Эволюция института местного самоуправления в Беларуси

4

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В БЕЛАРУСИ В СРЕДНИЕ ВЕКА

1.1 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В БЕЛАРУСИ В Х - ХІІІ ВЕКАХ.

1.2 МАГДЕБУРГСКОЕ ПРАВО КАК ИНСТИТУТ САМОУПРАВЛЕНИЯ В ВЕЛИКОМ КНЯЖЕСТВЕ ЛИТОВСКОМ

2. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ БЕЛАРУСИ В ПЕРИОД НАХОЖДЕНИЯ В СОСТАВЕ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ. ЗЕМСКАЯ РЕФОРМА

3. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И УПРАВЛЕНИЕ БЕЛАРУСИ В СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД

4. СТАНОВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

ВВЕДЕНИЕ

Поиск и использование оптимальной модели местного самоуправления являются одной из важнейших проблем государственного строительства. Это обусловлено тем, что от эффективности работы местных органов власти в значительной степени зависят нормальное функционирование гражданского общества, его жизнеспособность, динамика развития. Местные органы управления и самоуправления ежедневно занимаются проблемами жилищного строительства, коммунального обслуживания, охраны правопорядка, жизнеобеспечения населенных пунктов; как органы власти, наиболее близкие к населению, они лучше других знают и понимают нужды простых людей. В последние годы среди прочих вопросов социальной политики, которые решают органы власти, особое место занимают проблемы социальной защиты малообеспеченных слоев населения. От эффективности решения данных вопросов зависит социальная и политическая стабильность в обществе.

История местного самоуправления на Беларуси - одна из малоизвестных и малоисследованных страниц белорусского прошлого, которая требует всестороннего изучения. Дело в том, что формирование современного белорусского государства должно органично сочетаться с использованием богатого опыта организации и функционирования органов местной власти и самоуправления на территории Беларуси в предыдущие столетия. Создать современную, эффективную, соответствующую Европейской Хартии местного самоуправления систему органов местной власти и управления просто невозможно без опоры на национальные традиции в создании и функционировании органов местного управления и самоуправления, без ознакомления с соответствующим законодательством, изучения правовых памятников и документов, в которых вопросы местного самоуправления находили свое отражение и закрепление.

Именно поэтому изучение истории развития местного самоуправления в Республике Беларусь является насущной и актуальной проблемой юридической науки.

Настоящая курсовая работа ставит своей целью исследование эволюции института местного самоуправления в Республике Беларусь.

Исходя из поставленных целей, задачами работы являются:

изучить процесс зарождения местного самоуправления в Беларуси;

дать подробную характеристику такого института местного самоуправления как магдебургское право, имевшего место в Великом княжестве Литовском;

определить порядок и особенности деятельности земств на территории Беларуси;

провести анализ формирования и деятельности местных советов депутатов в БССР;

изучить этапы формирования современной системы местного управления и самоуправления в Республике Беларусь.

Поставленные цели и задачи обусловили структуру курсовой работы, которая состоит из введения, четырех глав (первая глава состоит из двух параграфов), заключения и списка использованных источников.

При написании данной курсовой работы использовались научные труды ряда ученых - А.В. Карамышева, В.А Кодавбовича, З.Ю. Копысского, Л.Е. Лаптевой, А.П. Мельникова, Н.В. Мисаревич, В.В. Осмоловского, В.К. Сидорчук, Н.И. Сильченко, В.И. Шабайлова, И.А. Юхо и др.

При написании работы использовались в качестве основных формально-юридический и историко-правовой методы исследования.

1. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В БЕЛАРУСИ В СРЕДНИЕ ВЕКА

1.1 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В БЕЛАРУСИ В Х-ХІІІ ВЕКАХ

При рассмотрении местного самоуправления на Беларуси в Х -ХІІІ вв. необходимо иметь в виду одно очень существенное обстоятельство, которое касается деятельности вече (народного схода) в государствах-княжествах, его природы, компетенции и взаимодействия с другими органами и учреждениями власти. Дело в том, что в юридической и исторической литературе этот институт власти довольно часто относится к органам самоуправления, а его деятельность анализируется преимущественно через призму взаимоотношений с княжеской властью, которая рассматривается в качестве государственного начала в государствах-княжествах. Анализ функционирования института вече в государствах-княжествах, которые существовали на территории Беларуси в Х-ХІІІ веках, а также в Великом Новгороде, Пскове, Киеве и других городах позволяет утверждать, что институт вече имел ''двойную'' природу. С одной стороны, вече действовало как классический орган государства, который имел довольно широкие властные полномочия: решение вопросов войны и мира, законодательства, заключения договоров, осуществления правосудия. С другой стороны, по характеру своей деятельности, по порядку организации, по своих полномочиях вече сохраняло ''классические'' элементы самоуправления, которые были характерны родоплеменной организации власти первобытного общества [21, с.4].

Вече существовало в Витебске, Друцке, Полоцке, Турове. Собиралось оно обычно на торговой площади, возле собора и в иных значимых местах по инициативе князя, княжьей рады или группы свободных людей. Все решения на вече принимались большинством голосов, о чем можно было судить по силе возгласа ''Любо'' или ''Не любо'' [20, с. 17].

