Конституция Российской Федерации (ст. 132), а также Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (п.1 ст. 6) устанавливают, что в компетенцию местного самоуправления входят вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которые могут передаваться законом органам местного самоуправления. Ст. 6 вышеуказанного закона именуется "Предметы ведения местного самоуправления" и содержит перечень из 30 вопросов местного значения. Этот перечень не может быть сокращен (а может быть лишь расширен) на уровне субъектов федерации. В данной статье фактически закрепляется принцип "негативной" компетенции местного самоуправления (характерный для стран континентального права), поскольку в ней содержится принципиальное положение о праве муниципальных образований принимать к своему рассмотрению "вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти" (п. 2 ст. 6).

Отдельные полномочия местных властей могут устанавливаться иными общефедеральными законодательными актами. Так, Федеральный закон "О пожарной безопасности" 1994 г. устанавливает полномочия органов местного самоуправления в области пожарной безопасности. Федеральный закон "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" 1995 г. наделяет органы местного самоуправления определенными полномочиями в области развития и охраны курортов, природных лечебных ресурсов. В соответствии же с Федеральным законом "О радиационной безопасности населения" 1996 г. органы местного самоуправления осуществляют мероприятия по соблюдению правил и нормативов в области радиационной безопасности. Компетенция местного самоуправления регламентируется и нормами различных кодексов Российской Федерации (гражданский, семейный, градостроительный и др.).

Более подробно полномочия местного самоуправления регулируются конституциями, уставами и иными законодательными актами субъектов Российской Федерации (например, Законом Республики Дагестан "О местном самоуправлении в Республике Дагестан" 1996 г., Законом Приморского края "О местном самоуправлении в Приморском крае" 1996 г., Законом Владимирской области "О местном самоуправлении во Владимирской области" 1997 г.).

Полномочия отдельных муниципальных образований затем конкретизируются непосредственно в их уставах в соответствии с п. 1 ст. 8 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Впервые уставы (положения) муниципальных структур были закреплены в Законе РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации" 1991 г., что было сделано не без учета опыта американских хартий местного самоуправления). Такие уставы разрабатываются муниципальными образованиями самостоятельно на основе общефедерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и принимаются представительным органом местного самоуправления или же непосредственно населением (на местном референдуме либо на сходе граждан). Затем устав подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом соответствующего субъекта федерации. Как показывает анализ уставов различных муниципальных образований, в большинстве случаев они "представляют собой акты на 80, а то и на 90 процентов воспроизводящие законы - федеральные или субъектов Федерации, и лишь на 10-20 процентов первично регулирующие общественные отношения в сфере местного самоуправления".

Роль местного самоуправления в механизме федеративного государства не в последнюю очередь заключается в том, что оно сотрудничает с вышестоящими властями, участвует в различных совместных программах, будучи значимым элементом внутрифедеративных отношений. В данной связи показательно высказывание американского политолога Дж. Уилсона о том, что местное самоуправление представляет собой составную часть федерализма, ибо "федерализм является такой политической системой, при которой существуют местные (территориальные, региональные, провинциальные, муниципальные) правительственные структуры, администрации штатов, а также национальное правительство...".

В американской литературе подчеркивается, что хотя местное самоуправление не имеет общенационального конституционного статуса и регулируется исключительно штатами, оно всегда играло важную роль в функционировании "кооперативного федерализма", являясь де-факто самостоятельным субъектом межправительственного сотрудничества внутри федерации. Опыт США свидетельствует о том, что местное самоуправление оказывает влияние на федеративные отношения преимущественно через партийный механизм, а также через группы давления, представляющие интересы местных властей на федеральном уровне и в законодательных органах штатов. В США, как и в большинстве иных демократических государств, местное самоуправление как группа давления хорошо организовано в национальном масштабе. Достаточно большим политическим весом обладают ассоциации графств, муниципалитетов, мэров и т.п., имеющие свои представительства в Вашингтоне.

