Перспективы использования государственного имущества

Размещено на http://allbest.ru

Содержание

государственный имущество собственность

Введение

Глава 1. Теоретические основы управления государственным имуществом

1.1 Государственное имущество: понятие, классификация, место и роль в экономике

1.2 Зарубежный и исторический опыт управления госимуществом

1.3 Современное состояние, проблемы и перспективы управления госсобственностью в РФ

Глава 2. Анализ способов и механизмов использования государственного и муниципального имущества

2.1 Анализ механизмов приватизации государственного имущества

2.2 Анализ механизма аренды госимущества

2.3 Анализ деятельности органов власти в области управления госимуществом (структуры, функции и взаимосвязи)

Глава 3. Совершенствование механизмов эффективного использования госимущества в РФ

3.1 Развитие концессионных процессов в области использования государственной собственности

3.2 Использование механизма доверительного управления с государственным имуществом

Заключение

Список использованной литературы

Приложение

Введение

государственного имущество собственность

Российской Федерации государственная собственность долгое время оставалась ведущей формой собственности и имела наибольший удельный вес. Концентрация имущества в государственной собственности и, как следствие, ограничение имущественной сферы и правомочий других собственников, исключение частной собственности как таковой не дало положительных результатов.

В настоящее время законодательством закреплено равенство всех участников гражданских правоотношений, включая и государство (ст.2 ГК РФ). Условиями, обеспечивающими равенство субъектов в отношениях собственности, явилось лишение государства ряда преимуществ (отказ от нераспространения исковой давности на требования о возврате государственного имущества из чужого незаконного владения и некоторых других льгот) и закрепление за всеми собственниками равного права на защиту их собственности (п.4 ст.212 ГК РФ).

Действующее законодательство рассматривает государственную и частную собственность не как противостоящие друг другу формы собственности, а как две составляющие экономических отношений собственности, не имеющие политической окраски.

В сложной системе экономических отношений государственная собственность представляет собой форму собственности, имеющую целью общенародное присвоение имущества, обособленного от имущества других организаций и граждан. Совпадение общенародных и государственных интересов в сфере присвоения материальных благ основывается на конституционном положении, согласно которому носителем и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ (ч.1 ст.3 Конституции РФ).

Актуальность выбранной темы заключается в том, что постоянно идет реформирование и разделение прав владения на объекты федеральной собственности.

Объектом исследования в данной работе является вся государственная собственность, принадлежащая РФ.

Предмет исследования - государственные мероприятия по оперативному управлению федеральной собственностью, с целью минимизации затрат на ее содержание, а также максимизации прибыли от ее использования, а также для привлечения иностранного капитала.

Цель курсовой работы рассмотреть систему управления государственной собственностью и правомерности применяемых принципов и методов управления. Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

- рассмотреть понятие государственной собственности;

- рассмотреть цели, задачи и принципы системы управления государственным имуществом;

- рассмотреть проблемы управления государственной собственностью.

Глава 1. Теоретические основы управления государственным имуществом

1.1 Государственное имущество: понятие, классификация, место и роль в экономике

Право собственности предоставляет одинаковые возможности всем своим субъектам. Как содержание, так и осуществление его правомочий в принципе не имеют различий в зависимости от субъектного состава, т.е. от того, идет речь о частном или о публичном собственнике. Известные ограничения, влекущие особенности правового режима отдельных объектов этого права, также по общему правилу являются одинаковыми для всех собственников[3, 154].

В связи с этим отпадают основания для различия не только «форм собственности», но и отдельных «прав собственности» (или «видов права собственности»), ибо такое разграничение утратило гражданско-правовой смысл. Однако следует отметить, что существуют особенности гражданско-правового режима отдельных объектов права собственности, например изъятых из оборота вещей (которые могут находиться лишь в государственной собственности), или некоторых оснований возникновения и прекращения права собственности, используемых для строго определенных субъектов (например, приватизация). Необходимость сохранения таких особенностей, в свою очередь, делает необходимой известную дифференциацию объектов права собственности (их гражданско-правового режима) в зависимости от субъектного состава. Речь, однако, идет именно об особенностях правового режима отдельных объектов, а не о различиях в содержании прав или границах их осуществления для отдельных собственников. В связи с этим право частной и право публичной собственности рассматривают не в качестве «разновидностей права собственности», а как обобщенное обозначение различий в правовом режиме отдельных объектов права собственности. [6, 288].

