Приватизация государственного имущества

- документ, подтверждающий уведомление федерального антимонопольного органа или его территориального органа о намерении приобрести подлежащее приватизации имущество в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации.

Физические лица предъявляют документ, удостоверяющий личность.

Юридические лица дополнительно представляют следующие документы:

- нотариально заверенные копии учредительных документов;

- решение в письменной форме соответствующего органа управления о приобретении имущества (если это необходимо в соответствии с учредительными документами претендента и законодательством государства, в котором зарегистрирован претендент);

- сведения о доле Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в уставном капитале юридического лица;

- иные документы, требование к представлению которых может быть установлено федеральным законом;

- опись представленных документов.

Далее порядок приватизации определяется в соответствии с правилами о реализации того или иного способа приватизации. Статья 13 Закона о приватизации 2001 г. закрепляет закрытый перечень способов приватизации государственного и муниципального имущества:

- преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество;

- .продажа государственного или муниципального имущества на аукционе;

- продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе;

- продажа государственного или муниципального имущества на конкурсе;

- продажа за пределами территории Российской Федерации находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ;

- продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг;

- продажа государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения;

- продажа государственного или муниципального имущества без объявления цены;

- внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ;

- продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления.

Закрытость перечня означает, что, кроме этих способов, государственное и муниципальное имущество не может перейти в собственность физических и юридических лиц ни на каком другом основании.

Однако судебная практика иногда исходит из того, что перечень позволяет последовательное применение различных способов приватизации. В Постановлении ФАС Волго-Вятского округа от 23 августа 2005 г. №А17-3896/5-2004 арбитражный суд кассационной инстанции посчитал правомерным преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество одновременно с последующей передачей полного пакета акций в уставный капитал другого открытого акционерного общества. ФАС Московской области по делу №КГ-А40/6492-05 признал правомерным использование этих двух способов приватизации при условии, что второй способ применяется для части акций, оставшихся в государственной собственности, после окончания сроков для проведения преобразования унитарного предприятия в открытое акционерное общество. Правовые последствия в двух вроде бы похожих случаях абсолютно разные. Так, с учетом возмездности отчуждения государственного имущества при приватизации, во втором случае после преобразования унитарного предприятия в открытое акционерное общество 80% акций были проданы, т.е. имущество перешло из государственной в иные виды собственности за плату. Государство в процессе приватизации получило за имущество денежные средства.

В первом же случае, когда орган местного самоуправления принимает решение о приватизации муниципального унитарного предприятия и последующем распоряжении акциями, возмездность отчуждения выглядит очень призрачной. Муниципальное имущество, находящееся в хозяйственном ведении у муниципального унитарного предприятия на основании такого решения, переходит в качестве уставного капитала в открытое акционерное общество. Имущество становится собственностью открытого акционерного общества, а 100% акций акционерного общества принадлежат муниципальному образованию. 100% акций созданного общества вносятся в качестве вклада в уставный капитал (в размере 49%) подлежащего будущему созданию открытого акционерного общества совместно с другим юридическим лицом. Это означает, что имущество, управляемое муниципалитетом, переходит под управление юридического лица, где муниципалитет не будет иметь права решающего голоса при принятии решений относительно использования имущества.

Данная цепочка действий не содержит основного важного показателя приватизации - возмездности отчуждения имущества. При осуществлении этой цепочки муниципалитет не получает за отчуждение имущества никаких денежных средств. Получение же дивидендов от прибыли, а также их размер зависят от эффективности использования имущества в предпринимательской деятельности, на что муниципалитет при наличии 49% акций влиять не сможет.

На практике передача имущества зависит от органов исполнительной власти, наделенных полномочиями по передаче имущества. Унитарному предприятию, подлежащему приватизации, передается имущество, которое не соответствует целям деятельности предприятия, или в объемах, которые предприятие использовать не имеет возможности. Кроме того, передача государственного имущества унитарному предприятию, уже внесенному в план приватизации, также вызывает сомнения в чистоте сделки.

Таким образом, ст. 11 Закона о приватизации 2001 г. должна содержать ограничения по передаче государственного и муниципального имущества унитарному предприятию после внесения его в прогнозный план приватизации.

2. Второй этап заключение соответствующего договора, где продавец независимо от избранного способа приватизации заключает с покупателем договор купли-продажи. При этом сделками признаются действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей (ст. 153 ГК РФ). По мнению Д.В. Пяткова, решения об утверждении условий приватизации также следует относить к сделкам. Сделка должна быть односторонней, поскольку исходит только от полномочных органов государства или муниципальных образований и «устанавливает (изменяет, прекращает) известное конкретное правоотношение». Данная точка зрения находит поддержку и в арбитражной практике. Так, Федеральный арбитражный суд Уральского округа признал верными выводы судов первой и апелляционной инстанций о том, что «план приватизации в части включения в уставный капитал истца объектов социально-культурного назначения, к которым относится здание детского сада», является ничтожной сделкой в силу ст. 168 ГК РФ. По мнению же О.Н. Садикова, утвержденный план приватизации является тем административным актом, который порождает право требовать заключения договора купли-продажи приватизируемого объекта (сделки приватизации).

Понятие «сделка приватизации» употребляется и в п. 10 ст. 15 Закона о приватизации 2001 г. Согласно этому пункту информация о результатах сделок приватизации государственного или муниципального имущества подлежит опубликованию в официальном печатном издании, размещению на сайтах в сети «Интернет» в течение 30 дней со дня совершения указанных сделок.