Развиваясь и приспосабливаясь к новым социально-экономическим и политическим условиям, вечевая форма правления просуществовала в некоторых землях и городах Беларуси (Витебск, Полоцк) вплоть до XV в., уступив место более современной форме самоуправления, организованного на основе магдебургского права.

Рассматривая организацию самоуправления в Х-ХІІІ веках, необходимо принимать во внимание, что вече было не единственным институтом, в деятельности которого можно наблюдать самоуправленческие начала. Рядом с местными органами государственного управления в государствах-княжествах активно действовали органы местного самоуправления, которые решали практически все вопросы жизнедеятельности общины, за исключением тех, которые относились к компетенции князя.

Учитывая относительно слабый характер государственной власти в то время и тот факт, что государство практически ассоциировалось с центральными органами государственной власти, можно смело утверждать, что основная масса вопросов жизнедеятельности, земли княжества решалась органами (институтами) самоуправления.

И.А. Юхо отмечает, что в тех местах, где жили государственные крестьяне, и не было замков, действовали органы крестьянского самоуправления - крестьянские сходы и старцы, которые на этих сходах выбирались.

На крестьянских сходах распределялись налоги, разбирались спорные дела между крестьянами. Старцы следили за исполнением общественных работ по строительству и ремонту дорог, мостов, собирали и отвозили налоги (дань) в определенное властями место, участвовали в осуществлении ''правосудия на копе'' [26, с. 112].

Копные суды были исключительно оригинальной формой непосредственной демократии и просуществовали на территории Беларуси вплоть до ХVIII века.

В отличие от вечевого или княжеского суда судьями в копных судах были простые крестьяне-домовладельцы, проживавшие на данной территории.

Рассматривались дела преимущественно о мелких хищениях, побоях, межевых спорах, колдовстве и т.п. Суд действовал на основе норм обычного права, сохранил свой надсословный характер: как равноправные субъекты судебного процесса в нем наряду с простыми крестьянами могли выступать шляхтичи, мещане городов, не обладавших магдебургским правом, заинтересованные представители других сословий [20, с. 18].

Таким образом, еще на заре развития белорусской государственности в государствах-княжествах Х-ХІІІ вв. действовали определенные самоуправленческие начала, которые проявлялись в деятельности вече (народного собрания), общинных органов самоуправления (крестьянских сходов и старцев).

1.2 МАГДЕБУРГСКОЕ ПРАВО КАК ИНСТИТУТ САМОУПРАВЛЕНИЯ В ВЕЛИКОМ КНЯЖЕСТВЕ ЛИТОВСКОМ

Известно, что в начале становления Великого княжества Литовского (ВкЛ) в нем сохранялись и действовали традиционные для восточных славян формы самоуправления в городах. Продолжало действовать городское вече, которое имело большое значение, особенно в городах восточной Беларуси - Полоцке и Витебске.

Вместе с тем, начиная с конца ХVI века, в городах и местечках Беларуси начинает формироваться качественно новая форма самоуправления - на основе так называемого ''магдебургского права''. Первым городом на Беларуси, который получил право на самоуправление на основе магдебургского права, было Берестье. 15 августа 1390 г. Великий князь Литовский и Король Польский Ягайло выдал берестейцам Привилей на самоуправление. В 1391 г. такой Привилей получил город Гродно. Золотым веком свободных белорусских городов стала вторая половина XVI и первая половина XVII в. Интенсивность наделения правами самоуправления снижается на рубеже XVII - XVIII вв. В этот период окончательно формируется структура управления ''магдебургским'' поселением.

Магдебургские города освобождались из-под государственной юрисдикции воевод и старост, в них приостанавливалось действие ''права русского и литовского'', создавались самостоятельные, избираемые гражданами органы самоуправления - рада или магистрат, оформляются его атрибуты - печать и герб. Всего на этнических землях Беларуси функционировало около 120 свободных магдебургских поселений [20, с. 20].

В целом под магдебургским правом в юридическом смысле можно понимать совокупность норм права, которые регулируют жизнедеятельность граждан и жителей местечек. Оно не представляло собой некой одной универсальной для всего государства системы норм права, так как вводилось путем отдельных Привилеев (юридических документов) на самоуправление обычно за подписью Великого князя для отдельных городов и местечек.

В разных городах и местечках были общие моменты в организации самоуправления, общие свободы и вольности. Однако каждый из городов и каждое местечко, которые имели Привилеи на магдебургское право, владели только для них свойственными, отличительными правами и вольностями. Это обусловлено рядом самых разных факторов - экономических, социальных, демографических и даже географических. В качестве примера можно привести Привилей на магдебургское право от 1497 г., который получил город Гродно. В соответствии с данным Привилеем гродненцам разрешалось построить на реке Нёман мельницу, молоть зерно и собирать чинш при этом чинш с каждого лица за услуги [21, с. 9].

Выделяются два вида Привилеев - первоначальный (фундационный) и подтверждающий (конфирмационный). Первоначальным назывался Привилей, которым впервые в своей истории какой-либо город или местечко получали право на самоуправление. К подтверждающим относятся те Привилеи, которые получали города и местечки при вхождении на престол нового Великого князя. Все дело в том, что каждый новый Великий князь имел право пересмотреть все Привилеи на самоуправление, которые были выданы его предшественниками. При этом он мог или подтвердить право на самоуправление и выдать свой Привилей, или не выдавать Привилей по каким-либо причинам. В таком случае город или местечко теряли право на самоуправление. Каждый город и каждое местечко, которые владели правом на самоопределение, как правило, имели от пяти до тринадцати основных и конфирмационных Привилеев.

