Аттестация и квалификационный экзамен государственной гражданской службы

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВВЕДЕНИЕ

После обновления в 2000 г. политического руководства в России стали складываться условия для проведения масштабной административной реформы, призванной обеспечить модернизацию государства, повышение эффективности публичной власти всех уровней. Важным элементом административной реформы является совершенствование института государственной службы, который представляет собой основу механизма государственного управления.

Реформирование системы государственной службы проводится одновременно с оптимизацией и стабилизацией структуры государственных органов (прежде всего органов исполнительной власти), их аппаратов, упорядочением финансирования расходов на государственное управление, которое направлено на повышение эффективности и результативности деятельности этих органов. Гражданская служба должна быть основана на профессионализме и высокой квалификации государственных гражданских служащих (далее также - гражданские служащие), которые, выполняя управленческие функции, выступают представителями публичной власти, действуют в интересах государства и общества.

Как известно, хорошее управление - это прежде всего хорошие управляющие, т.е. кадры. Для их формирования требуется существенное изменение роли, функций и моральных качеств гражданских служащих, повышение предъявляемых к ним требований. От качества подготовки и компетентности государственных служащих, их добросовестного отношения к должностным обязанностям во многом зависит профессионализм всей государственной службы, ее авторитет в обществе, в глазах каждого конкретного гражданина. При таком положении необходимо качественное обновление кадрового потенциала органов государственной власти, приток на государственную гражданскую службу высококвалифицированных кадров.

Основу механизмов, способствующих повышению эффективности деятельности гражданских служащих субъектов Федерации, должны составлять современные кадровые технологии, среди которых следует отметить такие как Бедняков Д. На государственной службе: оценивать не деятельность, а результаты // Кадровик. Кадровый менеджмент. - 2010. - N 6. - С.60.:

1) назначение на должность государственной гражданской службы по итогам проведения конкурса;

2) содействие должностному росту государственных служащих на конкурсной основе;

3) формирование и использование кадрового резерва для замещения должностей государственной гражданской службы;

4) оценка результатов профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих посредством проведения аттестации и квалификационного экзамена;

5) ротация служащих и другие.

В значительной степени притоку на государственную гражданскую службу высококвалифицированных кадров может способствовать аттестация и квалификационный экзамен, но только при правильной их организации. Опыт развитых демократических государств Европы и Северной Америки свидетельствует о том, что аттестация является действенным средством работы с кадрами, позволяющим осуществлять контроль за уровнем квалификации и профессионализмом гражданских служащих Ростовцева Ю.В. Аттестация государственных гражданских служащих: видовая классификация // Вестник Российской правовой академии. 2007. - № 4. - С.54.

Несмотря на позитивные сдвиги, произошедшие в результате реформирования государственной службы, в большинстве случаев аттестация и квалификационный экзамен страдает прежними недостатками (зачастую носит формальный характер, нередко служит инструментом избавления от «неугодных» служащих и т.д.), а потому не способствует достижению тех целей, ради которых проводится.

Формализм в проведении аттестации и квалификационного экзамена дополняется игнорированием во многих случаях руководителями ее результатов. Преобладающим оказывается усмотрение руководителя при принятии решения по итогам аттестации или квалификационного экзамена, а не реальные результаты.

К сожалению, такое положение дел затрудняет успешное внедрение аттестации и квалификационного экзамена в органах государственной власти, не способствует ее превращению в реальное средство обеспечения высокого уровня профессионализма и компетентности гражданских служащих.

Все вышесказанное свидетельствует об актуальности темы исследования и о необходимости изучения указанных вопросов.

Цель данной работы состоит в комплексном анализе теоретических основ и законодательного регулирования проведения аттестации и квалификационного экзамена гражданских служащих Санкт-Петербурга.

Для достижения намеченной цели были поставлены следующие задачи:

- дать определение и характеристику понятию, сущности, содержанию и принципам аттестации и квалификационного экзамена, как элементов механизма кадровой политики региона;

- исследовать процедуры организации и проведения аттестации и квалификационного экзамена государственных гражданских служащих Санкт-Петербурга.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся при организации и проведении аттестации и квалификационного экзамена государственных гражданских служащих.

Предметом исследования выступают теоретические положения и правовое регулирование механизмов аттестации и квалификационного экзамена государственных гражданских служащих как самостоятельных элементов кадровой политики региона (Санкт-Петербурга).

ГЛАВА 1. СУЩНОСТЬ АТТЕСТАЦИИ И КВАЛИФИКАЦИОННОГО ЭКЗАМЕНА, ИХ МЕСТО В СИСТЕМЕ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКЕ

1.1 Понятие, цель, задачи и принципы аттестации государственных гражданских служащих

Аттестация (как и присвоение классных чинов - квалификационных разрядов) государственных гражданских служащих выступает одним из основополагающих элементов в построении карьеры служащего и определения необходимости его дальнейшего нахождения на службе.

Существенные изменения, происходящие в настоящее время в институтах государственной службы в результате проводимых административной реформы и реформы государственной службы, заставляют несколько по-иному подойти к содержанию рассматриваемого понятия, а также к его правовым последствиям.

