Конституционно-правовые основы государственной службы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Правовые основы государственной службы в России

1.1 Понятие государственной службы

1.2 Реформирование государственной службы

1.3 Законодательство о государственной службе РФ

2. Конституционные основы государственной службы в России

2.1 Конституция России и государственная служба

2.2 Конституционные принципы государственной службы

2.3 Проблемы регулирования государственной службы

Заключение

Список использованных источников и литературы

Введение

Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью оценки и осознания с научных позиций сути имеющих место в органах внутренних дел государственно-служебных отношений и кадровых процессов и определения основных направлений правового воздействия на них, с целью достижения положительных изменений государственной службы в органах внутренних дел, создания высокопрофессионального кадрового корпуса, способного в полном объеме решать задачи по охране правопорядка и борьбе с преступностью.

Недостаточная теоретическая проработка исследуемых проблем, сложность и противоречивость их решения на практике обусловили концентрацию исследовательских усилий на изучении актуальных вопросов и поиске возможных путей и средств формирования концептуальных основ кадровой политики и государственной службы в органах внутренних дел - объективной потребности и важного условия успешного реформирования российской государственности.

В связи с тем, что общее системное закрепление концептуальных идей, основополагающих для российского общества и государства, имеет конституционно-правовую форму и связывается с утверждением принципиальных начал организации последних, существует необходимость выявления и точного отображения в категориях научного мышления фундаментального значения конституционно-правовых основ кадровой политики и государственной службы в органах внутренних дел, основанного на раскрытии их сущности.

Конституционно-правовое регулирование определяет содержание последующего отраслевого правового воздействия на все сферы общественных отношений, все стороны социальной реальности, следовательно, исследование конституционно-правовых основ государственной службы в органах внутренних дел позволит выделить магистральные направления и основные свойства системы правового обеспечения данного вида государственной службы.

Однако несмотря на то, что принятие действующей Конституции РФ достаточно давно заложило предпосылки теоретического обоснования и определения системы исходных опорных позиций и ведущих идей государственной службы и кадровой политики (в том числе в органах внутренних дел) количество научных исследований, рассматривающих указанные вопросы непосредственно в конституционно-правовом аспекте представляется недостаточным.

Проблеме реформирования государственной службы в России, её различным аспектам посвятили свои работы многие авторы: Алехин А.П., Астанин В.В., Воробьев В.В., Гимаев И.Р., Гриб В.В., Граждан, В.Д., 4 Кармолицкий А.А., Киселев, С.Г., Козлов Ю.М., Колчеманов Д.Н., Костенников М.В., Литвинцева Е.А., Марьян А.В., Мигачев Ю.И., Миронов А.Н., А.В. Оболонский , Пикулькин А.В., и другие.

Целью работы является конституционно-правовые основы государственной службы.

Задачи исследования:

- дать понятие государственной службы;

-изучить реформирование государственной службы

-рассмотреть законодательство о государственной службе РФ.

-рассмотреть конституцию России и государственную службу

-рассмотреть конституционные принципы государственной службы

-выявить проблемы регулирования государственной службы.

Объектом исследования является система государственной службы Российской Федерации.

Предмет исследования - основные направления реформирования государственной службы.

1. Правовые основы государственной службы в России

1.1 Понятие государственной службы

Государство, являясь особой организацией публичной политической власти господствующего класса (социальной группы, блока классовых сил всего народа), имеет свои задачи и функции. Эти задачи и функции практически реализуются посредством конкретных действий личного состава, находящегося на службе у государства - государственных служащих. Государство приобретает реальность и силу именно в этих кадрах, в контингенте его служащих. Задачи и функции государства становятся, при их практической реализации, задачами и функциями набранных государством служащих. От государственных служащих зависит работа государства. Государственная служба продолжает и завершает организацию механизма государства, делая её готовой и пригодной к практической реализации задач и функций государства. В каждое звено государственного механизма служба вносит жизнь, комплекс мер, средств, форм и методов для реальной, практической деятельности. В становлении государственности любого вида государственная служба выступает в качестве первейшего организационного средства выполнения государством своих целей [8].

В структуре государственной службы различаются чётко две стороны, две группы отношений: организация государственной службы, её подготовка и служебная деятельность, осуществление каждым служащим и всеми ими вместе своих служебных практических полномочий.

Организация государственной службы означает её формирование для деятельности и включает большой круг вопросов: установление должностных наименований и определение полномочий по каждой должности, выработка правил поступления на государственную службу, подготовка кадров и повышение их квалификации, правила продвижения по службе, применения мер поощрения и мер дисциплинарной и иной ответственности, правил прохождения службы и прекращения служебных отношений, а также некоторые другие правила. Это большая область отношений, связанная с кадрами и имеющая подготовительные цели для практической деятельности. Другая сторона государственной службы - это практическая деятельность государственных служащих по реализации порученных им полномочий. Каждый служащий занимает должность, определяющую объём его полномочий, которые и подлежат реализации.