Оригинал текста Привилея хранился в Ратуше - месте самоуправления в том городе или местечке, которому было дано право на самоуправление. О выдаче Привилея делалась запись в книге государственного архива (метрике) Великого княжества Литовского и в актовые книги земских судов соответствующих поветов.

Известны случаи, когда крупные магнаты самостоятельно выдавали привилеи населенным пунктам, находящимся в их собственности, но они нуждались в подтверждении Великого князя. На заключительном этапе существования Речи Посполитой привилеи выдавались соймом.

С получением привилея на самоуправления населенный пункт приобретал качественно новый правовой статус, в силу которого становился автономной юридической единицей в государстве. По магдебургскому праву мещане освобождались от феодальных повинностей, им гарантировалось свободное занятие ремеслами, торговлей, земледелием, выборы своих органов власти. Ремесленники образовывали свои профессиональные объединения - цеха. Существенным было то, что магдебургское право ликвидировало сословную и иную духовную, светскую, замковую юрисдикцию на территории города и прилегающих местностей, интегрируя регион в единый территориально-хозяйственный комплекс. Одновременно обеспечивался равный правовой статус горожан с представителями иных сословий. В соответствии со статутами Великого княжества Литовского, и в частности со ст. 69 раздела четвертого Статута 1588 г., каждый мещанин магдебургского поселения мог на равных основаниях привлечь к ответственности представителей высших сословий - ''если бы кому из мещан наших права магдебургского какая обида произошла от князей, панов и земян и подданных, а они бы добровольно дать удовлетворение не желали или справедливости с подданных своих не осуществили, тогда такого каждого мещанин может в земский суд поветовый вызвать и далее поступать против него согласно порядку права и статуту земскому'' [22, с. 234].

Главным органом управления являлся магистрат, состоявший из двух коллегий: рады и лавы, возглавляемых бургомистром и войтом. Бургомистр, который назначался из числа ратных войтом и утверждался в должности Великим князем, представлял центральную государственную власть и выступал одновременно в качестве высшей судебной инстанции. Рада выполняла функции представительной, а бургомистр - исполнительной власти. Таким образом, обеспечивалось сочетание интересов центра и местного населения. Лава состояла из двенадцати лавников и выполняла исключительно судебные функции по уголовным делам. Рада осуществляла руководство местным хозяйством, управляла собственностью, обеспечивала общественный порядок, выступала в качестве судебной инстанции по гражданским судам.

Магистрат размещался, как правило, в специальном здании - ратуше, которое отличалось своей архитектурой и было одной из достопримечательностей города.

К числу наиболее ответственных должностных лиц местной власти относились писари и шаферы. Писарь присутствовал на заседаниях органов магистрата и вел записи в магистратских книгах, выдавал копии магистратских документов. Шаферы выполняли функции современных ревизоров и обеспечивали рациональное использование муниципального имущества и финансовых средств.

В рамках обеспечения общественного порядка формировалась муниципальная полиция, в компетенцию которой входила также и пожарная безопасность, соблюдение правил торговли, рассмотрение бытовых споров между жителями, сбор налогов в местный и государственный бюджеты.

К органам самоуправления, существующим в городах с магдебургским правом, следует отнести и объединения мещан, которые существовали в виде цехов, старост, братств (для ремесленников), союзов подмастерьев. В цеха объединялись ремесленники одной или нескольких близких профессий. Деятельность цехов регулировалась Уставами и привилеями на магдебургское право, выдаваемыми городам. Первоначально цеховой устав утверждался магистратом города, в котором основывался цех. С конца XVI в. каждый цех добивался его утверждения специальной королевской грамотой, а затем он уже регистрировался в городских книгах [8, с. 93].

Все ремесленники в цехах по правовому положению делились на три группы: мастеров, подмастерьев и учеников. Управление цехом осуществлял цехмистр (староста). Его избирали мастера, основавшие цех, и, как правило, на один год. Членство в цехах было принудительным, так как никто не мог заниматься ремеслом в городе, пока не вступит в цех [18, с. 41-42].

Состав магистрата и его коллегий в различных поселениях был неодинаков, сроки, на которые занимали должности бургомистр и войт, были различными в зависимости от величины и значения города (местечка) и иных местных особенностей.

Таким образом, обладание магдебургским правом:

-обеспечивало горожанам равенство юридического статуса с представителями иных сословий;

-освобождало от государственной юрисдикции воевод и старост;

-предоставляло свободу выбора профессий и рода занятий, гарантий личной свободы и участие в осуществлении власти через выборы;

-возлагало равную ответственность перед законом.

Наличие на территории Беларуси влиятельного местного самоуправления обеспечивало социальную стабильность и общественный мир.

Практика реализации магдебургского права подтверждает, что развитие самоуправления не только не ослабляет центральную власть, а, напротив, является важнейшим условием обеспечения действенного централизма. Центральная власть выступала гарантом становления и упрочения самоуправления, а самоуправление было заинтересовано в укреплении положения Великого князя. Рациональное взаимодействие центральной власти с местным самоуправлением позволяло обуздать бюрократическо-чиновничий произвол. Местное самоуправление было выражением гражданских свобод и консолидации общества.

