2) формирование системы государственных органов и других структур, надежно обеспечивающих реальное действие законов, контроль и надзор за их исполнением;

3) последующее совершенствование деятельности юридических органов, определяющих на практике функционирование всех правовых механизмов.

Важнейшим элементом механизма юридических гарантий законности является организационно-юридическая деятельность государственных органов, общественных организаций, должностных лиц, протекающая в соответствии с правовыми нормами, в определенных процессуальных формах. Выделение в механизме юридических гарантий деятельности этих субъектов как самостоятельного элемента появилось из потребности отразить, помимо статической, и динамическую сторону механизма юридических гарантий законности, не ограничиваться их нормативной стороной. Нормы права есть лишь нормативная основа механизма юридических гарантий законности. Но чтобы этот механизм заработал, необходимы соответствующие организационные формы, в которых осуществляются нормы права. Лишь в процессе действия, применения этих норм обнаруживается фактическая жизнеспособность юридических гарантий. А поэтому организация такого действия играет в механизме юридических гарантий заключительную, но отнюдь не последнюю роль. Результативность юридических гарантий законности во многом определяется эффективностью юридической деятельности правоохранительных органов, и в первую очередь тех, которые специально созданы для гарантирования режима законности.

1.3 Факторы обеспечения законности как составляющей военной службы

Применительно к военной организации государства под законностью понимается неуклонное и точное выполнение органами военного управления, должностными лицами, всеми военнослужащими требований законодательства; это государственно-правовой режим, утверждающий правопорядок, четкую организацию жизни и деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации, систему контроля и надзора за соблюдением законов, пресечение правонарушений, восстановление законных прав военнослужащих и воинских частей Военная энциклопедия: В 8 т. Т. 3. М., 1995. С. 218..

Законность в Вооруженных Силах Российской Федерации имеет две взаимосвязанные стороны:

а) наличие системы качественных законов и иных нормативных правовых актов, которые являются условием, предпосылкой, нормативной основой законности;

б) реальное воплощение требований законодательства в практической деятельности органов военного управления, должностных лиц, всех военнослужащих.

Ключевым словом, определяющим изначальный смысл и суть законности, является слово "соблюдение", поскольку речь идет о соответствии действий всех участников общественных отношений, складывающихся в воинской среде, требованиям юридических норм. Чем выше степень этого соответствия, тем выше уровень законности, тем она прочнее и устойчивее.

Принцип законности является универсальным принципом государственной службы, не допускающим исключений для любых ее разновидностей, включая и военную службу, исходя из необходимости и целесообразности.

Анализ практики законности в деятельности органов военного управления и воинских должностных лиц позволяет сделать вывод о недостаточном соблюдении этого принципа в военно-служебной деятельности. Принцип законности нарушается в случае несоблюдения установленного режима законности, т.е. когда действия воинских должных лиц противоречат зафиксированным нормативным правовым актам.

Практика военно-служебных отношений прошлых лет подчас извращала принцип законности, противопоставляя ведомственный нормативный правовой акт закону или подзаконному акту, т.е. провозглашается свой принцип: законы в Вооруженных Силах (других военных организациях) не действуют, пока они не объявлены приказом министра обороны или иного соответствующего руководителя министерства или ведомства. Указанный подход породил массовое обращение военнослужащих за защитой своих прав, гарантированных им Конституцией РФ и Федеральным законом "О статусе военнослужащих". Так, в 1994 г. военные суды рассмотрели 13501 жалобу военнослужащих на действия и решения органов военного управления и воинских должностных лиц, из которых удовлетворена 11081 жалоба (82,1%); в первом полугодии 1998 г. из рассмотренных военными судами 23213 жалоб военнослужащих удовлетворено 20813 (89,7%) жалоб См.: Воронов А.Ф., Холодков И.В. Комментарий к Закону РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан (для военнослужащих). - М., 2000. - С.268, 304.. Это были годы массового сокращения личного состава Вооруженных Сил РФ. Всплеск обращения в суды как всегда наступает в периоды реформирования военной организации государства и 2011г. и по всей видимости ближайшие последующие годы не будут исключениями, поскольку в процессе формирования "нового облика" Вооруженных Сил предусматривается значительное сокращение офицеров, упразднение состава прапорщиков и мичманов, т.е. составов военнослужащих наиболее затратных с точки зрения их материального обеспечения.

Внешний аспект в соблюдении принципа законности выражается в деятельности организаций и органов, в которых предусмотрена военная служба, по их прямому назначению, которая должна осуществляться в строгом соответствии с законом, т.е. закрепленных в них случаях, формах, способах и методах. Использование войск и воинских формирований для решения государственно значимых задач в интересах обороны и безопасности государства должно быть облечено в юридическую форму, а не должно осуществляться произвольно по усмотрению его политического руководства. Как уже было указано ранее, отсутствие нормативное определенности (если не сказать, более определенно - легитимности) в использовании Вооруженных Сил и других войск и воинских формирований в вооруженном конфликте в Чеченской Республике в 1994-1996 гг. явилось одной из причин неэффективности их действий, приведшей к значительным людским потерям, а в конечном счете к логическому финалу - выводу наших войск из республики, разрушению целостности Российской Федерации и ликвидации ее суверенитета на территории Чечни.

