Способы приватизации государственного имущества: правовой аспект

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Размещено на http://www.allbest.ru/

1

Министерство образования и науки РФ

федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)»

Кафедра права

МАА

Способы приватизации государственного имущества: правовой аспект

Выпускная квалификационная работа

для квалификации «дипломированный специалист» - в форме дипломной работы

Москва 2015



Оглавление

Введение

Глава 1. Общие положения о приватизации государственного имущества

1.1 Понятие и источники правового регулирования приватизации государственного имущества

1.2 Субъекты приватизации и общая характеристика способов приватизации государственного имущества

Глава 2. Отдельные способы приватизации государственного имущества

2.1 Продажа государственного имущества на аукционе

2.2 Продажа государственного имущества на конкурсе

2.3 Продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе

2.4 Продажа акций открытых акционерных обществ через организаторов торговли на рынке ценных бумаг

2.5 Продажа государственного имущества посредством публичного предложения

Глава 3. Правовые аспекты реализации способов приватизации

3.1 Защита прав субъектов приватизации государственного имущества

3.2 Проблемы и тенденции правового регулирования способов приватизации

Заключение

Список использованных источников

Приложения

аукцион продажа приватизация государственная собственность



Введение

Актуальность научного исследования обусловлена важностью поиска новых методических принципов и механизмов, практических форм и методов совершенствования процесса управления государственной собственностью.

Важнейшей подсистемой государственной собственности выступает федеральное имущество, обеспечивающее выполнение возложенных на государство задач по соблюдению национальных интересов, обеспечению обороноспособности и охране суверенитета страны, решению социальных проблем, развитию промышленности, свободной предпринимательской деятельности, науки и культуры, соблюдению и защите прав хозяйствующих субъектов, обеспечению условий для достойной жизни людей.

В современных российских условиях федеральную собственность следует рассматривать не как объект, который следует приватизировать, но, в первую очередь, как главнейший инструмент обеспечения государством своих функций, как одна из основ поддержания конкурентоспособности российской экономики через оперативное и доверительное управление, право хозяйственного ведения и др.

Координация экономической деятельности в сфере федеральной собственности осуществляется с помощью разнообразных механизмов регулирования действиями государства и частных компаний, которые можно систематизировать на основе ряда ключевых параметров: характера распределения прав собственности, механизмов управления транзакциями и распространения институтов доверительного управления.

В Бюджетном Послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014-2016 годах от 13 июня 2013 г. одна из главных задач, обозначенная главой государства, - это повышение качества управления госсобственностью и эффективности работы государственного сектора.

В тоже время, возможности наращивать государственные расходы в средне- и долгосрочной перспективе отсутствуют.

Чтобы создать предпосылки экономического роста, определяемого существенным повышением доходов федерального бюджета за счет таких источников, как дивиденды, выплаченные компаниями с государственным участием, доходы от сдачи в аренду недвижимого имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений, необходимо обеспечение сочетания процессов создания, функционирования, взаимодействия и трансформации экономической деятельности всех участников рынка недвижимости, базирующихся на теории жизненного цикла доходности объектов федеральной собственности, в том числе, специального назначения, и развития сети деловых отношений, основанных на принципах государственно-частного партнерства.

Соответственно перед государственной собственностью стоит проблема разработки научно обоснованных и обладающих практической применимостью методов повышения эффективности использования и развития федерального недвижимого имущества, обеспечивающих доходность на основе диверсификации форм и механизмов управления.

В той или иной степени задачам и проблемам эффективного управления недвижимым имуществом посвящали свои работы такие ученые, как А.Н. Асаул, В.А. Беляев, В. Беренс, В.В. Бузырев, В.М. Васильев, Х.М. Гумба, А.А. Зубарев, Н.В.Иванова, В.В. Исаев, Ю.П. Панибратов, Е.Б. Смирнов, М.П.Федотова, , В.С. Чекалин и др.

Проблемам совершенствования методов управления имуществом были посвящены работы Баронина С.А., Баринова В.Н., Верстиной Н.Г., Грабового П.Г., Загийдуллиной Г.М., Квачадзе Р.Г., Кирилловой А.Н., Лукмановой И.Г., Лукинова В.А., Панкратова Е.П., Сагайдак С.А., Симионовой Н.Е., Юртаевой А.Е., Яськовой Н.Ю. и др. Вопросы оценки эффективности инвестиций в недвижимое имущество и оценки собственности исследовались Коссовым В.В., Кулаковым К.Ю., Косаревой Н.А., Лившицем В.Н., Хрусталевым Б.Б., Шахназаровым А.Г. и др.

Развитие федерального имущества требует значительных инвестиций, зачастую у государства отсутствует возможность самостоятельно решить задачи модернизации и создания новых объектов, необходимых для адекватного выполнения различных функций. В условиях возникающих макроэкономических рисков создание механизмов долгосрочного и устойчивого финансирования объектов федерального имущества может быть основано только на взаимовыгодном партнерстве государства и частного сектора.

