Законодательные основы правового регулирования сферы социального обеспечения в Российской Федерации

ВВЕДЕНИЕ

Социально - экономическая ситуация в Российской Федерации в целом имеет кризисный характер. Анализ используемых государством методов социальной политики приводит к выводам о недопущении особенно острых кризисных ситуаций в отдельных регионах способных привести к социальным взрывам, поводом для которых может служить аномально высокая территориальная дифференциация. Проведение социальных реформ сопровождается развитием законодательства, в том числе и по социальным проблемам. Социальные права граждан, провозглашенные Конституцией Российской Федерации, закрепляются путем принятия социального законодательства по конкретным вопросам: безработица, семья, детство, инвалидность, и т.д. Для реализации принятых социальных законов Правительство РФ, министерства и ведомства разрабатывают условия и нормы, порядок их практического применения. Особенно важна законотворческая деятельность по социальной защите на региональном уровне, она позволяет решать конкретные социальные задачи, с учетом реального положения дел осуществлять социальную защиту населения в регионе.

Изменение традиционной системы государственного социального обеспечения объективно связано с необходимостью адаптации общества к происходящим рыночным реформам. К сожалению, до настоящего времени в России отсутствует целостная концепция социального реформирования, хотя основные элементы новой системы социальной защиты населения постепенно формируются.

Переход к рыночной экономике предполагает создание целостной и эффективной системы социальных гарантий, соблюдение важнейших прав членов общества: права на труд, и защиту от безработицы, на получение дохода, обеспечивающего право на жизнь на отдых и досуг, на образование, на социальное обеспечение и медицинское обслуживание, на попечение и помощь материнству и детству. Нормотворческий процесс в области социальной защиты не должен останавливаться, в формировании правового государства необходимо опираться на государственные гарантии, законодательно закрепленные социальные права человека в России.

Выбор темы дипломной работы - «Правовое регулирование сферы социального обеспечения в РФ» - обусловлен ее актуальностью. Сфера социального обеспечения - это основа человеческого развития, человек не может развиться без прохождения через данную область. Ввиду этого государство, осознавая всю важность социального обеспечения, стремится урегулировать данную область общественных отношений. Несмотря на это в области регулирования услуг в сфере социального обеспечения складывается ситуация, когда данное регулирования противоречит основным принципам и установлениям права, что не может не заинтересовать исследователя. Кроме того, выбор данной темы обуславливается возможностью предложить пути разрешения некоторых из этих проблем.

Целью данной работы является выявление механизма правового воздействия на общественные отношения, складывающиеся в области оказания услуг в сфере социального обеспечения населению в РФ и путей его реализации.

Основными задачами при исследовании в данной работе являются:

- установление области общественных отношений, в которой возникают и реализуются услуги в сфере социального обеспечения населению в РФ;

- определить структуру этой области: описать виды, формы и этапы образования;

- рассмотрение субъектов взаимодействующих в области оказания услуги в сфере социального обеспечения населению;

- изучение особенностей регулирования оказания слуг в отношении его субъектов и отношений, складывающихся в данной области, на различных этапах общественного развития (сравнение с законодательством в СССР и стран Восточной Европы);

- описание основных принципов, форм, видов и этапов оказания услуг;

- установить основные проблему регуляции, оказания, «пороки» субъектов в сфере оказания услуг социального обеспечения.

Объект - социально-экономические процессы, происходящие в сфере оказания социальных услуг.

Предмет - законодательные основы правового регулирования сферы социального обеспечения в Российской Федерации.

Положения, выносимые на защиту:

1. Для эффективного правового регулирования сферы социального обеспечения необходимо создание действующего механизма взаимодействия местных и федеральных органов власти.

2. Совершенствование регионального законодательства путем закрепления, уточнения и исправления действующих положений будет способствовать развитию правового регулирования сферы социального обеспечения и повышению эффективности в деятельности организаций сферы социального обеспечения.

3. Многоуровневая система пенсионного обеспечения и использование накопительного компонента выгодна государству как длительный финансовый ресурс, и проведение пенсионной реформы действительно может повлиять на уровень пенсионного обеспечения граждан России.

1. СУЩНОСТЬ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СФЕРЫ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ В РФ

1.1 Понятия, принципы и функции оказания услуг в сфере социального обеспечения населения в РФ

Приступая к рассмотрению вопроса о конкретных средствах правового регулирования, необходимо ответить на вопрос, что, же такое правовое регулирование.

Правовое регулирование - это целенаправленное воздействие на поведение людей и общественные отношения с помощью правовых средств.

Правовое регулирование является частью регулирования социального.

В узком смысле под правовым регулированием понимается воздействие норм права и других специально-юридических средств на поведение людей и общественные отношения в целях их упорядочения и прогрессивного развития. Это разностороннее воздействие на общественные отношения всех правовых явлений, в том числе правовых идей, принципов правовой жизни общества, не воплощенных в юридические формы (законы, нормативно-правовые акты, решения судебных органов, и т.д.)

Из вышеуказанного определения вытекает, что правовое регулирование это такое воздействие, при котором ставятся достаточно ясно обозначенные цели. Например, в целях предотвращения дискриминации в области образования, издается закон, воздействующий на субъектов образовательной деятельности. И воздействие норм данного закона, в результате которого реализуются поставленные цели, можно назвать правовым регулированием. Если же под воздействием норм права возникают последствия, не предусмотренные законодательством, либо противоречащие ему, то такое воздействие нельзя называть правовым регулированием.