С включением белорусских земель в состав сверхцентрализованной Российской империи возможности городского местного самоуправления последовательно ограничивались вплоть до окончательной отмены магдебургского права в 1830-1840 гг.

Таким образом, предоставление белорусским городам Великого княжества Литовского самоуправления в ХV - ХVI вв. было несомненно признанием за ними важной роли в жизни государства, свидетельством значительных сдвигов в общественном сознании горожан, стремившихся к установлению демократических форм решения городских проблем.

2. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ БЕЛАРУСИ В ПЕРИОД НАХОЖДЕНИЯ В СОСТАВЕ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ. ЗЕМСКАЯ РЕФОРМА

После присоединения белорусских земель к Российской империи, как уже отмечалось, действие магдебургского права на Беларуси было отменено. Произошли значительные изменения в правовом положении городского населения и жителей белорусских местечек. На городское население было распространено ''Жалованная грамота городам'' Екатерины ІІ от 1785 г., а правовое положение жителей тех белорусских местечек, которые потеряли магдебургское право, было приравнено к правовому положению крестьян Российской Федерации.

''Жалованная грамота'' потребовала, чтобы все горожане были записаны в ''городские обывательские книги'', которые должны были вестись во всех городах Российской империи. ''Обывательская книга'' делилась на шесть разделов (частей). В первый раздел книги заносились фамилии ''настоящих обывателей'', к которым принадлежали самые богатые и знатные горожане. Во второй раздел должны были быть записаны купцы трех гильдий с капиталом от 1 до 50 тысяч рублей. Третий раздел - ''цехи'' - содержал сведения о цеховых мастерах и их учениках. Четвертый - об иногородних и зарубежных гостях. В пятый раздел - ''именитые граждане'' - записывались лица с академическими и университетскими дипломами, банкиры, художники, бургомистры, которые выбирались на должность и др. Шестой, последний раздел книги был посвящен посадским людям, ''кто промыслом, рукоделием или работой в том городе кормится'', а также другим горожанам, которые не вошли в предыдущие разделы [21, с. 18].

''Жалованная грамота городам'' определяла льготы для каждой социальной группы горожан, которые были записаны в этих шести разделах. ''Настоящие обыватели'', купцы имели право иметь фабрики, свободно выбирать место жительства и ездить по городу парой или четверкой лошадей. Посадским людям позволялось иметь трактиры и лавки, но запрещалось ездить в карете и на двух лошадях.

''Жалованная грамота городам'' устанавливала для мещан и другие ограничения: они должны были платить подушные подати, исполнять рекрутскую и другие повинности.

Становлению местного самоуправления в Российской империи положил начало подписанный 1 января 1864 г. Александром ІІ Указ Правительствующему Сенату о введении губернских и уездных земских учреждений в России. Таким образом, новые органы управления и самоуправления создавались в губерниях и уездах, но отсутствовали на нижнем уровне административно-территориального деления - в волостях. Главной целью земской реформы было передать часть задач, решаемых государственными органами, в ведение земств. Земская система основывалась на принципах организационной автономии, что отличало ее от иерархически соподчиненного государственного аппарата. Земская реформа проводилась в соответствии с ''Положением о земских учреждениях 1864 года''.

В составе земских учреждений, как на уровне уезда, так и в губернии в качестве представительных органов имелись земские собрания, а исполнительных - земские управы.

Уездное земское собрание состояло из депутатов (гласных), избираемых волостными и уездными избирательными собраниями. Собрания уездов избирали гласных губернского земского собрания. В состав губернских земских собраний входили также представители уездных предводителей дворянства, председатели уездных земских управ, начальники управлений земледелия и государственного имущества, депутаты от духовенства и другие лица.

Управа была подотчетна земскому собранию, но при осуществлении своих полномочий обладала необходимой самостоятельностью. Однако в первые два десятилетия существования правоспособность земств имела в основном частноправовой характер и реализовывалась в рамках хозяйственных и социальных мероприятий: сельское хозяйство, ветеринария, распространение агрономических знаний, развитие местной промышленности, ведение статистики, народное образование, страховое и пожарное дело и т.п.

Очередные земские собрания собирались один раз в год по распоряжению земских управ с согласия губернаторов. Внеочередные собрания созывались исключительно губернаторами, которые и определяли их повестку дня. Губернское собрание могло заседать до 20 дней, а уездное - до 10 дней. Собрания были правомочными, если в заседании участвовало не менее половины гласных. Губернское собрание открывалось губернатором, а уездное - предводителем дворянства. Решения принимались большинством голосов от присутствующих. В случае равенства голосов голос председательствующего считался решающим [21, с. 20].

Земские собрания утверждали земский бюджет, устанавливали ставки земских сборов, распределяли земские повинности, налагали взыскания на должностных лиц земств и т.п.

Земские управы были постоянно действующими органами. Они избирались на три года из числа депутатов земских собраний на закрытых заседаниях. Председателя губернской земской управы утверждал министр внутренних дел, а председателя уездной земской управы - губернатор. Полномочия и функции земских управ определялось кругом тех вопросов, которые были отнесены к компетенции земств. В основном земские управы занимались вопросами народного образования, охраны здоровья, строительством местных дорог, организацией земской статистики и др.