Относительное разнообразие определений аттестации можно обнаружить лишь в специальной юридической литературе, посвященной рассматриваемой проблематике, в то время как законодательство не отличается особым разнообразием определений (особенно это касается регионального законодательства, представляющего собой лишь простую компиляцию с федерального законодательства).

Так, Большой юридический словарь характеризует аттестацию (от лат. attestation - свидетельство) как свидетельство, определение квалификации работника, уровня знаний учащихся, отзыв или характеристику Большой юридический словарь / Под ред.А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. М.: Инфра-М, 1998. С.6..

Энциклопедический юридический словарь понимает под аттестацией «определение квалификации работника с целью проверки соответствия занимаемой должности» Буянова М.О., Ганюшкина Е.Б. Юридический энциклопедический словарь. М.: Велби, Проспект, 2009. С. 26..

Справочник по государственному и муниципальному управлению трактует аттестацию как определение, проверку, оценку профессиональных, деловых и личностных качеств государственного служащего, установление его служебно-должностного соответствия предъявляемым требованиям к государственной службе.

В.Ф. Халипов и Е.В. Халипова определяют аттестацию как отзыв о способностях, знаниях, деловых и иных качествах какого-либо лица, характеристикуПоплавская Е.П. Понятие аттестации государственных гражданских служащих // Известия Тульского государственного университета. - 2008 - № 1. - С.259..

В.И. Курилов рассматривает аттестацию в узком и широком смыслах: так, в узком смысле аттестация - это проводимая предприятием, учреждением, организацией с помощью аттестационной комиссии в целях постоянного повышения деловой квалификации и идейно-политического уровня работников, улучшения их подбора и расстановки периодическая проверка деловых, политических, организаторских, моральных и личных качеств работников определенной категории в специальной организационной форме; в широком - это определение квалификации, уровня знаний работника, учащегося, гражданина, соответствия его деловых и политических качеств определенной профессии, специальности, квалификации или должности Поплавская Е.П. Понятие аттестации государственных гражданских служащих // Известия Тульского государственного университета. - 2008 - № 1. - С.260..

Д.Н. Бахрах аналогично В.И. Курилову выдвинул двойственную трактовку аттестации. Так, Д.Н. Бахрах выделяет: общую аттестацию, проводимую в целях оценки работы государственных служащих, повышения у них чувства ответственности, и персональную аттестацию, проводимую в целях решения вопросов о присвоении государственному служащему очередного звания, о назначении государственного служащего на иную должность, об увольнении служащего, как следует из названия, персональная аттестация проводится в отношении отдельных государственных служащих Поплавская Е.П. Понятие аттестации государственных гражданских служащих // Известия Тульского государственного университета. - 2008 - № 1. - С.261..

Часть 1 ст.48 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» указывает, что аттестация гражданского служащего проводится в целях определения его соответствия замещаемой должности гражданской службы.

Статья 2 Положения о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации указывает, что аттестация проводится в целях определения соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы на основе оценки его профессиональной служебной деятельности.

Аттестация призвана способствовать формированию кадрового состава государственной гражданской службы Российской Федерации, повышению профессионального уровня гражданских служащих, решению вопросов, связанных с определением преимущественного права на замещение должности гражданской службы при сокращении должностей гражданской службы в государственном органе, а также вопросов, связанных с изменением условий оплаты труда гражданских служащих.

Как можно видеть, базовая цель аттестации прослеживается в каждом из рассматриваемых нормативно-правовых актов, а именно: определение пригодности служащего к дальнейшей работе в занимаемой должности.

Следует также отметить, что для кадровой политики региона цель аттестации заключается не столько в определении соответствия государственного гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы, сколько в совершенствовании деятельности региональных органов государственной власти и их структурных подразделений по подбору, повышению квалификации и расстановке кадров государственной службы.

В ходе проведения аттестации решаются следующие задачи Булыга Н.Н. Аттестация: правовые основания и порядок проведения // Отдел кадров бюджетного учреждения. - 2009. - N 9. - С.12:

- соблюдение на практике принципов службы;

- обеспечение законности в системе функционирования службы;

- формирование профессионального кадрового персонала;

- выявление потенциальных возможностей служащих с целью их дальнейшего карьерного роста;

- применения к служащему мер ответственности и стимулирования;

- повышение дисциплины и ответственности служащих;

- поддержание стабильности службы;

- стимулирование повышения квалификации и профессионализма служащих;

- предупреждение и борьба с коррупцией в системе службы .

Вышеперечисленные задачи можно дифференцировать и сказать о том, что одни цели являются контрольными, поскольку преследуют интерес государства и общества иметь в государственном аппарате высококвалифицированных специалистов, усовершенствовать систему управления, оптимально использовать кадровый потенциал. Другие цели относятся к мотивационным и преследуют личностный интерес государственного служащего, подвергающегося аттестационной процедуре, результатами которой могут стать: повышение или понижение по службе, награды и т.п.

К основным принципам аттестации относятся те, которыми руководствуются во всех государственных органах, в которых проводится аттестация. К их числу относятся: законность; объективность; гласность, всеобщность, беспристрастность, коллегиальность, системность и определенность аттестации, комплексность аттестации и дифференцированный подход, периодичность проведения аттестации государственного служащего, обоснованность оценки и рекомендаций аттестационной комиссии, действенность аттестации.