Нельзя считать правовым регулированием воздействие, осуществляемое неюридическими средствами. Так, воздействие на сознание и поведение людей через средства массовой информации, путем пропаганды, агитации, нравственного и правового просвещения и обучения не может быть отнесено к правовому регулированию как социально-юридически организующей деятельности.

Безусловно, в реальной жизни духовное, идеологическое, психологическое воздействие права взаимосвязано, сочетается со специально правовым регулированием. Воздействие на общественные отношения, поведения людей специально-юридическими средствами и способами, в свою очередь оказывает влияние на духовно-нравственную, идеологическую сторону жизни человека.

В сферу правового регулирования входят отношения, имеющие следующие признаки:

1. В данных отношениях проявляются интересы индивида и общества;

2. Реализация взаимных интересов, при которой каждый идет на ущемление каких-либо своих интересов;

3. Отношения эти строятся на согласии соблюдать какие-либо установленные правила;

4. Эти отношения требуют соблюдения правил, обязательность которых подкреплена действенной силой.

5. В сферу правового регулирования входят три группы общественных отношений.

Отношения по обмену ценностями.

Отношения по властному управлению обществом.

Отношения по обеспечению правопорядка.

Социальное обеспечение всегда занимало и занимает одно из ключевых, определяющих мест в жизни государства и общества. Оно непосредственно зависит от развития экономики и теснейшим образом связано с политикой и социальным благополучием людей труда и неработающих слоев населения.

В экономической и юридической науке понятие социального обеспечения трактуется неоднозначно и до сих пор не является общепринятым. В семантическом понимании социальное обеспечение означает «предоставление достаточных материальных средств к жизни кому-либо со стороны общества». Иными словами, различные формы помощи общества своим членам в этом определении трактуются как социальное обеспечение. Между тем формы и виды такой помощи могут быть самыми разнообразными. Исходя из этого, в науке сложились две основные концепции содержания этого понятия - экономическая и правовая. Сторонники экономической концепции включали в социальное обеспечение все виды помощи членам общества за счет общественных фондов потребления (в том числе бесплатное среднее, среднее специальное и высшее образование, бесплатное предоставление жилья (либо жилищных субсидий), бесплатные физкультура и спорт, обслуживание учреждениями культуры, псе виды пенсий, пособий, социальное обслуживание, медицинская помощь и лечение, а также различного рода льготы для отдельных категорий граждан). Основу данной концепции составлял способ распределения благ через общественные фонды потребления.

Представители правовой концепции изначально базировали свою позицию одновременно па нескольких порой мало совместимых критериях, в частности па экономическом и субъектном. Они считали, что обеспечение должно касаться не всех членов общества, а лишь определенных граждан, пользующихся особой защитой со стороны государства. К числу субъектов, которые пользовались особой заботой общества на отдельных этапах его развития, относились различные категории граждан (в царской России - сначала лишь чиновники и военнослужащие, затем - наемные работники тяжелой промышленности и члены их семей).

Принципы социального обеспечения:

1. Всеобщность социального обеспечения. Конституция Российской Федерации, Декларация прав и свобод человека и гражданина, принятая Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г., устанавливают равную и одинаковую для каждого возможность при наступлении конкретных социально значимых обстоятельств получить определенные виды социального обеспечения независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств.

2. Осуществление социального обеспечения за счет как страховых платежей, так и средств бюджета. Конституционное право граждан на социальное обеспечение гарантируется системой обязательного социального страхования. Как показывает опыт стран с рыночной экономикой, практика Российской Федерации, социальное страхование является наиболее рациональной, проверенной временем формой социального обеспечения работников при наступлении страховых рисков.

3. Дифференциация видов, условий и уровня обеспечения в зависимости от трудового вклада, причин нуждаемости и иных социально значимых обстоятельств. Данный принцип раскрывается через правовые нормы, которые устанавливают виды социального обеспечения, условия выплаты, размеры.

4. Обязанность государства гарантировать уровень социального обеспечения не ниже прожиточного минимума. Принцип зависимости уровня обеспечения от прожиточного минимума означает, что пенсии, пособия, компенсационные выплаты, различные виды социального обслуживания должны поддерживать уровень жизни нуждающихся в социальной помощи не ниже установленного законом прожиточного минимума.

5. Гарантированное получение социальной помощи в случаях, когда человек нуждается в ней в силу обстоятельств, признаваемых социально значимыми. Содержание данного принципа выражается в том, что к числу оснований, признаваемых государством социально значимыми и влекущими его обязанность предоставить социальную помощь, относятся различные события, которые могут сопровождать человека в течение всей его жизни. Это - достижение определенного возраста; потеря трудоспособности временно либо постоянно, полностью или частично; утрата кормильца семьей; длительная профессиональная деятельность в определенных сферах; беременность и роды; наличие детей в семье; нуждаемость в медицинской помощи и лечении, в постороннем уходе, средствах передвижения; протезирование; вынужденное переселение; смерть близких и т. д.

6. Многообразие видов социального обеспечения. Данный принцип находит свое выражение в том, что в случае наступления того или иного социального риска государство оказывает социальную поддержку, помощь различными способами (денежные выплаты, социальные услуги и др.).