Значительный вклад в исследование методов управления государственной собственностью, в том числе на основе применения механизмов государственно-частного партнерства, внесли научные труды И.Т. Балабанова, В.В.Бредихина, И.Л.Владимировой, В.А. Горемыкина, К.П.Грабового, С.В. Григоровского, В.В.Григорьева, Н.Ф.Костецкого, Е.С.Озерова, В.Я.Осташко, И.А.Остриной, Н.Ю.Овсянниковой, Н.И.Трухиной, В.Н.Семенова, Б.А.Райзберга, А.В. Руднева, Ю.А.Цыпкина и др.

Длительный период вся российская экономика была подчинена жесткому централизованному планированию, при одновременном наличии дефицита.

С середины 80-х годов начались постепенные изменения имеющейся системы, однако в процессе экономической системы не было выработано какого-либо целостного экономического механизма. Все это привело к разладу экономических явлений и процессов, а так же к усилению инфляции и резкому спаду производства. Страна оказалась в состоянии острого экономического и политического кризиса.

В связи с переходом России к демократической форме правления были созданы предпосылки для устранения основных причин указанных негативных явлений.

Приватизация в нашей стране стала неизбежным и закономерным процессом осуществления реформы отношений в сфере собственности, а так же, предпосылкой для создания частных собственников. Также процессы приватизации в России явились объективными факторами реформирования экономической системы, в частности, осуществление процесса перехода общества, в котором преобладала государственная форма собственности и централизованная система экономики, к рыночной экономике, а также к возникновению различных форм собственности и предпринимательства. Становление рыночной экономики потребовало от законодателя создания совершенно новой правовой базы для осуществления данных реформ.

Одной из основных целей приватизации, которая была указана государством, явилось создание необходимых экономических условий для развития бизнеса. При этом механизм преобразования государственной и муниципальной собственности в частную был закреплен законодательно.

Все вышеизложенное свидетельствует об актуальности процесса приватизации государственного и муниципального имущества.

Кроме того, необходимость исследования проблем правового регулирования приватизации государственного и муниципального имущества состоит в комплексном характере специального законодательства в сфере приватизации, которое включает в себя как гражданско-правовые, так и административно-правовые нормы, вместе с тем основано на гражданско-правовом методе регулирования общественных отношений.

Изучение приватизации и её процессов требует комплексного подхода в рамках взаимосвязанных экономических, юридических, организационно-технических и социальных аспектов, которые определяют цель и результат приватизации.

Актуальным также является изучение приватизации в юридическом аспекте, в частности, определение понятия приватизации, правовое регулирование отношений приватизации, основных способов приватизации и т.д.

Таким образом, актуальность темы исследования состоит в необходимости совершенствования гражданско-правового регулирования процесса приватизации; в правовом обеспечении защиты не только государственных интересов, а также интересов граждан и юридических лиц, как в процессе проведения приватизации, так и после завершения указанного процесса.

Проблемами правового регулирования процесса перехода из одной правовой формы в другую всегда представляли интерес для ученых-юристов.

В исследовании вопросов приватизации государственного и муниципального имущества в России, были использованы труды ученых-цивилистов, а также были использованы монографические и диссертационные работы современных исследователей.

Объект исследования - общественные отношения, которые складываются в сфере приватизации государственного и муниципального имущества.

Предмет исследования - процесс правового регулирования отношений приватизации государственного и муниципального имущества.

Цель - изучение актуальных правовых проблем в сфере приватизации государственной и муниципального имущества, в частности, определение понятия и источников правового регулирования отношений приватизации, способов приватизации, субъектов отношений и их правовая защита.

Задачи:

· исследовать понятия и источники правового регулирования приватизации;

· изучить субъектный состав указанных отношений;

· провести анализ характеристики способов приватизации государственного и муниципального имущества;

· определить способы защиты прав субъектов приватизации;

· изучить правоприменительную практику по вопросам приватизации государственного и муниципального имущества.

Эмпирическая основа состоит в изучении материалов правоприменительной практики Российской Федерации в сфере приватизации государственного и муниципального имущества, а также ряда статистических данных о реализации отдельных способов приватизации государственного имущества за последние годы.

Методологическая основа - общенаучные и частно-научные методы, системный подход, формально-юридический, сравнительно-правовой и другие методы исследования.

Нормативно-правовой базой исследования являются: Конституция Российской Федерации, действующее законодательство Российской Федерации в сфере приватизации государственного и муниципального имущества, в том числе другие законы, ведомственные и иные подзаконные акты федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Дипломная работа состоит из введения, трех глав, девяти параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и литературы и приложений.



Глава 1. Общие положения приватизации государственного имущества

1.1 Понятие и источники правового регулирования приватизации государственного имущества

До конца 80-х годов прошлого века в российской юридической науке понятие приватизации определено не было. Государственное имущество издавна отчуждалось в частную собственность, но при этом каким-либо правовым режимом такое отчуждение наделено не было Тяпкина Е.А. Правовые проблемы приватизации государственных предприятий. Дис…канд. юрид. наук / Е.А. Тяпкина. - М., 2003.-С.17..

В литературе существуют различные подходы к определению понятия приватизация. Так В.М. Игнатов определяет понятие приватизации в широком и узком смысле, в частности, приватизация в широком смысле является одним из институтов регулирования экономики путем сокращения государственной собственности и увеличения частной. А в узком смысле приватизация - это полная или частичная передача права собственности конкретным физическим и юридическим лицам Игнатов В.М. Приватизация государственной собственности в РФ: проблемы правового регулирования: Автореф. дис. канд. юрид. наук. - М., 2002. -С.11..

