настоящего времени применяется в Латинской Америке.

Так, статья 29 Конституции Венесуэлы 1961 г. прямо закрепляет автономию муниципалитетов как право выбирать органы своей власти, осуществлять свободную деятельность в пределах своей компетенции, создавать собственные источники доходов и собирать денежные поступления.

Бразилия, например, включает в себя свыше 4300 муниципалитетов, которые имеют право самостоятельного управления во всем, что относится к их интересам. Муниципалитеты имеют политическую, административную и финансовую автономию. Вместе с тем, поскольку Федеративная Республика Бразилия построена на принципах значительной централизации, включающей право центральных властей на самое широкое вмешательство в дела субъектов федерации, конституции штатов предусматривают аналогичный институт вмешательства в дела муниципалитетов. Основаниями могут служить нарушения муниципальной автономии, задолженность по федеральным платежам, невыполнение федеральных законов или судебных решений, нарушение прав человека и т.д. Принцип федерального вмешательства имеет конституционную основу, он закреплен статьями федеральной Конституции и конституциями штатов, в состав которых входят муниципалитеты. Принцип федерального вмешательства рассматривается бразильскими исследователями как одна из гарантий сохранения целостности государства и обеспечения нормального функционирования конституционных органов власти, демократического режима и системы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления опираются обычно на разветвленный чиновничий аппарат, от которого прямо зависит эффективность работы этих органов. Органы местного самоуправления непосредственно осуществляют управленческие функции на местах, одновременно выступая в качестве юридически самостоятельного элемента механизма власти. В настоящее время органы местного самоуправления и их исполнительный аппарат представляют собой один из крупнейших по численности элементов управленческой системы.

Юридическая и фактическая самостоятельность органов местного самоуправления в ряде современных государств носит особенный специфический  характер. Их самостоятельность иная, чем самостоятельность автономных образований, так как органы местного самоуправления не обладают законодательными полномочиями, поскольку они могут действовать только на основе и в рамках законодательных актов, изданных центральными законодательными органами всей страны или субъекта федерации, если это федеративное государство. В ФРГ, например, выделяют три условия правового регулирования местного самоуправления: федеральное законодательство, законодательство отдельных земель и принимаемые самими общинами правовые установления. Нормами федерального законодательства является прежде всего Основной закон ФРГ 1949 г., но ведущее место в правовом регулировании местного самоуправления занимает законодательство земель, хотя в различных землях правовое положение коммун имеет свои особенности. Конституции земель, как правило, дублируют положение статьи 28 основного закона ФРГ, а также дополняют и конкретизируют отдельные ее положения. Большая часть вопросов коммунального самоуправления регулируется законами земель, среди которых основное время занимают уставы о коммунах. Уставы о коммунах имеют все земли ФРГ. Третьим звеном правового регулирования местного самоуправления в ФРГ являются правовые акты самих общин. Они имеют право принимать по местным вопросам свои собственные правовые акты. Все земельные уставы о коммунах содержат положения о том, что каждая коммуна имеет возможность принять собственный устав или положение. Эти уставы определяют возможность введения налогов и их взимание, оформление расходов коммуны, осуществление автономии в области планирования, организации коммунального управления и т.д.

На практике принцип местного самоуправления означает передачу тех или иных административных полномочий, имеющих чисто местное значение, в ведение органов, избираемых непосредственно населением данной территориальной единицы. В демократических государствах относительно роли органов местного самоуправления действует доктрина «муниципальная власть - вне политики».

Это означает, что органы местного самоуправления не должны решать политические вопросы, поскольку решение политических вопросов затрагивает интересы всего государства, и , следовательно, не может иметь чисто местное значение.

Это, конечно, не означает, что органы местного самоуправления не подвержены политическому влиянию, что просто невозможно, т.к. они избираются по партийным спискам региональных общественных организаций.

Смысл концепции «муниципалисты - вне политики» преследует цель более четко разделить компетенцию региональных и центральных органов, не допустить вмешательства региональных органов в решение общегосударственных вопросов.