7. Участие общественных объединений, представляющих интересы граждан, в разработке, принятии и осуществлении решений по вопросам социального обеспечения и защиты их прав. Общеправовой принцип о праве каждого на объединение для защиты своих интересов и гарантированности свободы деятельности общественных объединений находит свое преломление в названном выше отраслевом принципе. Укреплению правового статуса лиц, охватываемых сферой социального обеспечения, способствует их активная позиция в отстаивании своих интересов. Объединения ветеранов, инвалидов, солдатских матерей стали инициаторами ряда законов: Федеральный закон от 12.01.1995 N 5-ФЗ (ред. от 22.07.2008) «О ветеранах», Федеральный закон от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в РФ" (ред. от 14.07.2008).

Сущность социального обеспечения наиболее рельефно проявляется в его функциях: экономической, политической, демографической, реабилитационной и других.

Экономическая функция социального обеспечения заключается в замещении заработка (дохода и содержания), утраченного в связи с возрастом, нетрудоспособностью или потерей кормильца; частичном возмещении дополнительных расходов при наступлении определенных жизненных обстоятельств; оказании минимальной денежной или натуральной помощи малоимущим гражданам.

Источником финансирования для ее осуществления служат государственные (централизованные) внебюджетные фонды социального назначения, которые образуются по территориальному принципу. К внебюджетным фондам социального назначения относятся: пенсионный, фонд занятости, фонд обязательного медицинского страхования, социального страхования, социальной поддержки.

Политическая функция социального обеспечения способствует поддержанию стабильности в обществе, в котором имеются значительные различия в уровне жизни различных слоев населения.

Демографическая функция призвана регулировать и стимулировать воспроизводство народонаселения, необходимое для нормального развития страны.

Социально-реабилитационная функция направлена на восстановление общественного статуса нетрудоспособных граждан и других социально слабых групп населения, позволяющего ощущать им себя полноценными членами общества.

Таким образом, социальное обеспечение представляет собой совокупность общественных отношений по распределению централизованных внебюджетных фондов социального назначения и перераспределение части государственного бюджета в целях удовлетворения потребностей граждан (и членов их семей) в случае утраты источника средств к существованию, несения дополнительных расходов или отсутствия необходимого прожиточного минимума по объективным социально значимым причинам, а так же оказания медицинской помощи, содействия семье в содержании и воспитании детей, предоставления других социальных льгот и услуг.

В правовой литературе понятие социального государства справедливо увязывается с понятием социальной защиты, а также его соотношение с социальным обеспечением.

В широком смысле слова под социальной защитой понимается система социальных отношений, при которых индивид способен самостоятельно позаботиться о себе, создать условия для жизнедеятельности и духовного развития. Он как бы социально «самообслуживается». В данном значении социальная защита практически совпадает с разветвленной системой гарантий прав человека. Что касается социальной защиты в узком смысле слова, то имеется в виду конкретная социальная политика государства, стремящегося правовыми мерами обеспечить удовлетворительное или хотя бы безбедное существование тем группам населения, которые находятся в особо сложном материальном положении и не способны без внешней поддержки улучшить его.

1.2 Субъекты социального обеспечения

Правоотношения по социальному обеспечению - это урегулированные нормами права социального обеспечения социально-обеспечительные отношения граждан (семей) с органами социального обеспечения, социальной защиты по вопросам назначения и выплаты пенсий, пособий, социальных компенсаций и предоставлению социальных услуг в натуральном виде. Это юридические связи субъектов права социального обеспечения, в которых один субъект - гражданин (семья) - реализует свои права на определенный вид социального обеспечения, а второй субъект - орган социального обеспечения - обязан обеспечить эту реализацию.

Все социальное обеспечение граждан производится через вступление их в соответствующие правоотношения (юридические связи) с органами социального обеспечения. Они являются субъектами данных правоотношений. Исключением здесь является лишь материальное обеспечение пенсиями, пособиями в соответствующих случаях священнослужителей. У них свой на это устав, по которому это обеспечение не должно быть ниже государственного социального обеспечения пенсиями, пособиями. Медицинское же обслуживание и лечение священнослужителей производится на общих основаниях. Другие работники религиозных организаций (младший обслуживающий персонал, бухгалтеры и др.) обеспечиваются пенсиями, пособиями, услугами, как и все трудящиеся.

Правоотношения по социальному обеспечению имеют претензионно-обеспечительный характер, когда один субъект - гражданин (семья) - правомочен требовать предоставления полагающегося ему вида социального обеспечения, а другой субъект - орган социального обеспечения - обязан его предоставить. Хотя эти правоотношения являются двусторонними и оба субъекта имеют в них и права и обязанности, но право по обеспечению - на стороне гражданина (семьи), а обязанности по его предоставлению - у органа социального обеспечения.

Все правоотношения по социальному обеспечению следует классифицировать по следующим основаниям:

по характеру правоотношения, определяемому целями правоотношения (для назначения или для получения вида обеспечения,для рассмотрения спора о социальном обеспечении). Первые двавида являются регулятивными правоотношениями, а третий - охранительными;

по видам социального обеспечения (конкретные виды пенсий, пособий, социальных компенсаций и социальных услуг, являющихся объектом правоотношений). Эти два вида классификации позволяют более полно раскрыть все правоотношения по социальному обеспечению с их необходимыми элементами (субъекты, объекты, содержание, основания возникновения, изменения, прекращения).