При этом следует иметь в виду, что принадлежность материальных благ гражданам и юридическим лицам -- обычным субъектам гражданского (частного) права, т.е. частная собственность, представляет собой нормальную ситуацию, преобладающую в обычном правопорядке, тогда как принадлежность этих благ государственным и муниципальным образованиям (публичная собственность) является особым случаем, на котором базируется участие в имущественных отношениях таких своеобразных субъектов, как публично-правовые образования. Поэтому гражданско-правовые нормы о праве собственности, как правило, рассчитаны на частных собственников, определяя режим принадлежащего им имущества, хотя и содержат необходимые исключения и особенности для имущества публичных собственников. [3, 158]

Имущество может находиться в собственности граждан и юридических лиц, а также Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований.

Рис. 1 Классификация государственного имущества.

В Российской Федерации признаются частная, государственная, муниципальная и другие формы собственности. Таким образом, имеет место многообразие форм собственности.

Государственной собственностью в Российской Федерации являются:

-- имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации, -- федеральная собственность;

-- имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Федерации, -- собственность субъектов;

-- земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований. [3, 166]

В процессе реформирования российской экономики сложились следующие организационно-хозяйственные конструкции функционирования государственной формы собственности:

-- два вида государственных унитарных предприятий, основанные на праве либо хозяйственного ведения, либо оперативного управления;

-- три вида акционерных обществ с участием государства, когда капитал на 100 процентов принадлежит государству; государству принадлежит контрольный пакет акций либо «золотая акция»; акции, принадлежащие государству, не образуют контрольного пакета. [6, 292].

В настоящее время сложилась ситуация, когда из-за отсутствия четких критериев необходимости создания и функционирования принадлежащей государству собственности существующее количество федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений, объектов недвижимости и долей государства в акционерных обществах не в полной мере соответствуют его потребностям и возможностям. В результате государство зачастую не в состоянии эффективно управлять и осуществлять действенный контроль за принадлежащей ему собственностью. [3, 169]

Основные доходы от управления государственной собственностью формируются за счет:

-- доходов от приватизации государственной собственности;

-- дивидендов по акциям, находящимся в собственности государства;

-- прибыли государственных унитарных предприятий, перечисляемой в бюджет;

-- доходов от сдачи в аренду государственного имущества.

Получение части прибыли от государственных унитарных предприятий не является перспективным источником доходов бюджета, так как предусматривается их сокращение путем приватизации и преобразования в другие организационно-правовые формы. [6, 299].

Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования выступают в финансовых отношениях на равных правах с другими участниками этих отношений -- гражданами и юридическими лицами. От имени Российской Федерации и ее субъектов органы государственной власти в рамках их компетенции могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде. От имени муниципальных образований органы местного самоуправления в рамках их компетенции могут приобретать и осуществлять финансовые и другие права и обязанности. По специальному поручению при принятии финансовых и других решений от имени Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований выступают государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане. [3, 178]

Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Средства соответствующего бюджета и другое государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну ее субъекта.

Решение о передаче имущества в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность принимается в случае:

-- отсутствия необходимости использования имущества для федеральных нужд;

-- когда имущество необходимо для обеспечения осуществления полномочий исполнительных органов власти субъекта Федерации или решения вопросов местного значения в соответствии с Федеральными законами от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и иными нормативными актами Российской Федерации [3, 181].

Политика в отношении организаций, остающихся в собственности государства, строится на том, что они действуют «на расстоянии вытянутой руки от государства», и предусматривает наличие четко поставленных целей, которым подчинена их деятельность, мониторинг их текущей деятельности, а также ответственность руководителей за достигнутые результаты.