3. На заключительном этапе исполнения, момент оплаты товара предопределяется сущностью договорного обязательства и способом оплаты товара, избранным сторонами. Согласно п. 1 ст. 486 ГК РФ покупатель обязан оплатить товар непосредственно до или после передачи ему продавцом товара, если иное не предусмотрено ГК РФ, другим законом, иными правовыми актами или договором купли-продажи и не вытекает из существа обязательства. Если договором купли-продажи не предусмотрена рассрочка оплаты товара, покупатель обязан уплатить продавцу цену переданного товара полностью.

ГК РФ предусматривает следующие варианты оплаты приобретаемого покупателем государственного или муниципального имущества:

- единовременно;

- в рассрочку на срок не более одного года. При этом возможность предоставления рассрочки предусматривается только в одном случае - при продаже государственного или муниципального имущества без объявления цены.

Рассрочка платежа является мерой стимулирования покупателя для приобретения государственного или муниципального имущества, которое не было востребовано при отчуждении в соответствии со ст. ст. 18-20 Закона о приватизации 2001 г., а затем в соответствии со ст. 23 указанного закона.

О рассрочке принимается решение, в котором указываются: сроки предоставления рассрочки; порядок внесения платежей. За покупателем закрепляется право на досрочную оплату приватизируемого имущества. При предоставлении рассрочки не действует правило п. 3 ст. 32 Закона о приватизации 2001 г., которое предусматривает переход покупателю права собственности на приобретаемое государственное или муниципальное имущество после полной его оплаты. Право собственности переходит в установленном законом порядке:

- для движимого имущества - с момента передачи имущества. В силу абз. 2 п. 5 Закона о приватизации 2001 г. передача покупателю приобретенного в рассрочку имущества осуществляется не позднее чем через 30 дней с даты заключения договора;

- для недвижимого имущества с момента государственной регистрации перехода права в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. №122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»

Однако, в любом случае передача как движимого, так и недвижимого имущества должна быть осуществлена в течение 30 дней с момента заключения договора. С момента передачи покупателю приобретенного в рассрочку имущества и до момента его полной оплаты имущество признается находящимся в залоге для обеспечения исполнения покупателем его обязанности по оплате приобретенного государственного или муниципального имущества.

Таким образом, процесс приватизации включает ряд этапов, в частности принятие решения об условиях приватизации, заключение соответствующего договора и его исполнение, которые выступают в качестве юридических фактов. Для возникновения, изменения и прекращения правоотношений собственности в процессе приватизации необходим юридический состав, который носит комплексный характер и включает как административные правоотношения (принятие государственным органом или органом местного самоуправления решения о приватизации конкретного объекта; составление и утверждение плана приватизации), так и гражданские правоотношения (заключение с приобретателем приватизируемого имущества договора)». Поэтому, порядок приватизации государственного и муниципального имущества можно определить как нормативно закрепленная система организационно-правовых мероприятий, направленных на отчуждение государственного и муниципального имущества в собственность физических и юридических лиц, а также действий, связанных с обязательствами субъектов приватизационных отношений, возникающими в связи с приобретением государственного и муниципального имущества и до перехода к ним права собственности на такое имущество.

2.2 Особенности приватизации государственной и муниципальной собственности на аукционе

приватизация государственный имущество аукцион

На современном этапе в стране выдвинуто требование чистоты, прозрачности, гласности при продажах имущества и иных сделках. Этому в наибольшей степени отвечают аукционы, благодаря открытости, прямой конкуренции, широкому кругу участников, предварительным стартовым оценкам.

Аукцион - это форма проведения торгов, в соответствии с которой право собственности на объект приватизации переходит к покупателю, предложившему наиболее высокую цену. Других условий аукцион не предусматривает (ст. 447-449 ГК РФ). Особенности аукционов при продаже приватизируемого имущества определены ст. 18 Закона о приватизации 2001 г. и Положением об организации продажи государственного или муниципального имущества на аукционе, утвержденным постановлением Правительства РФ от 12 августа 2002 г. №585.

На аукционе продается государственное или муниципальное имущество в случае, если его покупатели не должны выполнить какие-либо условия в отношении такого имущества. Право его приобретения принадлежит покупателю, который предложит в ходе торгов наиболее высокую цену за такое имущество.

Согласно п. 1 ст. 448 ГК РФ аукционы могут быть открытыми и закрытыми. В открытом аукционе может участвовать любое лицо. В закрытом аукционе участвуют только лица, специально приглашенные для этой цели. При этом следует учесть, что в соответствии с п. 10 ст. 18 Закона о приватизации, одно лицо имеет право подать только одну заявку, а в случае проведения аукциона при закрытой форме подачи предложений о цене государственного или муниципального имущества - только одно предложение о цене имущества, продаваемого на аукционе.