Ныне с пенсионной реформой все пенсии можно классифицировать также по контингенту обеспечиваемых и законам, их предусматривающим, на:

а) пенсии трудовые (по старости, инвалидности и в случае потери кормильца, предусмотренные Федеральным законом «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ (ред. от 22.07.08 с изм. и доп., вступающими в силу с 01.08.08) На трудовые пенсии право имеют граждане Российской Федерации, застрахованные в соответствии с Федеральным законом «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» от 15.12.2001 N 167-ФЗ при условиях, указанных в Законе № 173-ФЗ.

б) государственные пенсии за счет средств федерального бюджета (за выслугу государственной или военной службы, по инвалидности и по случаю потери кормильца военнослужащим и приравненным к ним лицам, а также по случаю потери такого кормильца военнослужащего и социальные пенсии) регулируются Федеральным законом «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (ред. 2008г.) от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ и Законом РФ «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» 12.02.1993 N 4468-1.

Исходя из характера и целей правоотношений все правоотношения по социальному обеспечению делятся на три вида:

основные материальные правоотношения по выплате уже назначенных пенсий, пособий, социальных компенсаций и оказаниюсоциальных услуг действиями в натуральном виде;

предшествующие, как правило, основным процедурные правоотношения по установлению юридических фактов, их составов для права на определенный вид социального обеспечения и назначение этого обеспечения или отказ в нем;

процессуальные правоотношения по разрешению споров о социальном обеспечении.

Субъектом правоотношения по социальному обеспечению является его участник, обладающий субъективными правами и обязанностями согласно законодательству о социальном обеспечении.

Чтобы стать субъектом правоотношения по социальному обеспечению, гражданин должен иметь такую предпосылку для этого, как обладание правосубъектностью, состоящей из правоспособности (признаваемая законом способность иметь права и обязанности по социальному обеспечению), дееспособности (признаваемая законом способность осуществлять указанные нрава и обязанности) и деликтоспособности (способность нести ответственность за правонарушения в области социального обеспечения). Эти три способности гражданина по праву социального обеспечения могут не совпадать (в противоположность тому, например, что такое совпадение есть в трудовой правосубъектности, отражающей единую праводееделиктоспособность субъектов трудового права). Так, ребенок или инвалид по психическому заболеванию правоспособны иметь права па социальные услуги, пособия, пенсию, но они недееделиктоспособиы, поэтому за них в правоотношениях по социальному обеспечению вступают их законные представители, а при их отсутствии - соответствующий государственный или муниципальный орган.

Каждый гражданин имеет право на социальное обеспечение, но его правомочие на определенный вид обеспечения возникает лишь с наступлением основного юридического факта по данному виду обеспечения (инвалидность, временная нетрудоспособность и т.д.). Поэтому правосубъектность гражданина в социальном обеспечении на протяжении его жизни различная, а не раз и навсегда установленная. Общей правосубъектностью обладают все граждане от рождения до их смерти только по такому виду социального обеспечения, как медицинское обслуживание и лечение, так как любой гражданин с рождения и до смерти может нуждаться в медицинской помощи, и она ему должна оказываться медицинскими учреждениями.

По остальным видам социального обеспечения правосубъектность гражданина возникает одновременно с возникновением его права на данный вид обеспечения, так как то и другое зависят от появления единого основного юридического факта для этого (инвалидность, смерть кормильца и т.д.).

Но надо различать гражданина как субъекта права социального обеспечения и как субъекта конкретного правоотношения по социальному обеспечению. Так, гражданин, достигший пенсионного возраста и имеющий право на пенсию по старости, является субъектом права социального обеспечения. В то же время пока он не проявит инициативу на реализацию своего права на пенсию, он не будет субъектом пенсионного правоотношения по старости. И это время может длиться годами, пока он не подаст заявление о назначении ему такой пенсии.

Начало возникновения правосубъектности граждан в области социального обеспечения надо различать по видам обеспечения. Гражданин может иметь одновременно несколько видов основных правоотношений по социальному обеспечению, например: быть субъектом пенсионного правоотношения по пенсии по инвалидности, субъектом правоотношения по пособию по временной нетрудоспособности и субъектом правоотношения по санаторно-курортному лечению. Но это не значит, что он имеет общую правосубъектность на все имеющиеся виды социального обеспечения. Она возникает но каждому виду обеспечения лишь с возникновением одновременно его права на этот вид обеспечения и прекращается вместе с окончанием этого права.

Абсолютное большинство граждан - субъектов правоотношений по социальному обеспечению - это нетрудоспособные, инвалиды, престарелые, дети, а теперь еще и безработные, беженцы, вынужденные переселенцы.

Иностранцы и лица без гражданства, находящиеся на территории России, в области социального обеспечения имеют те же права, что и граждане РФ, на основании закона или соответствующего международного договора. Так, иностранец, работающий в Российской Федерации, имеет право наряду с другими работниками на пособия, на пенсию и услуги при наступлении у него права на эти виды обеспечения и может быть субъектом соответствующих правоотношений по их получению.

Субъекты права социального обеспечения - это участники (субъекты) правоотношений по социальному обеспечению, имеющие социально-обеспечительную правосубъектность на данный вид обеспечения.

Поскольку все эти правоотношения являются двусторонними, то каждое из них имеет субъектом с одной стороны - гражданина, а по некоторым видам - семью. Так, в правоотношении в связи с пенсией по случаю потери кормильца, в пособиях на детей до 16-летнего возраста субъектом выступает семья. В правоотношении по пособию на погребение субъектом, правомочным его получить, выступает родственник умершего или организация, взявшие на себя расходы на погребение.