1.2. Европейская Хартия местного самоуправления

Хартия - документ, наиболее полно излагающий понятие и принципы местного самоуправления. Европейская Хартия местного самоуправления является одним из главных источников муниципального права европейских государств. Именно этот документ намечает пути развития местного самоуправления в современной Европе. В основу его положен классический принцип субсидиарности, утвердившийся в европейской социальной философии еще в средние века (хотя к активной его реализации приступили лишь в нынешнем столетии). Согласно этому принципу, вопросы, которые можно решать на низовых уровнях управления, нет смысла передавать наверх. Местным сообществам нужно доверять как можно больше управленческих задач, а вмешательство государства допускается лишь там, где без него не обойтись. Говоря словами самой Хартии, осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам ". Документ был принят по инициативе Совета Европы в 1985 году, поскольку в 1996 году Россия стала полноправным членом этого "клуба демократических наций", положения Хартии местного самоуправления немаловажны и для нас.

Целью Хартии является обеспечение и защита прав местных органов самоуправления, потому что именно местное самоуправление позволяет гражданам участвовать в принятии решений, касающихся их повседневной жизни. Вот почему рассматриваемый документ обязывает государства, входящие в Совет Европы, беречь и укреплять политическую, административную и финансовую состоятельность местных сообществ. Тем самым принцип самостоятельности органов местного самоуправления закрепляется на весьма высоком международном уровне, а его соблюдение расценивается как один из основных критериев подлинной демократии.

Хартия состоит из преамбулы и трех частей. В преамбуле обозначены цели Совета Европы, а также констатируется, что местное самоуправление составляет одну из основ демократического строя, обеспечивая эффективное и, что самое главное, приближенное к гражданам управление. В документе вновь и вновь подчеркивается, что право на местное самоуправление -- одно из важнейших гражданских прав, что подлинное народовластие надо искать не там, где власть централизована, но там, где она рассредоточена и передана на места.

Часть 1 Хартии раскрывает понятие местного самоуправления, определяет сферу его компетенции, гарантии и механизмы правовой защиты, способы контроля за его деятельностью и источники финансирования. Согласно Хартии, "под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения". Важно отметить, что настоящее самоуправление немыслимо без свободных выборов -- не случайно оно "осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования". В ряду прочих тут предусмотрено право местных сообществ на собственные территориальные границы; на самостоятельное определение своих внутренних административных структур, отвечающих местным потребностям и обеспечивающих эффективное управление; на взимание налогов.

Часть II Хартии устанавливает обязательства государств, ее подписавших. Абсолютно одинаковых стран в мире нет, и, учитывая особенности каждого члена Совета Европы, в Хартии предусмотрено довольно широкое разнообразие моделей местного самоуправления. Наиболее важным в этом ее разделе является определение основных принципов, на которых должно строиться местное самоуправление в каждой стране, входящей в европейское сообщество.

Часть III носит чисто технический характер -- в ней разъясняется, как Хартия подписывается, ратифицируется и вступает в силу.

Основное содержание местного самоуправления раскрывается в части I характеризуемого документа, состоящей из десяти статей (ст. 2 - 11). Статья 2 устанавливает, что "принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства".

Статья 3 (ч. 1) содержит определение местного самоуправления, под которым понимается "право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения".

Статья 3 (ч.2) дает больше всего поводов для политических споров, поскольку устанавливает, что местное самоуправление "осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом".

Статья 4 требует установить основные полномочия органов местного самоуправления в конституционном или ином законодательном порядке. Допускается делегирование органам местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти по решению конкретных задач.

Статья 5 специально посвящена защите границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, и в частности устанавливает, что "изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом".

Статья 6 закрепляет за органами местного самоуправления право самостоятельно определять собственную административную структуру, не нарушая при этом более общих законодательных положений, а также устанавливает основы муниципальной службы, при этом главными критерием подбора кадров называются личные достоинства и компетентность.