Аукцион является открытым по составу участников, т.е. при продаже государственного или муниципального имущества на аукционе вправе участвовать любые лица. Согласно п. 8 ст. 18 Закона о приватизации 2001 г., в установленных законом случаях покупатели не допускаются к участию в аукционе. Основаниями для этого являются следующие случаи:

- представленные документы не подтверждают право претендента быть покупателем в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Так в соответствии с п. 1 ст. 5 Закона о приватизации 2001 г. покупателями государственного и муниципального имущества не могут быть государственные и муниципальные унитарные предприятия, государственные и муниципальные учреждения, а также юридические лица, в уставном капитале которых доля РФ, субъектов РФ и муниципальных образований превышает 25%;

- представлены не все документы в соответствии с перечнем, указанным в информационном сообщении (за исключением предложений о цене государственного или муниципального имущества на аукционе), или оформление указанных документов не соответствует законодательству РФ; перечень документов закреплен ст. 16 Закона о приватизации 2001 г.;

- заявка подана лицом, не уполномоченным претендентом на осуществление таких действий. Так ст. 16 Закона о приватизации закрепляет представление покупателем документов, подтверждающих полномочие их представителей на совершение сделки;

- не подтверждено поступление в установленный срок задатка на счета, указанные в информационном сообщении. Подтверждением перечисления претендентом установленного задатка в счет обеспечения оплаты приобретаемого на аукционе имущества является платежный документ с отметкой банка плательщика об исполнении.

Закона о приватизации 2001 г. устанавливает две формы подачи предложений:

- Закрытая форма подачи предложений о цене (предложения о цене подаются участниками аукциона в запечатанных конвертах).

Так при закрытой форме подачи предложений о цене государственного или муниципального имущества они подаются в день подведения итогов аукциона. По желанию претендента запечатанный конверт с предложением о цене указанного имущества может быть подан при подаче заявки;

- Открытая форма подачи предложений о цене (предложения о цене государственного или муниципального имущества заявляются участниками открыто в ходе проведения торгов), предусматривает поступление организатору торгов (либо допуск к участию в торгах) только одной аукционной заявки - самая распространенная форма проявления «неконкурентных торгов» и совершенно очевидная причина для признания их несостоявшимися.

Прием заявок начинается с даты, объявленной в информационном сообщении о проведении аукциона, продолжается в течение не менее 25 календарных дней и заканчивается не позднее чем за 1 календарный день до даты рассмотрения продавцом заявок и документов претендентов. Поступившие по истечении срока их приема, вместе с описью, на которой делается отметка об отказе в принятии документов, возвращаются претендентам или их уполномоченным представителям под расписку.

Устанавливает законный размер задатка, необходимого для участия в аукционе. Задаток устанавливается в размере 20% начальной цены, указанной в информационном сообщении, но не более 4,5 миллиона установленных федеральным законом МРОТ. Задаток, являясь способом обеспечения договорного обязательства, одновременно исполняет роль доказательства заключения договора: при доказанности факта внесения задатка договор считается заключенным. Однако в связи со спецификой заключения договора посредством проведения торгов доказательственная функция задатка не так ярко выражена. Само по себе внесение задатка не является доказательством заключения договора, который являлся предметом торгов, с участником торгов. В данном случае задаток вносится в качестве доказательства готовности претендента на участие в торгах и готовности заключения предварительного договора по результатам торгов.

Следует обратить внимание на то, что по терминологии ГК РФ задаток обеспечивает обязательство путем выдачи денежной суммы одной стороной в счет причитающихся с нее по договору платежей и доказательства заключения договора (ст. 239 и ст. 380 ГК РФ). А согласно Правилам проведения торгов сумма внесенного задатка возвращается не только участникам, но и победителю, т.е. не засчитывается в счет оплаты права владения и пользования имуществом, как требуют того правила гражданского законодательства. Условие о внесении задатка является публичным, поскольку в равной мере распространяется на всех участников аукциона (конкурса). Кроме того, сумма задатка возвращается также участникам, отозвавшим свою заявку до проведения процедуры торгов.

Сравнительный анализ задатка в смысле ГК РФ и задатка, который имеет место быть в приватизационных торгах, указывает о различной правовой природе указанных явлений и необходимости выделения отдельным правовым регулированием последнего. Данную форму возможно будет использовать не только в приватизационных торгах, но и в иных правоотношениях, в связи с чем предлагается ввести данную форму обязательств в ГК РФ. Ввиду чего приводятся положения на защиту об «обеспечительном взносе» и способе его правового регулирования.

Претендент вправе в любое время отозвать свою заявку. Правовые последствия отзыва зависят от его срока:

- отзыв заявки происходит до признания претендента участником аукциона - достаточно уведомления в письменной форме;

- отзыв заявки происходит до даты окончания приема заявок - задаток подлежит возврату в срок не позднее пяти дней со дня поступления уведомления об отзыве заявки;

- отзыв заявки происходит позднее даты окончания приема заявок - задаток возвращается в порядке, установленном для участников аукциона.

Решения продавца о признании претендентов участниками аукциона оформляется протоколом.

Рассмотрим порядок проведения аукциона с подачей предложений о цене имущества в открытой форме:

- аукцион должен быть проведен не позднее 5 календарных дней с даты определения участников аукциона, указанной в информационном сообщении о проведении аукциона;

- аукцион ведет аукционист в присутствии уполномоченного представителя продавца, который обеспечивает порядок при проведении торгов;

- участникам аукциона выдаются пронумерованные карточки участника аукциона;

- аукцион начинается с объявления уполномоченным представителем продавца об открытии аукциона;

- после открытия аукциона аукционистом оглашаются наименование имущества, основные его характеристики, начальная цена продажи и «шаг аукциона».