В последующем земства получили полномочия публичноправового характера, что придало им черты реального властного управления: сбор государственных налогов и расчеты с казной, осуществление правосудия земскими судами и т.д.

Земства в Беларуси не вводились более 40 лет. Главным препятствием было недоверие царского правительства к Беларуси. Первая попытка частично осуществить земскую реформу в Беларуси была предпринята только в 1993 году в Минской, Витебской и Могилевской губерниях. Для трех белорусских губерний предусматривалось ограниченное самоуправление. 14 марта 1911 г. царь Николай ІІ подписал указ, в соответствии с которым земства окончательно создавались в Витебской, Минской и Могилевской губерниях на основе выборов по национальным куриям - ''русской'' и ''польской'' - с тем, чтобы обеспечить преобладание в органах земского управления русскому (православному) населению [15, с. 88].

За непродолжительное время своей деятельности (1911 -1917 гг.) земства в Беларуси сыграли знаменательную роль в развитии местного хозяйства, в повышении культуры земледелия и животноводства, в охране здоровья населения, в развитии народного образования.

К основным направлениям социально-экономической и социально-культурной деятельности земств за этот период можно отнести: организация агрономических мероприятий (налаживание работы опытных станций, меры по улучшению сельскохозяйственной продукции, распространение сельскохозяйственных знаний); строительство дорог; открытие школ и обеспечение их квалифицированными учителями и учебниками; открытие народных библиотек-читален; организация народных чтений; ведение книжной торговли; заведование земскими лечебными и благотворительными учреждениями; опека бедных, неизлечимо больных, старых и калек.

В деятельности земств были свои недостатки. Систему земств того времени образно называли ''зданием без фундамента и крыши'' [21, с. 25]. Это высказывание означало, что, с одной стороны, не было предусмотрено создание земств в таких административно-территориальных единицах низшего уровня, как волость, где такие учреждения были бы в наибольшей степени приближены к населению, а с другой стороны, не был создан единый координационный центр, который бы на высшем уровне разрабатывал общие направления деятельности земских учреждений.

Таким образом, земства внесли важный вклад в поднятие уровня народного образования, охраны здоровья, организации и развития агрономии, статистики и в другие направления деятельности. Поэтому можно считать, что институт земств как форма организации местной хозяйственной и политической жизни, несмотря на свои недостатки, имеет историческую перспективу.

3. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И УПРАВЛЕНИЕ БЕЛАРУСИ В СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД

В скором времени после Октябрьской революции была определена линия на развитие местного и областного самоуправления. Создание народного самоуправления В.И. Ленин связывал, во-первых, с ликвидацией буржуазной государственной машины, во-вторых, с переходом власти в руки трудящихся, в-третьих, с привлечением народных масс к управлению делами общества и государства. Такая концепция самоуправления, обогащенная и переработанная относительно разных периодов развития общества, лежала в основе становления системы органов самоуправления в период существования СССР.

Социалистическое самоуправление отражало все черты и особенности исторического этапа развития советского общества. Характеризуя сущность социалистического самоуправления, подчеркивалось, что это власть всего советского народа, которая не знает ограничений.

Деятельность местных Советов в период существования СССР всегда рассматривалось в тесной связи с Коммунистической партией. В системе самоуправления народа партия действовала как политический руководитель, представляя ядро, жизненный центр. Об этом говорилось в Конституции БССР 1978 г.

Общая характеристика самоуправления в советский период позволяет поднимать и решать вопрос о месте Советов в этой системе.

Советы народных депутатов (по Конституции БССР 1978 года) названы главным звеном социалистического самоуправления народа. Народ осуществляет государственную власть через представительные органы - Советы народных депутатов, которые составляют политическую основу БССР.

Самоуправление советского народа в границах общенародного государства через Советы осуществлялась на основе демократической избирательной системы. Выборы депутатов во все Советы являлись всеобщими, равными, прямыми при тайном голосовании. Выборы в Советы рассматривались как одна из форм непосредственной демократии, проявление народного самоуправления.

Советы всегда рассматривались как органы ''настоящего народовластия''. Поэтому деятельность Советов должна была осуществляться на основе коллективного, свободного, делового обсуждения и решения вопросов гласности, широкого привлечения граждан к участию в их работе.

Однако, говоря о Советах, об истории развития этой формы самоуправления с 1917 года, необходимо отметить тот факт, что Советы не могли действовать в полную силу, не могли целиком реализовать идею самоуправления, идею участия широких народных масс в жизни общества. Это происходило из-за того, что ведущей силой социалистического самоуправления была Коммунистическая партия. Только Коммунистическая партия давала правильное направление процессу развития и углубления социалистического самоуправления народа, расширения участия масс в управлении делами общества и государства [21, с. 28].

С большими трудностями Советская власть столкнулась при организации деятельности органов местного управления. Не надо было много времени, чтобы сформировать волостные, поветовые и губернские Советы и их исполкомы. Тяжелее всего было организовать отраслевые органы управления. Среди рабочих, солдат, крестьян не было не только квалифицированных специалистов, но и практиков.

Решить эту проблему можно было путем использования местными Советами опыта деятельности городских дум и земских органов, при условии привлечения к работе в новых органах местного управления и самоуправления опытных специалистов этих учреждений с их разносторонним квалифицированным аппаратом.