Ю.Н. Старилов в структуру принципа законности включает принципы верности государственных служащих государству при осуществлении своих обязанностей и принцип доверия служащим со стороны, как государства, так и граждан Старилов Ю.Н. Служебное право. Учебник. М., 2006. .

Принцип верности своему Отечеству, прямо не закрепленный в законодательстве, содержится в ряде законодательных и иных нормативных правовых актов. Став военнослужащим, гражданин обязуется самоотверженно выполнять свой долг по защите Отечества в случае угрозы его целостности и государственному суверенитету. Подтверждая эту обязанность, военнослужащий принимает Военную присягу, в которой он обязуется достойно исполнять воинский долг, мужественно защищать свободу, независимость и конституционный строй России, народ и Отечество (ст. 40 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" Федеральный закон от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 13. ст. 1475.).

Кто-то может возразить, что указанный принцип, как и ряд других, является оценочно-субъективной категорией, что лишает его качества принципа. Такая позиция вряд ли оправданна, т.к. законодательство, в том числе и военное, должно включать некоторый минимум норм-принципов, которые потом должны быть реализованы на уровне подзаконного регулирования. Также следует отметить, что верность своему Отечеству имеет свойство прежде всего морального принципа, который имея юридическое закрепление порождает ряд юридических последствий, которое уже нашло отражение в действующем военном законодательстве Кудашкин А.В. Военная служба Российской Федерации: теория и практика правового регулирования. - Система ГАРАНТ, 2009..

Обязанность соблюдать верность своему Отечеству лежит на военнослужащих в любых условиях. Устав внутренней службы Вооруженных Сил РФ Указ Президента РФ от 10 ноября 2007 г. N 1495 "Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 47 (часть I). ст. 5749. обязывает военнослужащего в ходе боевых действий, даже находясь в отрыве от своей воинской части (подразделения) и в полном окружении, оказывать решительное сопротивление противнику, избегая захвата в плен. Он обязан до конца выполнить в бою свой воинский долг. Если же военнослужащий, оказавшись в отрыве от своих войск и исчерпав все средства и способы сопротивления или же находясь в беспомощном состоянии вследствие тяжелого ранения или контузии, будет захвачен в плен, он должен искать и использовать любую возможность для освобождения себя и своих товарищей из плена и возвращения в свои войска (ст. 23 УВС ВС РФ).

Военнослужащий, захваченный в плен, при допросе имеет право сообщить только свою фамилию, имя, отчество, воинское звание, дату рождения и личный номер (ст. 23 УВС ВС РФ). Данная норма соответствует ст. 17 Женевской конвенции от 12 августа 1949 г. об обращении с военнопленными Женевская Конвенция об улучшении участи раненых, больных и лиц, потерпевших кораблекрушение, из состава вооруженных сил на море (Женева, 12 августа 1949 г.) // Сборник "Действующее международное право". Т. 2 (в извлечении). с той лишь разницей, что по конвенции это является обязанностью военнопленного. В случае если военнопленный сознательно нарушит это правило, ему может угрожать ограничение преимуществ, предъявляемых военнопленным его звания или положения.

Доверие к деятельности военнослужащих имеет существенное значение для стабильности общества в целом. Доверие населения к военнослужащим будет иметь место, когда их деятельность будет осуществляться в строгом соответствии с Конституцией Российской Федерации и в порядке, регламентированном законом. На сегодняшний день Конституция Российской Федерации недостаточно полно перечислены формы военной деятельности в государстве в отличие от конституций экономически развитых государств, что формально позволяет использовать войска и воинские формирования не по их назначению, т.е. незаконно, в целях, подчас противоречащих закону, а следовательно и национальным интересам, как это имело место в событиях 1993 г. по свержению Верховного Совета Российской Федерации. Таким образом, недостаточное закрепление в Конституции РФ вопросов военной службы (ст. 59) без конкретизации важнейших сущностных положений и принципов военной деятельности государства не является оправданным и не содействует организации в России эффективной военной службы и государственной службы в целом и стабилизации общества. В целях повышения доверия со стороны общества к военнослужащим необходимо установление гражданского контроля над военной организацией Российской Федерации, т.е. осуществление постоянного контроля за законностью в деятельности Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов, входящих в военную организацию Российской Федерации.

В рамках действия принципа законности важное значение приобретает применение принципа соразмерности, который в государственном управлении проявляется как соответствие применяемых в управлении средств, способов и методов задачам и целям управления, а в военной сфере означает, что применяемые меры должны реально соотноситься с поставленной целью, например, при проведении контртеррористической операции, введении режима чрезвычайного положения, военного положения и в других случаях, когда существует реальная угроза жизни и здоровью населения.

законность орган охрана контроль

Глава 2. Роль и место законности в деятельности ФОГО

Проблема обеспечения законности в военном управлении имеет комплексный характер. За длительную историю существования военной организации государства перепробовало много способов, форм и процедур обеспечения законности в военном управлении.

Обеспечивать законность означает пресекать или предупреждать нарушения правовых актов, восстанавливать нарушенные права и законные интересы органов охраны и их сотрудников. Исходя из изложенного, можно заключить, что центральным элементом законности является цель - строгое и неуклонное соблюдение и исполнение всеми лицами действующего законодательства. Для достижения поставленной цели на практике используется широкая система организационно-правовых способов обеспечения законности.