«Шаг аукциона» устанавливается продавцом в фиксированной сумме, составляющей не более 5% начальной цены продажи, и не изменяется в течение всего аукциона;

- после оглашения аукционистом начальной цены продажи участникам аукциона предлагается заявить эту цену путем поднятия карточек;

- после заявления участниками аукциона начальной цены аукционист предлагает участникам аукциона заявлять свои предложения по цене продажи, превышающей начальную цену. Каждая последующая цена, превышающая предыдущую цену на «шаг аукциона», заявляется участниками аукциона путем поднятия карточек. В случае заявления цены, кратной «шагу аукциона», эта цена заявляется участниками аукциона путем поднятия карточек и ее оглашения;

- аукционист называет номер карточки участника аукциона, который первым заявил начальную или последующую цену, указывает на этого участника и объявляет заявленную цену как цену продажи. При отсутствии предложений со стороны иных участников аукциона аукционист повторяет эту цену 3 раза. Если до третьего повторения заявленной цены ни один из участников аукциона не поднял карточку и не заявил последующую цену, аукцион завершается;

- по завершении аукциона аукционист объявляет о продаже имущества, называет его продажную цену и номер карточки победителя аукциона. Победителем аукциона признается участник, номер карточки которого и заявленная им цена были названы аукционистом последними;

- цена имущества, предложенная победителем аукциона, заносится в протокол об итогах аукциона, составляемый в 2 экземплярах.

Протокол об итогах аукциона, подписанный аукционистом и уполномоченным представителем продавца, является документом, удостоверяющим право победителя на заключение договора купли-продажи имущества.

- если после троекратного объявления начальной цены продажи ни один из участников аукциона не поднял карточку, аукцион признается несостоявшимся.

В случае признания аукциона несостоявшимся продавец в тот же день составляет соответствующий протокол, подписываемый им (его уполномоченным представителем), а также аукционистом.

Аукцион с подачей предложений о цене имущества в закрытой форме проводится в следующем порядке:

- в день подачи заявки или в день подведения итогов аукциона участники аукциона представляют продавцу в запечатанном конверте предложения о цене имущества;

- перед вскрытием конвертов с предложениями о цене имущества продавец проверяет их целость, что фиксируется в протоколе об итогах аукциона;

- продавец рассматривает предложения участников аукциона о цене имущества. Указанные предложения должны быть изложены на русском языке и подписаны участником (его полномочным представителем). Цена указывается числом и прописью. В случае если числом и прописью указываются разные цены, продавцом принимается во внимание цена, указанная прописью.

- предложения, содержащие цену ниже начальной цены продажи, не рассматриваются;

- при оглашении предложений помимо участника аукциона, предложение которого рассматривается, могут присутствовать остальные участники аукциона или их представители, имеющие надлежащим образом оформленную доверенность, а также с разрешения продавца представители средств массовой информации;

- решение продавца об определении победителя оформляется протоколом об итогах аукциона, составляемым в 2 экземплярах, в котором указываются имя (наименование) победителя аукциона и предложенная им цена покупки имущества.

Подписанный уполномоченным представителем продавца протокол об итогах аукциона является документом, удостоверяющим право победителя на заключение договора купли-продажи имущества.

Протокол об итогах аукциона направляется победителю аукциона одновременно с уведомлением о признании его победителем.

За уклонение или отказ от заключения договора купли-продажи Законом о приватизации предусмотрена ответственность участника аукциона. В данном случае задаток ему не возвращается и он утрачивает право на заключение указанного договора.

Таким образом, несмотря на то, что государство демонстрирует относительную лояльность по отношению к сделкам приватизации, совершенным ранее, в настоящее время правила приватизации имущества стали более строгими. Так, в соответствии со ст. 13 Закона о приватизации 2001 г., перечень способов приватизации является закрытым. Из него, в частности, был исключен такой способ, как выкуп арендованного имущества.

Подобные изменения делают процедуру приватизации более прозрачной, снижают коррупционные риски и позволяют извлекать максимальную выгоду при продаже государственного и муниципального имущества для бюджета соответствующего уровня. Однако, видимо, столь строгие правила приватизации имущества не всегда устраивают самих продавцов этого имущества, поэтому они стремятся найти выход, как обойти установленные Законом о приватизации ограничения, например, с целью адресной продажи объекта, минуя аукцион.

Рассмотрим в качестве примера один из таких случаев: ООО арендовало здание, являющееся муниципальной собственностью г. Омска. Договор аренды предусматривал обязательства арендатора по производству полной реконструкции здания, что потребовало от арендатора значительных вложений. Арендатор исполнил все свои обязательства по реконструкции здания, и когда муниципальные власти предложили арендатору выкупить объект, он незамедлительно согласился это сделать, поскольку сделанные им вложения могли окупиться только за пределами срока аренды.

Проблема состояла в том, что Закон о приватизации 2001 г. фактически запрещает прямую продажу объектов муниципальной собственности, это возможно сделать исключительно через проведение торгов в форме аукциона (ст. 18 Закона о приватизации). Однако чиновники городской администрации предложили иную схему.