Со стороны материального содержания эти полномочия весьма разнообразны (в сфере властной деятельности, исполнительной, в правосудии и т.д.), разнообразны они и по правовым формам своей реализации (составление документов, работа с ними, приём лиц, рассмотрение жалоб и т.д.). Государственная служба представляет собой один из правовых институтов, нормы которого регулируют обе стороны государственной службы (организацию государственной службы и осуществление государственными служащими практических полномочий) [9].

Как правовой институт, государственная служба объединяет нормы различных отраслей права - административного, трудового, финансового и некоторых других отраслей и потому относится к сложным правовым институтам. Изменение государственного строя, произошедшее в конце прошлого века в России, должно было обязательно повлечь за собой значительные изменения структуры государственного управления.

В демократическом процессе, в поступательном развитии положительного взаимодействия органов власти с укрепляющимся гражданским обществом меняется само государство. По мере своей демократизации оно становится правовым и социальным. Этим же изменениям подвергается и государственная служба. Оставаясь государственно-правовым институтом, она приобретает в своем воздействии на человека и общество социальную ориентацию, изменяющую приоритеты государственного служения. Выступая от имени государства, она становится менее директивной, но более обслуживающей общество и человека в той мере, в какой она способствует реализации его интересов, прав и свобод как гражданина и суверенной личности. В социальном плане государственная служба представляет собой институт взаимодействия общества и государства, госаппарата и общественных структур, госслужащего и гражданина. В этом смысле система госслужбы обеспечивает выполнение функций регулятора поведения людей в различных социальных отношениях, порождаемых потребностями, интересами, склонностями, привычками, инстинктами и другими побуждениями. Именно на госслужбу возлагается решение задач по обеспечению социальных гарантий и прав граждан, определяемых Конституцией РФ и законодательством. Государственное служение обществу должно помогать человеку решать его проблемы, способствовать удовлетворению его социальных потребностей [10].

1.2 Реформирование государственной службы

По мере становления и укрепления в общественно-государственной жизни провозглашаемых Конституцией РФ приоритетов развития, госслужба будет все в большей мере выражать и защищать интересы не только государства как института организованной власти, но и всех граждан, каждого человека. В ст. 2 Конституции РФ определен правовой статус личности, провозглашено: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью». Поэтому, далее, в ст. 18, устанавливается, что именно права и свободы человека и гражданина «определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием». Для государственной службы важно обратить внимание на подчеркнутые нами слова, поскольку они раскрывают сущность государственно-служебной деятельности, указывая на подчиненность ее правам и свободам гражданина и человека как высшей ценности. Не государство наделяет человека жизненными правами и свободами - они принадлежат ему от рождения и неотчуждаемы. Реализация этих основополагающих конституционных положений (а они признаны непосредственно действующими) значительно обогащает деятельностное содержание госслужбы как социально-правового института, ставит ее в прямую зависимость не столько от государства, сколько от граждан, народа. Чиновник государства призван конституцией служить, прежде всего, человеку. Общество выше государства, которое есть лишь форма организации общественных отношений, их регулирования посредством государственного управления. Госслужба, выступая проводником госуправления, руководствуется приоритетами развития общества, приумножения его духовного и материального благосостояния. Государственная служба представляет собой необходимый и важный элемент структуры государства. Она выполняет связующую роль между государством и обществом. Главный критерий выделения ее сущности заключен в ее основном предназначении - профессионально выполнять и компетентно реализовывать функции государственного управления по организации и регулированию общества [9].

В претворении задач и функций государства по руководству обществом состоит функциональное назначение государственной службы. Сущность госслужбы имеет социальную обусловленность, так как преследует общественно-полезные цели и задачи, состоящие в служении общенародным интересам. Решая многие общественные и государственные задачи госслужба выполняет функции обеспечения, исполнения и реализации государственной власти, которая должна служить обществу. Имея тесную связь с реализацией власти, технологией и механизмом управления, госслужба нацелена на выполнение функций социальной организации, планирования и прогнозирования, разработки и исполнения решений, социальной коммуникации, координации, контроля, информирования. На современном этапе функционирования госслужбы все более доминирующей становится тенденция производства государственных социальных услуг - образовательных, воспитательных, правовой защиты, безопасности и т.д. Если исходить из сущности госслужбы как административной деятельности, то можно выделить такие функции: информационно-аналитические, организационно-технические, экспертные, соблюдения управленческих процедур и выполнения управленческих решений, финансово-хозяйственные, правовые, кадровые. Как важная сфера государственно-управленческой деятельности государственная служба организуется на определенных началах, основах, чем придается четкий ориентир ее правовому регулированию и деятельности государственных служащих.

Социально-правовые основы госслужбы образуют официально провозглашаемые приоритеты и направления общественного развития, соответствующие им установки и цели государственного строительства, а также нормативно установленные принципы и основы организации и функционирования госслужбы.