Под организационно-правовыми способами обеспечения законности понимается совокупность установленных законодательством организационных и правовых средств, используемых государством и должностными лицами для укрепления законности.

Деятельность по обеспечению законности в управлении органами охраны осуществляется по двум направлениям:

- обеспечение строгого соблюдения законности каждым органом военного управления и каждым должностным лицом;

- обеспечение прав и законных интересов сотрудников органов охраны в повседневной деятельности.

Важнейшими методами обеспечения законности в военном управлении являются контроль и надзор со стороны государственных органов. Эти методы объединяет, во-первых, то, что они являются неразрывной составной частью организующей (управленческой) деятельности органов военного государственной власти; во-вторых, имеют одну и ту же цель: сопоставить и оценить фактическое положение дела по сравнению с тем, каким оно должно быть в соответствии с требованиями закона. В то же время надзор и контроль отличаются друг от друга.

Под надзором понимается постоянное, систематическое наблюдение за деятельностью поднадзорных органов или лиц с целью присмотра и проверки См.: Толковый словарь русского языка. Под редакцией Д. Н. Ушакова. М., ОГИЗ, 1939. т. 2. колонка 336. . Отличительной чертой надзора как метода обеспечения законности является отсутствие отношений подчиненности между надзорным органом и поднадзорным объектом. Надзорный орган, осуществляя свои функции, оценивает деятельность поднадзорных органов (объектов) только с точки зрения законности, не вмешиваясь в его оперативную, административно-хозяйственную деятельность. Он использует специфические методы выявления правонарушений и применяет особые, только ему свойственные формы реагирования. В зависимости от характера задач и полномочий государственных органов различают прокурорский надзор, надзор государственных инспекций, судебный надзор.

Под контролем понимается систематическая проверка подконтрольных органов или лиц, сопровождаемая указаниями контролирующих органов, обязательными для проверяемых органов или лиц См.: Там же. Т. 2. колонка 336. Колонка 1450.. Отличительной чертой контроля являются отношения подчиненности между контролирующим органом и подконтрольным объектом. Контролирующий орган является вышестоящим, руководящим органом по отношению к подконтрольному органу, и в отличие от надзорного органа имеет право вмешиваться в оперативную, административно-хозяйственную деятельность подконтрольного объекта, давать обязательные для него указания. При осуществлении контроля оценка деятельности подконтрольных органов осуществляется не только с точки зрения законности, но и целесообразности.

В системе обеспечения законности различают контроль (надзор) общий (проверка всей работы данного органа) и контроль (надзор) специальный, или функциональный (проверка отдельного направления деятельности данного учреждения, например, проверка финансово-хозяйственной деятельности).

С учетом специфики военной организации в органах охраны сложилась следующая система организационно-правовых способов обеспечения законности:

- общегосударственный надведомственный контроль (надзор), осуществляемый федеральными государственными органами и государственными инспекциями;

- внутриведомственный контроль - контроль органов военного управления и начальников всех степеней;

- судебный надзор;

- прокурорский надзор;

- обжалование незаконных действий должностных лиц и разрешение жалоб.

Государственный контроль представляет собой сложное явление со множеством сторон и форм своего проявления. Он характеризуется как функция государства, одна из ветвей государственной власти ("контрольная власть"), самостоятельная форма государственной деятельности.

Государственный контроль, обладая определенными признаками, рассматривается как особая функция государства, выражающаяся в деятельности государственных органов, направленной на получение и анализ информации о процессах и явлениях, происходящих в обществе, на установление нарушений и отклонений от нормативных и индивидуальных предписаний, а также выдвижение требований об устранении выявленных нарушений в целях охраны прав и свобод человека и гражданина, конституционного строя, обеспечения режима законности Маштакова Е.А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в Российской Федерации: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2005. С.11..

Контрольная функция является непременным атрибутом каждого государства на любом этапе его исторического развития. Объективная необходимость государственного контроля убедительно доказана развитием всех типов и форм государств. Для этого процесса характерна прямая зависимость стабильности государственной власти от эффективности государственного контроля Харитонов А.Н. Государственный контроль над преступностью. Омск, 1997..

Государственному контролю присущи все сущностные признаки, которые свойственны государству в целом. Как и государство в целом, государственный контроль есть:

1) форма политической организации, выступающая одновременно важнейшим инструментом государства по реализации его целей и задач;

2) аппарат, объединяющий людей, профессионально занятых контрольной деятельностью по проверке исполнения решений органов государственной власти;

3) контроль осуществляется от имени органов государства независимо от их задач и вида деятельности, которые они исполняют;

4) контроль выступает как государственно-властная деятельность - контрольные органы дают подконтрольным объектам обязательные для исполнения указания об устранении выявленных недостатков;

5) контрольные органы могут ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных в обнаруженных нарушениях лиц и непосредственно применяют в ряде случаев меры государственного принуждения Марков К.В. Пути укрепления конституционных основ государственного контроля в современный период // Законодательство, комментарии, проблемы. 2006. N 4 (70). С. 15..

