Указанная льгота сохранена только членам семей военнослужащих, военнослужащие и раньше несли ответственность на общих основаниях. Однако к ним не могли быть применены административные наказания в виде штрафа, лишения права управления транспортными средствами, административный арест. Указанные преимущества военнослужащих были закреплены пунктом 3 статьи 28 Федерального Закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" и статьёй 16 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. Однако с 1 июля 2002 г. эти нормы были признаны утратившими силу.

Теперь военнослужащие несут административную ответственность на общих основаниях, но не подлежат только одному виду административных наказаний - административному аресту. С 1 июля 2002 г. все категории военнослужащих, проходящих службу по контракту, за совершение соответствующих административных правонарушений могут быть оштрафованы и лишены права управления транспортными средствами. Правовая норма, содержащая запрет наложения штрафов сохранена только одной категории военнослужащих - тем, кто проходит военную службу по призыву.

Следует отметить, что в качестве компенсационных мер были введены некоторые изменения законодательства в пользу военнослужащих. Однако компенсационные меры вводились не одновременно с ограничением льгот военнослужащих, а поэтапно.

На первом этапе (с 1 января 2002 г.) Указом Президента РФ от 29 декабря 2001 г. № 1509 "О дополнительных мерах по материальному стимулированию некоторых категорий военнослужащих" военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, замещающим воинские должности командиров воинских подразделений и воинских частей и имеющим в подчинении личный состав, установлена ежемесячная надбавка за командование (руководство) воинскими подразделениями и воинскими частями. Порядок выплаты указанной надбавки определен приказом Министра обороны Российской Федерации от 24 января 2002 г. № 33, согласно которому размер этой надбавки составляет от 200 до 500 рублей в зависимости от занимаемой должности.

Указом Президента Российской Федерации от 29 декабря 2001 г. № 1510 "О дополнительных мерах по усилению социальной защиты военнослужащих" с 1 января 2002 г. были увеличены предельные размеры надбавки военнослужащим за сложность, напряженность и специальный режим военной службы с 50 до 70 процентов от оклада по воинской должности.

На втором этапе (с 1 июля 2002 г.) военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, были установлены оклады по воинским должностям в размерах не ниже должностных окладов соответствующих категорий федеральных государственных служащих;

Также произошло увеличение размеров надбавки за выслугу лет, установленной пунктом 6 статьи 13 Федерального Закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ "О статусе военнослужащих", исчисляемой в процентах от окладов по воинской должности и воинскому званию.

Кроме того, было законодательно декларировано, что при повышении денежного содержания федеральных государственных служащих одновременно в той же пропорции будет осуществляться и повышение размеров денежного довольствия военнослужащих, проходящих военную службу по контракту.

На третьем этапе (с 1 января 2003 г.) было произведено установление военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, окладов по воинским званиям в размерах не ниже надбавок за квалификационные разряды соответствующих категорий федеральных государственных служащих.

Казалось бы, перечисленные изменения должны были существенно укрепить материальное положение военнослужащих. Приравнивание окладов военнослужащих к окладам государственных служащих по оценкам Главного финансово-экономического управления Минобороны России в 2002 г. повлекло увеличение денежного довольствия военнослужащих в 2 - 2,5 раза. Однако реальные доходы военнослужащих увеличились гораздо меньше (с 1 июля 2002 г. всего в 1,5 - 2 раза). Кроме того, указанное увеличение денежного довольствия и доходов военнослужащих в 2002 - 2003 гг. было минимизировано ростом инфляции, а также увеличением оплаты жилищно-коммунальных услуг с одновременной отменой для военнослужащих льгот по оплате жилья.

Одновременно с принятием ряда компенсационных мер в отношении военнослужащих и членов их семей исполнительная власть инициировала практику временного приостановления действия отдельных льгот.

Впервые приостановление действия прав военнослужащих, регламентированных Федеральным законом "О статусе военнослужащих" было апробировано при принятии Федерального закона от 30 декабря 2001 г. № 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год". Тогда с 1 января 2002 г. было приостановлено на год действие абзаца второго пункта 14 статьи 15 Федерального Закона "О статусе военнослужащих" в части выплат за счёт федерального бюджета денежной компенсации за поднаём жилья гражданам, уволенным с военной службы по льготным основаниям и не обеспеченным в трёхмесячный срок органами местного самоуправления жилыми помещениями по избранному месту жительства. Следует отметить, что ни в 2003 г., ни в 2004 г. право лиц, уволенных с военной службы на получение указанной денежной компенсации из средств федерального бюджета, так и не было восстановлено.

В 2002-2009 гг. сложилась практика, когда приостановление действия льготы военнослужащих на один год продлевалось и на последующие годы, тем самым была создавалась ситуация, при которой льгота не отменялась, но её действие замораживалось на длительный период, с чем с годами смирялись не только законодатели, но и сами льготополучатели - военнослужащие, что в последствии позволило законодателям отменить большинство из ранее приостановленных льгот военнослужащих (приложение 2).