Статья 7 устанавливает основы статуса местных выборных лиц, причем главным принципом провозглашается возможность свободного осуществления мандата. Предусматривается денежная компенсация расходов в связи с осуществлением мандата, а также указывается, что "функции и деятельность, не совместимые с мандатом местного выборного лица, могут устанавливаться только законом или основополагающими правовыми принципами".

Статья 8 предусматривает возможность административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления, однако жестко ограничивает такой контроль. В частности, оговаривается, что "любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом" и, "как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов".

Самая объемная статья Хартии - статья 9 - посвящена, как и во многих документах Единой Европы, финансовым вопросам. Наиболее общие принципы финансирования местного самоуправления сводятся к тому, что "органы местного самоуправления имеют право… на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий" и что "финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом". Вместе с тем, признается неизбежность неравенства финансовой обеспеченности муниципалитетов. В связи с этим рассматриваются принципы государственной бюджетной поддержки местного самоуправления.

"Защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов", - заявляется в Хартии. Однако тут же оговаривается, что "такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их собственной компетенции".

Дабы избежать увязывания финансовой помощи муниципалитетам с принятием ими тех или иных конкретных решений, авторы Хартии заявляют, что "предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по возможности, не должны предназначаться для финансирования конкретных проектов". "Предоставление субсидий не должно наносить ущерба основополагающему принципу свободного выбора органами местного самоуправления политики в сфере их собственной компетенции", - декларируется в Хартии.

За органами местного самоуправления признается право на сотрудничество в рамках закона и право на ассоциацию, что указывается в статье 10. Наконец, статья 11 признает за муниципалитетами право на судебную защиту. Таковы вкратце основные тезисы, определяющие правовой статус местного самоуправления в европейских странах.

Часть II Хартии вкупе со статьей 1 посвящена обязательствам и оговоркам, а часть III традиционно содержит так называемые заключительные положения, связанные с вступлением договора в силу и его действием во времени и пространстве, а также информационным и техническим вопросам. Заключительные положения в рамках данной темы не рассматриваются, а рассмотрению обязательств посвящена часть II настоящей статьи, поскольку нормы, содержащиеся в ее статьях, предусматривают большую свободу политико-юридического маневра для стран, присоединившихся к конвенции, в том числе, и Российской Федерации.

Здесь же уместно обобщить сказанное о структуре и основном содержании Хартии, сделав вывод, что в Преамбуле и статьях рассматриваемого документа сформулированы основные принципы местного самоуправления и наиболее важные нормы юридического регулирования этой сферы общественных отношений.

1.3 Основные модели местного самоуправления зарубежных стран

Англосаксонская модель

Англосаксонская модель распространена преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др. Ее черты:

· высокая степень автономии  местного самоуправления, выборность, контроль, прежде всего со стороны населения; отсутствие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления;

· отсутствие местных администраций (органов государственной власти местного уровня).

Основной принцип здесь “действовать самостоятельно в пределах предоставленных полномочий” (в Великобритании полномочия предоставляются парламентом страны, т.е. из «центра»,  в США - штатами, т.е. на региональном уровне). Выборные органы местного самоуправления в пределах закона, обычая, сложившейся практики, судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства. Государственное регулирование может осуществляться в косвенной форме, например, за счет принятия модельных законов, которые органы местного самоуправления могут вводить на своей территории с изменениями. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется  в форме судебного контроля.  Средство влияния - государственные дотации.

Рассматривать англосаксонскую модель местного самоуправления, впрочем, как и другие, лучше всего на примерах.

Местное самоуправление в Великобритании

Для местных органов Великобритании свойственна значительная независимость и самостоятельность в принятии решений. Характерными чертами местного управления Великобритании являются следующие:

1) все органы местного управления являются юридическими лицами;

2) органы местного управления в основном обладают полномочиями управленческого характера в отношении определенной территории;

3) финансироваться местные органы должны, хотя бы частично, за счет местных налогов;

4) руководство в местных органах осуществляется советниками, избираемыми на основе всеобщего избирательного права жителями соответствующей территории.