По мнению американских исследователей, федерализм в США начиная с 30-х годов XX века из "двустороннего" постепенно превратился в "трехсторонний" федерализм, характеризующийся партнерскими отношениями между федеральным центром, штатами и муниципальным управлением, расширением прямых контактов федеральных и местных властей. В настоящее время можно условно выделить две группы таких взаимоотношений. В первую из них "входят отношения, возникающие по поводу сбора и предоставления информации, оказания различного рода технической помощи, дачи рекомендаций", в то время как "отношения второй группы возникают по поводу предоставления муниципальным органам управления различного рода федеральной помощи". Расширение подобных отношений отнюдь не всегда приветствуется субъектами федерации, обеспокоенными проблемой сохранения своих суверенных прав и склонными рассматривать такие отношения как идущие вразрез с принципами федерализма.

Сотрудничество между федеральными властями и местным самоуправлением обычно более активно развивалось в период пребывания на посту президента представителей демократической партии. Последние традиционно стремились укрепить свою электоральную базу посредством расширения государственного вмешательства в социальную сферу, реализации различных федеральных программ городского развития (достаточно вспомнить крупные социальные инициативы президентских администраций 60-х годов XX века, получившие названия "Великого общества" и "Войны с бедностью"). Весьма интенсивные прямые контакты федеральных властей и местного самоуправления в период пребывания на президентском посту демократа Л.Джонсона (1963-1969 гг.) даже подтолкнули отдельных исследователей к выводу о качественном перерождении американского федерализма. Появилась достаточно курьезная теория "прямого федерализма", предсказывавшая постепенное отмирание штатов. Место последних, по мнению сторонников данной концепции, должно было занять местное самоуправление, якобы более приспособленное для решения насущных задач общества.

Президенты-республиканцы, как правило, наоборот, пытались в большей степени опереться на чисто рыночные механизмы экономического и социального регулирования, сократить федеральное финансирование социальных программ (включая программы городского развития). В данном отношении показателен курс администрации Р. Рейгана на "новый федерализм", в рамках которого была существенно сокращена помощь штатам и местным органам при общем увеличении объемов помощи частному сектору. Федеральное правительство было призвано "вместо финансирования конкретных программ сосредоточиться на предоставлении рекомендаций, передав максимально возможную самостоятельность в решении городских проблем правительствам штатов и через них - местным органам власти".

Местные власти играют важную роль и в реализации на местах политики правительства соответствующего субъекта федерации. Подобные отношения строятся не только как отношения подчинения, но и как отношения сотрудничества, в рамках которых местные органы обладают собственным политическим потенциалом. Власти субъектов федерации не могут не учитывать политические настроения в местных сообществах, проводником которых являются различные ассоциации местных властей. От поддержки на местах во многом зависят результаты выборов в различные властные органы субъектов федерации. Кроме того, будучи хорошо знакомыми с положением дел в соответствующих территориальных единицах, органы местного самоуправления зачастую способны более эффективно, чем правительства субъектов федерации, решать отдельные локальные проблемы, реагировать на непредвиденные ситуации. В качестве многоцелевых органов местные советы обеспечивают горизонтальную интеграцию и координацию различных служб субъектов федерации, функционирующих на низовом уровне, трансформируя их деятельность в единый курс и обеспечивая тем самым комплексный подход к решению проблем. Как отмечает применительно к своей стране американский исследователь Р.Л. Хэнсон, достаточно высокий политический потенциал местных властей "частично компенсирует их второстепенный конституционный, административный и финансовый статус".

Политическая практика свидетельствует о том, что местное самоуправление (в сотрудничестве с федеральными властями) служит определенной преградой центробежным тенденциям в политической системе современного федеративного государства. Так, по мнению американских исследователей, местные сообщества порой успешно используют общефедеральное право для защиты своих инициатив от посягательства со стороны властей штатов. Выступая в роли защитника и гаранта прав местного самоуправления, федеральные власти, таким образом, несколько ограничивают возможный произвол в данной области со стороны субъектов федерации. В России это находит выражение как в общефедеральном законодательстве, гарантирующем соблюдение на местах определенных демократических процедур, так и в различных программах по поддержке местных властей (в России такой программой стала Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления 1995 г.). При этом, однако, следует учитывать и то, что местное самоуправление является составной частью публичного механизма власти соответствующего субъекта федерации. Для успешного функционирования этого механизма необходима не только определенная самостоятельность местного самоуправления, но и выстраивание определенных властных вертикалей, наличие у субъекта федерации эффективных контрольных полномочий по отношению к местным властям.