Аттестация государственных гражданских служащих имеет свои явные и латентные (скрытые) функции.

Явной функцией аттестации государственного служащего является установление факта соответствия занимаемой государственной должности государственной службы. Явными являются и возможные компоненты, связанные с проведением аттестации, - график проведения аттестации. График проведения аттестации дает возможность аттестуемому государственному служащему подготовиться к аттестации и присутствовать при ее проведении. Аттестация государственного служащего обеспечивает объективность решения об изменении или сохранении социального положения аттестуемого государственного служащего. Характеристика фиксирует сильные и слабые стороны аттестуемого государственного служащего.

Латентные (скрытые) функции аттестации государственного служащего:

- углубление знакомства с подчиненными, их возможностями и способностями,

- придание коллективу дополнительного стимула для улучшения работы,

- мотивация и стимулирование труда,

- планирование карьеры сотрудников и др.

Отдельными специалистами в организации и осуществлении аттестационной деятельности (механизме аттестации) выделяются следующие элементы Костромина С.В. Правовое регулирование кадрового обеспечения государственной гражданской службы субъектов РФ: Автореф. дисс. к. ю. н.М., 2009. - С.87.:

1) субъект аттестации - аттестационная комиссия;

2) объект аттестации - государственные служащие, подлежащие аттестации;

3) правовые нормы, регулирующие порядок осуществления аттестации;

4) аттестационная процедура - система последовательных действий по осуществлению аттестации.

Происходящие в законодательстве о государственной службе изменения, тем не менее, не меняют базовую сущностную характеристику аттестации, которой по-прежнему остается определение соответствия государственного служащего замещаемой должности. В то же время нельзя не отметить, что стимулирующая составляющая аттестации если и не отменена вовсе, то, по крайней мере, существенно сокращена. В соответствии с новым законодательством о государственной гражданской службе при аттестации более не решается вопрос присвоения служащему квалификационного разряда - классного чина. Вопросы присвоения гражданскому государственному служащему классного чина регулируются отдельной статьей (ст.49) Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» лишь на основании самостоятельной процедуры - квалификационного экзамена.

С учетом законодательных нововведений единственной стимулирующей составляющей аттестации согласно п.2 ч.15 ст.48 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» остается лишь рекомендация к включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста. Успешно пройдя аттестацию, единственное, что гарантированно будет подтверждено, - это существующая должность государственного служащего, в противном случае должности можно лишиться Сурманидзе И.Н. К вопросу об аттестации государственных и муниципальных служащих: понятия, сравнительная характеристика, законодательные нововведения // Юридический мир. - 2006. - N 8. - С.23..

1.2 Понятие и цель квалификационного экзамена

Квалификационный экзамен представляет собой обязанность гражданских служащих определенных категорий проходить периодическую проверку своего профессионального уровня, организуемую государственным органом и осуществляемую конкурсной (аттестационной) комиссией в соответствии с установленными правилами и полномочиями, с целью решения вопроса о присвоении гражданскому служащему классного чина государственной гражданской службы по замещаемой должности Корнийчук Г.А. Государственные служащие. Особенности регулирования труда. / Г.А. Корнийчук. - М.: Издательство "Альфа-Пресс", 2006. - С. 123..

Оценка профессионального уровня гражданского служащего включает оценку профессиональных знаний и оценку профессиональных умений и навыков.

Профессиональные знания - уровень знаний основ конституционного (государственного) строительства, государственного управления, правовых основ государственной гражданской службы, а также знаний в профессиональной области применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.

Профессиональные умения и навыки - уровень решения профессиональных задач с применением профессиональных знаний.

Цель квалификационного экзамена - обеспечение мотивации (стремления) гражданских служащих к повышению уровня профессиональной компетентности, достижению наилучших результатов при выполнении должностных обязанностей.

Квалификационный экзамен проводится по решению представителя нанимателя, которое он принимает по собственной инициативе, или по инициативе гражданского служащего.

Квалификационный экзамен, проводимый по решению представителя нанимателя по мере необходимости, но не чаще одного раза в год и не реже одного раза в три года, считается очередным. Квалификационный экзамен, проводимый по инициативе гражданского служащего, считается внеочередным и проводится не позднее чем через три месяца после дня подачи гражданским служащим письменного заявления о присвоении классного чина. При проведении очередного квалификационного экзамена заявления от гражданского служащего не требуется.

Квалификационный экзамен сдают гражданские служащие, замещающие без ограничения срока полномочий должности гражданской службы. Гражданский служащий, заключивший срочный служебный контракт, не привлекается к сдаче квалификационного экзамена при разрешении вопроса о присвоении ему классного чина.

Классный чин - звание (ранг) государственного гражданского служащего, присваиваемое в соответствии с замещаемой должностью (если быть точнее - в соответствии с группой должностей), по результатам квалификационного экзамена Корнийчук Г.А. Государственные служащие. Особенности регулирования труда. / Г.А. Корнийчук. - М.: Издательство "Альфа-Пресс", 2006. - С. 108.

Без квалификационного экзамена классные чины присваиваются следующим категориям гражданских служащих:

- замещающим должности категории «руководители», относящиеся к высшей группе должностей;

- замещающим должности категории «помощники (советники)», назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом России;

- замещающим должности относящиеся к главной группе должностей, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Правительством Российской Федерации.