Уровни управления

Долгое время в Великобритании существовали три уровня местного управления. Актом о местном управлении 1972 года в целях организации местного самоуправления с 1-го апреля 1974 года Англия разделена на области местного самоуправления, называемые графствами, а в этих графствах образованы районы местного самоуправления, называемые округами. Те округа, которые по закону считались "сельскими", разделены на приходы. В каждом графстве, округе образуется совет. В каждом приходе создается собрание прихода или образуется совет.

Отдельный регион может иметь три уровня местного управления: совет графства, совет округа, приходский совет (собрание прихода ), но на большей территории страны действуют два уровня: совет графства, совет округа.

Говоря об уровнях местного управления, следует сразу определиться, что это понятие достаточно условно, поскольку органы разных уровней ни в коем случае не являются по отношению друг к другу органами более высокого или низкого ранга, нет "вышестоящих" и "нижестоящих". Взаимоотношения между органами всех уровней рассматриваются скорее как партнерские, но не иерархические.

Разграничение полномочий между уровнями управления

Разграничением полномочий между различными уровнями местного управления ведает парламент. В Англии действует довольно четкое, возможно даже жесткое распределение функций. Каждый орган уполномочен осуществлять управленческие функции в пределах, установленных законом.

Так, в ведении советов графств находятся все дороги (за исключением магистральных дорог и мостов), образование и библиотеки, социальные службы, пожарная охрана, полиция, музеи, продовольствие и медикаменты, и т.д.

Советы округов занимаются борьбой с шумом и здравоохранением, жилищным строительством, сбором мусора, кладбищами, городским и сельским планированием, налогообложением и др.

В ведении приходских советов находятся: распределение земельных участков, пешеходные дорожки, погребение, местности для отдыха, земли под кладбища, автобусные стоянки.

Допускается делегирование отдельных функций на основе договора одним органом другому (как одного, так и различных уровней). Но есть исключения - не допускается делегирование функций, связанных с взиманием налогов, изданием предписаний о налогообложении и т.п.

Для характеристики местного управления в Великобритании важнейшее значение имеют два понятия: “ultra vires” и “inter vires”. Суть их сводится к одному - местные органы власти жестко связаны в своей деятельности рамками прямо предоставленных им законодательством полномочий. “Отношения между центральной властью и муниципалитетами определяются принципом inter vires (действовать в пределах своих полномочий), т.е. муниципалитеты могут совершать действия, которые лишь прямо предписаны законом. В противном случае акты местных властей считаются совершенными с превышением полномочий (ultra vires) и могут быть признаны судом не имеющими силы. Характерной чертой неформальных отношений местных органов является принадлежащее им право вступать в ассоциации, которые периодически проводят конференции и собрания, на которых обмениваются опытом работы, мнениями по тем или иным проблемам, но прежде всего обсуждают вопросы, которые, по их мнению, нуждаются в законодательной реформе или особом внимании центра.

Структура местных органов

В структуру местных органов Великобритании входят совет и штат чиновников.

а) Совет.

В каждом графстве и округе образуется совет (именуемый Главный совет), состоящий из председателя и советников.

Советники избираются на основе всеобщего избирательного права. В соответствии с законом, лицо, если оно не признано недееспособным, может быть избрано и быть членом органов местной власти, если оно является британским подданным или гражданином Ирландской Республики и ко дню выборов достигло возраста в 21 год, и:

а) к этому дню оно обладает и затем продолжает обладать правом избрания данного органа местного самоуправления, или

б) оно в течение 12 месяцев, предшествующих этому дню, владеет как собственник или арендует землю или дом (с прилегающим участком земли) в этом районе, или

в) его основное или единственное место работы в течение 12 месяцев находится в этом районе, и т.п.

Советники избираются на 4 года, но каждый год их состав обновляется на 1/3. Число советников строго не определено, но, как правило, советы довольно многочисленны (некоторые насчитывают более 100 человек).