Из перечисленных признаков следует вывод, что государственный контроль как форма реализации государственного управления обеспечивает проверку выполнения законов и иных нормативных актов с целью недопущения отклонений от установленных законодательством норм и правил.

При этом необходимо заметить, что эффективность государственного управления заключается не в том, чтобы любое властное веление было реализовано либо путем непосредственного исполнения, либо через принуждение при выявлении уполномоченными органами и должностными лицами отклонений от заданной властью модели поведения. Эффективность управления определяется способностью создавать надлежащие условия для свободного и благополучного развития каждого отдельного индивида и общества в целом. Фундаментальной предпосылкой для создания именно такой модели управления выступает правовой тип властвования, заключающийся в правовой организации власти, правовом функционировании власти и правовом целеполагании власти. Очевидно, что в каждой из трех названных составляющих с необходимостью присутствует контрольный элемент, призванный обеспечить нерушимость основ правовой конструкции власти, а равно стабильность ее развития, что обусловливает и правовой характер самого государственного контроля Ткаченко М.В. Государственный контроль как функция государственного управления // Общество и право. 2010. N 1. С. 82 - 86..

Его социальной сущностью являются фактические общественные отношения, предполагающие поддержание неизменности прогрессивного правового развития всех и каждого членов общества, самого государства, объединенных стремлением достижения общего блага, которое в конечном счете может рассматриваться в качестве объективной цели государства Дедов Д.И. Общее благо как система критериев правомерного регулирования экономики. М., 2003. С. 79..

Административно-правовая доктрина различает понятия государственного контроля и государственного надзора. Так, например, по мнению Ю.А. Тихомирова, контроль есть проверка соблюдения и выполнения нормативно установленных задач, планов и решений, то есть начало цикла, посвященного оценке фактически осуществленного процесса, т.е. контроль выступает в качестве стадии управленческого цикла. Надзор - более узкое понятие, чем контроль. Административный надзор можно определить как специализированное наблюдение и проверку соблюдения строго определенных правил в деятельности юридических и физических лиц Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 2006. С. 510, 533..

Д.Н. Бахрах отмечает: "В зависимости от объема контроля различают собственно контроль, в процессе которого проверяется законность и целесообразность деятельности, и надзор, который ограничивается только проверкой законности" Бахрах Д.Н. Административное право. М., 2009..

Н.М. Конин определяет контроль как "специфическую форму деятельности по систематическому наблюдению и присмотру за деятельностью субъектов административно-правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий требованиям законности". Специфику административного надзора он видит в ограничении компетенции надзорных органов проверкой только законности действий поднадзорных субъектов. Основываясь на узкоспециализированном характере исполнительной деятельности отдельных государственных органов исполнительной власти, Н.М. Конин приходит к выводу о применении ими в своей деятельности "особого своеобразного организационно-правового способа обеспечения законности - контрольно-надзорной деятельности, интегрирующей в себе как элементы контроля, так и элементы надзора" Конин Н.М. Российское административное право. Общая часть: Курс лекций. Саратов: СГАП, 2007. С. 326..

Здесь же целесообразно привести мнение В.М. Горшенева и И.Б. Шахова: "...с точки зрения конкретного назначения форм деятельности органов государства применительно к каждому органу... можно различать: деятельность по планированию, организаторско-исполнительскую деятельность и контрольную (или надзорную) деятельность".

В научной литературе распространено достаточное множество суждений о содержании контроля и надзора.

Отдельные авторы отождествляют административный надзор с надведомственным контролем и ограничивают сферу его применения лишь проверкой выполнения сравнительно небольшого количества норм и правил. Другие, аналогично определяя природу административного надзора, выделяют специфические, только ему присущие, черты.

Однако и те и другие однозначно связывают осуществление контроля и надзора с применением мер административного воздействия, в частности административного принуждения.

По мнению В.П. Беляева, "контрольная функция по своему содержанию включает в себя три элемента: получение необходимой информации; ее анализ и оценка; реагирование на выявленные отклонения от установленных правил и требований" Беляев В.П. Контроль и надзор как средства реализации правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. N 4. С. 41.. Однако данное определение можно применить и к понятию надзора.

В соответствии со ст. 3 ФЗ от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ "О государственной охране" Федеральный закон от 27.05.1996 N 57-ФЗ (ред. от 14.07.2008) "О государственной охране" // Собрание законодательства РФ. 27.05.1996. N 22. ст. 2594., одним их принципов осуществления государственной охраны является принцип подконтрольности и поднадзорности.

Согласно ст. 31 ФЗ "О государственной охране" контроль за деятельностью федеральных органов государственной охраны осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и судебные органы в пределах полномочий, определяемых Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами.