К принципам, определяющим демократическую сущность государственной службы, относятся те, которые постулируют воплощение идеалов социальной справедливости в государственно-служебной практике [9].

В Российской Федерации государственная служба строится на следующих принципах:

1) верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными актами;

2) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия;

3) единства системы госвласти, разграничения предметов ведения между РФ и ее субъектами;

4) разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную;

5) равного доступа граждан к госслужбе;

6) обязательности для госслужащих решений вышестоящих госорганов и руководителей;

7) единства основных требований, предъявляемых к госслужбе;

8) профессионализма и компетентности госслужащих;

9) гласности;

10) ответственности госслужащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

11) внепартийности и внерелигиозности;

12) стабильности кадров.

Таким образом, государственная служба Российской Федерации должна олицетворять собой единство элементов двух групп. С одной стороны - системы правовых институтов, определяющих порядок формирования и реализации целей и функций государства и применения государственной власти. А с другой, - совокупности людей, специально подготовленных и профессионально занятых в госаппарате для воплощения социальной роли государства. Такое единство придает государственной службе параметры социального публично-правового института, занимающего самостоятельное место среди государственных, правовых и общественных институтов.

1.3 Законодательство о государственной службе РФ

В 2003 и 2004 годах были приняты федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации», которые заложили основы становления государственной гражданской службы как института профессиональной деятельности. В ходе их подготовки был учтен опыт зарубежных государств по созданию системы государственной службы. Федеральный закон от 27 июля 2003 года №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» Федеральный закон от 27 июля 2003 года №58-ФЗ базируется на конституционных положениях о принципах построения и функционирования государственной власти, об основных правах и свободах граждан России. В Законе закрепляется принцип единой системы государственной службы Российской Федерации, вне зависимости от того, в каких органах государственной власти она функционирует. Им определяются правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации, тем самым создана база для формирования системы правовых норм, являющихся общими для различных видов и уровней государственной службы. На основе этих пяти Федеральных законов Российской Федерации от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, № 22, ст. 2063; 2007, № 49, ст. 6070; 2011, № 1, ст. 31; № 50, ст. 7337; 2013, № 27, ст. 3477; тридцать шесть находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация в собственном ведении субъекта Российской Федерации. Это означает, что субъекты Российской Федерации должны принимать нормативные правовые акты в соответствии с федеральным законодательством. Государственная служба Российской Федерации рассматривается как целостная, базирующаяся на единых принципах двухуровневой системы - федеральной государственной службы и государственной службы субъектов Российской Федерации. Согласно этому правовое положение федеральных государственных гражданских служащих и государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации должны устанавливаться соответствующим федеральным законом о виде государственной службы. Должности федеральной государственной службы разделены на три группы: должности федеральной гражданской службы, воинские должности и должности правоохранительной службы. Данное деление вводится в законодательство впервые и, значит, необходимо определить статус государственной должности для того, чтобы провести классификацию государственных должностей в целом. Для этого нужно установить критерии, с помощью которых можно будет соотнести государственные должностей иных видов с должностями государственной гражданской службы Федеральный закон от 27 июля 2003 года №58-ФЗ, помимо установления видов государственной службы, их системы:. Ввел новую форму классификации и наименование должностей в государственных органах: государственные должности - должности государственной службы - "должности, не являющиеся должностями государственной службы" - вместо государственных должностей категорий "А", "Б" и "В". 37 . Предусмотрел необходимость установления соотношения должностей государственной службы по видам государственной службы, а также должностей федеральной государственной службы и типовых должностей государственной службы субъектов РФ. Подтвердил необходимость конкурсного порядка поступления на государственную службу и замещения вакантных должностей государственной службы. Заменил квалификационные разряды государственных служащих на классные чины. С этого момента термин "государственный чиновник" вполне может рассматриваться как официальный синоним термина "государственный служащий". Изменил статус предполагаемого органа по вопросам государственной службы. Вместо федерального органа по вопросам государственной службы, который должен был бы формироваться из равного числа представителей всех ветвей власти, предполагается создать систему управления государственной службой [5].