В.С. Белых полагает, что юридическое понятие приватизации должно содержать в себе исчерпывающие и четкие признаки, которые делают его пригодным для правоприменения на практике, а также границы, которые строго определены законом, а именно понятие приватизации в узком смысле, поставленные цели, конкретный круг отношений и т.д., с целью исключения неопределенности в толковании данного понятия и, как следствие, различных толкований правоприменителями. При этом рассмотрение ее в широком смысле слова может означать только многогранность и многозначность указанной категории Белых В.С. Приватизация государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации: экономико- правовые вопросы / В.С. Белых // Государство и право. - 1996. - № 10. - С. 27..

Э.С. Савас полагает, что приватизация используется для определения процесса преобразования формы собственности конкретного предприятия в частную. В широком смысле приватизация - это проведение различных мероприятий по уменьшению сферы деятельности государства или по укреплению значения частной собственности в предпринимательской деятельности Савас Э.С. Приватизация: ключ к рынку. - М.: Дело, 1992.-С.15.. Полагаем, что с правовой точки зрения наиболее точным является определение, которое было дано С.И. Комарицким. По его мнению, приватизация - это правовой институт, который относится к сфере правового регулирования права собственности и означает прекращение права собственности на конкретное имущество и, как следствие, возникновение права частной собственности Комарицкий С.И. Приватизация: правовые проблемы: Курс лекций // Исследовательский центр частного права; Российская школа частного права. - М.: Статут, 2000. -С. 7..

Таким образом, в ходе мероприятий по приватизации осуществляется переход права собственности на имущество, которое находится в государственной или муниципальной собственности, в частную в специально установленном порядке.

Д.А. Герцев утверждает, что приватизация - это порядок передачи имущества, которое находится в государственной и муниципальной собственности в собственность физических или юридических лиц за плату или безвозмездно, который урегулирован нормами права и осуществляется в формах, которые строго установлены законодательством о приватизации, а также предполагает осуществление ряда действий: издание органом власти ненормативного акта, который содержит решение о передаче имущества в частную собственность; совершение сделки по отчуждению имущества и в конце концов исполнение этой сделки Герцев Д.А. Гражданско-правовое регулирование отношений по приватизации предприятий, находящихся в государственной собственности : Дис. канд. юрид. наук. - М., 2008. - С.15..

М.Т. Абаев полагает, что приватизация - это особый способ приобретения права частной собственности путем возмездного отчуждения в собственность физических и юридических лиц такого имущества, которое находится в публичной собственности Абаев М.Т. Приватизация государственного и муниципального имущества как особый способ приобретения права частной собственности. Автореферат дисс. кандидата юридических наук / М.Т. Абаев. - Ростов-на-Дону, 2010. - С.15..

Впервые законодательное определение приватизации было дано в ст. 25 Закона РСФСР от 24.12.1990 г. «О собственности в РСФСР», затем в статье 1 Закона РФ от 03.07.1991 г. № 1531-I «О приватизации государственных и муниципальных предприятий Российской Федерации». Анализируя данное определение можно сделать вывод, что приватизация может быть как возмездной, так и безвозмездной. Однако указанное определение имеет ряд недостатков Калинин А.В. Понятие и правовая природа приватизации / А.В. Калинин. // Правоведение. - 1997. - № 2. - С. 116.. Так на момент принятия Закона о приватизации 1991 года действенного правового механизма разделения государственной собственности на федеральную собственность, собственность субъектов федерации и муниципальную собственность не существовало. Такое разделение появилось только после принятия Постановления Верховного Совета от 27.12.1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». При этом согласно статье 1 Закона о приватизации 1991 года, правом на приватизацию обладали только граждане, акционерные общества (товарищества); четкое указание на имущество как объект государственной собственности (приватизации) отсутствовало.

Так, Конституционный Суд РФ в Федеральном законе «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» выявил ряд неточностей нормативно-правового характера, в частности, в нормах закона была использована юридическая терминология, которая неточно отражала природу и сущность указанного правового явления, а также противоречивость и непоследовательность формулировок, в частности, в норме статьи 21 Закона в части безвозмездности отчуждении объекта приватизации, а также положения, которые неточно определяют субъектов, которые обязаны предъявлять иски в суде и осуществлять согласование социальных условий конкурса. Рассмотрев все точки зрения, делаем вывод, что приватизация имущества, которое находится в государственной и муниципальной собственности - это не только способ прекращения права собственности по воле государства или муниципальных образований, но и форма крупнейших преобразований отношений в сфере собственности в стране, что, в свою очередь, требует совместной деятельности органов власти, а также принятия административно-правовых актов. В данном случае приватизация не укладывается в рамки гражданских правоотношений, т.к. согласно ст. 217, 235 ГК РФ она проводится в соответствии со специальным законодательством о приватизации. Указанной нормой также предусмотрено, что положения ГК РФ о порядке приобретения и прекращения права собственности применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное. Кроме того, при определении приватизации в статье 217 ГК РФ в отношении имущества использован термин «передано», который подразумевает как возмездное, так и безвозмездное отчуждение публичной собственности. При этом, отчуждение имущества в собственность физических и юридических лиц производится только по решению собственника в порядке, который предусмотрен законом о приватизации. Таким образом, в ГК РФ подразумевается возможность проведения приватизации, в том числе на безвозмездной основе. Однако, в Федеральном законе от 21.07.1997 г. № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» приватизация определяется как возмездное отчуждение имущества, которое находится в собственности РФ, субъектов РФ или муниципальных образований, в собственность физических и юридических лиц.