Классный чин сохраняется за гражданским служащим пожизненно. При нахождении на государственной службе, за классный чин выплачивается дополнительное вознаграждение в размере, установленном актами Президента России.

Порядок присвоения классного чина гражданскому служащему в настоящее время урегулирован Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 113, утвердившим Положение о порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим.

Составы конкурсной и аттестационной комиссий урегулированы соответственно частью 8 статьи 22 и частью 10 статьи 48 Закона о Государственной службе.

В состав аттестационной комиссии включаются представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором гражданский служащий, сдающий экзамен, замещает должность гражданской службы), представитель Управления государственной гражданской службы Санкт-Петербурга, а также представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые в качестве независимых экспертов. Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии (например, исходя из состава комиссии 7 человек - независимых экспертов должно быть 2 человека из 7; при количестве членов комиссии 5 человек - независимых экспертов также должно быть 2 человека из 5). Квалификационный экзамен проводится с применением одной из следующих экзаменационных процедур: индивидуальное собеседование, тестирование, ответы на вопросы экзаменационных билетов. Проведение квалификационного экзамена с применением нескольких экзаменационных процедур не допускается.

К гражданским служащим, в отношении которых проводится квалификационный экзамен, во время его проведения применяются одинаковые экзаменационные процедуры и критерии оценки их профессионального уровня.

ГЛАВА 2. ИССЛЕДОВАНИЕ МЕХАНИЗМОВ ПРОВЕДЕНИЯ АТТЕСТАЦИИ И КВАЛИФИКАЦИОННОГО ЭКЗАМЕНА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ

аттестация гражданский служащий экзамен

2.1 Порядок проведения аттестации

Аттестация - это плановый процесс проверки квалификации служащего в целях определения уровня его профессиональной подготовки и соответствия замещаемой должности. Ее обязательный характер создает для государственного и муниципального служащего хорошую возможность вне зависимости от субъективного мнения кого бы то ни было подтвердить свои профессиональные качества, продемонстрировать руководству организации деловой потенциал, и тем самым обеспечить себе возможность для дальнейшего служебного роста, перевода на другой, более интересный, участок работы и т.д.

Аттестация гражданского служащего Санкт-Петербарга проводится не чаще одного раза в 2 года и не реже одного раза в 4 года Закон Санкт-Петербурга от 10.07.2000 N 334-33 (ред. от 24.11.2004) «О Государственной службе Санкт-Петербурга, лицах замещающих государственные должности Санкт-Петербурга, и государственных служащих Санкт-Петербурга» (принят ЗС СПб 29.06.2000). //СПС «Консультант Плюс».. График проведения аттестации утверждается руководителем государственного органа Санкт-Петербурга и доводится до сведения каждого подлежащего аттестации государственного служащего Санкт-Петербурга не менее чем за месяц до начала аттестации. Ранее этого срока внеочередная аттестация гражданского служащего может проводиться после принятия в установленном порядке решения:

1) о сокращении должностей гражданской службы в соответствующем государственном органе;

2) об изменении условий оплаты труда гражданских служащих.

Для внеочередной такой аттестации необходимо собрать заседание аттестационной комиссии, утвердить дату проведения аттестации, составить списки гражданских служащих, подлежащих такой аттестации, подготовить документы для аттестационной комиссии. По решению представителя нанимателя издается правовой акт государственного органа, содержащий соответствующие положения.

Возможность проведения внеочередной аттестации на основе соглашения представителя нанимателя и гражданского служащего с учетом результатов годового отчета о его профессиональной деятельности позволяет учесть интересы обеих сторон: служащего - в объективной оценке его деятельности, нанимателя - в эффективности этой деятельности Башуров В.Б. Подготовительная стадия процедурного процесса аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации // Российская правовая система. Пути повышения эффективности. Омск: Изд-во Омского экономического института, 2007. - С.15 - 19.

8.  Большой юридический словарь / Под ред.А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. М.: Инфра-М, 1998. С.6..

Оценка служебной деятельности гражданского служащего основывается на:

- его соответствии квалификационным требованиям по замещаемой должности;

- результатах исполнения должностного регламента;

- определении его участия в решении поставленных перед соответствующим подразделением (государственным органом) задач;

- сложности выполняемой работы и ее результативности.

При этом должны учитываться профессиональные знания гражданского служащего, опыт работы, повышение квалификации и переподготовка, а также организаторские способности, если служебная деятельность гражданского служащего связана с управлением.

Согласно Положению о проведении аттестации государственных гражданских служащих РФ аттестации не подлежат гражданские служащие:

1) проработавшие в занимаемой должности гражданской службы менее одного года;

2) достигшие возраста 60 лет;

3) беременные женщины;

4) замещающие должности гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)», с которыми заключен срочный служебный контракт;

5) в течение года со дня сдачи квалификационного экзамена.

Аттестация представляет довольно сложный процесс с установленным определенным порядком ее проведения, предусматривающим следующую последовательность событий:

1. Принимается решение (устное, неформальное) руководителем или издается приказ (распоряжение) вышестоящей организации, обязывающий принять решение о проведении аттестации руководителей и специалистов данной организации в конкретный срок.