Местные Советы включали в свою систему уже существовавшие органы самоуправления или расформировывали их, приглашая специалистов в новый хозяйственный аппарат. Другой причиной сохранения на некоторое время старых органов местного самоуправления было то, что в первые дни Октябрьской революции не везде сразу был создан аппарат местных Советов, который был бы способен исполнять функции государственной власти.

Однако уже 22 декабря 1917 года Народный комиссариат внутренних дел по поручению Советского правительства дал официальное разъяснение взаимоотношений Советов с органами самоуправления: ''Все прежние органы местного управления, областные, губернские и уездные комиссары, комитеты общественных организаций, волостные правления и пр. должны быть заменены соответственно областными, губернскими и уездными, районными и волостными советами р., с., кр. и батрацких депутатов''[21, с. 29]. Ликвидация остатков старого государственного аппарата на местах было завершено в основном в первой половине 1918 г. Функции ликвидированных земских и городских органов самоуправления были переданы Советам.

1 января 1919 г. был объявлен Манифест Временного рабоче-крестьянского правительства о создании Социалистической Советской Республики Беларусь. В Манифесте говорилось о том, что вся власть на Белоруссии принадлежит только Советам Рабочих, Крестьянских, Батрацких и Красноармейских депутатов. І Всебелорусский съезд Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов, который прошел 2 февраля 1919 года, принял первую Конституцию ССРБ. Конституция провозглашала, что Беларусь - это республика Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Однако о местных органах государственной власти и государственного управления в Конституции 1919 года ничего не говорилось.

После окончания гражданской войны и образования СССР снова насущным стал вопрос об организации деятельности органов местной власти. Была провозглашена политика осуществления работы Советов. Поначалу осуществление работы Советов происходило постепенно, и только после 1925 года местным Советам было разрешено обсуждение и решение вопросов, которые касались местной жизни.

В 1927 году была принята Конституция БССР. Отличительной чертой этой Конституции стало то, что в ней нашли отражение структура и функции местных Советов. Создавались окружные Советы, городские Советы окружных городов, городские Советы районных центров, сельские и местечковые Советы. В главе ''О предметах ведения местной власти'' говорилось, что высшим органом власти в границах округа или района является окружной или районный съезд Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов. Съезды Советов и их исполнительные комитеты должны были осуществлять контроль над деятельностью нижестоящих Советов и их исполнительных комитетов. Отмечалось, что постановления Советов могут быть отменены только вышестоящими съездами и их исполнительными комитетами. Местные Советы решали вопросы административной, хозяйственной и культурной жизни на подчиненной территории, составляли и утверждали местные бюджеты, осуществляли руководство учреждениями и предприятиями, отвечали за исполнение постановлений вышестоящих органов власти на своей территории [21, с. 32].

Переход к командно-административным методам (например, принудительная коллективизация) оказал влияние и на общественно-политическую жизнь страны. Она оказалась подчинена решениям партийных и советских органов. Отличительной чертой политической жизни было движение за привлечение к общественным делам женщин, как работниц, так и крестьянок. Их выбирали в состав Совета, комиссий и секций. Также создавались делегатские собрания.

30-е годы вошли в историю советской Беларуси как период установления диктаторского режима Сталина под флагом диктатуры пролетариата и строительства социализма. Постепенно вырабатывалось единство мыслей, которое расценивалось как большое достижение в социалистическом строительстве. Демократическая система руководства была полностью исключена из жизни общества. Общественные институты и организации ориентировались только на исполнение распоряжений партийных органов.

Одной из форм участия трудящихся в работе Советов были депутатские группы. Они создавались при городских и сельских Советах. Участие представителей населения в работе этих групп привело к росту актива Советов. Но активность населения была показной, активистам поручалось заниматься мелкими делами.

Не имели фактической власти и Советы всех уровней, которые выбирались со все возрастающим единодушием. Они были фактически подчинены исполнительным комитетам, работники которых не столько избирались, сколько назначались сверху. К тому же деятельность Советов была полностью подчинена соответствующим партийным комитетам.

19 февраля 1937 года была принята Конституция БССР. В статье 2 Конституции говорилось о том, что политическую основу БССР составляют Советы депутатов трудящихся, которые выросли и усилились в результате свержения власти помещиков и капиталистов, завоевания диктатуры пролетариата, освобождения белорусского народа от национального гнета царизма и русской империалистической буржуазии и разгрома белорусской националистической контрреволюции.

Принятие новой Конституции оказало влияние на деятельность Советов. Перемены в общественном развитии государства потребовали нового подхода к организации деятельности Советов и их нового наименования. Если ранее органы государственной власти назывались Советами рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов, то по новой Конституции они получили название Советы депутатов трудящихся.

В пятой главе Конституции БССР 1937 года определялись задачи, система местных органов государственной власти республики. В соответствии со статьей 58 Конституции органами государственной власти в округах, районах, городах, селах, местечках, деревнях, поселках являлись Советы депутатов трудящихся. К компетенции Советов депутатов были отнесены вопросы культурно-политического и хозяйственного строительства на всей территории, разработка местного бюджета, обеспечение охраны общественного порядка, исполнение законов и охрана прав граждан.