Избрание советников имеет свои особенности. После опубликования в печати сообщения о проведении выборов, любое лицо может получить документ о выдвижении кандидатом в советники, подписанный лицами, которые его выдвигают, и 8 -избирателями данного избирательного округа. Если лицо согласно избираться в советники, оно передает этот документ со своим заявлением о согласии баллотироваться в соответствующий орган, ведающий выборами.

Если на день голосования кандидатов выдвинуто больше, чем необходимо избрать советников, то проводится голосование. Если число выдвинутых кандидатов равно числу мест советников, все они объявляются избранными без голосования утром того дня,на который назначены выборы.

Советники не имеют права получать какое-либо вознаграждение или жалованье. Исполнение функций советника считается исполнением общественных обязанностей. Однако определенные выплаты муниципальным советникам все же могут быть предусмотрены: советник может потребовать выплаты суточных, оплаты транспортных расходов и расходов на питание во время проведения заседания совета или комитета; возмещение ущерба, который понес советник за время своего вынужденного отсутствия на работе; выплата содержания в связи с присутствием на конференциях, проводимых за пределами территории совета.

Член совета может отказаться от должности только письменно.

Каждый местный орган в соответствии с законом назначает специальное должностное лицо, которому любой советник может подать письменное заявление об отказе от должности, подписанное им самим. Заявление об отказе от должности, переданное и полученное в установленном порядке, не может быть затребовано обратно и вступает в силу немедленно.

Еще один аспект правового статуса советника, на мой взгляд, представляет несомненный интерес. В тех случаях, когда член совета имеет финансовую заинтересованность, прямую или косвенную, в каком-либо деле, которое обсуждается в совете в его присутствии, он должен немедленно сообщить об этом и воздержаться от участия в обсуждении и голосовании по данному вопросу.

Критерии определения прямой или косвенной заинтересованности установлены законом. Соблюдение данного правила не просто моральная, а правовая обязанность, за уклонение от которой следует применение в отношении виновного определенных санкций - наложение штрафа или возбуждение уголовного преследования.

Председатель совета (если округ получил статус "города", то председатель совета, как правило, именуется "мэром", хотя его статус от этого не меняется) - не одно лицо, занимающее этот пост весь срок полномочий совета, как это имеет место в других странах. В соответствии с актом 1972 г.: "Избрание председателя является первой обязанностью главного совета, выполняемой им на годичном собрании".

Председатель совета избирается каждый год весной на собрании совета из числа советников (этот вопрос является первым в повестке дня ежегодного собрания совета). Срок пребывания одного советника в должности председателя совета неопределенен и фактически может составить 4 года, т.е. весь срок действия депутатского мандата. Причины тому следующие: с одной стороны, по закону обычный срок полномочий председателя 1 год и потому каждый год проводятся перевыборы; с другой стороны - председатель занимает должность до тех пор, пока справляется со своими обязанностями и устраивает совет, а потому не лишается права выставлять свою кандидатуру на переизбрание.

Голосование по избранию председателя проводится открытое и решение принимается большинством голосов.

Председатель совета, в отличие от советников, получает жалованье от совета и в таком размере, какое совет сочтет разумным.

Совет назначает из числа своих членов вице-председателя, который осуществляет полномочия председателя в случаях вакансии должности председателя или если тот по каким-либо причинам не может осуществлять свои полномочия. Вице-председатель также может получать жалованье от совета.

Председатель совета не имеет специально установленных законом функций. Обычно руководит заседаниями совета, обладает правом решающего голоса (при равенстве голосов), по должности является членом большинства или всех комиссий совета.

Отличительной особенностью местного управления Великобритании, по сравнению со многими другими странами, является фактический размен функций совета на действия его комитетов (комиссий). Многочисленный состав советов вынуждает их передавать часть своих функций комитетам, за исключением финансовых полномочий.

Комитеты могут быть отраслевые и координирующие (функциональные), постоянные и специальные (временные). Численный состав комитетов различен. Помимо членов муниципальных советов к работе комитетов могут привлекаться иные лица, которые по своим профессиональным и иным качествам могут оказаться полезными. Виды комитетов, их численный состав и срок полномочий определяются регламентами советов.