2.3 Опыт реформ местного самоуправления за рубежом и его использование в РФ

«Первичной ячейкой местного самоуправления в зарубежных странах выступают, как правило, городские и сельские коммуны, которые могут именоваться по-разному (в Дании, например, это муниципалитеты), а также значительно отличаться друг от друга размерами территории, численностью населения. В некоторых странах создаются небольшие самоуправляющиеся территориальные ячейки, которые не имеют статуса муниципалитетов. Например, в Испании насчитывается более 3670 местных общин, размер которых меньше размера коммуны. Инициатива их создания исходит от заинтересованного населения или от муниципалитета, мнение которого в любом случае должно быть принято во внимание».

Повсеместным для послевоенной Европы было укрупнение муниципальных образований, введение в ряде стран ограничений по размеру муниципалитетов. 

Опыт укрупнения был и позитивным, и негативным. Попытки «командного слияния» муниципалитетов заканчивались неудачей даже в таких высокоцентрализованных странах, как Франция. Напротив, успех достигался при объединении муниципалитетов на добровольной основе. Даже если новые границы надмуниципальных образований проводились «сверху», это делалось на основе длительного опыта межмуниципальной кооперации и дорогостоящих исследований, обеспечивших всесторонний учет хозяйственных, исторических и культурных связей муниципалитетов.

Примерами могут служить Швеция и Дания.  В Швеции сотрудничающие муниципалитеты объединились вокруг городов на основе освоения межселенных территорий. Окончательное муниципальное деление закрепило сложившуюся систему блоков.

В Дании для определения границ округов было проведено исследование, которое представило сложившиеся торговые зоны (44 зоны), зоны концентрации трудовых ресурсов (123 «центра притяжения»)  и многие другие сферы взаимовлияния, вплоть до границ продажи и доставки местных газет, и дало полную картину взаимозависимостей. Был проведен детальный учет «эффекта масштаба» для оказания разных типов общественных услуг, который показал, например, что дома для престарелых требуют населения в 3500-5000 чел, а система помощи на дому - населения в 4000-5000 чел. Законом были утверждены принципы изменения муниципального деления (округа охватывают сельские муниципалитеты и города; один город - один муниципалитет, что подразумевало обеспеченность города территорией для промышленного и другого развития). Руководствуясь этими принципами и используя результаты детальных исследований, датская Комиссия по реформе местного самоуправления разработала предложения о создании округов, которые были направлены для обсуждения в муниципалитеты и утверждены центральной властью только после согласования с теми, кому предстояло объединиться. 

В Финляндии 20 лет назад была предпринята попытка серьезно уменьшить число муниципалитетов «сверху» с государственного уровня, разработан план, как это было сделано в Швеции и Дании. Однако в результате политических дебатов по территориальной реформе победил принцип добровольности объединения. Параллельно была создана системы государственных субсидий для исполнения государственных полномочий - предоставления услуг в области школьного образования, ухода за детьми и т.п. Государство поощряет объединение муниципалитетов через предоставление дополнительных субсидий, то есть реформа проходит не административным путем, а стимулируется экономически.  

Процессы укрупнения муниципалитетов и административно-территориальной реформы в целом были непосредственно связаны с децентрализацией управления и передачей на местный уровень все больших полномочий. «Как известно, муниципальные учреждения исторически восходят к тем временам, когда общественные службы вследствие слабой экономики и примитивных транспортных условий обеспечивались маленькими общинами. Эти обстоятельства изменились под воздействием разнообразных властно-политических, экономических и социальных условий. При проведении муниципальных реформ проявилось желание сохранить существующие муниципальные задачи, и прежде всего школы для детей, социальные услуги и больницы. Муниципальные органы не могли обеспечить расширение этой сферы, однако оно становилось необходимым следствием технического и финансового развития. Поэтому необходимо было увеличить размеры муниципалитетов, прежде всего и сельской местности».