В результате административно-террриториальных изменений 1938 года система местных органов государственной власти БССР стала складываться из областных, районных, городских и сельских (поселковых) Советов депутатов трудящихся. Горсоветы областных центров и городов Слуцка, Полоцка, Лепеля, Бобруйска, Борисова, Орши и Речицы находились в подчинении облисполкомов, остальных городов - в подчинении райисполкомов.

Конституция БССР 1937 года установила новую структуру местных органов государственной власти и управления. Существующая ранее 4-звенная система в областях и районах (съезд Советов - исполком - президиум - отделы) была заменена 3-звенной (Совет депутатов трудящихся - исполком - отделы). Совет депутатов трудящихся выбирал исполнительный комитет в составе председателя, заместителя председателя, секретаря и членов комитета [21, с. 33].

В 1951 году было принято ''Положение о постоянных комиссиях областных, районных, городских, сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся БССР''. В нем отмечалось, что постоянные комиссии являются одной из форм связи местных Советов с населением. Именно через постоянные комиссии Советы предполагали привлекать трудящихся к государственной деятельности.

Одной из форм развития общественной инициативы и расширения связи Советов с населением, как отмечалось в партийных документах, были уличные комитеты. С целью повышения авторитета этих комитетов в 1953 году было принято ''Положение об уличных комитетах в городах, городских и рабочих поселках'', которое определило их задачи, права, а также руководство этими комитетами. Но в рассматриваемый период эта форма работы не получила широкого распространения в деятельности местных Советов БССР.

После смерти Сталина произошли изменения в общественном и политическом строе страны. На новый уровень поднимается работа Советов. Были расширены права областных, городских и районных Советов. Постановлением от 31 августа 1955 года Совет Министров БССР дал им право направлять значительные средства на финансирование жилищного строительства, коммунального хозяйства и социально-культурных мероприятий, на благоустройство населенных пунктов за счет дополнительно полученных доходов и сверхплановых накоплений промышленных и коммунальных предприятий.

В 1957-1958 годах были приняты новые положения о сельском, поселковом, районном, городском, районном в городе Советах депутатов трудящихся. В них нашли отражение те изменения, которые произошли за последние годы в жизни страны. Были расширены и конкретно определены права, обязанности и организационные формы работы местных Советов. На рассмотрение сессий Советов выносились вопросы, которые касались развития промышленности, сельского хозяйства, культурного строительства.

Развитие местных органов в 60-70-е годы шло (как подтверждалось в партийных директивах) по пути их дальнейшей демократизации, повышения роли в хозяйственном и партийном строительстве, сужения сферы административного принуждения. Резко менялось количество районных Советов. Например, в 1962 году вместо 123 сельских районов было создано 77, в 1964 году количество районов БССР увеличилось до 100, а в 1966 году их стало уже 117 [21, с. 35].

В 1967 году было принято постановление ЦК КПСС ''Об улучшении работы сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся'', где отмечалось, что сельские и поселковые Советы являются высшими органами государственной власти на своей территории, их решения и распоряжения являются обязательными для населения, должностных лиц, а также предприятий и организаций, размещенных на территории Советов. В 1968 году был принят Закон БССР ''О сельском, поселковом Совете депутатов трудящихся''. Были расширены права низовых органов государственной власти, укреплена их материальная и финансовая база.

В 60-е годы наблюдался рост самодеятельных организаций граждан, таких как уличные, квартальные, домовые комитеты. Эти органы создавались по территориальному принципу. У них были следующие направления деятельности: оказание помощи местным Советам, их исполкомам в проведении массово-политических и хозяйственных мероприятий; организация участия граждан в благоустройстве населенных пунктов; оказание помощи учреждениям культуры, народного просвещения, охраны здоровья и т.д.

В апреле 1978 года была принята Конституция БССР. В статье 2 говорилась о том, что ''вся власть в Белорусской ССР принадлежит народу. Народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, которые составляют политическую основу Белорусской ССР. Все другие государственные органы являются подконтрольными и подотчетными Советам народных депутатов''. В соответствии с Конституцией Советы создавались в областях, районах, городах, районах в городах, поселках, сельских населенных пунктах. К их компетенции было отнесено решение вопросов местного значения.

Местные Советы управляли на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством; утверждали планы экономического и социального развития, местный бюджет и отчеты об их исполнении; осуществляли руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями; обеспечивали исполнение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан. Наиболее важные вопросы местные Советы всех уровней стали решать на сессиях, которые должны были проводиться не реже четырех раз в год.

Таким образом, местные Советы депутатов как органы местного самоуправления БССР за советский период своего существования прошли долгий путь развития. Обладая несомненными, положительными качествами, решая важнейшие вопросы местной жизни, они, вместе с тем, во многом играли декоративную роль, что было обусловлено всевластием партийного аппарата.