Функциональный комитет связан с определенными аспектами деятельности совета (финансовый, организационный, по законодательству и парламентским вопросам и др.) Фактически эти комитеты играют координирующую роль и приобретают наиболее важное значение в деятельности местных органов.

Специальные комитеты образуются для решения определенной задачи (как правило, для детального изучения какого-то специального вопроса или проведения расследования), после чего автоматически прекращают свое существование.

Комитеты играют важную, а порой решающую роль в деятельности местных органов. Заседания совета, которые должны проводиться не реже одного раза в год, а фактически проводятся ежемесячно и даже чаще, сводятся в основном к заслушиванию отчетов комитетов и утверждению принятых ими решений. Зачастую решения советом принимаются без обсуждения, путем одобрения или отклонения рекомендаций комитета. Поэтому даже при большом числе выносимых на заседание вопросов они решаются очень быстро.

Совет может наделить любой комитет правом принимать решения от имени совета. Такой комитет приобретает статус исполнительного, а не консультативного комитета. Если действует в пределах предоставленных ему полномочий, ни одно его решение не может быть изменено или отменено. Даже если комитет утратил доверие совета и распущен им, принятые комитетом решения остаются в силе. По общему правилу, совет не может принимать к рассмотрению любой вопрос, если он предварительно не был обсужден в комитете.

В отличие от заседаний совета, порядок работы комитетов менее формален, и если на заседании совета чиновники не имеют права высказываться по какому-либо вопросу, то в комитете они играют достаточно заметную роль. А поскольку судьба тех или иных решений совета предрешается в комитетах, именно они в большей мере подвержены воздействию различных групп давления.

Подмена функций совета действиями комитетов самими английскими учеными не расценивается как трагедия и крушение традиционной системы местного управления, поскольку ключевые полномочия муниципальных органов все равно остаются в руках выборных советников (будь то в форме заседаний совета или комитетов).

В системе муниципального управления Великобритании носителями власти являются лишь советы, полномочия других подразделений муниципального аппарата рассматриваются как производные.

Главная особенность муниципального управления Великобритании состоит в соединении функций общего руководства и оперативно-исполнительной деятельности в руках советов. Об этом свидетельствует, в частности, отсутствие в муниципалитетах единоличного или коллегиального главы исполнительного аппарата.

б) Чиновничий аппарат.

В Великобритании нет стандартной организации управленческих служб. Каждый местный орган вправе создавать собственную внутреннюю структуру. На практике традиционными стали такие отделы, как секретариат (или юридический отдел), отдел кадров, финансовый отдел, отдел здравоохранения и охраны окружающей среды и др.

Формирование кадров аппарата местного управления, регулирование правового положения муниципальных чиновников охватывается понятием "муниципальная служба". Чиновники, работающие в аппарате местного органа, являются не государственными служащими, а служащими совета, который их назначил.

Правовое регулирование муниципальной службы осуществляется совместно муниципалитетами и органами более высокого звена управления.

В советах создаются специальные комитеты по вопросам кадров, которые разрабатывают схемы классификации служащих, схемы должностных окладов, правила отбора кандидатур, рассматривают трудовые конфликты и др.

Как правило, орган местного управления имеет право назначать таких чиновников, какие ему представляются необходимыми. Однако законодательством может устанавливаться перечень чиновников, которые в обязательном порядке должны быть назначены: например, чиновник по вопросам образования, инспектор-специалист в области мер и весов и др.

Муниципальные служащие работают на контрактной основе. Условия труда и оплаты труда вырабатываются Национальным объединенным советом и другими сходными с ним органами, в состав которых входят представители органов местного управления и чиновники. Муниципалитеты вправе, но не обязаны принимать к исполнению рекомендации этих органов.