Такое определение не в полной мере было согласовано с теми способами приватизации, которые были перечислены в статье 16 этого же Закона. Так, например, нельзя считать возмездным отчуждение имущества посредством преобразования государственных и муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества, т.к. 100 % акций находятся в государственной и муниципальной собственности (статья 20 Федерального закона о приватизации 1997 года).

Так, некоторые авторы считают, что период между двумя законами характеризуется как период от раздачи государственной собственности к торговле Коршунов Н.М. Приватизационный процесс Российской Федерации: Методология правового регулирования: Дис…док. юрид. наук. - М., 1998. С.55..

Федеральным законом от 21.12.2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее - Закон о приватизации 2001 года) также не были внесены какие-либо значительные изменения в определение приватизации, которое было установлено Законом о приватизации 1997 года. Согласно статье 1 Закона о приватизации 2001 года, приватизация - это возмездное отчуждение в собственность физических и юридических лиц имущества, которое находится в собственности РФ, субъектов РФ, муниципальных образований. Однако такое определение так же не является достаточно полным, т.к. оно не охватывает способ приватизации путем преобразования государственных и муниципальных предприятий в акционерные общества.

Итак, правовой результат приватизации состоит в переходе права собственности на объекты государственной собственности в собственность физических и юридических лиц на основе сложного юридического состава, который включает ненормативный акт органа власти, непосредственно саму сделку по отчуждению имущества в частную собственность и исполнение этой сделки. Договор в процессе приватизации появляется лишь на завершающем этапе сделки, т.е. гражданские права и обязанности возникают не из договора, а по другому основанию. Таким образом, следует обратить внимание на то, что заключению договора предшествует властно-распорядительный акт о приватизации имущества Богатырев М.А. Приватизация как гражданско-правовой институт // Право и экономика. - 2006. - № 10. - С. 22-28. .

Таким образом, приватизация - это взаимосвязанное явление, которое юридически и экономически обосновано, и заключается в возмездном отчуждении имущества, которое находится в собственности РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц с целью повышения эффективности экономики Трофимова А.Х. Особенности правового регулирования приватизации государственного и муниципального имущества. Дис…канд. юрид. наук / А.Х. Трофимова. - М., 2012.-С. 94..

Полагаем, что такое определением наиболее правильно, т.к. учитывает все факторы развития процесса приватизации в настоящее время с точки зрения экономических и юридических реформ в стране.

В России все источники правового регулирования можно классифицировать:

По юридической силе:

- на федеральном уровне:

1. Конституция Российской Федерации.

В частности, в ч. 2 ст. 8 Конституции РФ закреплено, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. На регулирование отношений приватизации направлены также ст. ст. 9, 71, 72, 76 Конституции РФ. 

2. Федеральные конституционные законы.

В соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», Правительство РФ осуществляет управление федеральной собственностью, рассматривает проекты программ приватизации федеральной собственности.

3. Гражданский кодекс Российской Федерации. В соответствии сост. 217 ГК РФ имущество, которое находится в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, который предусмотрен законом о приватизации государственного и муниципального имущества. Конституционный Суд РФ указал, что нормы ГК РФ применяются субсидиарно к федеральным законам о приватизации. 

4. Федеральные законы.

В Законе о приватизации 2001 г. установлено, что в части норм он имеет большую юридическую силу, чем иные федеральные законы. В случае отсутствия соответствующих норм Закона о приватизации 2001 г. при отчуждении государственного и муниципального имущества применяются нормы гражданского законодательства (п. 4 ст. 3 Закона о приватизации 2001 г.). Кроме того, отношения, которые возникают при отчуждении объектов, указанных в п.2 ст. 3 Закона о приватизации 2001 г. регулируются иными федеральными законами.

5. Иные нормативные правовые акты Российской Федерации, которые принимаются в соответствии с Законом о приватизации 2001 г. К ним, в частности, относятся: Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Так, многими субъектами РФ приняты и действуют свои законодательные акты, которые устанавливают особенности приватизации имущества, которое находится в собственности субъекта РФ. Например, Закон г. Москвы от 17.12.2008 N 66 (ред. от 16.07.2014) "О приватизации государственного имущества города Москвы" Закон г. Москвы от 17.12.2008 N 66 (ред. от 16.07.2014) "О приватизации государственного имущества города Москвы"// "Ведомости Московской городской Думы", 02.04.2009, N 2, ст. 278., Закон Московской области от 03.10.2014 N 117/2014-ОЗ "Об условиях приватизации в 2014 году находящегося в собственности Московской области недвижимого имущества" (принят постановлением Мособлдумы от 18.09.2014 N 4/98-П) Закон Московской области от 03.10.2014 N 117/2014-ОЗ "Об условиях приватизации в 2014 году находящегося в собственности Московской области недвижимого имущества" (принят постановлением Мособлдумы от 18.09.2014 N 4/98-П)// Официальный Интернет-портал Правительства Московской области http://www.mosreg.ru,.