2. Готовится пакет документов, регламентирующих предстоящую аттестацию (приказ (распоряжение) о проведении, список аттестуемых, отзывы о них, состав аттестационной комиссии, график ее работы, график проведения аттестации, положение об аттестации).

3. Документам из этого пакета придается юридическая сила, т.е. издается приказ (распоряжение) с приложениями.

4. Проводится аттестация в соответствии с требованиями документов.

5. Издается приказ (распоряжение) по итогам аттестации.

6. Принимаются меры в соответствии с данным приказом (распоряжением).

В целом все вышеназванные события могут быть условно объединены в три последовательные этапа: подготовка, проведение, подведение итогов аттестации.

Особо следует подчеркнуть, что низкая информационная поддержка цели проведения и процедуры проведения аттестации может сказаться на психологическом климате коллектива, особенно если аттестация проводится впервые. Гражданский служащий заранее должен быть предупрежден представителем нанимателя о такой проверке, для того чтобы своевременно подготовиться к ответам на вопросы, поставленные аттестационной комиссией, касающиеся его служебных обязанностей согласно должностному регламенту Булыга Н.Н. Аттестация: правовые основания и порядок проведения // Отдел кадров бюджетного учреждения. - 2009. - N 9..

В ходе первого этапа аттестационного процесса непосредственный руководитель гражданского служащего Санкт-Петербурга представляет отзыв об исполнении гражданским служащим должностных обязанностей за аттестационный период. Данный отзыв должен содержать следующие сведения о гражданском служащем:

а) фамилия, имя, отчество;

б) замещаемая должность гражданской службы на момент проведения аттестации и дата назначения на эту должность;

в) перечень основных вопросов (документов), в решении (разработке) которых гражданский служащий принимал участие;

г) мотивированная оценка профессиональных, личностных качеств и результатов профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

К отзыву прилагаются сведения о выполненных гражданским служащим Санкт-Петербурга за аттестационный период поручениях и подготовленных им проектах документов, содержащиеся в годовых отчетах о профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, а при необходимости - пояснительная записка гражданского служащего на отзыв непосредственного руководителя Закон Санкт-Петербурга от 10.07.2000 N 334-33 (ред. от 24.11.2004) «О Государственной службе Санкт-Петербурга, лицах замещающих государственные должности Санкт-Петербурга, и государственных служащих Санкт-Петербурга» (принят ЗС СПб 29.06.2000). //СПС «Консультант Плюс».. При составлении отзыва необходимо охарактеризовать деловые качества гражданского служащего. От оценок и выводов отзыва во многом зависит принятие решения аттестационной комиссии. При каждой последующей аттестации в аттестационную комиссию представляется также аттестационный лист гражданского служащего с данными предыдущей аттестации.

Руководитель подразделения ознакомляет гражданского служащего с отзывом под роспись. Государственный служащий при своем несогласии с данным отзывом может сделать в нем соответствующую запись. Отзыв на государственного служащего не позднее, чем за две недели до проведения заседания аттестационной комиссии представляются в главное управление государственной и муниципальной службы, организационной и кадровой работы Администрации города или соответствующую кадровую службу городского органа исполнительной власти. Аттестуемый гражданский служащий вправе представить в аттестационную комиссию дополнительные сведения о своей профессиональной служебной деятельности за указанный период.

Юридическое значение отзыва выражается в том, что он является одним из главных письменных документов, подтверждающим в значительной степени факт выполнения или невыполнения аттестуемым гражданским служащим возложенных на него трудовых обязанностей Бедняков Д. На государственной службе: оценивать не деятельность, а результаты // Кадровик. Кадровый менеджмент. - 2010. - N 6. - С.59..

Кадровая служба (при необходимости с привлечением независимых экспертов) внимательно изучает представленные аттестационные материала (особенно при наличии значительных расхождений в оценке сотрудника) и готовит предложения аттестационной комиссии о признании сотрудника соответствующим (несоответствующим) занимаемой государственной должности, а также рекомендации по его дальнейшему использованию (направление на повышение квалификации, на профессиональную переподготовку, на повышение (понижение) в должности, перемещение на другую равнозначную должность, увольнение)

Далее постановлением руководителя государственного органа формируется аттестационная комиссия. Указанным актом определяются состав аттестационной комиссии, сроки и порядок ее работы.

В состав аттестационной комиссии включаются:

- представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие Санкт-Петербурга (в том числе из подразделения по вопросам государственной гражданской службы и (или) кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором гражданский служащий, подлежащий аттестации, замещает должность гражданской службы),

- представитель уполномоченного органа по вопросам государственной гражданской службы,

- представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые уполномоченным органом по вопросам гражданской службы по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов - специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов аттестационной комиссии.

Участие эксперта в аттестации многопланово, а потому очень трудно поддается формализации на уровне документа. Ведь одна из задач эксперта - анализ новых, подчас неожиданных вопросов, возникающих в ходе аттестации.

Состав аттестационной комиссии для проведения аттестации гражданских служащих Санкт-Петербурга, замещающих должности гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, формируется с учетом положений законодательства Российской Федерации о государственной тайне.