Среди категорий муниципальных служащих следует особо назвать главного администратора. Важность этой фигуры в аппарате местного совета объясняется следующим: как мы уже отмечали, практически все вопросы местной жизни предварительно или окончательно решаются в комитетах, в деятельности которых активно участвуют чиновники, занимающиеся выработкой общей политики. Множественность комитетов совета и различных отделов наряду с отсутствием единоличного или коллегиального главы исполнительного аппарата придают особую важность координации работы всех структурных подразделений местного органа. Эту функцию (наряду с другими) и осуществляет главный администратор, фактически выступая как глава аппарата чиновников.

Расширение полномочий местных органов, усложнение стоящих перед ними задач усиливают влияние чиновников, представляющих собой в большей части высококвалифицированных специалистов в различных сферах - юристов, экономистов, социологов и т.п. Усиливается тенденция противопоставления чиновничьего аппарата, прежде всего в лице главного администратора, менее профессиональному совету. Как сказал английский ученый Уоррен: "Задачи администрации в современном обществе настолько сложны, что исполнитель высокого ранга не может быть просто проводником политики, формулируемой дилетантами".

Местное управление в США

Федеративное устройство государства обусловливает необходимость обращения к такому немаловажному и представляющему для нас значительный интерес вопросу, как разграничение полномочий федерации и субъектов федерации (штатов) по определению статуса органов муниципального управления.

Правовое регулирование

В США существует только один уровень конституционного закрепления статуса муниципальных органов - штатный, т.к. регулирование вопросов организации и деятельности местных подразделений не входит в компетенцию союза, а следовательно составляет исключительную компетенцию субъектов федерации (10-я поправка к федеральной конституции предусматривает, что все полномочия, специально не переданные национальному правительству, резервируются за штатами; т.к. конституция не упоминает о местном управлении, следовательно эта сфера находится в юрисдикции штатов).

Местное управление - подразделение штата, формируемое и осуществляющее свои полномочия в рамках правовой системы штата. Каждый штат самостоятельно определяет систему, структуру, полномочия местных органов, что на практике приводит к многообразию подходов к решению вопросов местного управления в различных штатах, разнообразию правового статуса муниципальных единиц.

Правовую базу организации и деятельности местного самоуправления в общем составляют три группы нормативных актов (на примере штата Виргиния):

Федеральные акты - Конституция США, решения Верховного Суда, акты Конгресса Национальной Лиги Городов (публикуемые в сборнике National League of Cities Weekly).

Штатные акты - Конституция Виргинии (1971г.), решения Верховного Суда, акты Генеральной Ассамблеи Виргинии (эти акты, касающиеся организации местного управления, полномочий местных органов и т.п., публикуются как Кодекс Виргинии).

Местные акты - местные хартии.

Приоритет в системе нормативных актов, регулирующих деятельность муниципалитетов, принадлежит конституциям штатов. Между штатами нет единообразия в степени детальности конституционного регулирования вопросов муниципального управления. Конституции одних штатов ограничиваются установлением запретов, определением границ деятельности муниципальных органов, конституции других штатов более детально регулируют вопросы их структуры и компетенции.

Так, Конституция штата Массачусетс (1780г.) в статье 89 закрепляет право народа на местное самоуправление, регулирует вопросы, связанные с порядком принятия местных хартий, определяет общую компетенцию и ограничения компетенции местных органов, а также основные полномочия штатной легислатуры в отношении местного управления.

Конституция штата Иллинойс (1971г.) содержит определение “муниципалитетов” и “территориальных единиц местного управления”, порядок определения границ местного управления, структуру местных органов, порядок их организации и деятельности, и т.д.. Законодательные органы штатов, кроме того, принимают еще два вида актов, регулирующих деятельность местных органов: комплексные законодательные акты, касающиеся определенного звена местного самоуправления (например, законы о таунах); и законы, касающиеся отдельных отраслей государственной деятельности.

В системе законов, регулирующих статус муниципалитетов, особое место занимают частные акты, адресованные конкретному, указанному в законе органу муниципального управления. Формально местное управление в США всегда было под властью штата, лишь в результате реформ, начиная с середины 19 века, в конституции штатов были включены ограничения против законодательного вмешательства в местные дела. В результате этих мер многим штатным легислатурам было запрещено осуществлять специальное законодательство, предназначенное исключительно для особо обозначенных местных территорий. Таким образом, штаты могли осуществлять только общее законодательство, обращенное в равной мере ко всем местным единицам.