По предмету источники правового регулирования приватизации государственного и муниципального имущества можно также классифицировать на: общие нормативные правовые акты и специальные нормативные правовые акты, которые определяют отраслевые и территориальные особенности приватизации; устанавливают особенности приватизации отдельных объектов приватизации; предусматривают особенности приватизации в зависимости от участия тех или иных субъектов в процессе приватизации. Итак, анализируя источники правового регулирования приватизации государственного и муниципального имущества видим, что имеется множество актов различной юридической силы, которые приняты различными субъектами. При этом отсутствует единый комплексный подход к формированию единых общеобязательных правил поведения субъектов приватизации, что создает проблему правового регулирования приватизации в России и препятствует ее успешной реализации. Приватизация - это взаимосвязанное явление, которое юридически и экономически обосновано, и заключается в возмездном отчуждении имущества, которое находится в собственности РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, в собственность физических или юридических лиц с целью повышения эффективности экономики.

1.2. Субъекты приватизации и общая характеристика способов приватизации государственного имущества

В литературе существует мнение, что между участниками приватизации имеются особые приватизационные правоотношения. Субъектами указанных отношений, с одной стороны, являются собственники государственного и муниципального имущества, а также лица и органы, которые ими уполномочены, а с другой стороны - это лица, которые являются покупателями указанного имущества Скворцов О.Ю. Приватизационное право: Учебное пособие. М., 2000. С. 40.

Так, И.В. Ершова считает, что субъектами отношений являются продавцы и покупатели государственного имущества, а также специально созданные государственные органы Ершова И.В. Предпринимательское право. Учебник. -изд. 4-е перераб. и доп. -М.: ИД «Юриспруденция». 2006. -С. 206..

Законодатель наделил правом действовать от имени Российской Федерации при приватизации федерального имущества Правительство РФ, компетенция которого определяется ст. 6 Закона о приватизации 2001 г. В свою очередь, Правительство РФ вправе наделять федеральный орган исполнительной власти полномочиями в сфере осуществления функций по приватизации федерального имущества. Кроме того, Правительство РФ своим решением поручает юридическим лицам организовывать от имени Российской Федерации продажу федерального имущества которое подлежит приватизации в порядке, который установлен законом, а также осуществлять функции продавца.

Компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления определена в законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации и правовых актах органов местного самоуправления соответственно.

За период проведения приватизации продавец федерального имущества неоднократно менялся. Сначала данную функцию исполнял Государственный комитет Российской Федерации по управлению государственным имуществом (Госкомимущество), затем Министерство имущественных отношений Российской Федерации, Российский фонд федерального имущества, и, наконец, Росимущество Постановление Правительства РФ от 05.06.2008 N 432 (ред. от 28.01.2015) "О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом"// Собрание законодательства РФ", 09.06.2008, N 23, ст. 2721.. В настоящее время подпунктом 8.1 Закона о приватизации установлено право Правительства Российской Федерации принимать решение об утверждении перечня юридических лиц для организации от имени Российской Федерации продажи приватизируемого федерального имущества или осуществления функций продавца Федеральный закон от 31.05.2010 N 106-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества"// Собрание законодательства РФ", 07.06.2010, N 23, ст. 2788

Конец формы

. Это изменение законодательства о приватизации за весь период ее проведения является принципиальным. Суть этого изменения состоит в том, что в настоящее время Правительство РФ может назначать организаторами продаж федерального имущества любое юридическое лицо, в том числе и то, которое зарегистрировано не на территории РФ. Перечень организаторов продаж федерального имущества утверждается Правительством РФ Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2010 N 1874-р (ред. от 09.07.2014) «Об утверждении перечня юридических лиц для организации от имени Российской Федерации продажи приватизируемого федерального имущества и (или) осуществления функций продавца»// Собрание законодательства РФ", 08.11.2010, N 45, ст. 5870..

Таким образом, компетенция федеральных органов исполнительной власти и иных государственных учреждений по принятию решений о приватизации и продаже имущества ограничена действующим законодательством, при этом, полномочия по ее ограничению закреплены непосредственно за Правительством РФ.

Соответствующие специализированные учреждения - фонды имущества - были созданы и в субъектах Российской Федерации. Их правовое положение определено Распоряжением РФФИ от 14.04.1994 N 76 "Об утверждении Примерного положения о Фонде имущества республики в составе Российской Федерации, края, области, автономной области, автономного округа, городов Москвы и Санкт-Петербурга, наделенных полномочиями местного отделения Российского фонда федерального имущества" Распоряжение РФФИ от 14.04.1994 N 76 "Об утверждении Примерного положения о Фонде имущества республики в составе Российской Федерации, края, области, автономной области, автономного округа, городов Москвы и Санкт - Петербурга, наделенного полномочиями местного отделения Российского фонда федерального имущества"// Панорама приватизации", N 11, 1994. Специализированное государственное учреждение при Правительстве Российской Федерации "Российский фонд федерального имущества" ликвидировано с 1 августа 2008 года (распоряжение Правительства РФ от 28.06.2008 N 947-р).