Контроль Президента обусловлен его положением как главы государства, гаранта прав и свобод человека и гражданина. В Администрации Президента Российской Федерации на правах самостоятельного подразделения действует Контрольное управление Положение о Контрольном управлении Президента РФ утверждено Указом Президента РФ от 8 июня 2004 г. № 729 // СЗ РФ. 2004. № 24. Ст. 2395.. Основными задачами Контрольного управления являются:

- контроль и проверка исполнения органами государственной власти, а также организациями федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента Российской Федерации), в том числе по вопроса обеспечения прав и свобод человека и гражданина, указов и распоряжений Президента Российской Федерации;

- контроль за реализацией общенациональных проектов;

- контроль и проверка исполнения поручений Президента Российской Федерации и Руководителя Администрации Президента Российской Федерации;

- контроль за реализацией ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, бюджетных посланий Президента Российской Федерации и иных программных документов Президента Российской Федерации;

- информирование Президента Российской Федерации и Руководителя Администрации Президента Российской Федерации о результатах проверок и подготовке на их основе предложений по предупреждению и устранению выявленных нарушений.

Государственная Дума осуществляет контрольные функции при утверждении отчета о федеральном бюджете за отчетный финансовый год. В практике контрольной деятельности Государственной Думы и Совета Федерации может иметь место внесение парламентского запроса директору ФСО по вопросам, входящим в его компетенцию. Директор ФСО должен дать ответ в устной форме на заседании соответствующей палаты или в письменной форме не позднее чем через 15 дней после получения запроса.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы имеют право запроса на имя директора ФСО России. На депутатский запрос должен быть дан письменный ответ не позднее чем через 30 дней со дня его получения или в иной, согласованный с инициатором запроса, срок.

Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий контролирует деятельность органов охраны. К таким сферам относятся оснащение органов охраны вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами, обеспечение социальных гарантий для военнослужащих и другие.

При организации надведомственного надзора за органами охраны важное место отводится государственным инспекциям. Государственные инспекции - это органы специализированного надзора в различных сферах деятельности. Например, Российская трудовая инспекция осуществляет, в том числе, надзор за соблюдением трудового законодательства в органах охраны, отдельные структурные подразделения милиции (полиции) надзирает за соблюдением безопасности дорожного движения и т. д.

2.2 Субъекты внутриведомственного контроля за соблюдением законности ФОГО

Внутриведомственный контроль в органах охраны осуществляется органами военного управления (вышестоящими по отношению к нижестоящим), а также должностными лицами и специально учрежденным для этого контрольно-ревизионным аппаратом. Этот вид контроля предусмотрен Положением о ФСО России (п.п. 13, 14), согласно которому «директор ФСО России несет персональную ответственность за выполнение возложенных на ФСО России задач в установленной сфере деятельности; на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов издает нормативные правовые акты, в том числе совместно или по согласованию с руководителями других федеральных органов исполнительной власти, организует проверку их исполнения».

Деятельность по внутриведомственному контролю в органах охраны возглавляет директор ФСО России. Эту работу он проводит через подчиненные ему центральные органы военного управления, которые в свою очередь руководят подчиненными органами военного управления и воинскими должностными лицами. Эту же задачу в пределах своей компетенции решают все иные органы военного управления и начальники органов охраны.

В зависимости от целей и объема проверки внутриведомственный контроль может быть общим или специальным. Общий контроль, охватывающий проверкой все стороны работы контролируемого органа, организуется и осуществляется начальниками органов охраны. Специальный контроль проверяет проверку работы какого-либо отдела, службы или отдельного направления деятельности (например, финансово-хозяйственной, службы войск, организации физической подготовки и т. д.).

Особое место в системе контроля деятельности органов охраны отводится Организационно-контрольному управлению ФСО России (далее - ОКУ ФСО России) Положение об Организационно-контрольном управлении ФСО России утверждено приказом ФСО России от 19 октября 2004 г. № 396. .

ОКУ ФСО России является структурным подразделением ФСО России, организующим и осуществляющим в пределах своей компетенции в органах охраны контроль за фактическим состоянием их организационно-управленческой, оперативно-служебной и финансово-хозяйственной деятельности, проведение служебных и административных расследований, контроль и надзор в области промышленной безопасности, безопасной эксплуатации тепловых установок, а также обеспечение соблюдения единства и точности измерений и требований охраны труда.

Формы осуществления контроля деятельности органов охраны весьма разнообразны. Они различаются в зависимости от объема полномочий и специфики органа военного управления.

Важнейшими из форм, реально обеспечивающих контроль со стороны органов военного управления, являются следующие:

- повседневный текущий контроль. Основными формами повседневного текущего контроля являются: запрос устной информации о соблюдении установленной формы и сроков исполнения поручения; истребование от исполнителя поручения или от его начальника письменных и устных сообщений о состоянии исполнения поручения; рассмотрение информации (отчетов) о выполнении поручения, анализ исполнения поручения;

- заслушивание докладов (отчетов) воинских должностных лиц на заседаниях Коллегии ФСО России, командованиях иных органов охраны с принятием управленческих решений, которые проводятся в жизнь приказами соответствующих начальников органов охраны;

- инспектирование органов охраны.

Инспекторские проверки подразделений органов охраны проводятся в целях: осуществления контроля за их служебной деятельностью; определения соответствия их деятельности нормативным правовым актам Российской Федерации и ФСО России; выработки мер по совершенствованию служебной деятельности; оказания практической помощи подразделениям органов охраны в организации их деятельности.

Инспекторские проверки подразделяются на комплексные, тематические и контрольные.

Комплексные инспекторские проверки включают мероприятия по изучению состояния дел по всем основным направлениям служебной деятельности на всех ее организационных уровнях и охватывают период в два предыдущих года и текущий год деятельности проверяемого подразделения.