Состав аттестационной комиссии формируется таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые аттестационной комиссией решения. На время аттестации гражданского служащего Санкт-Петербурга, являющегося членом аттестационной комиссии, его членство в этой комиссии приостанавливается.

Аттестационная комиссия состоит из председателя, заместителя председателя, секретаря и членов комиссии. Все члены аттестационной комиссии при принятии решений обладают равными правами.

Во главе аттестационной комиссии стоит ее председатель (в случае отсутствия последнего - его заместитель). Его функции, как правило, сводятся к следующим полномочиям:

- председательствует на заседаниях аттестационной комиссии;

- организует работу аттестационной комиссии;

- распределяет обязанности между членами аттестационной комиссии;

- определяет по согласованию с другими членами аттестационной комиссии порядок рассмотрения вопросов.

Секретарь аттестационной комиссии ведет протокол заседания комиссии, в котором фиксирует ее решения и результаты голосования. Протокол заседания аттестационной комиссии подписывается председателем, заместителем председателя, секретарем и членами аттестационной комиссии, присутствовавшими на заседании Гончарова Н.Г., Ростовцева Ю.В. Организация конкурсного отбора и проведение аттестации федеральных государственных гражданских служащих. Учебное пособие. М.: Изд-во ГОУ ВПО РПА Минюста России, 2009..

Вторым этапом аттестации является заседание аттестационной комиссии соответствующего государственного органа. Заседание аттестационной комиссии считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей ее численного состава. Аттестация служащего начинается сообщением председательствующего или одного из членов комиссии, изучавшего представленные документы. В процессе аттестации аттестационная комиссия рассматривает представленные документы, заслушивает сообщения государственного служащего и в случае необходимости непосредственного руководителя о его служебной деятельности.

В случае неявки гражданского служащего Санкт-Петербурга на аттестацию без уважительных причин или его отказа от аттестации гражданский служащий привлекается к дисциплинарной ответственности в соответствии со статьей 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а аттестация переносится. Итак, законодательство об аттестации государственных служащих устанавливает необходимость личного присутствия служащего непосредственно на аттестации.

Если гражданский служащий не явился на заседание аттестационной комиссии по уважительной причине (болезнь, командировка и т.п.) или отказался от прохождения аттестации на основании предоставленного законом права (например, женщина после окончания отпуска по уходу за ребенком до начала аттестации отработала лишь три месяца), аттестация переносится на более поздний период без каких бы то ни было неблагоприятных последствий для служащего.

Таким образом, новейшее законодательство о государственной службе полностью исключает возможность проведения аттестации в отсутствие служащего, кроме того, устанавливает обязанность для государственного органа применения к служащему, намеренно не явившемуся на аттестацию, мер дисциплинарного воздействия.

При проведении аттестации должны учитываться Сурманидзе И.Н. К вопросу об аттестации государственных и муниципальных служащих: понятия, сравнительная характеристика, законодательные нововведения // Юридический мир. - 2006. - N 8. - С.27.:

- ограничения, связанные с поступлением на гражданскую службу и ее прохождением, например, в случае признания гражданского служащего недееспособным, отказа от процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну и т.п.;

- отсутствие нарушений запретов, связанных с гражданской службой, например: гражданскому служащему запрещается замещать должность гражданской службы в случае избрания или назначения на государственную должность, разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей и др.;

- выполнение требований к служебному поведению и обязательств, например, исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне, осуществлять профессиональную служебную деятельность в рамках установленной законодательством РФ компетенции государственного органа и т.п.

Важно, что основным документом, содержащим информацию о ходе и результатах аттестации, является протокол заседания аттестационной комиссии. Протокол ведет в установленном порядке секретарь этой комиссии. В протоколе указывается:

- дата заседания комиссии;

- присутствующие члены аттестационной комиссии;

- фамилия, имя, отчество, занимаемая должность и место работы (подразделения) аттестуемого гражданского служащего.

В протокол заседания комиссии также вносится краткое содержание сообщения аттестуемого о гражданской службе по замещаемой должности, заданные ему вопросы и ответы на них.

В обязательном порядке в протоколе отражается оценка деятельности аттестуемого гражданского служащего и результаты голосования: количество голосов «за» и «против» конкретной оценки работы аттестуемого, а также рекомендации аттестационной комиссии в его адрес. Надлежаще оформленный протокол подписывают председатель, заместитель председателя, секретарь и члены аттестационной комиссии, присутствующие на заседании. После их подписи в протокол не допускается вносить дополнения и изменения. Не допускаются также подчистки и помарки Башуров В.Б. Подготовительная стадия процедурного процесса аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации // Российская правовая система. Пути повышения эффективности. Омск: Изд-во Омского экономического института, 2007. - С.18..

Обсуждение профессиональных и личностных качеств гражданского служащего в ходе аттестации применительно к его профессиональной служебной деятельности должно быть объективным и доброжелательным.

Профессиональная служебная деятельность гражданского служащего оценивается на основе определения его соответствия квалификационным требованиям по замещаемой должности гражданской службы, его участия в решении поставленных перед соответствующим подразделением (государственным органом) задач, сложности выполняемой им работы, ее эффективности и результативности Ростовцева Ю.В. К вопросу оценки при проведении аттестации государственных гражданских служащих // Третьи Всероссийские Державинские чтения (Москва, 14-15 декабря 2007 года): сб. ст.: в 8 кн. - Кн.3: Проблемы административного и финансового права. - М.: РПА МЮ РФ, 2008..