Вторым субъектом каждого социально-обеспечительного правоотношения является орган, обязанный назначить и предоставить данный вид обеспечения. Правосубъектность этого органа определяется и ограничивается теми целями и задачами в социальном обеспечении, ради которых он создан.

Так, у комиссии по назначению пенсий правосубъектность ограничивается процедурным правоотношением: установлением юридических фактов, составов их для права на пенсию и назначением ее. Выплата же назначенной пенсии производится по основному пенсионному правоотношению органом социальной защиты населения (ныне это органы пенсионного фонда по трудовым пенсиям). В правоотношениях по пенсиям военнослужащим по Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. и по Федеральному закону от 15.12.2001 N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (ред. от 22.07.2008) и в процедурных, и в пенсионных правоотношениях второй субъект один и тот же - пенсионный отдел Министерства обороны (МВД и ФСБ соответственно), а по социальным пенсиям - орган социальной зашиты.

Для различных видов социального обеспечения органами, их осуществляющими, могут быть: государственные, муниципальные (иди иные) органы социальной защиты населения; органы службы занятости (по пособиям по безработице); органы здравоохранения (по медицинской помощи, лечению); органы образования, в ведении которых находятся детские учреждения; органы министерств и ведомств (обороны, внутренних дел, ФСБ); исполнительные органы муниципальной власти (по социальным услугам главным образом); органы профсоюзов (по путевкам для санаторно-курортного лечения, диетического питания) и работодатели - конкретные предприятия, организации (по оказанию работникам, их семьям дополнительной помощи, обеспечения в соответствии главным образом с коллективным договором).

В процедурных правоотношениях по установлению определенных юридических фактов вторым субъектом являются медико-социальная экспертная комиссия (МСЭК), устанавливающая факт инвалидности, ее причины и время наступления, а также суд, устанавливающий факты безвестного отсутствия и смерти безвестно отсутствующего.

Момент возникновения у второго субъекта (органа) его правосубъектности в сфере социального обеспечения определяется нормативным актом о его создании и компетенции (его уставом, положением о нем и т.д.), предусматривающим его права и обязанности по социальному обеспечению.

Все вторые субъекты правоотношений по социальному обеспечению являются органами правоприменительными, в то время как в процессуальных правоотношениях по рассмотрению споров о социальном обеспечении они являются юрисдикционными правоохранительными, правовосстановительными органами.

1.3 Правовые основы в сфере социального обеспечения

Право социального обеспечения в условиях перехода к рыночным отношениям располагает довольно сложной системой юридических источников, что обусловлено характером правового регулирования этой отрасли права. Указанный выше предмет данной отрасли включает разнообразные общественные отношения, а именно; отношения по поводу денежных выплат; отношения по поводу натуральных видов социального обеспечения; отношения процедурного и процессуального характера.

Множество и разнообразие источников права социального обеспечения предопределяют возможность охарактеризовать только важнейшие, основополагающие акты, в которых закрепляются права граждан на те или иные виды социального обеспечения, отражаются требования и условия их предоставления, регламентируется организационно-правовой порядок осуществления указанных предписаний соответствующих нормативных актов.

Первую группу источников права социального обеспечения составляют нормы международных актов.

В соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Следовательно, можно сделать вывод, что нормы международных договоров должны обладать высшей юридической силой по отношению к законам Российской Федерации. Сюда относятся нормы Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах человека и гражданина, который был ратифицирован Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 г. Важное место отводится Всеобщей декларации прав человека 1948 г.

К первой группе источников также относятся конвенции МОТ. Например, Конвенция № 117 «Об основных целях и нормах социальной политики» (1962 г.), где закрепляется важное положение, согласно которому повышение жизненного уровня рассматривается в качестве основной цели при планировании экономического развития, Конвенция № 118 «О равноправии в социальном обеспечении» (1962 г.)

Важное значение, кроме конвенций, в области права социального обеспечения играют рекомендации МОТ, например Рекомендация № 167 «О сохранении прав в области социального обеспечения» (1983 г.) и др.

Новыми источниками права социального обеспечения являются нормы соглашений, заключаемые странами Содружества Независимых Государств (СНГ), устанавливающие условия и порядок социального обеспечения граждан при переезде из одного государства СНГ в другое. Первое Соглашение «О гарантиях прав граждан государств - членов СНГ в области пенсионного обеспечения» было заключено 13 марта 1992 г. В соответствии с этим Соглашением государства - члены СНГ договорились о проведении политики гармонизации законодательства о пенсионном обеспечении. Кроме того, государства закрепили основные принципы обеспечения лиц, которые приобрели права на пенсию на территории бывших республик Советского Союза и реализуют это право на территории государств - участников Соглашения.

На сегодняшний день государства СНГ подписали конкретные соглашения, в том числе и в области социального обеспечения.

Так, например, двустороннее Соглашение о гарантиях прав граждан в области пенсионного обеспечения, подписанное Правительством РФ и Республикой Молдова от 10 февраля 1995 г., вступило в силу с 4 декабря 1995 г. Можно также назвать Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Казахстан о социальных гарантиях гражданам РФ и гражданам Республики Казахстан, проживающим и(или) работающим на комплексе «Байконур», утвержденное Постановлением Правительства РФ от 5 сентября 1998 г.