Законодательством не определена структура и компетенция органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления при приватизации государственного и муниципального имущества. Эти вопросы должны определяться законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления соответственно.

Лица, которые приобретают объекты приватизации, называются покупателями государственного и муниципального имущества (ст. 5 Закона о приватизации 2001 г.).

Так, по мнению И.Е. Рындина, выбор данного термина является не совсем удачным, т.к. не все способы приватизации представляют собой разновидность гражданско-правового договора купли-продажи Рындин И.Е. Субъекты и объекты приватизации земель// Известия Оренбургского государственного аграрного университета. -№ 21 (том 1). 2009. =С. 273..

Покупателями государственного и муниципального имущества могут быть любые физические и юридические лица, за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений, а также юридических лиц, в уставном капитале которых доля Российской Федерации, субъектов Российской Федераций, муниципальных образований превышает 25%.

Данное ограничение установлено по причине того, что исходя из смысла приватизации, государственное имущество должно быть передано только в частную собственность, а в ином случае передача имущества не будет являться приватизацией.

При участии в приватизации покупатель обязан доказать свое право на приобретение государственного и муниципального имущества. В случае если после совершения приватизационной сделки будет установлено, что покупатель государственного или муниципального имущества не имел законного права на его приобретение, то соответствующая сделка признается ничтожной.

Например, постановлением Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 12.04.2013 № А27-20648/2011 признан недействительным аукцион по продаже 297 670 обыкновенных именных акций в бездокументарной форме ОАО "Плодопитомник-1", которые принадлежали РФ.

Судом установлено, что выводы суда кассационной инстанции о том, что к участию в проведенном аукционе по продаже акций ОАО "Плодопитомник-1", которые составляют 100% от его уставного капитала и принадлежат РФ, незаконно было допущено общество "Аквамаркет", которое состояло из единственного участника, что является грубым нарушением порядка проведения аукциона, которое в дальнейшем привело к неправильному определению победителя этого аукциона,

Суд кассационной инстанции обоснованно признал, что, исходя из требований п.2 ст.5 Закона о приватизации, п.2 ст. 10 ФЗ "Об акционерных обществах", п.6 ст. 98 ГК РФ, претендентом на участие в аукционе по продаже государственных акций, которые составляют 100% от уставного капитала ОАО, не может быть общество, которое создано одним участником Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 12.04.2013 по делу N А27-20648/2011// СПС Консультант Плюс. Март. 2015.. Функциями продавца (Росимущества) по продаже акций, которые находятся в федеральной собственности, относится принятие решения о допуске претендентов к участию в специализированном аукционе по основаниям, которые установлены Законом о приватизации.

В соответствии с п.8 ст. 18 Закона о приватизации претендент не допускается к участию в аукционе, если документами, которые им представлены, не подтверждается его право быть покупателем в соответствии с законодательством РФ.

В нарушение требований закона в части участия в аукционе по продаже указанных акций были допущены претенденты: ООО "Аквамаркет" и ООО "Стальной канат". Согласно сведениям из ЕГРЮЛ каждое общество состояло из одного участника. Таким образом, ООО "Аквамаркет" не имело права быть участником этого аукциона, следовательно, незаконно стало его победителем, с которым был заключен спорный договор купли-продажи акций Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 12.04.2013 по делу N А27-20648/2011 «О признании недействительными аукциона по продаже принадлежащих РФ акций общества, договора купли-продажи акций и применении последствий недействительности сделки»// СПС «Консультант Плюс» март 2015..

Особой категорией покупателей являются иностранные инвесторы. Закон о приватизации 2001 г. (ст. 16) не содержит ограничений в отношении нерезидентов, а лишь только предъявляет дополнительные требования к документам, которые должны предоставить иностранные покупатели государственного имущества. А такой способ приватизации, как продажа за пределами территории РФ находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ, предусматривает привлечение в качестве покупателей исключительно нерезидентов (ст. 21 Закона о приватизации 2001 г.).

В соответствии со ст. 14 Федерального закона от 9 июля 1999 г. №160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» Федеральный закон от 09.07.1999 N 160-ФЗ(ред. от 05.05.2014) "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации"// Собрание законодательства РФ", 12.07.1999, N 28, ст. 3493. иностранный инвестор вправе участвовать в приватизации объектов государственной и муниципальной собственности путем приобретения прав собственности на государственное и муниципальное имущество или доли, долей (вклада) в уставном капитале организации, подлежащей приватизации, но только на условиях и в порядке, которые установлены законодательством РФ о приватизации.

В том случае, если законодательством РФ или иными нормативными правовыми актами РФ установлены ограничения на долю участия иностранных лиц, то о таких совершенных сделках по приобретению иностранными владельцами акций, которые выпущены российскими эмитентами, стороны по сделке должны уведомить федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг и иные органы в случаях, которые предусмотрены федеральными законами (ч. 8 ст. 29 Федерального закона «О рынке ценных бумаг» Федеральный закон от 22.04.1996 N 39-ФЗ (ред. от 21.07.2014, с изм. от 29.12.2014) "О рынке ценных бумаг" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2015)// Собрание законодательства РФ", N 17, 22.04.1996, ст. 1918.).