При всем разнообразии методов государственного участия в деятельности предприятий в государствах с развитой рыночной экономикой выделяются три основные формы организации предприятий:

-- бюджетные (казенные) предприятия;

-- государственные (публичные) корпорации;

-- смешанные государственно-частные акционерные общества.

Для унитарных предприятий предусмотрены два вида их организации:

-- унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения;

-- унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления (казенное предприятие). [17, 371].

Вместе с тем нельзя не обратить внимание на классификации имущества, принадлежащего на праве собственности публичным образованиям. Здесь, прежде всего, следует отметить, что субъектами права государственной собственности являются Российская Федерация и ее субъекты. Действующее законодательство восприняло теорию множественности субъектов государственной собственности, а также ее деления на два уровня: уровня федеральной собственности и собственности субъекта Федерации.

В соответствии со статьей 72 Конституции РФ разграничение государственной собственности отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В силу статьи 214 ГК РФ разграничение государственной собственности осуществляется в порядке, установленном законом. [3, 190] А до его принятия действует Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». [12, 375].

1.2 Зарубежный и исторический опыт управления госимуществом

В конце XIX века прослеживается четкая тенденция усиления роли недвижимости в качестве объекта городских налогов и источника различных видов доходов местных бюджетов.

Сами города, конкурируя между собой в привлечении капиталов, стремились установить льготные ставки налогообложения для предпринимателей. Поэтому в центр внимания местных органов власти попали две проблемы - это муниципализация городских предприятий и усиление роли недвижимости в налоговой системе городов, а также создание новых самостоятельных форм ее обложения (обложение ренты и прироста ценности городской недвижимости). Наиболее крупные поступления давал налог с недвижимого имущества, в том числе с владельцев городских земельных участков. В статью "Доходы от недвижимого имущества" включались в первую очередь доходы с городских земель, сдаваемых во временное пользование (аренду) жителям города. [12, 383].

Система управления городской недвижимостью в России прошла длительный исторический путь становления. К концу XIX века управление недвижимым имуществом, расположенным на территории города, являлось уже не просто формой пополнения доходов городской казны, а инструментом решения комплекса пространственных, градостроительных, финансово-экономических проблем городского развития.

К основным формам воздействия государства и местных органов власти на рынок недвижимости в дореволюционный период можно отнести:

- создание информационной базы об объектах недвижимого имущества, находящихся на территории города;

- стоимостная оценка недвижимого имущества в целях справедливого налогообложения;

- налогообложение недвижимости, формирование доходной базы местных бюджетов;

- реализация имущественной политики местных властей, направленной на расширение и оптимизацию состава объектов недвижимости, находящихся в собственности города;

- стимулирование развития системы финансирования сделок с недвижимостью на основе совместного участия, различных форм партнерства городских властей, предпринимателей, финансовых институтов.

Рассмотрим, как шла реализация этих форм воздействия на рынок недвижимости как на уровне страны, так и в отдельных городах.

Рис. 2 Цели и задачи государственного регулирования госимуществом за границей.

Создание информационной базы об объектах недвижимого имущества, находящихся на территории города, всегда являлось основой для принятия управленческих решений в сфере рынка недвижимости. В России традиционно велись поземельные книги, проводились регистрация земельных участков, опись всех недвижимых имуществ, однако еще в конце XIX века городские земли в большинстве своем не были обмерены, а перечислены только по названиям[11, 381]..

Первая подробная опись земельных участков г. Москвы, а затем городской реестр недвижимости были составлены только в 1891 г. Перечень информации, необходимой органам городского управления для принятия решений, определялся экономическими условиями и со временем менялся. Указания по составу, перечню такой информации содержались в различных реестрах, инструкциях, правилах.

В 1902 г. опросные листы велись по трем направлениям: города и иные населенные пункты; городские и дачные имущества; отдельные помещения (квартирный листок). В специальные бланки вносились данные, относящиеся ко всему владению в совокупности, из каких бы разнородных частей оно ни состояло: жилые дома, надворные постройки и службы, торговые и промышленные помещения, склады, сады, огороды, пустыри и пр. Каждый участок земли, имеющий самостоятельную границу, считался отдельным владением, т.е. отдельной единицей описания. Не подлежали регистрации лишь временные сооружения (ярмарочные балаганы, передвижные и перевозные постройки). При описании указывались сведения о валовой доходности со всех построек данного владения, а также убытки от простоя каких-либо помещений.