Система управления государственной службой, так же как и ранее предполагавшийся Совет по государственной службе, создается с целью координации деятельности государственных органов при решении вопросов государственной службы. Перечень этих вопросов расширен, в том числе за счет контроля за соблюдением в государственных органах нормативных правовых актов о государственной службе. . Ввел понятие государственной службы по контракту. До принятия следующего федерального закона об одном из видов государственной службы - государственной гражданской службе - ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" действовал 40 правовое положение гражданской службы и гражданского служащего и все связанные с этим правовые атрибуты (классификация должностей гражданской службы; порядок принятия реестров должностей гражданской службы и реестров гражданских служащих; классификация классных чинов; квалификационные требования к должностям гражданской службы и порядок их конкретизации); права и основные обязанности гражданского служащего (уточняющие соответствующие права и обязанности государственного служащего, установленные прежним законодательством); ограничения и запреты, связанные с гражданской службой, требования к служебному поведению гражданского служащего; требования по урегулированию конфликта интересов на гражданской службе; порядок поступления на государственную службу, в том числе порядок поступления на гражданскую службу и замещение должности гражданской службы по конкурсу; понятие, содержание, порядок заключения, изменения и прекращения действия служебного контракта; понятие и порядок прохождения аттестации, квалификационных экзаменов; понятие, содержание и основание установления должностного регламента, включающего показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего на соответствующей должности, перечень оказываемых гражданским служащим государственных услуг; порядок и условия оплаты труда гражданских служащих, в том числе с учетом эффективности и результативности их профессиональной служебной деятельности; государственные гарантии на гражданской службе; поощрения и награждения, служебная дисциплина на гражданской службе; порядок формирования кадрового состава гражданской службы, кадрового резерва, организации подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки гражданского служащего; общий подход к финансированию гражданской службы; порядок рассмотрения индивидуальных служебных споров.

В целом Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" существенно продвинул вперед правовое регулирование одного из видов государственной службы - гражданской службы. В основном этот закон значительно менее рамочный, чем первый закон о государственной службе. Большинство вопросов прохождения гражданской службы, которые ранее регулировались субсидиарно с трудовым законодательством, теперь в отношении гражданской службы полностью урегулированы законом о гражданской службе. Федеральный закон от 25 декабря 2008 года №273-ФЗ «О противодействии коррупции» Настоящим Федеральным законом устанавливаются основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные Федеральный закон от 25 декабря 2008 года №273-ФЗ « О противодействии коррупции» (в ред. Федеральных законов от 11.07.2011 N 200-ФЗ, от 21.11.2011 N 329-ФЗ, от 03.12.2012 N 231-ФЗ, от 29.12.2012 № 280-ФЗ, от 07.05.2013 N 102-ФЗ, от 30.09.2013 N 261-ФЗ, от 28.12.2013 N 396-ФЗ) 46 должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц. Введен порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе, т.е. государственный или муниципальный служащий обязан в письменной форме уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно. В свою очередь представитель нанимателя, если ему стало известно о возникновении у государственного или муниципального служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов. Введены ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового договора [2].

В целом Федеральный закон "О противодействии коррупции", не только создал нормативно правовую базу по противодействию коррупции, но и существенно продвинул вперед правовое регулирование одного из видов государственной службы - гражданской службы. Ряд вопросов прохождения гражданской службы, которые ранее регулировались субсидиарно с трудовым законодательством, теперь в отношении гражданской службы полностью урегулированы этим законом.

гражданский служба конституционный правовой

2. Конституционные основы государственной службы в России

2.1 Конституция России и государственная служба

Некоторые понятия из правового и политического словаря нередко переживают весьма значительную смысловую эволюцию. Слово «конституция» - из их числа. В Древнем Риме, например, этим словом обозначались некоторые акты императора.

В средние века так порой именовались акты, определявшие структуру управления европейских «вольных» городов - Венеции, Гамбурга, Бремена, а также уставы некоторых монашеских орденов… И только после того, как в сентябре 1787 года в американском городе Филадельфия в ходе жарких дебатов была принята Конституция США, это слово и производные от него термины начинают приобретать в правовом и политическом языке существенно иной смысл. Что же произошло такого, если в течение полутора веков почти все страны на планете обзавелись собственными конституциями? Неужели юное заокеанское государство стало «законодателем моды на конституцию»? Нет, конечно же. Обычно дается такое определение: конституция - это обладающий высшей юридической силой акт (совокупность актов), устанавливающий основы организации и жизнедеятельности общества и государства. Вроде бы все понятно. Однако такое определение ничего не скажет нам о том, зачем государству нужна эта «визитная карточка». Оно не ответит и на вопрос - стало ли принятие конституций той самой модой или все-таки это был цивилизационный скачок. А ведь в атрибут современной государственности конституция превратилась не потому, что без нее в современном мире «неприлично» существовать, а потому, что изменился смысл самого этого слова: оно стало означать принципиально иные основы организации и функционирования государства. В чем же эта принципиальная новизна?

Первая писаная конституция - Конституция США - создавалась не на пустом месте. Как отмечал автор классического труда «Демократия в Америке» А. де Токвиль, «английские колонии - и это было одной из главных причин их процветания - всегда пользовались большей внутренней свободой и большей политической независимостью, нежели колонии других стран». К концу 1700-х годов отцы-основатели, как принято именовать создателей американской Конституции, опирались на распространенные к тому времени идеи Джона Локка (1632-1704) и Шарля Монтескье (1689-1755), в трудах которых содержится наиболее полно разработанная концепция разделения властей. Создатели американской Конституции ориентировались на главное следствие принципа разделения властей - возможность ограничения государственной власти, чтобы не допустить тиранию.