Вторую группу источников права социального обеспечения составляют законы Российской Федерации. Среди них особое место, как ранее было сказано, занимает Конституция Российской Федерации. В действующей Конституции закреплен правовой статус граждан в области социального обеспечения. Характеризуя Конституцию РФ как основной источник права социального обеспечения, следует подробно раскрыть содержание ст. 7, 18, 33, 38, 39, 41, 45, 46 и 53. Особо следует подчеркнуть, что Конституция РФ каждому гарантирует социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Устанавливаются законодателем государственные пенсии и социальные пособия.

Статья 41 Конституции РФ предоставляет каждому право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений.

Важное место отводится Основам законодательства РФ «Об охране здоровья граждан», утвержденным 22 июля 1993 г. (ред. от 18.10.2007), которые введены в действие с 1 сентября 1993 г. Этот нормативный акт закрепляет право граждан на охрану здоровья различных категорий субъектов, а именно: семьи, несовершеннолетних, пожилых, инвалидов, беременных женщин, а также женщин-матерей. Следует подчеркнуть, что Основы закрепляют гарантии обеспечения этого права, среди которых - право на бесплатное получение различных видов медико-социальной помощи.

В сфере нрава социального обеспечения действует большое количество законов. Однако для данной отрасли характерным является то, что отсутствует единый кодифицированный источник, регулирующий весь комплекс общественных отношений, составляющий предмет права социального обеспечения. На сегодняшний день права граждан на тот или иной вид социального обеспечения закреплены в федеральных законах, регулирующих пенсионное обеспечение: федеральный закон от 15.12.2001 N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" (ред. от 14.07.2008); федеральный закон от 17.12.2001 N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" (ред. от 22.07.2008 с изм. и доп., вступающими в силу с 01.08.08); Закон РФ от 12.02.1993 N 4468-1 "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" (ред. от 22.07.2008).

Следует отметить, что существует большой массив федеральных законов, регулирующих обеспечение граждан социальными пособиями и страховыми выплатами. Например, Федеральный закон от 19.05.1995 N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" (ред. от 14.07.2008); Закон РФ от 19.04.1991 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" (ред. от 18.10.2007); Федеральный закон от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (ред. от 14.07.2008)[20]; Федеральный закон от 24.07.1998 N 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" (ред. от 21.07.2007) и др.

Действует ряд федеральных законов, закрепляющих отдельные виды социальных услуг, предоставляемых гражданам по системе социального обеспечения. Сюда можно отнести Федеральный закон от 02.08.1995 N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" (ред. от 22.08.2004); Федеральный закон от 24.07.1998 N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в РФ" (ред. от 30.06.2007)

Самостоятельную группу составляют законы РФ и федеральные законы, закрепляющие систему льгот для инвалидов, ветеранов, се щей с детьми. Так, например, Закон РФ от 15.05.1991 N 1244-1 (ред. от 14.07.2008) "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»; Федеральный закон от 12.01.1995 N 5-ФЗ (ред. от 22.07.2008) «О ветеранах»; Федеральный закон от 09.01.1997 N 5-ФЗ (ред.от 14.07.2008) «О предоставлении социальных гарантий героям социалистического труда и полным кавалерам ордена трудовой славы»; Федеральный закон от 9 января 1997 г. «О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы» и др.

Следует знать, что к данной группе источников нрава социального обеспечения относятся законы субъектов Федерации. Как правило, они предусматривают законодательные гарантии по социальной защите инвалидов, пожилых граждан, семей с детьми, безработных, а также малоимущих слоев населения па территории данного конкретного субъекта Федерации.

Третью группу составляют подзаконные нормативные правовые акты, среди которых особое место занимают указы Президента РФ в сфере социального обеспечения. В соответствии со ст. 90 Конституции РФ они являются обязательными для исполнения на всей территории РФ. Однако они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

К области социального обеспечения можно отнести следующие Указы Президента РФ: Указ Президента РФ от 05.05.1992 N 431 (ред. от 25.02.2003) "О мерах по социальной поддержке многодетных семей"; Указ Президента РФ от 07.02.2000 N 306 (ред. от 24.06.2002) "Об обеспечении деятельности конституционного суда РФ и о предоставлении государственных социальных гарантий судьям конституционного суда РФ и членам их семей"

Важно помнить, что Президент РФ своими указами периодически повышает размер компенсационных выплат пенсионерам.

Четвертую группу среди подзаконных актов занимают нормативные постановления Правительства РФ, которые устанавливают порядок применения норм законов по отдельным видам социального обеспечения (пенсии, пособия, компенсации). Кроме того, они могут устанавливать дополнительные меры социальной защиты для конкретных слоев населения в РФ, например, Постановление Правительства РФ от 17.07.1996 N 829 (ред. от 18.08.2008) "О приемной семье", Постановление Правительства РФ от 08.04.1999 N 393 (с изм. от 26.11.2003) "О гарантированном обеспечении граждан жизненно необходимыми и важнейшими лекарственными средствами, а также о некоторых условиях льготного обеспечения граждан лекарственными средствами", Постановление Правительства РФ от 17.04.2002 N 244 "О плате за стационарное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов"

Среди источников права социального обеспечения постановления Правительства РФ наиболее большая группа подзаконных нормативных правовых актов.