Подпунктом 9 п. 2 ст. 3 Закона о приватизации 2001 г. предусмотрено, что действие данного Закона не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями имущества, закрепленного за ними в хозяйственном ведении или оперативном управлении. Наличие такого исключения вполне обоснованно, поскольку до сих пор существуют, например, муниципальные предприятия розничной торговли (продовольственные магазины, аптеки и т.п.). Теоретически все имущество такого предприятия, в том числе реализуемая им в розницу продукция, принадлежит ему на праве хозяйственного ведения (ст. 294, 295 ГК РФ) и является при этом муниципальной собственностью. Сложно представить, что подобное муниципальное предприятие может нормально осуществлять свою обычную хозяйственную деятельность, реализуя муниципальное имущество исключительно способами, предусмотренными Законом о приватизации. Таким образом, имущество, закрепленное за предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, может реализовываться ими без учета положений Закона о приватизации, но с соблюдением правил, предусмотренных ст. 295 - 298 ГК РФ.

Замысел чиновников городской администрации по адресной реализации объектов недвижимости в обход Закона о приватизации состоял в следующем. Недвижимое имущество распоряжением главы администрации передавалось в хозяйственное ведение муниципальному унитарному предприятию. Муниципальное предприятие направляло собственнику - администрации города ходатайство о даче ему согласия на отчуждение недвижимости в соответствии с п. 2 ст. 295 ГК РФ. Администрация такое согласие предоставляла на основании действовавшего муниципального положения о порядке дачи согласий на отчуждение муниципального имущества. Проводилась рыночная оценка имущества, продажную цену имущества определяла комиссия с участием представителей прокуратуры и правоохранительных органов, после этого муниципальное унитарное предприятие заключало договор продажи объекта. Именно по такой схеме арендатор - ООО в 2004 г. приобрело нежилое здание из муниципальной собственности. Впоследствии ООО приобрело в собственность и земельный участок под зданием. Очевидно, что при реализации схемы были учтены обоюдные интересы: городской бюджет снимал с себя бремя содержания имущества и получал адекватное пополнение, равное рыночной стоимости отчуждаемого имущества, а арендаторы, вложившие денежные средства в реконструкцию и поддержание муниципальных объектов, приобретали их в собственность.

Однако по прошествии одного года после заключения сделки персональный состав городской администрации изменился. Департамент недвижимости городской администрации обратился в суд с иском о признании договора купли-продажи здания, заключенного между муниципальным унитарным предприятием и ООО ничтожной сделкой. Логика истца была следующей. Истец утверждал, что сделка купли-продажи является притворной (п. 2 ст. 170 ГК РФ) и совершена с целью прикрыть сделку приватизации муниципального имущества. К сделке, которую стороны действительно имели в виду, с учетом существа сделки, применяются относящиеся к ней правила. Поскольку прямая продажа не предусмотрена Законом о приватизации в качестве одного из способов приватизации, подобная сделка противоречит положениям закона, а следовательно, является ничтожной в силу ст. 168 ГК РФ. Департамент недвижимости также утверждал, что именно он в соответствии с муниципальным законодательством должен выступать продавцом муниципального имущества, а продажа муниципального имущества в обход аукциона повлекла его продажу по несправедливой цене.

Поскольку абз. 2 п. 2 ст. 166 ГК РФ предусматривает, что требование о применении последствий недействительности ничтожной сделки может быть предъявлено любым заинтересованным лицом, Департамент недвижимости выступил с подобным иском. Представители ООО возражали, что сделку купли-продажи нельзя признавать притворной, поскольку ее фактический результат (передача права собственности на недвижимость) полностью соответствует ее цели и форме. Этот тезис находит подтверждение и в судебной практике: судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ в своем Определении от 21 января 2002 г. №18-В01-127 указала следующее: «…по основанию притворности может быть признана недействительной лишь та сделка, которая направлена на достижение других правовых последствий и прикрывает иную волю всех участников сделки». Намерения одного участника на совершение притворной сделки недостаточно. Стороны должны преследовать общую цель и с учетом правил ст. 432 ГК РФ достичь соглашения по всем существенным условиям той сделки, которую прикрывает юридически оформленная сделка».

По мнению представителей ответчика, приватизация имущества и отчуждение имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения, - две самостоятельные правомерные юридические конструкции, и тот факт, что органы муниципальной власти избрали для распоряжения муниципальным имуществом второй вариант, не может сам по себе свидетельствовать о противоправности действий сторон.

Суды первой и апелляционной инстанций согласились с доводами ответчика и отказали истцу в удовлетворении заявленных требований. Однако ФАС Западно-Сибирского округа судебные акты отменил и направил дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции. При этом кассационная инстанция указала, что суду первой инстанции надлежит дать комплексную оценку договору купли-продажи в его взаимосвязи со сделкой по передаче имущества в хозяйственное ведение муниципального предприятия, которое незамедлительно продало его в частную собственность.

Администрация города осуществила повторную рыночную оценку здания. В связи с тем, что факт продажи здания по справедливой рыночной цене подтвердился, при новом рассмотрении спора в первой инстанции городская администрация от иска отказалась.

Учитывая изложенное, приходится признать, что диспозиция п. 16 ст. 43 Закона о приватизации 2001 г. сформулирована крайне неудачно и нечетко, а в условиях полной противоречивости судебной практики по данному вопросу на уровне ВАС РФ субъектам, рассчитывающим воспользоваться своим правом, предусмотренным данной нормой, остается уповать лишь на удачу и благосклонное отношение к ним органов исполнительной и судебной власти. В целом же приходится признать, что покупатели государственного (муниципального) имущества в отношениях приватизации являются более слабой и незащищенной стороной. При приобретении имущества они вынуждены принимать условия, установленные государством, а в случае возникновения споров такие споры также разрешаются государственными органами. Представляется, что собственники ранее приватизированного имущества смогут почувствовать себя спокойно лишь при условии дальнейшего усиления независимости судебной ветви власти, а также при условии обеспечения единообразия судебной практики на тему приватизации на уровне высших судебных инстанций.