Для установления справедливых налогов под контролем Министерства государственных имуществ проводилась оценка всех объектов недвижимости. Правила оценки для обложения земскими сборами были датированы 1893 г., а изменения к ним - 1899 г. Эти правила определяли, кем должна быть проведена оценка, кто должен входить в состав губернских, уездных оценочных комиссий, порядок действий комиссий, права их членов. Они содержали и подробный перечень имущества, которое подлежало или не подлежало оценке, порядок установления и утверждения оценок имущества, в том числе земель, лесов, недвижимого имущества в городских поселениях и сельских построек, фабрик, заводов, торговых и промышленных помещений.

В Москве была составлена Ведомость цен на городские земли. В 1914г. Москва была разделена на 17 частей (зон), и для каждой части установлена минимальная и максимальная цены квадратной сажени. Дифференциация цен доходила до 20 раз. Измерялись и оценивались не только земельные участки, но и постройки[14, 596].. За единицу измерения была выбрана кубическая сажень. Уже тогда различались хозяйства предпринимательские, которые возводили постройки в городах с целью извлечения дохода, и хозяйства потребительские, дома которых удовлетворяли только собственную потребность иметь жилище.

Для оценки различных видов недвижимого имущества принимались во внимание месторасположение, вид и назначение помещений, число комнат в помещении, состояние зданий, материал построек и т.д. Учитывались от 2-3 до 10 и более показателей, влияющих на валовую доходность. Средняя величина валового дохода за вычетом средней величины расходов по содержанию имущества (на очистку и ремонт тротуаров, дымовых труб, содержание дворника и ночного сторожа, на страхование, уплату повинностей и "доставление полицейских сведений в адресный стол") определяла чистую доходоспособность имущества в расчете на принятую единицу измерения для каждого городского района. Периодически проводилась переоценка городской недвижимости, что позволяло более правильно устанавливать налогообложение при изменении условий экономической жизни.

В конце XIX века прослеживается четкая тенденция усиления роли недвижимости в качестве объекта городских налогов и источника различных видов доходов местных бюджетов. Специалисты отмечают, что обложение промыслов и денежных капиталов никогда не играло серьезной роли в местных финансах. Движимый капитал труднее привлечь к обложению, и даже действующие законы устанавливали меньшие ограничения именно при обложении недвижимости. Сами города, конкурируя между собой в привлечении капиталов, стремились установить льготные ставки налогообложения для предпринимателей[13, 311].. Поэтому в центр внимания местных органов власти попали две проблемы - это муниципализация городских предприятий и усиление роли недвижимости в налоговой системе городов, а также создание новых самостоятельных форм ее обложения (обложение ренты и прироста ценности городской недвижимости).

Наиболее крупные поступления давал налог с недвижимого имущества, в том числе с владельцев городских земельных участков. В статью "Доходы от недвижимого имущества" включались в первую очередь доходы с городских земель, сдаваемых во временное пользование (аренду) жителям города.

1.3 Современное состояние, проблемы и перспективы управления госсобственностью в РФ

Формирование инновационной экономики, приобретающее для российского общества характер императива, невозможно без его соответствующего институционального обеспечения, т.е. без создания на законодательном уровне организационных, экономических и правовых условий развития национальной инновационной системы.

Соответствующие институциональные изменения требуются и в сфере отношений государственной собственности. Особый акцент на необходимости совершенствования институтов регулирования государственной собственности с целью расширения возможностей использования присущих ей системных резервов инновационного развития представляется целесообразным и далеко не лишним, поскольку переход к инновационной экономике невозможен без определенной активизации участия государственного сектора в этом процессе не только в качестве его организатора, но и в качестве активного субъекта его реализации. Данный вывод можно аргументировать тем, что современные тенденции экономического роста существенно повышают потребность общественного производства в использовании системообразующих качеств, системных резервов, которыми обладает государственная собственность.