Важную роль в нормотворчестве по социальному обеспечению в пределах своей компетенции играют федеральные министерства и ведомства. Среди них особое место занимает Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, так как оно является центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим руководство по обеспечению единой государственной политики в области социальной защиты инвалидов, пенсионеров, женщин, детей и других слоев населения, которые нуждаются в поддержке со стороны государства. Сюда можно отнести 31 Постановление Минтруда РФ от 10.02.1998 N 5 (ред. от 05.10.2001) "Об утверждении порядка работы территориальных органов министерства труда и социального развития РФ по вопросам занятости населения с детьми-сиротами, детьми, оставшимися без попечения родителей, лицами из числа детей- сирот и детей, оставшимися без попечения родителей "

Постановление Минтруда РФ от 10 февраля 1998 г. «Об утверждении Порядка работы территориальных органов Минтруда по вопросам занятости населения с детьми-сиротами, детьми, оставшимися без попечения родителей, лицами из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».

Кроме постановлений Минтруд издает разъяснения по отдельным вопросам социального обеспечения.

На современном этапе развития нашего государства, когда формируется рыночная экономика, важное значение приобретают муниципальные и локальные нормативные акты как источники права социального обеспечения.

В качестве локального источника можно назвать коллективный договор конкретной организации.

Следовательно, цель муниципальных и локальных нормативных актов - устанавливать более высокий уровень социальной защиты граждан на территориальном, муниципальном уровне, на уровне конкретной организации.

Такова классификация источников права социального обеспечения по их юридической силе (по степени их важности и субординации).

Следует иметь в виду, что источники права социального обеспечения можно также классифицировать в зависимости от вида общественных отношений, регулируемых ими. В соответствии с такой классификацией следует выделить три группы нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения:

по пенсионному обеспечению граждан;

по обеспечению граждан пособиями и компенсационными выплатами;

по предоставлению социальных услуг по системе социальногообеспечения.

Кроме того, можно классифицировать источники права социального обеспечения в зависимости от источника финансирования; по содержанию нормативных правовых актов.

2. СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА ОТДЕЛЬНЫХ КАТЕГОРИЙ ГРАЖДАН

2.1 Социальная защита ограниченно способных лиц

24 ноября 2005 г. исполнилось 10 лет со дня принятия Федерального закона N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" от 24.11.95 (ред. от 14.07.2008), нормы которого определили основы государственной политики в отношении инвалидов. Срок, достаточный для того, чтобы подвести определенные итоги, определить тенденции, обозначить перспективы правового регулирования.

Основное влияние на регламентацию отношений в области социальной защиты инвалидов на протяжении последнего десятилетия оказывало наличие международной и формирование отечественной нормативной базы.

Основу международной правовой базы до середины 70-х годов ХХ столетия составляли документы МОТ, посвященные вопросам страхования по инвалидности и занятости инвалидов.

Принцип включения норм международного права в области социальной защиты инвалидов в отечественную правовую базу был закреплен уже в Законе СССР от 11 декабря 1990 г. N 1826-1 "Об основных началах социальной защищенности инвалидов в СССР".

При детальном анализе норм международного права следует констатировать, что нормами отечественного права в недостаточной степени регламентированы отношения в области создания и функционирования системы предупреждения инвалидности, информационного обеспечения решения проблем инвалидности и инвалидов, создания и функционирования организационного механизма в области социальной защиты инвалидов, социальной защищенности лиц, взявших на себя заботу об инвалидах.

При сравнительном анализе Закона СССР от 11 декабря 1990 г. N 1826-1 "Об основных началах социальной защищенности инвалидов в СССР" и Федерального закона от 24.11.95 № 181-ФЗ, можно отметить, что нормами союзного Закона:

местные органы власти наделялись большими полномочиями (создание учреждений МСЭ (ст. 18), участие в создании сети реабилитационных учреждений (ст. 20), возмещение местным органам государственной власти расходов, связанных с трудоустройством инвалидов и оказанием им материальной помощи предприятиями, учреждениями и организациями, не обеспечившими бронирования рабочих мест для инвалидов или уклоняющихся от их трудоустройства (ст. 31), оказание необходимой помощи инвалидам, работающим на дому, а также инвалидам, занятым индивидуальной трудовой деятельностью, в предоставлении нежилых помещений для указанной деятельности, в приобретении сырья и сбыте продукции (ст. 31); оказание социальной помощи (ст. 38));

устанавливалась 5 процентная квота по приему на работу инвалидов в организациях численностью не менее 20 человек (ст.2) приема на работу инвалидов в % к среднесписочной численности работников (но не менее 2% и не более 4%)

Федеральный закон - соответственно от 2 до 4% в организациях не менее 100 человек);

устанавливались налоговые льготы организациям, применяющим труд инвалидов (30% работающих, 50% работающих - освобождение от уплаты налогов и платежей (ст. 33));

устанавливались квоты общественным организациям инвалидов при выборах в органы государственной власти и местного самоуправления (ст. 40).

Анализ норм законодательства о социальной защите инвалидов позволяет констатировать, что оно состоит из:

- Федерального закона от 24 ноября 2005 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (ред. от 14.07.2008), и его подзаконной правовой базы с присущим только им предметом правового регулирования (медико-социальная экспертиза, реабилитация, обеспечение доступа инвалидов к объектам различных социальных инфраструктур и т.д.);

- правовых актов, нормы которых регламентируют иные отношения в области социальной защиты инвалидов (социальное обслуживание, пенсионное обеспечение, социальная помощь, социальная защита отдельных категорий инвалидов).