Несмотря на формальное запрещение в подавляющем большинстве штатов, частные акты продолжают играть важную роль в определении правового статуса муниципалитетов, являясь одним из средств вмешательства власти штатов в дела местного значения.

Большинство муниципалитетов имеют собственные хартии, разработанные на основе законодательства штата. Хартию определяют как основной закон корпорации, который устанавливает и контролирует муниципальные полномочия, права, обязанности и привилегии. Законодательные органы штата вправе принимать, изменять и отменять эти хартии, если нет соответствующих ограничений в конституции. Нередко принятие хартий связано с действием принципа "home rule".

Штат может предоставить муниципалитетам право осуществлять свои полномочия на основе принципа самоуправления (home rule).Тем самым местным органам предоставляется право самостоятельно, без вмешательства штата: 1)разрабатывать, принимать и вносить поправки в свою хартию самоуправления; 2)осуществлять все полномочия местного самоуправления, помимо ограничений, которые могут быть установлены конституцией штата или обычным законом.

Однако, поскольку до сих пор в штатах четко не определены критерии отнесения тех или иных вопросов к делам местного значения, степень самостоятельности муниципалитетов довольно условна и обычно зависит от усмотрения суда (и чаще всего суды решают споры не в пользу муниципалитетов).

Таким образом, предоставление права на самоуправление в большинстве штатов связано с принятием муниципалитетом хартии самоуправления, хотя в других принятие хартии не является обязательным и муниципалитеты могут действовать на основе общих законов штатов.

Особое место среди правовых средств регулирования муниципальной деятельности отводится судебным доктринам и прецедентам (это обусловлено традиционно американской ролью судов в толковании конституции и законов и местом, которое занимают судебные решения в системе источников права). Суды, как правило, осуществляют жесткое толкование законов при определении пределов муниципальных полномочий, отдавая приоритет центру.

Несмотря на то, что федерация не вправе вмешиваться в деятельность местного уровня организации власти, федеральные органы фактически оказывают воздействие на местное управление с помощью так называемых федеральных программ, предусматривающих предоставление финансовой помощи в качестве платы за проведение федеральных мероприятий и принятие установленных федеральной властью управленческих и иных стандартов.

Процесс реформирования взаимоотношений федерации, штатов и местного управления в настоящее время определен программой "нового федерализма", разработанной федеральным правительством. Сущность этой программы будет рассмотрена в части 2 данной книги.

Штаты и местное управление

Поскольку единицы местного управления являются подразделениями штатов, то штат устанавливает общие рамки организации и функционирования местной власти.

По мнению Национальной Муниципальной Лиги, легислатура штата должна решать 6 основных задач при формировании своего местного управления:

1) обеспечивать регистрацию местных единиц;

2) определять полномочия местных властей;

3) обеспечивать альтернативные формы для местного управления через общий закон и местные хартии;

4) предписывать способы изменения границ местного управления;

5) разрешать объединение соседствующих (смежных) местных единиц;

6) выносить постановления о роспуске или реорганизации.

1. Формирование муниципалитетов. Местные единицы обычно соответствуют статусу муниципальных, или публичных корпораций и квазикорпораций (о чем ранее нами уже было сказано). Муниципальные корпорации могут быть созданы только по инициативе и с согласия лиц, проживающих на территории, которая предлагается к инкорпорированию.

Процесс формирования муниципалитетов (муниципальных корпораций), как правило, не сложен (законодательство штата устанавливает лишь минимальную численность населения для территориальной единицы, претендующей на статус муниципалитета: от 75 человек (штат Алабама) до 300 человек (штат Канзас)), и его можно разбить на несколько стадий:

а) должна быть составлена петиция от жителей, в которой указываются границы и численность предполагаемого муниципалитета;