Во-первых, это значительно большие возможности государственного сектора обеспечить высокое качество образования, востребованного новыми современными тенденциями технологического прогресса. На данном этапе качество знаний, получаемых в государственных высших учебных заведениях, безусловно, не на один порядок выше качества знаний, приобретаемых в большинстве частных институтов.

Во-вторых, это значительно большие возможности государства развивать фундаментальные научные исследования, значение которых неизмеримо возрастает в связи с тем, что они являются базой развития инновационной деятельности и способствуют удовлетворению растущих потребностей экономики в новых современных технологиях.

В-третьих, это высочайший уровень концентрации финансовых ресурсов в собственности государства, позволяющий использовать их для развития инновационного и научно-образовательного потенциала на основе реализации долгосрочных, наукоемких, высокорискованных инновационных технологических проектов, а также для воздействия, в том числе и через государственную контрактную систему, на развитие фундаментальной науки, а также отраслей и производств, имеющих ключевое значение для формирования инновационной экономики.

В-четвертых, это не до конца разрушенный технологический потенциал предприятий оборонно-промышленного комплекса, чудом сохранившийся в условиях многолетней деструктивной политики по отношению к ведущим отраслям обрабатывающей промышленности.

Наконец, это специфическая институциональная особенность государственной собственности, представляющая особый интерес для периода становления инновационной экономики, возможность, в случае необходимости, не подчинять процесс ее использования задаче перманентной максимизации прибыли. Данная особенность особенно актуальна для инновационной деятельности, отличающейся значительно более высокими рисками и высокой степенью неопределенности результатов.

Одним из ключевых направлений совершенствования управления государственной собственностью является радикальное повышение качества экономического законодательства, в той или иной степени воздействующего на отношения собственности, превратившегося в постоянно действующий источник серьезных деформаций отношений государственной собственности, не обеспечивающего в настоящее время ее достаточно надежную защиту от злоупотреблений и необходимые условия реализации ее потенциала. Низкое качество экономического законодательства, на наш взгляд, - основная причина неудовлетворительного качества управления государственной собственностью во всех ее сегментах.

Основное проявление низкого качества законодательного регулирования отношений государственной собственности - наличие многочисленных пробелов, сохраняющих за представителями бюрократического аппарата, наделенного полномочиями по распоряжению государственной собственностью, избыточные, нерегламенти- рованные права собственности. Наличие у государственных чиновников неучтенных законом прав собственности затрудняет полноценный контроль за процессом ее использования, блокирует процесс реализации ее потенциала и практически легализуют ее теневую приватизацию. Вот далеко не полный перечень такого рода пробелов, о которых много пишется и которые всем известны:

- неупорядоченность в течение всего периода реформирования российской экономики законодательного регулирования трансфертных цен, использование которых в качестве механизма офшорного бизнеса сокращает поступление доходов в бюджетную систему, увеличивает отток капитала из страны;

- низкое качество законодательного регулирования государственных закупок, позволяющее государственным чиновникам злоупотреблять громадными суммами бюджетных средств;

- существующая до сих пор возможность установления на законодательном уровне практически монопольных цен на услуги естественных монополий ( в том числе и государственных), темпы роста которых перманентно превышают темпы роста инфляции. Монопольные цены подавляют экономический рост в отраслях обрабатывающей промышленности, препятствуют диверсификации российской экономики, способствуя дальнейшей деиндустриализации страны, снижают жизненный уровень населения и поступления в бюджет из-за снижения налоговой базы во всех сферах деятельности, потребляющих услуги естественных монополий;

- чрезмерный либерализм в государственном регулирования офшорного бизнеса российских компаний, проявляющийся в легальной возможности использования офшорных схем при продаже активов крупных российских компаний. Продавая формально не активы, а офшорные структуры, владеющие ими, крупный бизнес уходит от налогообложения. По некоторым оценкам, 80 % сделок при продаже активов на фондовом рынке проходят через офшорные компании. В результате бюджетная система теряет миллиарды долларов налоговых доходов.