История становления системы органов местного самоуправления Республики Беларусь берет свое начало с апреля 1990 г., когда был принят Закон СССР ''Об общих началах местного управления и местного хозяйства в СССР''. Этот закон воспринял многие идеи Европейской Хартии местного самоуправления 1985 г. Закон ориентировал на расширение регулирующих и оперативно-распорядительных полномочий местных Советов, укрепление их самостоятельности, как в правовом, так и в финансово-экономическом плане. При этом данный документ достаточно четко отразил идею субсидиарности в распределении компетенции местных органов разного уровня. Впервые в законодательном плане был поставлен вопрос о системе юридических гарантий местного самоуправления, включая его судебную защиту. Местные органы в большей степени рассматривались как структуры территориальных сообществ граждан, действующие в рамках закона в интересах граждан. Закон 1990 г. не только по духу, но и по самой форме был близок Европейской Хартии. Он был скорее программным документом, чем нормативным правовым актом прямого действия. К сожалению, союзные республики, имея в виду и структуры власти, и общественные институты, оказались неготовыми к принятию прогрессивного законодательства о местном самоуправлении [4, с.5].

Отправным пунктом следующего этапа реформирования местной власти стало принятие в феврале 1991 года Закона ''О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Белорусской ССР'' (далее - Закон о местном самоуправлении) [16]. Согласно этому закону местные органы формально стали самостоятельными, но при этом сохранили свой статус органов государственной власти и управления. Сохранялась достаточно жесткая финансовая зависимость низовых уровней от вышестоящих при распределении бюджетных средств. Статья 34 предусматривала самостоятельное формирование и исполнение местного бюджета на основе норматива бюджетной обеспеченности на одного жителя, однако эти нормы на деле не выполнялись. Такое положение вытекало, в том числе и из нечеткого разграничения компетенции между Советами разных уровней. Закон определял три уровня местных Советов: областной (шесть областных и Минский городской), базовый (городские в городах областного подчинения и районные Советы) и первичный (все остальные), что порождало нечеткость в разграничении компетенции и конфликты [20, с. 36]. Однако благодаря Закону было возвращено в обиход само понятие ''местное самоуправление'', определены его основные принципы, в том числе самостоятельность и независимость Советов народных депутатов при решении вопросов местного значения.

В 1991-1992 гг. в Беларуси действовала первая редакция Закона о местном самоуправлении. В соответствии с действовавшей Конституцией вся власть концентрировалась в системе Советов. Верховный Совет формировал правительство - Совет Министров и иные республиканские государственные органы, имел право отмены решений исполнительной власти и роспуска местных Советов всех уровней.

После принятия Конституции в Закон о местном самоуправлении был внесен ряд изменений: изменилось его название (он стал называться ''Закон о местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь''), получили организационное оформление системы местного управления и самоуправления.

Начало очередному этапу новейшей истории самоуправления положил Указ Президента Республики Беларусь от 19.09.1995 г. № 383 ''О проведении реформы органов местного управления и самоуправления'', в соответствии с которым окончательно упразднялись районные в городах Советы депутатов и их органы. На территории районов в городах образованы администрации с правами юридического лица, которые являются местными органами управления. Глава местной администрации и его заместители назначаются председателем вышестоящего исполкома, а другие должностные лица администрации - ее руководителем. Указом Президента Республики Беларусь от 27.11.1995 г. № 481 утверждена примерная структура местных администраций в районах городов, в состав которых входит руководство, органы по экономическому регулированию и рыночным отношениям; органы по информированию населения и связях с общественностью; органы по развитию социальной сферы; органы жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства; органы по охране прав граждан и организационной работе.

С принятием новой редакции Конституции Республики Беларусь в результате референдума от 24.11.1996 г. такого рода нормотворческая практика Президента получила уже конституционное подкрепление. А Закон о местном самоуправлении, изложенный в новой редакции от 10.01.2000г., практически полностью приведен в соответствие с нормами указов. Этот Закон в новой редакции определяет систему и экономическую базу местного управления и самоуправления в Республике Беларусь, закрепляет основы правового положения органов местного управления и самоуправления, отдельных форм непосредственной демократии. В нем определяются понятия местного управления и самоуправления, система и компетенция органов местного управления и самоуправления, принципы их деятельности, органы территориального местного самоуправления, экономическая основа местного управления и самоуправления, гарантии местного управления и самоуправления [16].

В июле 2000 г. был принят Закон Республики Беларусь ''О республиканских и местных собраниях'' [17], который регламентирует порядок инициирования, созыва, проведения, а также компетенцию республиканских и местных собраний как формы непосредственного участия граждан в управлении делами общества и государств.

В августе 2000 г. по инициативе Президента Республики Беларусь состоялся съезд депутатов местных советов. В резолюции данного форума подчеркивается, что развитие системы Советов - одно из приоритетных направлений демократизации общества. Указано на важность перераспределения функций и полномочий республиканских органов власти и управления с укреплением их материально-финансовой базы [6, с. 7]. В резолюции отмечена необходимость разработки концепции реформирования местного управления и самоуправления, принятия Кодекса Республики Беларусь о местном управлении и самоуправлении. Советам рекомендовано улучшить практику подготовки и проведения сессий, повысить эффективность деятельности постоянных комиссий, активизировать работу депутатов в Советах. Съезд признал целесообразным создание единого республиканского органа по координации деятельности местных советов депутатов и органов территориального управления [3, с. 2].

Такая демократическая форма, как съезд депутатов советов, не предусмотрена Конституцией и Законом. Его решения не имеют какой-либо юридической силы. Тем не менее, эти решения в целом отразили настрой депутатского корпуса на изменение механизма территориального управления и готовность нести гораздо большую ответственность за судьбу страны.