Являются ли такого рода ограничения нарушением законных прав военнослужащих? Обратимся к пункту 2 статьи 4 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ "О статусе военнослужащих", которым установлено, что правовые и социальные гарантии военнослужащим, включая меры их правовой защиты, а также материального и иных видов обеспечения, предусмотренные этим Федеральным законом, не могут быть отменены или снижены федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации иначе как путем внесения изменений и дополнений в сам Федеральный закон "О статусе военнослужащих". Следовательно, законами о федеральном бюджете процедура временного ограничения права военнослужащих на получение указанной денежной компенсации осуществлена юридически безупречно. Однако такого рода ограничения фактически приводят к тому, что декларированные законом права военнослужащих существенно сужаются.

Таким образом, оказавшись не в состоянии в полном объёме обеспечить военнослужащих всеми видами натурального обеспечения (вещевым, продовольственным и жилищным) и не имея достаточных денежных средств на компенсацию военнослужащим положенных видов натурального довольствия денежными выплатами, Правительство Российской Федерации выработало достаточно эффективный правовой механизм приостановления ежегодно принимаемым в ранге федерального закона федеральным бюджетом действия норм законодательных актов о правах военнослужащих.

В 2002-2005 гг. и общество и самих военнослужащих постепенно приучили к тому, что в условиях дефицита бюджетных средств, вызванного трудностями экономического роста в Российской Федерации, можно на годы заморозить реализацию целого ряда льгот и преимуществ военнослужащих и членов их семей. За это время офицеры и генералы, несогласные с социальной политикой государства в отношении военнослужащих были вынуждены оставить военную службу, оставшиеся же на военной службе офицеры и генералы были вынуждены принять предложенные им новые, по сути, урезанные условия социальной защиты.

Почему это произошло? Ограничение прав и преимуществ военнослужащих осуществляется на политическом уровне - по совместному решению исполнительной и законодательной властей. Однако армия не является политической трибуной, у военнослужащих нет возможностей митинговыми или иными политическими методами отстаивать свои права и льготы. Как известно, в Вооружённых Силах Российской Федерации фактически ещё не сформированы военные профсоюзы, деятельность которых в принципе допускается отечественным законодательством, следовательно, в армии и на флоте нет организованных структур, которые могли бы профессионально защищать декларированные законом права человека в погонах. У военнослужащего, проходящего военную службу по контракту, есть только два выбора: либо согласиться с ограничением его прав, либо уволиться с военной службы. Большинство офицеров и прапорщиков в силу того, что им остаётся незначительное количество лет до достижения 20-летней выслуги, дающей право на получение военной пенсии, а также права на получение социального (т.е. бесплатного) жилья с правом его безвозмездной приватизации, вынужденно приняли урезанные условия их социальных гарантий.

Конституцией Российской Федерации установлено, что законы подлежат обязательному исполнению всеми органами государственной власти. Эта норма, безусловно, распространяется и на исполнение законов, устанавливающих права и льготы военнослужащих. Сложилась противоречивая ситуация: законодательство о статусе военнослужащих следует исполнять, однако в федеральном бюджете хронически не хватает средств на его реализацию.

Однако, до бесконечности замораживать действие законодательства о статусе военнослужащих оказалось невозможно - это неизбежно приведёт к падению доверия армии к органам государственной власти, что негативно скажется на уровне обеспечения военной безопасности государства. В этих условиях правительство и парламент Российской Федерации решились на проведение следующего этапа реформирования социального статуса военнослужащих, суть которого состоит в замене ряда натуральных льгот на компенсационные меры (главным образом денежные выплаты).

Четвертый этап существенного изменения прав и социально-правового статуса военнослужащих связан с введённой с 1 января 2005 г. "монетизацией" (заменой на денежные выплаты) социальных гарантий граждан РФ.

Принятый Федеральный Закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации.", установил перечень правовых норм, которые подлежат отмене или изменению с 1 января 2005 года. Указанным законом были существенно изменены 155 действующих законов, еще 41 закон с 1 января 2005 г. признаны утратившими свою силу.

Ревизия социального законодательства существенно изменила и Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ "О статусе военнослужащих", в который внесено порядка 70 изменений, вступивших в силу с 1 января 2005 г. Что же это за изменения и насколько они минимизируют ранее применявшиеся льготы военнослужащих и членов их семей?

С 1 января 2005 года были отменены 20 социальных гарантий, которыми ранее пользовались военнослужащие и члены их семей (приложение 3).

Отменённый пакет социальных гарантий военнослужащих и членов их

семей в денежном эквиваленте составил не менее 3 тыс. рублей ежемесячно. Так, только ежемесячная закупочная стоимость продовольственного набора общевойскового продовольственного пайка в 2005 году составляет порядка 1680 рублей, примерно столько же составляет ежемесячный проезд на городском и пригородном общественном транспорте в крупных городах.