Третий этап аттестации - подведению ее итогов. Решение об оценке профессиональных и личностных качеств государственного служащего, а также рекомендации аттестационной комиссии принимаются в отсутствие аттестуемого и его непосредственного руководителя открытым или тайным голосованием простым большинством голосов присутствующих на заседании членов аттестационной комиссии. При равенстве голосов государственный служащий признается соответствующим замещаемой государственной должности.

Результаты аттестации государственного служащего заносятся в аттестационный лист. Аттестационный лист подписывается председателем, заместителем председателя, секретарем и членами аттестационной комиссии, присутствовавшими на заседании. Гражданский служащий знакомится с аттестационным листом под расписку. Аттестационный лист гражданского служащего, прошедшего аттестацию, и отзыв об исполнении им должностных обязанностей за аттестационный период хранятся в личном деле гражданского служащего.

Аттестация в соответствии с новым законодательством приобрела более узкое значение, что не могло не сказаться на ее правовых последствиях. При аттестации государственных служащих следует различать два вида правовых последствий: первое - это решение аттестационной комиссии, второе - окончательное карьерное решение уполномоченного должностного лица в отношении государственного служащего Ростовцева Ю.В. Проблемы проведения аттестации на государственной гражданской службе // Вторые Всероссийские Державинские чтения (Москва, 9-10 ноября 2006 года): сб. ст.: в 8 кн. - Кн.3: Проблемы административного и финансового права / Отв. ред. Б.В. Российский. - М.: РПА МЮ РФ, 2007.. Так, если первая группа последствий не претерпела существенных изменений в результате вступления в силу нового законодательства, то вторая была существенно переработана.

По результатам аттестации гражданского служащего Санкт-Петербурга аттестационной комиссией принимается одно из следующих решений:

1) соответствует замещаемой должности гражданской службы;

2) соответствует замещаемой должности гражданской службы и рекомендуется к включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста;

3) соответствует замещаемой должности гражданской службы при условии успешного прохождения профессиональной переподготовки или повышения квалификации;

4) не соответствует замещаемой должности гражданской службы.

Материалы аттестации гражданских служащих представляются представителю нанимателя не позднее чем через семь дней после ее проведения. В течение одного месяца после проведения аттестации по ее результатам издается правовой акт соответствующего государственного органа о том, что гражданский служащий Санкт-Петербурга:

1) подлежит включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста;

2) направляется на профессиональную переподготовку или повышение квалификации;

3) понижается в должности гражданской службы.

Таким образом, аттестация работников является в одних случаях правопрекращающим юридическим фактом; в других - правоподтверждающим юридическим фактом; в третьем - может быть правоизменяющим юридическим фактом в связи с рекомендацией аттестационной комиссии Поплавская Е.П. Понятие аттестации государственных гражданских служащих // Известия Тульского государственного университета. - 2008 - № 1. - С.257 - 263..

Если служащий признан не соответствующим замещаемой должности, то представитель нанимателя издает правовой акт о его понижении в должности гражданской службы. В таком случае служащий должен быть переведен с его согласия на другую нижестоящую должность гражданской службы. При этом он может быть отправлен на профессиональную переподготовку, если возникнет необходимость в получении служащим новых знаний, требуемых для замещения новой должности. Представляется, что при отказе служащего от перевода на нижестоящую должность представитель нанимателя должен расторгнуть служебный контракт, освободить данного служащего от замещаемой должности и уволить его с гражданской службы Ростовцева Ю.В. Аттестация государственных гражданских служащих: видовая классификация // Вестник Российской правовой академии. 2007. - № 4. - С.54..

В законодательстве о гражданской службе не уточняется, сколько раз можно переводить служащего на нижестоящую должность. Такая ситуация не способствует пополнению государственных органов квалифицированными специалистами, ибо представитель нанимателя лишается права уволить служащего в связи с обнаружившимся несоответствием замещаемой должности вследствие недостаточной квалификации. Представляется, что как в федеральном, так и в региональном законодательстве о государственной гражданской службе необходимо предусмотреть следующую норму: если аттестация (очередная или внеочередная) дважды проводилась после перевода гражданского служащего на нижестоящую должность и дважды было принято решение о несоответствии служащего замещаемой должности гражданской службы, то представитель наниматель должен (а не вправе) расторгнуть служебный контракт, освободить данного служащего от замещаемой должности и уволить его с гражданской службы в соответствии с подп. «б» п.1 ч.1 ст.37 Федерального закона о гражданской службе.

По истечении одного месяца после проведения аттестации перевод гражданского служащего на другую должность гражданской службы либо увольнение его с гражданской службы по результатам данной аттестации не допускается. Время болезни и ежегодного оплачиваемого отпуска гражданского служащего в указанный срок не засчитывается.

Итак, увольнение государственного гражданского служащего вследствие отсутствия надлежащей квалификации (решение принимается по итогам аттестации) возможно по следующим основаниям:

если представитель нанимателя не имел возможности предоставить государственному служащему вакантную должность в той же организации;

если государственный служащий отказался от предложенной должности или работы.