Комплексные инспекторские проверки подразделения органа охраны проводятся не реже одного раза в пять лет.

Тематические инспекторские проверки включают мероприятия по изучению отдельных сторон служебной деятельности и охватывают период в один-два года деятельности проверяемого органа охраны.

Контрольные инспекторские проверки включают мероприятия, направленные на изучение деятельности органа охраны по устранению недостатков, выявленных в ходе комплексной или тематической инспекторской проверки, либо заслушивания отчета руководителя указанного органа охраны. Контрольные инспекторские проверки охватывают период со времени проведенной комплексной или тематической инспекторской проверки, либо с момента заслушивания отчетного доклада и соответствующий докладу отчетный период.

По результатам проверки в качестве итогового документа составляется итоговая справка (акт), в которой должны содержаться следующие сведения: сроки проведения проверки; участвовавшие в проверке сотрудники; проведенные проверочные мероприятия; выявленные недостатки с подтверждающими примерами; вывод о деятельности проверяемого органа охраны; предложения и рекомендации по устранению выявленных недостатков и совершенствованию служебной деятельности См.: Приказ ФСО России от 1 июля 2005 г. № 258 «О проведении инспекторских и иных проверок в федеральных органах государственной охраны».;

- ревизия финансово-хозяйственной деятельности.

Ревизия финансово-хозяйственной деятельности (далее - ревизия) представляет собой систему контрольных действий по документальной и фактической проверке законности и обоснованности совершенных финансовых и хозяйственных операций ревизуемого органа охраны, правильности их отражения в бюджетном (бухгалтерском) учете и бухгалтерской отчетности, а также действий руководителя (начальника) и иных должностных лиц органа охраны, ответственных за их совершение.

Основными задачами ревизий являются: проверки соблюдения законодательства Российской Федерации при осуществлении хозяйственных и финансовых операций, целевого использования и своевременного возврата бюджетных средств, экономного расходования материальных ресурсов; обеспечение сохранности федеральной собственности, правильности ведения бюджетного (бухгалтерского) учета, достоверности учетных и отчетных данных; осуществление контроля за состоянием контрольно-ревизионной работы в органах охраны; предупреждение хищений, недостач и злоупотреблений; проведение профилактической работы.

Ревизии и проверки организуются и проводятся ОКУ ФСО России и управлениями специальной связи и информации ФСО России в федеральных округах.

Начальники управлений специальной связи и информации ФСО России в федеральных округах организуют своевременное проведение ревизий и проверок центров специальной связи и информации ФСО России и подразделений связи специального назначения ФСО России, дислоцированных на территории соответствующих федеральных округов.

Ревизии органов охраны проводятся, как правило, не реже одного раза в два года.

Для проведения ревизии создается ревизионная группа. Результаты ревизии оформляются актом, который подписывается руководителем ревизионной группы, ревизорами, начальником органа охраны, соответствующим заместителем начальника органа охраны и его помощником по финансово-экономической работе, начальниками служб.

При наличии возражений или замечаний по акту подписывающие его должностные лица органа охраны, хозяйственная деятельность которых ревизуется, делают об этом оговорку перед своей подписью и одновременно представляют руководителю ревизионной группы письменные возражения или замечания, которые приобщаются к материалам ревизии и являются их неотъемлемой частью.

Ревизионная группа вносит предложения по устранению недостатков и нарушений, выявленных ревизией. Начальники органов охраны обязаны принять меры по устранению недостатков и нарушений, а также в установленный срок представить донесение по их устранению См.: Приказ ФСО России от 6 декабря 2006 г. № 550 «Об утверждении Инструкции о проведении ревизий и проверок финансово-хозяйственной деятельности, представлении отчетов о контрольно-ревизионной работе и сведений о выявленных и возмещенных суммах материального ущерба в федеральных органах государственной охраны». ;

- инвентаризация материальных средств. Основными целями инвентаризации являются выявление фактического наличия материальных средств; сопоставление фактического наличия материальных средств с данными бухгалтерского учета; контроль качественного состояния и комплектности материальных средств.

Для инвентаризации материальных средств назначается инвентаризационная комиссия. Состав инвентаризационной комиссии, создаваемой сроком на один год, определяется приказом начальника органа охраны (за месяц до начала календарного года). Проверка фактического наличия материальных средств производится при обязательном участии материально ответственных лиц.

Сличительные ведомости составляются по имуществу, при инвентаризации которого выявлены отклонения от учетных данных. В сличительных ведомостях отражаются результаты инвентаризации, то есть расхождения между показателями по данным бухгалтерского учета и данными инвентаризационных описей.