В России пока далеко не всем понятен глубинный смысл ограничения власти. Многим, в силу особенностей исторического развития страны, привычнее рассуждать в плоскости «хороший/плохой правитель». Но в современном мире такое политическое мировоззрение и основанная на нем конструкция власти опасны как для граждан, так и для страны в целом. Ведь в этом случае гарантиями развития является не правовые регуляторы, а единственно воля самого правителя.

Мало этого, каждое новое правление в такой парадигме несет с собой, как подмечено в научной литературе, не «сценарий преемственности», а «сценарий завоевания». А этот «сценарий» чреват радикальной ломкой имеющихся институтов и отношений. Вследствие этого, страна развивается рывками, перемежаемыми откатами назад, а гражданам приходится расплачиваться за амбиции, слабости, а то и пороки очередного правителя. Весьма ярко изобразил порок неограниченной власти Марк Твен. Один из персонажей его известного произведения говорил: «Неограниченная власть - превосходная штука, когда она находится в надежных руках. Небесное самодержавие - самый лучший способ правления. Земное самодержавие тоже было бы самым лучшим образом правления, если бы самодержец был лучшим человеком на земле и если бы его жизнь продолжалась вечно. Но так как даже совершеннейший человек на земле должен умереть и оставить свою власть далеко не столь совершенному преемнику, земное самодержавие не только плохой образ правления, но даже самый худший из всех возможных».

Когда люди постепенно пришли к пониманию едва ли не самого великого социального закона - закона недопустимости неограниченной власти людей над людьми - им понадобился правовой инструмент, который бы зафиксировал, какие государственные институты должны осуществлять власть от имени народа, распределил между ними функции и полномочия, т.е. компетенцию, и определил механизмы взаимоотношений между этими институтами, в том числе систему сдержек и противовесов. Этот правовой инструмент стал именоваться конституцией. Таким образом, смысл конституции состоит в том, что она является актом, предназначенным не допустить монополию на власть какого-то одного вы думаете,? Можно ли было бы поступать в этом случае произвольно, создать произвольно новые законы, и такие, какие вздумалось бы? Посмотрим. Положим, вы сказали бы: законы погибли, будем создавать новые и при этом уже не дадим монархии того положения, которое она до сих пор занимала или даже вовсе не дадим ей никакого положения. Король просто-напросто сказал бы на это: законы погибли, но что же из этого? Фактически мне повинуется армия, идет, куда я прикажу ей; фактически коменданты арсеналов и казарм выдадут по моему приказу пушки, и артиллерия выедет с ними на улицы, и, опираясь на эту фактическую силу, я не хочу, чтобы вы делали мне иное положение, кроме того, какого я желаю.

Итак, мы знаем теперь, что такое конституция страны, а именно: существующие в стране фактические отношения силы» . Итак, конституция, в лассалевском понимании, есть основной акт, фиксирующий то, что получилось в результате политической борьбы (революции). Казалось бы, весьма логичная конструкция: кто сильнее, тот и обустраивает государственность «по своему вкусу», легитимируя в конституции «право победителя». Но подобное понимание конституции весьма опасно, ибо оно становится теоретическим оправданием существования любого, в том числе деспотического государства. Не случайно основатель первого в мире тоталитарного государства В.И. Ленин, развивая мысль Лассаля, утверждал: «Что такое конституция? Бумажка, на которой записаны права народа. В чем гарантия действительного признания этих прав? В силе тех классов народа, которые осознали эти права и сумели добиться их»8 . «Сущность конституции в том, что основные законы государства вообще и законы, касающиеся избирательного права в представительные учреждения, их компетенция и пр., выражают действительное соотношение сил в классовой борьбе [8].

Фиктивна конституция, когда закон и действительность расходятся; не фиктивна, когда они сходятся.

Конституция может быть черносотенной, помещичьей, реакционной и в то же время менее фиктивной, чем иная "либеральная" конституция». Такая позиция - «кто сильнее, тот и устанавливает правила игры» - весьма лукавая, ибо в ней становится несущественным, какие именно «правила игры» устанавливаются: механизм, позволяющий обществу контролировать государственную власть, или механизм, обеспечивающий чью-то монополию на власть. Повторим, что конституционный строй - это устроение вовсе не любого государства, лишь бы оно имело конституцию.

Конституция, не закрепляющая конституционный строй, а лишь фиксирующая чью-то монопольную власть, уже не есть собственно конституция, ибо теряет свой главный смысл и нужна лишь, с одной стороны, для пропагандистских целей, с другой, - для того, чтобы хоть как-то легитимировать авторитаризм. Есть немало стран, которые, не имея конституционного строя, больше того, доктринально отрицая его, обзавелись конституциями. И надо сказать, этот прием оказался в пропагандистском плане довольно действенным. Например, до сих пор многие всерьез рассуждают о том, что, мол, и «сталинская» (1936г.), и «брежневская» (1977г.) конституции СССР, были вполне демократичными, поскольку закрепляли основные права и свободы граждан, только, вот беда, не соблюдались. Это - один из тех бытующих в новейшей отечественной истории мифов, которые, к несчастью, почти никем не опровергаются. А ведь для понимания того, что это миф, не надо даже обладать высокой юридической квалификацией, достаточно просто прочитать эти самые «конституции». И тогда вы обнаружите, почему ни власти, ни граждане в СССР никогда всерьез не апеллировали к Конституции [7].