Показателен опыт проведения реформ местного самоуправления в странах бывшего социалистического лагеря - Польше и бывшей ГДР.

Польские законодатели еще в 1990 году закрепили основные положения Европейской хартии о местном самоуправления в национальных актах. С января 1990 года в Польше вступил в силу закон о местном самоуправлении, в соответствии с которым местное самоуправление должно осуществляться на основе принципов субсидиарности и приоритета прав граждан. В качестве базовой основы осуществления местного самоуправления была выбрана гмина (община). Управленческая деятельность местного сообщества осуществляется через органы гминного (местного) самоуправления, основная задача которых, равно как и органов государственной власти в Польше, - оказывать услуги жителям.

С начала 1999 года местное самоуправление реализуется также  на повятовом уровне (районный уровень, являющийся в Польше вторым уровнем местного самоуправления). По мнению Анджея Любятовски - координатора Союза (Унии) польских метрополий, совершенствование системы субсидиарного самоуправления в Польше займет еще 20-30 лет.

Анализируя уроки объединения Германии, немецкие специалисты выявили ряд ошибок, которые могут послужить уроком для России:

o во-первых, система местного самоуправления, как правило, затрагивает широкие слои общества, поэтому ее реформирование не должно быть таким резким и кардинальным, как это имело место при переходе «новых» федеральных земель к западногерманской системе;

o во-вторых, именно при реформировании системы организации местных властей следует большее внимание уделять имеющемуся положительному опыту, который должен быть положен в основу новой системы. Например, в бывшей ГДР успехи в социальной сфере были достигнуты во многом благодаря деятельности местных властей, но это не было учтено при объединении;

o в-третьих, для осуществления на практике реформы местного самоуправления необходима достаточно многочисленная прослойка квалифицированных специалистов в области коммунального права, управления и финансов. Их нехватка наряду с отсутствием отработанного механизма коммунального управления не может быть компенсирована даже за счет таких огромных финансовых вливаний, какие были сделаны в «новые» земли после объединения.

Таким образом, даже широкомасштабное финансовое выравнивание не смогло «компенсировать … ошибки в области коммунальной политики».

Эффективность использования международного опыта в России зависит от того, насколько этот опыт удастся правильно понять. При интерпретации зарубежных моделей местного самоуправления важно избежать привычных российских стереотипов.

Ошибка №1. Неправомерно отождествляются местное управление и местное самоуправление. Во многих странах для организации управления территориями применяют сложные механизмы, сочетающие органы государственной администрации местного уровня (местные администрации) и органы, избираемые населением, т.е. собственно органы местного самоуправления.

В Европе существуют двух-, трех-, четырех- и даже пятизвенные системы административно-территориального деления, предусматривающие различное сочетание государственных администраций, в том числе местного уровня,  и самоуправления.

Сложности перевода с иностранных языков приводят к неправомерному отождествлению форм регулирования и контроля за действиями местных администраций со стороны вышестоящих государственных органов с государственным регулированием и контролем местного самоуправления. 

Ошибка № 2. Опыт отдельных стран отождествляется с «европейским» или даже «зарубежным» опытом в целом. По ряду причин у России  наиболее известен опыт Германии, Франции и Испании, который отнюдь не доминирует в Европе и более того, не является репрезентативным с точки зрения развития местного самоуправления.

Ошибка № 3. Исторические пережитки воспринимаются как сущностные черты местного самоуправления. Например, Испания вплоть до смерти Франко сохраняла жестко централизованную модель управления, и исторически еще не успела провести необходимую демократизацию местного самоуправления во всей ее полноте. После перехода к демократической Конституции в 1978 г.  было учреждено только 17 независимых органов самоуправления из числа 50 провинций, а до Закона о местном самоуправлении 1985 г. муниципалитеты управлялись назначенными государством исполнительными советами. Рудименты прошлого сохранились, в частности, в применении механизма непрямых выборов на основе пропорционального представительства при формировании Советов провинций.

Ошибка № 4. Внимание акцентируется на ограничениях автономии местного самоуправления, при этом не учитывается общий контекст наличия свободы предпринимательства, развитых рыночных механизмов, сильного гражданского общества.