Приведем далеко не полный перечень пробелов законодательства, легализующих нарушение прав государственной собственности представителями бюрократического аппарата, обладающими полномочиями по управлению и распоряжению государственной собственностью. Многочисленные пробелы в экономическом законодательстве закрепляют за ними избыточные, нерегламентированные законом права собственности, злоупотребление которыми причиняет громадный ущерб государственной собственности, существенно снижает финансовую базу инновационного развития и реализации общенациональных интересов, расширяет масштабы коррупционных отношений.

Дополнительным аргументом в пользу признания первостепенности решения проблем полноценной защиты прав государственной собственности в процессе управления ее использованием и тем более в процессе дальнейшего реформирования отношений собственности может служить тот факт, что наличие легальных возможностей передела государственной собственности не только препятствует реализации общенациональных интересов, но и деформирует частную собственность, подавляя естественные мотивации ее субъектов к эффективной деятельности, поскольку передел государственной собственности, безусловно, менее затратный и менее рискованный способ максимизации прибыли по сравнению с инвестиционной и инновационной деятельностью. Широкие возможности его использования существенно снижают интерес экономических агентов к технической и технологической модернизации, к инвестициям в инновации.

Не меньший вред сохранение просчетов законодательства, создающих предпосылки для расширения масштабов коррупции, причиняет рыночным отношениям, поскольку в этих условиях конкуренция за доступ к административному ресурсу, позволяющему максимизировать прибыль за счет перераспределения государственной собственности, зачастую вытесняет конкуренцию за ее увеличение посредством снижения издержек производства и инвестиционной активности.

Жесткое сокращение масштабов теневой деятельности в сфере использования государственной собственности может стать мощным источником дополнительных доходов государственного бюджета и сокращения его дефицита. Кроме того, ликвидация пробелов и коррупциогенных норм в экономическом законодательстве, легализующих теневую приватизацию государственной собственности, приобретает характер императива в процессе реформирования отношений собственности, ориентированных в обозримой перспективе на обеспечение необходимых условий формирования инновационной экономки.

Учитывая, с одной стороны, критический характер дефицита финансовых ресурсов, необходимых как для выполнения социальных обязательств, так и для обеспечения перевода экономики на рельсы инновационного развития, с другой стороны, наличие существенных резервов их увеличения, неиспользуемых из-за низкого качества законодательных норм, регулирующих отношения государственной собственности, представляем целесообразной инвентаризацию Счетной палатой РФ экономического законодательства на предмет выявления и ликвидации пробелов и коррупциогенных норм, легализующих ее теневую приватизацию.

Наряду с пробелами законодательства, легализующими различные формы расхищения государственной собственности, на масштабы злоупотреблений бюрократического аппарата полномочиями по распоряжению ею сильное, если не основное, влияние оказывает юридическая непроработанность системы институтов ответственности государственных служащих за принятие решений, причиняющих ущерб государственной собственности и общенациональным интересам. Проблема юридической ответственности государственных служащих, в том числе и за злоупотребления полномочиями по распоряжению государственной собственности, до сих пор не получила адекватного решения в рамках реформирования и регулирования государственной службы. Право собственности, в том числе и государственной, становится ненадежным без налаженной системы юридической ответственности, без четкой и жесткой регламентации функций государственных служащих по распоряжению государственной собственностью. Между тем именно эти функции наименее регламентированы в нормативной базе, регулирующей государственную службу. В законе "О государственной службе" практически отсутствуют правовые нормы, устанавливающие принципы регламентации процедур по распоряжению государственной собственностью бюрократическим аппаратом и обеспечивающие его принуждение к соблюдению и защите прав государственной собственности.

В данной связи разработка системы эффективных, действенных институтов ответственности представителей бюрократического аппарата, по сути являющихся фактическими субъектами государственной собственности, за злоупотребления предоставленными им полномочиями по распоряжению ею, также должна занять центральное место в процессе повышения качества экономического законодательства.

В силу отмеченных обстоятельств программы реформирования отношений собственности, не предусматривающие радикальных мер по защите прав государственной собственности, не смогут оказать ожидаемого позитивного воздействия на процесс формирования инновационной экономики.