И все же между двумя обозначенными подходами к пониманию конституции существует кое-что общее. Дело в том, что любая конституция - это не только описание государственной конструкции и не только правила, на основе которых должны действовать публично-властные институты. В конституции практически любого государства, даже тоталитарного, можно увидеть, какие именно ценности обязывается исповедовать и защищать государство. Эти ценности иногда формулируются открыто, но чаще всего в конституциях они содержатся, так сказать, имплицитно, т.е. в неявном виде.

В философских словарях можно найти различные определения категории «ценность». Если обобщить их, не обращая внимания на нюансы, и пренебречь понятием «отрицательная ценность», можно сказать, что ценности - это такое восприятие объектов окружающего мира, которое заставляет нас признавать эти объекты наиболее значимыми, приоритетными, требующими уважения, почтения. Чтобы более наглядно представить себе, что такое ценности в социальном смысле, прибегнем к следующему сравнению. Загорелось учреждение, где находятся люди, а также хранятся секретные документы и/или ценное имущество. Кого или что сначала спасать - людей или документы/имущество?.. Вопрос не такой уж дикий, как может показаться человеку, обладающему хотя бы начатками нравственности. Были у нас времена, когда вопрос этот становился для людей трагической нравственной дилеммой: либо муки совести, либо тюрьма, а то и расстрел… Дело тут даже не в том, что ст. 131 Конституции СССР 1936 г. - «сталинской» - гласила: «Каждый гражданин СССР обязан беречь и укреплять общественную, социалистическую собственность, как священную и неприкосновенную основу советского строя, как источник богатства и могущества родины, как источник зажиточной и культурной жизни всех трудящихся. Лица, покушающиеся на общественную, социалистическую собственность, являются врагами народа». В «брежневской» Конституции СССР 1977 г. эта формулировка была, правда, несколько смягчена, но суть ее сохранилась. К тому же в Преамбуле говорилось о преемственности «идей и принципов первой советской Конституции 1918 года, Конституции 1924 года и Конституции СССР 1936 года». Так вот. Вряд ли сотрудники учреждения и пожарные, прибывшие на тушение, ведали об этой конституционной норме. Но уж точно они, как и все советские граждане, сознавали подлинную иерархию ценностей в стране, которую кратко можно описать строчкой из одной советской песни: «Раньше думай о Родине, а потом о себе». Конечно, бывают времена и ситуации, когда гражданин должен быть готов пожертвовать многим, даже своей жизнью. Но это - экстремальные случаи. К тому же речь идет о высоком нравственном долге свободного человека. Долге, истоки которого кроются в известной евангельской максиме: «Нет больше той любви, как если кто положит душу свою за друзей своих» [7]

Советская же идеология представляла подразумевала иное: человек - всего лишь средство для достижения целей, которые ставит власть. Как средство он и должен ощущать себя. До сих пор мы сталкиваемся с советским наследием, ярко демонстрирующим нравственное уродство тогдашней иерархии ценностей (хотя утверждать, что сегодня она окончательно стала иной, тоже пока не приходится). Так, время от времени становятся достоянием гласности факты о нынешней жизни в тех городах и поселках, которые были построены вокруг чрезвычайно опасных и вредных производств - химических, радиационных, биологических. Заботясь о достижении своих (обычно, военных) целей, власть бросала подчас.

В таком случае, в чем же смысл названного главного ценностного ориентира, закрепляемого Конституцией России? Во-первых, провозглашение данной ценности в Конституции переворачивает всю предшествующую философию государственности. Во главу угла этой философии ставится уже не «мировая революция», не «построение коммунизма», не «интересы социалистического строительства», а именно - Человек, его права и свободы. Те, кто знаком с пропагандистскими клише советского периода, могут возразить, что и тогда нередко провозглашалось: «Все - во имя человека, все - для блага человека». Верно. Однако обратите внимание: здесь нет и намека на права этого самого человека. Тем самым лозунг оказывался патерналистским и фальшивым. Фальшь усиливалась оттого, что на первое место и в документах и на практике ставились как раз «интересы социалистического государства», за которыми скрывались интересы номенклатуры.