Для участия в гражданских правоотношениях физическое лицо должно обладать правоспособностью и дееспособностью. В соответствии с п. 1 ст. 22 ГК РФ никто из граждан не может быть ограничен в правоспособности и дееспособности иначе как в случаях и в порядке, которые установлены законом.

Правоспособность и дееспособность юридического лица возникает в момент его государственной регистрации. Пунктом 2 ст. 49 ГК РФ также установлено, что юридическое лицо может быть ограничено в правах лишь в случаях и в порядке, который предусмотрен законом. Решение об ограничении прав может быть обжаловано юридическим лицом в суд.

Еще одно ограничение, которое установлено Законом о приватизации 2001 г. состоит в том, что открытые акционерные общества не могут являться покупателями размещенных ими акций, которые подлежат приватизации.

Рассмотрим вопрос о способах приватизации государственного и муниципального имущества.

Понятие способ приватизации используется в российском законодательстве с 1991 г. Законодателем определение данного понятия не дано, в связи с чем, в литературе способ приватизации рассматривается как правовая форма отчуждения государственного имущества в частную собственность физических и юридических лиц, которая установлена законом Тяпкина Е.А. Способы приватизации // Гражданин и право. 2003. -№ 2. - С. 13..

В настоящее время законными являются 11 способов приватизации государственного и муниципального имущества:

1. преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество;

2. преобразование унитарного предприятия в общество с ограниченной ответственностью;

Согласно п. 5 ст. 58 ГК РФ при преобразовании юридического лица из одного вида в юридическое лицо другого вида (изменении организационно-правовой формы) к вновь возникшему юридическому лицу переходят права и обязанности реорганизованного юридического лица в соответствии с передаточным актом. Унитарное предприятие считается реорганизованным с момента государственной регистрации вновь возникшего общества.

Законодателем установлены критерии для решения вопроса о преобразовании унитарного предприятия либо в открытое акционерное общество, либо в общество с ограниченной ответственностью, такие как балансовая стоимость активов унитарного предприятия, которые подлежат приватизации. В соответствии со ст. 26 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" минимальный уставный капитал открытого общества должен составлять не менее тысячекратной суммы минимального размера оплаты труда, который установлен федеральным законом на дату регистрации общества Федеральный закон от 26.12.1995 N 208-ФЗ (ред. от 22.12.2014) "Об акционерных обществах"// Собрание законодательства РФ", 01.01.1996, N 1, ст. 1.. На сегодняшний день эта сумма составляет 100000 рублей.

Условием для преобразования в ООО является размер балансовой стоимости активов, которые подлежат приватизации и который равен указанной сумме или превышает ее. В данном случае законодателем установлен дополнительный критерий, которые предусмотрены подп. 2 п. 1 ст. 4 Федерального закон от 24.07.2007 N 209-ФЗ (ред. от 28.12.2013) "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.07.2014); или если предельное значение выручки от реализации товаров (работ, услуг) за предшествующие приватизации три календарных года без учета налога на добавленную стоимость или остаточная стоимость основных средств и нематериальных активов составили от 60 млн. рублей до 1000 млн. рублей (п. 1 Постановления Правительства РФ от 9 февраля 2013 г. N 101 "О предельных значениях выручки от реализации товаров (работ, услуг) для каждой категории субъектов малого и среднего предпринимательства").

В случае если стоимость балансовых активов имущества унитарного предприятия, которые подлежат приватизации, менее 100000 рублей, то такое унитарное предприятие может быть преобразовано только в ООО.

Особенности правового статуса созданных в результате приватизации хозяйственных обществ определяются нормами Федеральных законов от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" и от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью", а также положениями ст. 37 комментируемого Закона

3. продажа государственного или муниципального имущества на аукционе осуществляется тогда, когда покупатели не должны выполнять какие-либо условия в отношении такого имущества, а право приобретения принадлежит тому лицу, которое предложит в ходе торгов наиболее высокую цену за такое имущество;

4. продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе;

Согласно законодательному определению, специализированный аукцион - это способ продажи акций на открытых торгах, при котором все победители аукциона получают акции открытого акционерного общества по единой цене за одну акцию, которая определяется продавцом только после определения всех участников специализированного аукциона, предлагающих свою цену за акцию. При этом единая цена должна быть рассчитана с точностью до копейки с учетом денежных средств претендентов, которые допущены к участию, в частности, так, чтобы она обеспечивала реализацию всех акций, которые выставлены на специализированный аукцион. Единая цена не может быть ниже, чем предусмотренная начальная цена продажи акции. В случае, когда общая сумма денежных средств, которая заявлена участниками специализированного аукциона, окажется меньше, чем стоимость акций, которые выставлены по начальной цене продажи, то специализированный аукцион является несостоявшимся, аналогично, при нарушении правил определения единой цены продажи.