К правовым актам в области социальной защиты инвалидов следует относить также акты, нормы которых в рамках своих отраслей регламентируют отношения, так или иначе касающиеся инвалидов (медицинская помощь, специальное образование, создание необходимых условий труда, физическая культура и спорт и т.д.).

На земном шаре примерно каждый десятый человек является инвалидом, и Международная организация труда (МОТ) рассматривает меры по обеспечению занятости, профессиональной реабилитации инвалидов в качестве инструмента их социальной интеграции, реинтеграции. Учитывается также, что с точки зрения трудящихся и общества в целом намного предпочтительнее помочь лицам с ограниченными возможностями вернуться на работу или поступить на нее впервые, если они инвалиды с детства, чем просто платить им денежные пособия. Фактически значительное число инвалидов, которые хотели бы работать, лишено доступа к реабилитационным услугам и возможности трудоустройства. Это относится ко многим странам. В Нидерландах, например, до последнего времени вся система ориентировалась на выплату пособий, а не на профилактику или реинтеграцию таких трудящихся. Иначе обстоит дело в Германии и Швеции, где уже давно реабилитации отдают предпочтение как в теории, так и на практике

Следуя международно-правовым стандартам, каждое государство в соответствии с национальными условиями, практикой и возможностями разрабатывает, осуществляет и периодически пересматривает национальную политику в области занятости и профессиональной реабилитации инвалидов, включающую обеспечение инвалидам возможности получать, сохранять подходящую работу и продвигаться по службе. Специальные позитивные меры, направленные на обеспечение подлинного равенства обращения и возможностей инвалидов и других трудящихся, не должны считаться дискриминационными в отношении других трудящихся (ст. 2, 4 Конвенции МОТ от 20 июня 1983 г. N 159 о профессиональной реабилитации и занятости инвалидов). Рекомендуются меры по созданию возможностей трудоустройства инвалидов на свободном рынке труда, в том числе по финансовому стимулированию предпринимателей для поощрения их деятельности по организации профессионального обучения и последующей занятости инвалидов, разумному приспособлению рабочих мест, трудовых операций, инструментов, оборудования и организации труда, чтобы облегчить такое обучение и занятость инвалидов, а также по оказанию правительством помощи в создании специализированных предприятий для инвалидов, которые не имеют реальной возможности получить работу в неспециализированных организациях. Это может улучшить положение в области занятости работающих в них инвалидов и по возможности подготовить их к работе в обычных условиях (подп. "a", "b", "c" п. 11 Рекомендации МОТ от 20 июня 1983 г. N 168 о профессиональной реабилитации и занятости инвалидов).

Европейская социальная хартия (в редакции 1996 г.) обязывает государства активно способствовать занятости лиц с ограниченной трудоспособностью путем всяческого поощрения предпринимателей нанимать на работу таких лиц, использовать их в обычной производственной среде и приспосабливать условия труда к нуждам нетрудоспособных, а там, где это невозможно, создавать специальные рабочие места и производственные участки для инвалидов (п. 2 ст. 15).

За рубежом рынок труда инвалидов условно подразделяется на "открытый", когда трудоустройство инвалидов осуществляется в организациях общего типа, и "закрытый", когда трудоустройство инвалидов ведется в предназначенных для этого организациях, получающих государственную поддержку при численности инвалидов до 50 процентов и более от общего количества работников.

Выделяются две основные концепции построения модели государственной политики содействия занятости инвалидов на открытом (свободном) рынке труда.

Первая концепция исходит из того, что лица с ограниченной трудоспособностью в большинстве случаев могут трудиться только в специально созданных условиях. Работодателям, использующим труд инвалидов, государство предоставляет субсидии к заработной плате. Так, в Швеции государственные субсидии предпринимателям предназначены возместить затраты, необходимые для того, чтобы приспособить рабочие места для лиц с ограниченной трудоспособностью. Устанавливаются квоты по приему инвалидов на работу и ответственность за их неисполнение. Инвалиды составляют при этом 6 - 8 процентов от числа работников в организации (Германия, Франция, Чехия и др.).

Вторая концепция основана на равенстве всех людей и характерна в первую очередь для США.

В европейских странах дискутируется создание специальных условий для интеграции инвалидов в сферу занятости как фактор дискриминации. Усиливается внимание к более активному использованию стратегии антидискриминационной политики для всех (Скандинавия, Великобритания и др.). Есть сторонники признания устанавливаемых для инвалидов мер защиты (например, квот при приеме на работу) "дискриминацией наоборот". М.Е. Цыганов указывает, что создание особых условий труда для инвалидов вне оптимизации трудового законодательства и развития антидискриминационной практики не считается столь эффективным, как опора на общую стратегию социальной инклюзии, то есть системы действий по интеграции людей с ограниченными возможностями, которая обеспечивает реализацию всех прав и свобод. Такие проявления дискриминации, как экономическое и психологическое давление, ограничение доступа к социальным благам (например, отсутствие специальных приспособлений в общественных местах), непосредственно связаны с возможностью реализовывать трудовые права и не могут быть решены только в контексте сферы занятости. Однако в той или иной степени специальные условия труда создаются во всех странах Евросоюза и на современном этапе.