И с другой стороны, основываясь на многочисленных публикациях и иной информации, отметим, что вышеназванные требования осуществляются далеко не всегда. Имеют место закрытые продажи и сделки достаточно крупных масштабов, сопровождающиеся криминалом и мздоимством чиновников и сторон. Материальный ущерб несут бюджеты разных уровней. Предприниматели же, которые в состоянии заплатить более высокую цену или обеспечить выполнение других весомых условий, фактически лишаются права участия в конкуренции. Тем самым парализуется важнейшая составляющая рыночного механизма. Все это требует соответствующих правовых норм, предусматривающих и необходимые меры за их нарушения.

Другая позиция - выполнение согласованных условий. Российский фонд федерального имущества проверил, как выполняют условия продажи инвесторы. Выяснилось, что 11% договоров купли - продажи необходимо расторгнуть из-за того, что победители конкурсов не выполнили своих обязательств. Одни из них сразу же перепродали акции, не переложив своих обязательств на перекупщиков, другие не выполняют своих обязательств, особенно в отношении инвестиций или выполняют несвоевременно и неполно. Чуть ли не правилом стало игнорирование таких условий как необходимость сохранения профиля объекта, его социальной сферы, погашение задолженностей. Все это свидетельствует об отсутствии механизма контроля за соблюдением условий аукциона.

Таким образом, аукционная продажа государственного и муниципального имущества, как способ приватизации, при котором договор купли-продажи заключается с лицом, предложившим за него наиболее высокую цену. При этом, главная особенность аукциона состоит в том, что от покупателя не требуется выполнения каких-либо условий в отношении такого имущества.

Закон о приватизации 2001 г. фактически запрещает прямую продажу объектов муниципальной собственности, это возможно сделать исключительно через проведение торгов в форме аукциона (ст. 18 Закона о приватизации), что на практике зачастую приводит к чиновничьей коррупции, которые используют всевозможные способы в обход закона. Следовательно, имеет смысл принять ряд правовых документов, предусматривающих контроль и ответственность за соблюдение условий договора, создав для этого специальную службу, или возложив эту деятельность на одну из действующих структур.

Сравнительный анализ задатка в смысле ГК РФ показал ошибочность применения термина «задаток» в отношениях к платежу, взносу и иным видам обеспечения исполнения обязательств. Задаток, являясь способом обеспечения обязательства, имеет функцию одновременного обеспечения обязательства и штрафа за его возможное неисполнение, в то время как обеспечительный взнос, прежде всего, является гарантией участия в торгах и платежеспособности потенциального участника. Предлагается именовать задаток в приватизационных и иных торгах как обеспечительный взнос и предлагается его определение. В связи, с чем представляется необходимым дополнить главу 23 ГК РФ параграфом 7.1 «Обеспечительный взнос» и изложить ее в следующей редакции: «Статья 381.1 Обеспечительный взнос»

1. Обеспечительным взносом признается денежная сумма, выдаваемая одной из договаривающихся сторон, обеспечивающая соблюдение предварительного договора.

Обеспечительный взнос является способом обеспечения исполнения обязательств на участие в торгах в случаях предусмотренных законом.

Соглашение об обеспечительном взносе независимо от суммы обеспечительного взноса должно быть совершено в письменной форме.

Стороны не должны рассматривать обеспечительный взнос как задаток в смысле § 7 гл. 23 ГК РФ.

2. При прекращении обязательства до начала его исполнения по соглашению сторон либо вследствие невозможности исполнения обеспечительный взнос должен быть возвращен.

В случае уклонения кредитора от заключения в установленный срок основного договора последний утрачивает внесенный обеспечительный взнос и утрачивает право на заключение основного договора».

2.3 Приватизация государственной и муниципальной собственности по конкурсу: условия, проблема определения объектов и процедура

Одной из форм торгов является конкурс. В соответствии с абз. 2 п. 4 ст. 447 ГК РФ, приватизационный конкурс выигрывает лицо, предложившее наилучшие условия. Порядок проведения конкурса определен Законам о приватизации 2001 г. и Положением о проведении конкурса по продаже государственного или муниципального имущества, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 12 августа 2002 г. №584.

Так пунктом 2 ст. 20 Закона о приватизации 2001 г. содержится иные признаки конкурса. Так, условия конкурса для всех одинаковы, а право приобретения государственного или муниципального имущества принадлежит тому покупателю, который предложил в ходе конкурса наиболее высокую цену за указанное имущество. В первом случае на покупателя ложатся обязанности по предложению наиболее выгодных для продавца условий, во втором - продавец сам выдвигает условия.

Исходя из этого, приватизационный конкурс по определению более близок к аукциону, когда выигрывает лицо, предложившее наиболее высокую цену, но с обременением покупателя выполнением определенных условий. Так на конкурсе может продаваться:

- предприятие как имущественный комплекс;

- акции созданного при приватизации открытого акционерного общества, которые составляют более 50% уставного капитала указанного общества.