Выявленные при инвентаризации расхождения фактического наличия имущества с данными бухгалтерского учета регулируются в следующем порядке:

* материальные ценности и другое имущество, оказавшиеся в излишке, подлежат оприходованию и зачислению соответственно на финансовые результаты у организации или увеличение финансирования (фондов) у бюджетной организации с последующим установлением причин возникновения излишка и виновных лиц;

* убыль ценностей в пределах норм, утвержденных в установленном законодательством порядке, списывается по распоряжению начальника органа охраны;

* недостачи материальных ценностей, денежных средств и другого имущества, а также порча сверх норм естественной убыли относятся на виновных лиц Более подробно см.: Приказ ГУО России от 19 октября 1995 г. № 263 «Об объявлении приказа Минфина России от 13 июня 1995 г. № 49 «Об утверждении Методических рекомендаций по инвентаризации имущества и финансовых обязательств».;

- юрисконсультская деятельность, осуществляемая органами юридической службы. Основными направлениями деятельности юридической службы являются контроль за соответствием законодательству проектов приказов, издаваемых органами военного управления; правовое обеспечение договорно-претензионной работы, связанной с заключением гражданско-правовых договоров и предъявлением претензий к поставщикам, ведение справочной работы и др. См.: Приказ ФСО России от 31 марта 2006 г. № 125 «Об утверждении Типового положения о юрисконсульте подразделения федерального органа государственной охраны».;

- расследование фактов и обстоятельств, имеющих признаки правонарушения. Расследование назначается начальником органа охраны и проводится в форме служебного (административного) расследования См.: Инструкция о назначении и проведении служебных расследований в федеральных органах государственной охраны, утвержденная приказом ФСО России от 20 июня 2005 г. № 238. или в форме дознания См.: приказ заместителя Генерального прокурора РФ - Главного военного прокурора «Об утверждении Инструкции о процессуальной деятельности органов дознания ВС РФ, иных воинских формированиях и органах, в которых законом предусмотрена военная служба». .

В случае выявления нарушения требований законности органы военного управления обязаны реагировать на них - пресечь нарушение и восстановить нарушенное право. Отличительной чертой применяемых органами военного управления форм реагирования является их административно-правовой характер, обусловленный отношениями власти и подчинения между контролирующим органом и подконтрольным объектом. Важнейшими формами реагирования органов военного управления на нарушения требований законности являются:

- отмена приказов и других актов военного управления, изданных подконтрольным органом военного управления (должностным лицом) с нарушением законодательства. При этом отмена приказов (решений) может сопровождаться принятием вышестоящим органом военного управления нового решения либо указанием подконтрольному органу принять определенное решение;

- привлечение виновных к дисциплинарной или материальной ответственности;

- возбуждение начальником органа охраны уголовного дела в отношении подчиненных, совершивших преступление;

- предъявление в суд общей юрисдикции, в том числе военный суд, искового заявления с требованием о взыскании с подчиненных ущерба, причиненного имуществу войсковой части.

2.3 Судебный контроль и прокурорский надзор за исполнением законов в органах охраны

Феномен судебного контроля давно является предметом научного исследования, однако особую значимость это направление приобрело в связи с осуществлением судебной реформы.

Судебный контроль является разновидностью государственного контроля, его, также как и иной социальный контроль, можно рассматривать как функцию управления, для которой характерна система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта в соответствии с принятым решением, выявление результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений, корректирование. Следует заметить, что взаимный контроль осуществляется всеми тремя ветвями государственной власти - законодательной, исполнительной и судебной; является одним из инструментов их взаимодействия в государственном механизме. Таким образом, контрольная деятельность рассматривается, во-первых, как специфическая правовая форма управленческой деятельности органов государства, во-вторых, как организационно-юридическое средство обеспечения законности в управленческой деятельности. В процессуально-юридическом аспекте контроль за деятельностью органов государственного управления и должностных лиц является одним из основных требований обеспечения режима законности. Судебному контролю в данном случае принадлежит особое место в системе гарантий законности в деятельности органов законодательной и исполнительной власти.

От иных форм контрольной деятельности, осуществляемой органами законодательной и исполнительной власти, судебный контроль отличает ряд специфических особенностей, обусловленных местом судебной власти в государственном механизме. В соответствии со ст. 1 (п. 2) Федерального конституционного закона N 1-ФКЗ от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" судебная власть самостоятельна и действует независимо от законодательной и исполнительной властей. Таким образом, она в известной степени выделяется в системе государственной власти и определенным образом обособляется в ней. Одновременно с этим она сохраняет свою принадлежность к государственной власти, не порывает с нею, а взаимодействует с нею диалектически: контролирует правомерность государственной власти и ее органов и одновременно усиливает ее, обеспечивая стабильность государственной власти и защищая ее правовые основы. Идея Е.Б. Мизулиной о том, что суд должен существовать вне государства и даже над государством, представляется спорной.

Развитие государственности исторически повлекло изменение целей судебной деятельности. Из средства защиты государственных интересов, обеспечения стабильности существующего строя, суд в современных государствах постепенно превращается в средство обеспечения права, защиты верховенства права и сохранения демократических ценностей и завоеваний, в числе которых права человека. Однако смена ценностных ориентиров не изменила государственную природу судебной деятельности. Суд, лишенный свойства государственности, перестает быть средством защиты. Его ценность состоит именно в том, что стороны конфликта могут через суд искать защиты своих прав у государства, а государство, обеспечивая деятельность суда, тем самым создает средство, необходимое для защиты нарушенного права. Без судебной власти государство не может выполнять функции охраны правопорядка и защиты прав, свобод и законных интересов граждан. В тех же случаях, когда отдельные государственные органы или должностные лица нарушают право, и их действия становятся предметом рассмотрения в суде, именно наличие у суда государственной власти позволяет ему разрешать спор и защищать нарушенное право, сдерживая попытки кого бы то ни было преступить его Левин С.В. Судебный контроль над исполнительной властью в Российской Федерации // Российская юстиция. 2007. N 6..