Что же получили военнослужащие взамен отменённых социальных гарантий?

С 1 января 2005 г. взамен отменённых гарантий военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, был увеличен до 120 процентов размер надбавки за сложность, напряженность и специальный режим военной службы, составлявшей ранее до 70 процентов оклада по воинской должности. Для офицеров, проходящих военную службу по контракту в Москве, Санкт-Петербурге, Московской и Ленинградской областях указанную надбавку увеличили до 160 процентов, а солдатам, матросам, сержантам, старшинам, прапорщикам и мичманам - до 200 процентов оклада по воинской должности.

Однако принятое законодателями решение о переводе натуральных льгот в денежную форму путем включения компенсационных выплат военнослужащим в ежемесячную надбавку за сложность, напряженность и специальный режим службы вызывает некоторые сомнения, а именно:

правомерно ли включение компенсационных выплат в состав денеж ного довольствия, подлежащего налогообложению?

почему различие в должностных окладах военнослужащих должно влиять на размер надбавки, а значит и на компенсационную сумму?

чем мотивируется явное ущемление прав пенсионеров военной служ бы, если указанная надбавка не входит в базу для расчета пенсии?

насколько будут сопоставимы индексация денежного довольствия, включающая в себя компенсационные выплаты, с реальным ростом инфляции?

К сожалению, при принятии решения о переводе натуральных гарантий в денежную форму путем включения компенсационных выплат военнослужащим в ежемесячную надбавку за сложность, напряженность и специальный режим службы законодатели чётких ответов на указанные вопросы не дали.

Практически во всех случаях, когда в нормах Федерального Закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" содержатся указания на конкретный размер (в денежном, процентном или ином выражении) предоставляемых льгот или выплачиваемой компенсаций, такие нормы с 1 января 2005 г. в указанном законе заменены указаниями о полномочиях Правительства РФ или федерального ведомства определять порядок и размер их предоставления.

Так, в 15 случаях вместо ранее чётких и понятных норм о конкретных гарантиях вводятся отсылочные нормы, согласно которым с 1 января 2005 г. реализация социальных гарантий осуществляется в размере и порядке, определяемых Правительством РФ (приложение 4).

Ещё в 2 случаях введены отсылочные нормы об установлении размеров и порядка реализации социальных гарантий Министерством обороны Российской Федерации или иным федеральным органом исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба.

Так, теперь Министерством обороны Российской Федерации определяется размер и порядок дифференциации размера ежемесячной надбавки военнослужащим за сложность, напряженность и специальный режим военной службы (до 200 процентов оклада по воинской должности) в зависимости от состава военнослужащих и местности прохождения военной службы. Также решением Министра обороны Российской Федерации теперь устанавливается размер и порядок выплат расходов военнослужащим на содержание их детей (лиц, находящихся на их иждивении), посещающих государственные детские дошкольные учреждения.

В ряде случаев конкретный термин "обязаны" заменён на термин "вправе", в результате чего правовая норма уже не носит императивного (повелительного) характера и может не исполняться, если нет на то соответствующих условий. Так, в пункте 12 статьи 15 Федерального Закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" обязанность органов местного самоуправления в первоочередном порядке предоставлять соответствующим категориям

военнослужащих право на вступление в жилищно-строительные кооперативы либо выделять земельные участки для строительства индивидуальных жилых домов, заменена на право совершать указанные действия, что, впрочем, можно уже и не делать.

Очевидно, что введённые с 1 января 2005 г. ограничения ранее действовавших прав военнослужащих привели к фактическому ухудшению положения военнослужащих и членов их семей по сравнению с установленным ранее их статусом и пакетом социальных льгот, что не соответствует базовому принципу законодательного регулирования вопросов социальной защиты в Российской Федерации.

Таким образом, создана нормативно-правовая база социальных гарантий военнослужащих, которая, пройдя немалый путь эволюционного развития, создает и обеспечивает престиж военной службы и, в конечном итоге, вопросы комплектования Вооруженных Сил Российской Федерации профессиональными, хорошо подготовленными кадрами. От решения этой проблемы во многом будет зависеть успех и судьба военной реформы, дальнейшее развитие Вооруженных Сил, их боеспособность и выполнение задач по защите Отечества.

Обеспечение социальной защиты военнослужащих, в том числе установление и реализация прав, пособий и компенсаций, является многоплановой проблемой. Ее решение заключается в законодательном закреплении прав и льгот военнослужащих и создании четко функционирующего правового механизма их исполнения, особенно в наименее проработанных направлениях.

Глава 2. Анализ социальных гарантий, предоставляемых военнослужащим, гражданам, уволенным с военной службы, и членам их семей в Российской Федерации, а также за рубежом (на примере США)

2.1 Виды социальных гарантий военнослужащих и членов их семей, принципы и организация их обеспечения в Российской Федерации