Заключение

Трудно переоценить важность местного самоуправления в современной жизни, как России, так и зарубежных стран. Местное самоуправление является противовесом государству и представляет собой институт, с помощью которого население может само решать вопросы местного характера. Рассмотрев принципы функционирования муниципалитетов на западе и у нас, можно сказать, что в России такой институт просто отсутствует. И тому может быть несколько объяснений. У нашего народа отсутствует опыт самоорганизации, самостоятельной координации действий, самостоятельного решения проблем и задач, стоящих перед муниципальными образованиями. И дело не только в длительном периоде существования СССР, отсутствия практики свободной организации. Дело скорее в менталитете, привычке возлагать всю ответственность на государство, ждать решения проблем со стороны властей. Если посмотреть на организацию местного самоуправления в США, то можно увидеть (по крайней мере, в небольших городах), как люди сами, не полагаясь на власти штатов и тем более на федеральные власти, решают свои проблемы, касающиеся полиции, пожарной охраны и налогов. Мэр там избирается из местного населения и обычно является самым уважаемым человеком в округе. Ему не платят, он трудится на общественных началах. Совещаясь, люди решают там самые разнообразные вопросы. Например, если город спокойный и они считают, что полицейский департамент им ни к чему, могут договориться с соседним городом и объединить участки в один, тем самым уменьшив налоговое бремя. Трудно представить подобную практику у нас. Быть может со временем, грамотно используя накопленный в других странах опыт, соотнося его с реалиями нашей страны, в России будет выстроена система местного самоуправления ничуть не уступающая западным. Но для этого мало спускаемых сверху директив, законов и предписаний, необходимо изменить отношение людей к местному самоуправлению, заручится их поддержкой и пониманием.

Список литературы

1. Бутов В. «Местное самоуправление: Российская практика и зарубежный опыт».

2. Баранова К.К. «Бюджетная федерация и местное самоуправление в Германии».

3. Прудников А.С «Местное самоуправление управление в зарубежных странах».

4. Н.В. Баглай «Конституционное право зарубежных стран».

5. Российская муниципальная академия «Муниципальные системы зарубежных стран» http://en.admmegion.ru/news/2110

6. Журнал "Чиновникъ" (информационно-аналитический вестник Уральской Академии государственной службы) Выпуск №5'04 http://chinovnik.uapa.ru/modern/article.php?id=525

7. Журнал "Чиновникъ" Выпуск №5'06 http://chinovnik.uapa.ru/modern/article.php?id=688

8. Местное самоуправление в США http://en.wikipedia.org/wiki/Local_government_in_the_United_States

9. Местное самоуправление в Англии http://en.wikipedia.org/wiki/Local_government_in_England

10. Болотина Е. В. «Истоки муниципального управления во Франции и местное самоуправление в России».

11. «Местная государственная служба во Франции. Организация и общий статус». М.: Посольство Франции в Москве.

12. Местное самоуправление в Великобритании http://www.uk.ru/politics/local_govern.html

13. Журнал «Проблемы местного самоуправления» статья «Предмет ведения и полномочия местного самоуправления» http://www.samoupravlenie.ru/16-03.htm

14. Local Government Association for England and Wales. http://www.lga.gov.uk/

15. National League of Cities. http://www.nlc.org/

16. Department for Communities and Local Government www.communities.gov.uk/localgovernment/

Структура местного самоуправления Англии.

131

Источник: http://en.wikipedia.org/wiki/Local_government_in_England

Приложение 2

Уровни властей в США

Источник: http://en.wikipedia.org/wiki/Local_government_in_the_United_States

Министерство образования Российской Федерации

Федеральное агентство по образованию

Государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Комсомольский-на-Амуре Государственный Технический университет»

Социальный факультет

Кафедра социальной работы

ОТЗЫВ

на курсовую работу студента

Герлиц Андрея Васильевича

на тему

«Исторический опыт муниципального управления

отдельных стран»

Положительные стороны работы

Недостатки работы

Оценка

Руководитель

курсовой работы:

Кизиль Е.В.