Имущество продается, если в отношении его покупателю необходимо выполнить определенные условия. Следует отметить, что при данном способе отчуждается предприятие именно как имущественный комплекс, т.е. с учетом ст. 132 ГК РФ все виды имущества, предназначенные для его деятельности, включая земельные участки, здания, сооружения, оборудование, инвентарь, сырье, продукцию, права требования, долги, а также права на обозначения, индивидуализирующие предприятие, его продукцию, работы и услуги (коммерческое обозначение, товарные знаки, знаки обслуживания), и другие исключительные права, если иное не предусмотрено законом или договором.

Таким образом, при приватизации данным способом переходит право собственности и на земельный участок в том числе. Предыдущий способ такой возможности не предполагал. Проведения конкурса по продаже имущества, находящегося в федеральной собственности, осуществляют Федеральное агентство по управлению государственным имуществом или специализированные государственные учреждения, которым Правительством Российской Федерации поручено осуществлять от его имени функции по продаже приватизируемого федерального имущества.

При продаже имущества, находящегося в государственной собственности субъектов РФ и муниципальной собственности, продавцы имущества определяются в порядке, установленном соответственно законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления.

Конкурс, как и аукцион, является открытым по составу участников, т.е. принять участие может любое лицо. Однако, есть ограничения участия в конкурсе по следующим основаниям:

- представленные документы не подтверждают право претендента быть покупателем в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- представлены не все документы в соответствии с перечнем, указанным в информационном сообщении о проведении указанного конкурса (за исключением предложения о цене продаваемого на конкурсе имущества), или они оформлены не в соответствии с законодательством РФ;

- заявка подана лицом, не уполномоченным претендентом на осуществление таких действий;

- не подтверждено поступление задатка на счета, указанные в информационном сообщении о проведении указанного конкурса, в установленный срок.

Перечень указанных оснований отказа претенденту в участии в конкурсе, предусмотренный п. 7 ст. 20 Закона о приватизации, является исчерпывающим. По мнению Р.В. Агеева, негативные аспекты проведения конкурсов на право пользования участками недр (установление субъективных коррумпированных условий участия в таких конкурсах), говорит, что основной формой проведения торгов в этой сфере стал аукцион, в котором могут принимать участие лица, даже не имеющие опыта работы в области недропользования. В связи с этим он предлагает стереть различия между аукционами и конкурсами, установив к участникам аукционов те же самые требования и критерии, которые предъявляются к участникам соответствующих конкурсов. Аукцион, по его мнению, станет закрытым, поскольку в нем будут участвовать только те лица, чья деятельность направлена на изучение, разработку и добычу углеводородов.

В данном случае закрытых торгов однозначно нет, потому что закрытые торги - это торги по приглашению, в них участвуют специально приглашенные организатором торгов лица. Если же проводятся торги, для участия в которых любой претендент должен соответствовать ряду специальных требований, такие торги следует считать специализированными, но никак не закрытыми.

Одно лицо имеет право подать только одну заявку. Продолжительность приема заявок на участие в конкурсе должна быть не менее 25 дней.

Для участия в конкурсе устанавливается задаток в размере 20% начальной цены, указанной в информационном сообщении о проведении конкурса, но не более 4,5 млн МРОТ.

При принятии решения о проведении конкурса определяется одна их из форм подачи предложений о цене: открытая или закрытая. В закрытой форме подачи предложения о цене - подаются участниками конкурса в запечатанных конвертах.

Условия конкурса утверждаются Федеральным агентством по управлению государственным имуществом и разрабатываются совместно с Федеральной службой по труду и занятости, а также федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся соответствующие предприятия. Условия конкурса могут предусматривать:

- сохранение определенного числа рабочих мест;

- переподготовку и (или) повышение квалификации работников;

- ограничение изменения профиля деятельности унитарного предприятия или назначения отдельных объектов социально-культурного, коммунально-бытового или транспортного обслуживания населения либо прекращение их использования;

- проведение реставрационных, ремонтных и иных работ в отношении объектов культурного наследия, объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения.

Указанный перечень условий конкурса является исчерпывающим.

Следует остановиться на таком условии, как ограничение изменения профиля деятельности унитарного предприятия или назначения отдельных объектов социально-культурного, коммунально-бытового или транспортного обслуживания населения либо прекращение их использования. К сожалению, в этом вопросе не прослеживается четкой государственной политики, а то и вообще отсутствует правовое регулирование.

Например: коммерческие организации, оказывающие санаторно-курортные услуги, создавались с учетом особенностей климатических и природных факторов. Приватизация с изменением назначения может повлечь необратимые последствия для уникальных природных комплексов. В этом случае деятельность государства проявляется в контроле за использованием уникальных территорий. Однако сегодня законодатель не предусматривает продажу предприятия, осуществляющего санаторно-курортную деятельность, без изменения целей деятельности предприятия. Даже если органы исполнительной власти или местного самоуправления при приватизации самостоятельно примут такое решение, п. 17 ст. 20 Закона о приватизации 2001 г. с нормой о сроке выполнения условий конкурса в один год снимает с покупателя эту обязанность через год после заключения договора купли-продажи.

Наличие обязательных для выполнения условий подразумевает необходимость контроля их выполнения, п. 22 ст. 20 Закона о приватизации 2001 г. закрепляет за Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления полномочия по установлению порядка разработки и утверждения условий конкурса, порядка контроля за их исполнением и порядка подтверждения победителем конкурса исполнения таких условий. Исполнение условий конкурса контролируется продавцом в соответствии с заключенным с победителем конкурса договором купли-продажи имущества.