5. продажа государственного или муниципального имущества на конкурсе;

Данный способ применяется, если в отношении такого имущества его покупателю необходимо выполнить определенные условия. Право приобретения государственной или муниципального имущества принадлежит тому покупателю, который предложил в ходе конкурса наиболее высокую цену за указанное имущество, при выполнении таким покупателем условий конкурса;

6. продажа за пределами территории Российской Федерации находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ;

Данный способ применяется посредством использования акций в качестве обеспечения ценных бумаг, которые выпускаются иностранными эмитентами;

7. продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли;

В литературе признаются достоинства указанного способа, в частности, максимальное количество претендентов; ценообразование происходит наиболее объективным способом, а именно; покупатель не знает, что имеет дело с приватизационной сделкой; прибыль поступает непосредственно в соответствующий бюджет Чарахчьян Д.В. Приватизация как неналого- вый источник доходов бюджета // Вестн. Рос. ун-та дружбы народов. Серия “Юридические науки”. 2006. -№1.- С. 162..

8. продажа государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения;

Данный способ применяется в случае, если аукцион по продаже указанного имущества был признан несостоявшимся. При продаже посредством публичного предложения осуществляется последовательное снижение цены первоначального предложения на “шаг понижения” до цены отсечения. Право приобретения государственного или муниципального имущества принадлежит тому участнику, который подтвердил цену первоначального предложения или цену предложения, которая сложилась на соответствующем “шаге понижения”;

9. продажа государственного или муниципального имущества без объявления цены;

Указанный способ осуществляется при условии, если продажа имущества посредством публичного предложения не состоялась. В данном случае, начальная цена имущества не определяется, а претенденты направляют свои предложения о цене по адресу, который указан в информационном сообщении о продаже государственного или муниципального имущества без объявления цены.

О.А. Беляева считает, что факт наличия нескольких потенциальных покупателей свидетельствует, что такой способ приватизации, как продажа путем публичного предложения, не совсем соответствует уровню коммерческого спроса в отношении имущества и как следствие, ведет к отчуждению имущества по заниженной цене Беляева О.А. Аукцион и продажа посредством публичного предложения: соотношение процедур // Журнал российского права. 2010. -№ 3.- С. 55..

10. внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ;

Такой способ применяется при учреждении ОАО или в порядке оплаты дополнительных акций при увеличении уставных капиталов ОАО. Соответствующее решение о таком внесении принимается Правительством РФ, органом исполнительной власти субъекта РФ, органом местного управления. При этом, в уставные капиталы ОАО может быть внесено государственное или муниципальное имущество, а также исключительные права. Доля акций ОАО, которые находятся в собственности РФ, ее субъекта, муниципального образования и которые приобретаются публичными образованиями, в общем количестве обыкновенных акций этого акционерного общества не может составлять менее чем 25% плюс одна акция, если иное не установлено Президентом РФ в отношении стратегических акционерных обществ. Внесение государственного или муниципального имущества, а также исключительных прав в уставные капиталы ОАО может осуществляться при учреждении ОАО и в порядке оплаты размещаемых дополнительных акций при увеличении уставных капиталов открытых акционерных обществ (ст. 25 Закона).

11. продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления.

Лицо, которое заключило договор доверительного управления акциями ОАО по результатам конкурса, приобретает эти акции в собственность после завершения срока доверительного управления в случае исполнения условий договора доверительного управления. Доверительное управление часто рассматривается как возможный способ участия государства в органах управления и контроля ОАО, которые преобразованы из унитарных предприятий путем приватизации” Бережной А.А. Доверительное управление акциями в акционерных обществах, образованных в результате преобразования унитарного предприятия // Вестник СПб ун-та МВД России. 2006. -№4.- С. 171..

Перечень способов приватизации является закрытым, т.е. кроме этих способов, государственное и муниципальное имущество не может перейти в собственность физических и юридических лиц ни на каком другом основании.

Однако судебная практика иногда исходит из того, что перечень позволяет последовательное применение различных способов приватизации. Так, в Постановлении ФАС Волго-Вятского округа от 23 августа 2005 г. N А17-3896/5-2004 арбитражный суд кассационной инстанции посчитал правомерным преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество одновременно с последующей передачей полного пакета акций в уставный капитал другого открытого акционерного общества. ФАС Московской области по делу N КГ-А40/6492-05 признал правомерным использование этих двух способов приватизации при условии, что второй способ применяется для части акций, оставшихся в государственной собственности, после окончания сроков для проведения преобразования унитарного предприятия в открытое акционерное общество Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 23 августа 2005 г N А17-3896/5-2004 // Система ГАРАНТ: http://base.garant.ru/8556500/#ixzz3VEWqtaUK.

С экономической точки зрения эффективность каждого способа приватизации имущества можно охарактеризовать размером денежных средств, которые получены в результате его применения (Приложение).

Таким образом, субъектами приватизации являются собственники, продавцы, покупатели государственного и муниципального имущества, а также уполномоченные государственные органы и специализированные организации.

Собственниками имущества, которое подлежит приватизации, является Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования. Продавцом федерального имущества по специальному поручению Правительства Российской Федерации и от его имени, выступают назначенные им представители, в настоящее время это Росимущество.

Покупателями федерального имущества могут быть любые физические и юридические лица, за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений, а также юридических лиц, в уставном капитале которых доля Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований превышает 25%. Покупатели должны обладать дееспособностью и правоспособностью. Сущность установленных федеральными законами ограничений участия в гражданских отношениях отдельных категорий физических и юридических лиц заключается в защите основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороноспособности и безопасности государства обязательны при приватизации федерального имущества.