Действительно, в условиях господства единственной идеологии, следовать которой обязаны были все, вне зависимости от членства в КПСС, и огромного репрессивного аппарата, следившего и не допускавшего любую критику этой идеологии, человек являлся лишь средством достижения государственных целей (неважно, утопических или нет), которые могли быть ему чуждыми, но которые он не вправе отвергнуть, а потому вынужден либо приспосабливаться, либо становиться жертвой системы. Такое понимание места человека в тоталитарном государстве великолепно описал Евгений Замятин в своей антиутопии «Мы»: «И вот - две чашки весов: на одной грамм, на другой тонна, на одной - «я», на другой - «мы», Единое Государство. Не ясно ли: допускать, что у «я» могут быть какие-то «права» по отношению к Государству, и допускать, что грамм может уравновесить тонну, - это совершенно одно и то же. Отсюда - распределение: тонне - права, грамму - обязанности; и естественный путь от ничтожества к величию: забыть, что ты - грамм и почувствовать себя миллионной долей тонны…» . Итак, признание человека, его прав и свобод как высшей ценности подразумевает отнюдь не то, что можно пренебречь такими ценностями, как безопасность страны, ее целостность, суверенитет и проч. Подобный взгляд не только примитивен, но и попросту неверен. Речь идет о возведении данной ценности в ранг конституционного императива для того, чтобы постоянно напоминать: не граждане существуют для государства или для какой-то «великой цели», а государство существует, чтобы обеспечить условия социального мира, свободы и справедливости для граждан; для того, чтобы и все вместе, и каждый человек в отдельности ощущали себя не средством, не объектом, а главным субъектом государственности. Во-вторых, провозглашение высшей ценности задает вектор и рамки для законодательной и правоприменительной практики. Именно это прямо устанавливает процитированная выше ст. 18 Конституции РФ [12].

В-третьих, данная конституционная ценность становится основным критерием для оценки деятельности той или иной политической силы, ее лидеров, высших должностных лиц и государства в целом. Особенно выпукло такое ее значение проявляется в условиях политической конкуренции, которой, правда, у нас пока нет (о некоторых причинах этого будет сказано ниже). Дело в том, что при политической конкуренции полноценная оппозиция может контролировать и оценивать деятельность правящей политической силы, прежде всего, именно с точки зрения соответствия этой деятельности высшей ценности, провозглашенной в России. В таком случае невольно возникает конкуренция вокруг того, кто лучше может реализовать политику, отвечающую именно данной ценности. Это не только способствует переориентации общественного сознания в целом, но и преобразует мотивацию «человеческого субстрата» государственной службы - государственных служащих. Данная мотивация, в свою очередь, подкрепляется отнюдь не только общей атмосферой, общественным давлением во имя защиты высшей ценности, но и тем, как складывается практика поощрений и дисциплинарных взысканий на государственной службе, а также в каком направлении идет судебная практика по делам об обжаловании решений и действий должностных лиц. Если в такой практике явственно виден приоритет соблюдения и защиты прав человека и гражданина, любой нормальный служащий невольно начинает подстраивать свою служебную профессиональную деятельность под этот общественно-политический и правовой мейнстрим (доминирующее течение).

2.2 Конституционные принципы государственной службы

Что такое - конституционные принципы государственной службы? Это содержащиеся в Конституции страны основы, которым должны соответствовать более конкретные нормы, составляющие массив правового регулирования государственной службы, и которые обрисовывают социальную сущность государственной службы, а также главные задачи, возлагаемые на нее.

В Конституции Российской Федерации [1] мы, однако, не найдем специально сформулированных принципов государственной службы. Значит ли это, что их не существует? Конечно же, они есть. В противном случае государственная служба - как наиболее объемное и наиболее зримое выражение смысла и качества осуществления институтами публичной власти своих конституционных функций, выполнения своих конституционных обязательств перед гражданами - потеряла бы свои ориентиры.

Кто-то, правда, может сказать, что, наоборот, весьма полезен технократический подход к государственной службе, ибо чиновники, как солдаты, должны лишь честно выполнять свои непосредственные должностные обязанности. Если свести госслужбу к голой абстракции, это может показаться верным. Но ведь даже в физике, химии или биологии абсолютизация абстракции способна сослужить плохую службу (не случайно в естественных науках часто встречается или молчаливо подразумевается оговорка: «при данных условиях»). Тем более невозможно абстрагироваться от человеческих свойств в социальной жизни. А раз эти свойства существенны, раз государственный служащий не является неким «болванчиком», значит, он обязан знать и понимать не только нормы, регулирующие его компетенцию, но и нормы более общего и высокого порядка, которые и именуются принципами.

Каковы же конституционные принципы государственной (фактически и муниципальной) службы в России?

Наверное, можно было бы пойти по простому пути: перечислить принципы, упомянутые в основных на сегодняшний день федеральных законах, регулирующих государственную службу, - ст.3 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее - ФЗ о системе госслужбы) и ст. 4 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - ФЗ о гражданской службе). Но даже формальное сопоставление названных законов показывает, что они несколько по- разному закрепляют перечни таких принципов. Это видно по следующей таблице 1

Таблица 1- Конституционные принципы

Таким образом, мы видим, что перечни и формулировки принципов в обоих законах отличаются друг от друга. И это довольно странно. Правда, ответ на недоумение вроде бы дает п. 2 ст. 3 ФЗ о системе госслужбы, указывающий, что законами о разных видах госслужбы «могут быть предусмотрены также другие принципы построения и функционирования видов государственной службы, учитывающие их особенности». Однако неужели, например, стабильность службы является специфическим принципом только гражданской службы и, наоборот, ей не присущ принцип законности? Так что вопросы все равно остаются. Но даже если закрыть глаза на разночтения и объединить оба перечня, можно ли судить по ним о тектонических изменениях в нашей государственности, обусловивших совершенно новое место, сущностно иные задачи государственной службы в России? За редкими исключениями невозможно.