Подведение итогов приема заявок, определение участников конкурса, рассмотрение предложений участников конкурса о цене имущества и подведение итогов конкурса осуществляются продавцом в день подведения итогов конкурса, а при наличии оснований для признания конкурса несостоявшимся продавец принимает соответствующее решение, которое отражает в протоколе приема заявок.

Претенденты, признанные участниками конкурса, а также претенденты, не допущенные к участию в конкурсе, уведомляются о принятом решении в срок не более 3 рабочих дней со дня подписания протокола приема заявок путем вручения им под расписку соответствующего уведомления либо путем направления такого уведомления по почте (заказным письмом).

Протокол об итогах конкурса направляется победителю конкурса одновременно с уведомлением о победе на конкурсе в 5-дневный срок, с даты подведения итогов конкурса. После чего с победителем конкурса заключается договор купли-продажи в течение 10 дней с даты подведения итогов конкурса.

В соответствии с п. 16 не позднее чем через 30 дней после дня полной оплаты имущества и выполнения условий конкурса осуществляется передача имущества победителю конкурса и оформление права собственности на него в порядке, установленном законодательством РФ и соответствующим договором купли-продажи. При этом следует учесть, что срок выполнения условий конкурса не может превышать один год. Так, п. 20 ст. 20 Закона о приватизации 2001 г. устанавливает, что предприятие не может без согласия собственника и победителя конкурса:

- сокращать численность работников указанного унитарного предприятия;

- совершать сделки (несколько взаимосвязанных сделок), цена которых превышает 5% балансовой стоимости активов указанного унитарного предприятия на дату утверждения его последнего балансового отчета или более чем в 50000 превышает установленный федеральным законом МРОТ, а также сделки (несколько взаимосвязанных сделок), связанные с возможностью отчуждения прямо или косвенно имущества, стоимость которого превышает 5% балансовой стоимости активов указанного унитарного предприятия на дату утверждения его последнего балансового отчета или более чем в 50000 раз превышает установленный федеральным законом МРОТ;

- получать кредиты;

- осуществлять выпуск ценных бумаг;

- выступать учредителем хозяйственных товариществ или обществ, а также приобретать и отчуждать акции (доли) в уставном (складочном) капитале хозяйственных товариществ или обществ.

Однако здесь есть исключения, которые составляют сделки, совершаемых во исполнение федеральных целевых программ:

- с Федеральным агентством по управлению государственным имуществом, если решение об условиях приватизации предприятия принимается Правительством Российской Федерации или указанным федеральным органом исполнительной власти;

- с соответствующим территориальным органом Федерального агентства по управлению государственным имуществом в случае, если решение об условиях приватизации предприятия принимается указанным органом.

Выполнение этой нормы следует учитывать, что юридическая сила федерального закона выше, чем у подзаконного акта (постановления Правительства РФ). А следовательно, постановление не может противоречить федеральному закону. Исключения, установленные подзаконным актом, не соответствуют федеральному закону.

Таким образом, конкурсом признается такой способ приватизации имущества, при котором право приобретения государственного или муниципального имущества принадлежит тому покупателю, который предложил в ходе конкурса наиболее высокую цену за указанное имущество, при условии выполнения таким покупателем условий конкурса.

Принципами проведения конкурса являются: состязательность, равноправие участников, прозрачность, недопустимость ограничения прав на участие в конкурсе, объективность в выборе победителя конкурса. Сущность приватизации по конкурса, отражает направленность в целом на получение максимальной отдачи (наиболее высокой цены) за выставляемый на конкурс объект, что в немалой степени способствует выполнению такой важной задачи приватизации как пополнение доходной части соответствующего бюджета, что для государства имеет неоспоримую значимость.

2.4 Иные способы приватизации государственной и муниципального имущества: перспективы их реализации на практике

Действующие нормативно-правовые акты предусматривают и иные способы приватизации государственного и муниципального имущества такие как: продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе; продажа за пределами территории РФ находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ; продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг; продажа государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения; продажа государственного или муниципального имущества без объявления цены; продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления.

Рассмотрим кратко каждый из вышеперечисленных способов приватизации государственного и муниципального имущества:

1. Продажа акции ОАО на специализированном аукционе осуществляется по правилам ст. 19 Закона о приватизации 2001 г. и Положения об организации продажи находящихся в государственной или муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе. Целью таких аукционов является расширение территориальной сферы торгов. Специализированные аукционы организуются как межрегиональные (заявки принимаются одновременно на территориях не менее 15 субъектов РФ) и всероссийские (заявки принимаются одновременно на территориях не менее 25 субъектов РФ) в форме открытых торгов, на которых все победители получают акции ОАО по единой цене за одну акцию.

Обосновано, что приватизация государственного и муниципального имущества может осуществляться только способами, предусмотренными федеральным законом. Одни способы приватизации, могут касаются только акций (продажа акций за пределами территории России, продажа акций через организатора торговли на рынке ценных бумаг, продажа акций по результатам доверительного управления ими). Понятно, что преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество касается только предприятий. Другие способы приватизации, могут в равной мере применяться как для отчуждения предприятий, так и принадлежащих государству акций: продажа на аукционе, на конкурсе, продажа посредством публичного предложения, продажа без объявления цены. В проведенном нами исследовании рассмотрены лишь некоторые проблемные моменты правовой регламентации приватизации государственного и муниципального имущества.