Таким образом, судебная власть не может существовать вне государства так же как государство не может выполнять свои функции без судебной власти. Поэтому признание государством ценности судебной власти, осознание и принятие идеи о самостоятельности последней означает, что данное государство признает необходимость самоограничения своей власти. Поэтому судебная власть, являясь сама властью государственной, одновременно используется современным государством как средство собственного самоограничения.

Одновременно, элементом, составляющим сущность судебной власти, является ее судебное предназначение. Существо судебной власти составляет полномочие разрешать на основе норм права споры или конфликты в ситуации посягательства на установленный в государстве порядок. Перед судебной властью не могут быть поставлены задачи судить о целесообразности, об идеях, пристрастиях или выгоде, о политических взглядах, если это не затрагивает правоотношений.

Ее сущность состоит лишь в применении известного и общеобязательного масштаба, уже содержащегося в правовых нормах, к конкретному акту социального поведения или социальных отношений. Судебная власть лишь определяет, нарушает ли конкретное решение или действие (бездействие) субъекта права правовые нормы, и какая санкция предусмотрена за это применяемой нормой. В этом одно из главных отличий судебной власти от власти законодательной и исполнительной, которые имеют возможность творческого решения стоящих перед ними задач, когда они создают при осуществлении власти новые нормы права или новое управленческое действие или решение. Судебная власть призвана лишь воздействовать на поведение субъектов уже сложившегося спорного правоотношения, прекращая своим решением сам спор, восстанавливать нарушенное право, преобразовывать поведение субъектов права из противоправного в правомерное Подробнее см.: Судебная власть. / Под ред. И.Л. Петрухина. - М, 2003. - С. 81.. В этом состоит арбитральный характер судебной власти, который предполагает взаимодействие ее со всеми субъектами рассматриваемого юридического конфликта, невозможность только господства-подчинения в этих отношениях.

Судебная система Российской Федерации установлена Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1..

Право сотрудников органов охраны на обращение с исковым заявлением или заявлением в суд является одной из форм осуществления надзора за законностью в военном управлении. Существуют и другие формы судебного надзора:

- рассмотрение исковых заявлений органов военного управления и воинских должностных лиц;

- проверка судами (судьями) при рассмотрении уголовных, административных, гражданских дел законности актов военного управления;

- проверка судами при рассмотрении уголовных дел качества предварительного расследования;

- рассмотрение уголовных дел в отношении воинских должностных лиц;

- рассмотрение административных дел в отношении воинских должностных и органов военного управления, являющихся юридическими лицами.

С точки зрения порядка обращения в суд можно различать:

- исключительно судебный надзор (вопрос о законности действия решается только судом);

- альтернативный (с жалобой, иным требованием можно обратиться к вышестоящему должностному лицу или в суд).

Прямым считается надзор, когда суд рассматривает гражданское дело по жалобе о незаконности акта военного управления в соответствии с нормами ГПК РФ. По существу это дела о законности управленческих действий, выяснение этого - главная цель правосудия, и решение суда посвящается оценке законности акта военного управления.

Косвенный надзор осуществляется при рассмотрении иных гражданских, а также всех уголовных и административных дел. В этих случаях вопрос о законности встает, если это влияет на решение главного вопроса, связанного с рассматриваемым судом делом (о наличии преступления, взыскании ущерба и т. д.) и он рассматривается попутно. Специальные решения о законности акта военного управления судья не принимает. Установив несоответствие акта военного управления юридическим нормам, содержащимся в нормативных правовых актах, имеющих более высокую юридическую силу, судья принимает решение в соответствии с указанным нормативным правовым актом.

Надзор за законностью деятельности органов военного управления осуществляют все суды: Конституционный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции, арбитражные суды.

Конституционный Суд Российской Федерации:

- разрешает дела о соответствии Конституции России федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации;

- разрешает споры о компетенции между федеральными органами исполнительной власти;

- по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.

Итоговое решение Конституционного Суда Российской Федерации по существу вопроса именуется постановлением. Решение Конституционного Суда окончательно, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения. Правовые акты и их положения, признанные неконституционными, утрачивают силу Более подробно см.: ФКЗ от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447..

Военные суды входят в судебную систему Российской Федерации, являются федеральными судами общей юрисдикции и осуществляют судебную власть в органах охраны Военные суды Российской Федерации действуют на основе Федерального конституционного закона от 23 июня 1999 г. № 1-ФКЗ «О военных судах в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3170.. Они осуществляют правосудие от имени Российской Федерации, рассматривая подсудные им дела в порядке гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

В составе Верховного Суда Российской Федерации действует Военная коллегия, которая рассматривает:

- дела об оспаривании ненормативных актов Президента Российской Федерации, нормативных актов Правительства Российской Федерации, ФСО России, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы;

- гражданские и уголовные дела по жалобам и представлениям на решения, приговоры, определения и постановления окружных (флотских) военных судов, принятые ими в первой инстанции и не вступившие в силу;