Кроме того, в приведенных перечнях смешаны, так сказать, «внутренние» принципы государственной службы и принципы, обрисовывающие социальный вектор государственной службы, нацеливающие ее на выполнение определенных обязательств перед обществом.

Последнее обстоятельство становится особенно важным, если учесть, что предшествующая, т.е. советская, государственность была настолько иной, что некоторые исследователи справедливо сомневаются даже в том, был ли это этап именно российской государственности. Поэтому, учитывая, что Конституция РФ непосредственно не перечисляет принципы госслужбы, необходимо при выведении таких принципов доктринальным путем вычленить именно то главное, что отличает современную государственную службу от службы советской. Без понимания принципиальных отличий невозможно ни теоретически представить новую сущность российской госслужбы, ни практически настраивать ее на соответствие конституционным декларациям и ожиданиям. Как же с учетом сказанного сформулировать принципы современной российской государственной службы? Ответ содержится в самой Конституции России: в статье 1 Российская Федерация провозглашена демократическим правовым федеративным государством с республиканской формой правления. Данные конституционные характеристики и есть те критерии, которые позволяют сформулировать основные принципы государственной службы в России, причем не в качестве «торжественных лозунгов», а в качестве факторов, влияющих на мотивацию государственных и муниципальных служащих. Есть, правда, еще две конституционные характеристики Российской Федерации: ст. 7 говорит о том, что наше государство является социальным, а ст. 14 - светским [13].

2.3 Проблемы регулирования государственной службы

Для современного российского общества одной из наиболее важных задач является построение эффективного государства, преодоление серьезных недостатков в организации и функционировании системы органов государственной власти. Решение этой задачи требует модернизации государственной гражданской службы, которая должна стать открытой, конкурентоспособной и престижной, ориентированной на результативную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, оказанию государственных услуг, активно взаимодействовать с институтами гражданского общества. Именно государственная гражданская служба призвана претворять в жизнь политику государства в сфере экономики, социального развития, культуры, образования.

В настоящее время реализовывается федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)», основной целью которой является:

1) создание целостной системы государственной службы Российской Федерации посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой,

2) формирование высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики.

Таким образом, проблемы совершенствования правового регулирования государственной гражданской службы приобретают особую значимость. В научной литературе справедливо отмечается, что давно назрела потребность как в серьезном научном анализе основных норм действующего законодательства и главных направлений реформирования и развития государственной гражданской службы, так и в разработке фундаментальных основ теории ее правового регулирования.

В связи с этим необходимо отметить, что проблемы правового регулирования государственной гражданской службы являются сферой интереса таких отечественных исследователей, как А.А. Гришковец, И.А. Дякина, Е.А. Казанцев, В.А. Козбаненко, Д.Н. Овсянко и др. Так, по мнению А.А. Гришковца, реформа государственной службы в России начала XXI в. призвана окончательно завершить, применительно к гражданской службе трансформацию правового положения государственного служащего по следующей схеме: наемный работник с трудовым правовым статусом, имеющий особенности правового положения, установленные административным законодательством и обусловленные сферой реализации должностных функции, связанные с реализацией законодательства Российской Федерации о государственной службе; - использование в некоторых регионах вс? ещ? устаревших технологий в работе кадровых служб государственных органов; - недостаточно проработана методика проведения конкурсов на замещение вакантных должностей гражданской службы, квалификационных экзаменов и аттестации государственных служащих; - не ведется целенаправленная работа по привлечению молодых перспективных кадров; - отсутствие системного характера при проведении экспериментов, разработке должностных регламентов, применении новых кадровых технологий на государственной службе. - узкое распространение современных методов планирования и регламентации труда государственных служащих, - не реализуются в полной мере предусмотренные законодательством Российской Федерации механизмы стимулирования государственных служащих к исполнению обязанностей государственной службы на высоком профессиональном уровне, что снижает мотивацию государственных служащих. - качество профессионального обучения государственных служащих в недостаточной степени отвечает потребностям развития государственной службы.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что выше указанные проблемы государственной гражданской службы являются причиной ее низкой эффективности, недостаточной гибкости и приспособленности к решению задач развития гражданского общества и рыночной экономики, невосприимчивости к новым методам и формам организации, планирования, ресурсного обеспечения государственных органов и стимулирования профессиональной деятельности государственных служащих.

Для решения обозначенных проблем необходимо:

- унифицировать основные принципы прохождения видов государственной службы;

- создать организационную структуру управления системой государственной службы,