Увольнение государственного служащего, являющегося членом профсоюза по указанным основаниям производится с учетом мотивированного мнения выборного органа первичной профсоюзной организации (ст.82 ТК РФ). При проведении аттестации, которая может послужить основанием для увольнения государственного служащего, в состав аттестационной комиссии в обязательном порядке включается представитель выборного органа первичной профсоюзной организации Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Проблемы расторжения трудового договора в связи с несоответствием работника занимаемой должности или выполняемой работе вследствие недостаточной квалификации // Трудовое право. - 2009. - № 9. - С.50..

При принятии решения о возможном расторжении трудового договора по указанным основаниям с государственным служащим, являющимся членом профессионального союза, представитель нанимателя направляет в выборный орган соответствующей первичной профсоюзной организации проект приказа, а также копии документов, являющихся основанием для принятия указанного решения. Выборный орган первичной профсоюзной организации в течение семи рабочих дней со дня получения проекта приказа и копий документов рассматривает этот вопрос и направляет работодателю свое мотивированное мнение в письменной форме. Мнение, не представленное в семидневный срок, работодателем не учитывается.

В случае если выборный орган первичной профсоюзной организации выразил несогласие с предполагаемым решением работодателя, он в течение трех рабочих дней проводит с работодателем или его представителем дополнительные консультации, результаты которых оформляются протоколом. При недостижении общего согласия по результатам консультаций представитель нанимателя (работодатель) по истечении десяти рабочих дней со дня направления в выборный орган первичной профсоюзной организации проекта приказа и копий документов имеет право принять окончательное решение, которое может быть обжаловано в соответствующую государственную инспекцию труда. Государственная инспекция труда в течение десяти дней со дня получения жалобы (заявления) рассматривает вопрос об увольнении и в случае признания его незаконным выдает работодателю обязательное для исполнения предписание о восстановлении государственного служащего в должности с оплатой вынужденного прогула Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Проблемы расторжения трудового договора в связи с несоответствием работника занимаемой должности или выполняемой работе вследствие недостаточной квалификации // Трудовое право. - 2009. - № 9. - С.51..

Гражданский служащий Санкт-Петербурга вправе обжаловать результаты аттестации самостоятельно в соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Ненормативный акт государственного органа, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными Булгаков С.Н. Право государственных гражданских служащих на обжалование результатов аттестации // Вестник Воронежского государственного университета. Серия «Право». - 2010. - № 1. - С.352..

В случае признания увольнения или перевода на другую работу незаконными, государственный служащий должен быть восстановлен на прежней работе. Судом может быть принято решение о выплате государственному служащему среднего заработка за все время вынужденного прогула или разницы в заработке за все время выполнения нижеоплачиваемой работы.

Работа по подведению итогов аттестации, принятие соответствующего решения представителем нанимателя на основании аттестационного решения, а также обязательность его выполнения являются залогом достижения всех целей аттестации гражданских служащих.

В случае несогласия гражданского служащего с решением аттестационной комиссии следует предусмотреть право представителя нанимателя на основании принятого им мотивированного заключения направить гражданского служащего на повторное заседание аттестационной комиссии. Результаты повторного заседания аттестационной комиссии представитель нанимателя обязан утвердить в качестве окончательного решения.

2.2 Порядок проведения квалификационного экзамена

Проведение квалификационного экзамена (далее - экзамен) требует определенной организации. Можно выделить три этапа оценочной процедуры: подготовительный, непосредственно экзамен, заключительный этап.

Подготовку к проведению экзамена следует начать с того, что кадровая служба государственного органа Санкт-Петербурга или гражданский служащий, ответственный за кадровую работу, составляет список гражданских служащих, которым предстоит сдавать экзамен, и вносит их представителю нанимателя для принятия решения о проведении экзамена.

Для проведения экзамена по решению представителя нанимателя издается правовой акт (приказ, распоряжение) государственного органа Санкт-Петербурга, в котором утверждаются график, дата и время экзамена и указываются документы, необходимые для его проведения. График рекомендуется составлять заблаговременно, для обеспечения своевременной подготовки документов, необходимых для проведения экзамена.

Решение о предстоящей сдаче экзамена доводится до сведения гражданского служащего не позднее, чем за месяц до его проведения Корнийчук Г.А. Государственные служащие. Особенности регулирования труда. / Г.А. Корнийчук. - М.: Издательство "Альфа-Пресс", 2006. - С. 252..

Не позднее, чем за месяц до проведения экзамена, непосредственный руководитель гражданского служащего направляет в комиссию отзыв об уровне знаний, навыков и умений (профессиональном уровне) гражданского служащего и о возможности присвоения ему классного чина.

Основой оценки деятельности гражданского служащего за истекший период службы (с момента присвоения предыдущего классного чина; c момента назначения на должность) являются документы, регламентирующие его деятельность: должностной регламент (показатели эффективности и результативности профессиональной деятельности); отчет о профессиональной служебной деятельности гражданского служащего; отчет о выполнении индивидуального плана профессионального развития; положение о структурном подразделении государственного органа Санкт-Петербурга.