Разумеется, крайне важно, чтобы все названные выше и оставшиеся за кадром пробелы и коррупциогенные нормы законодательства, регулирующего экономические процессы, были достаточно оперативно компенсированы полноценными правовыми нормами, максимально исключающими возможность злоупотреблений со стороны представителей бюрократического аппарата по отношению к государственной собственности. Но в то же время необходимо отметить, что преодоление упущений законодательной базы не сводится только к устранению многочисленных "пробелов", облегчающих злоупотребления в процессе распоряжения государственной собственностью. Это лишь часть большой работы по устранению дефектов законодательства, успех которой во многом зависит от того, насколько она ориентирована на нейтрализацию не только вышеназванных пробелов и коррупциогенных норм, но и причин их возникновения и длительной консервации.

Одним из таких источников является, на наш взгляд, игнорирование системного подхода к организации управления государственной собственностью, проявляющееся, в частности, в отсутствии официальной концепции управления ею.

Ущерб, причиняемый многочисленными серьезными, но имеющими тем не менее частный характер, упущениями законодательства, усугубляется отсутствием единой для всех сегментов государственной собственности, законодательно оформленной концепции управления государственной собственностью, которое не компенсируется наличием безусловно нужных, но разрозненных законодательных актов, имеющих отношение к регулированию отношений государственной собственности4.

Думается, что одной из необходимых предпосылок, исключающих или сокращающих количество "пробелов" в законодательстве, является разработка, кроме действующих законодательных актов, регулирующих процесс управления отдельными сегментами государственной собственности (Бюджетный кодекс, Налоговый кодекс, Земельный кодекс, Лесной кодекс, закон "О государственных и муниципальных предприятиях", закон "О недрах" и др.), единого законодательного документа, устанавливающего общие принципы регулирования отношений государственной собственности с учетом ее специфики. В нем должны быть сформулированы концептуальные основы управления государственной собственностью и определены (с учетом всех аспектов ее специфики) основные параметры институционального обеспечения ее функционирования, в частности:

- критерии отнесения различных объектов собственности к собственности государственной;

- принципы управления, общие для всех ее сегментов;

- принципы ее надежной правовой защиты;

- принципы правового принуждения ее субъектов к ее сохранению и эффективному использованию;

- принципы определения меры ответственности за ущерб, причиняемый государственной собствнности;

- система эффективных форм, методов и процедур государственного, вневедомственного и общественного контроля за ее целевым и эффективным использованием.

Специальное, отдельное внимание при совершенствовании законодательной базы, регулирующей функционирование государственной собственности, должно быть уделено разработке системы мер по ее защите, что объясняется спецификой ее подлинного субъекта - общества, заключающейся в невозможности его персонификации, препятствующей его участию в управлении своей собственностью. Поэтому для полноценной защиты государственной собственности явно недостаточно только общих для всех форм собственности институтов и механизмов, принуждающих к соблюдению прав собственности. Необходимы дополнительные методы ее защиты, поскольку она нуждается в защите не только и, возможно, не столько от субъектов других форм собственности, сколько от собственных субъектов в лице представителей бюрократического аппарата, наделенного полномочиями собственника.

Необходимость учитывать данное обстоятельство должна, на наш взгляд, иметь приоритетное значение при разработке концепции и стратегии управления государственной собственностью, с тем чтобы исключить возможность злоупотреблений правами и полномочиями собственника со стороны бюрократического аппарата всех уровней управления. Нерешенность данной проблемы резко снижает эффективность любых других мер (даже самых совершенных) по повышению качества управления государственной собственностью, поскольку способствует трансформации прав государственной собственности в частные права представителей органов власти и неформальной институционализации коррупционных отношений.

С целью активизации работы по повышению качества государственного регулирования процесса распоряжения государственной собственностью представляется необходимым провести тщательную инвентаризацию независимыми экспертами, например Счетной палатой РФ и Общественной палатой, нормативной и законодательной базы, регулирующей деятельность госслужащих, связанную с распоряжением государственной собственностью. Целесообразно в процессе инвентаризации акцентировать внимание на выявлении пробелов и упущений в регламентации деятельности тех органов власти и звеньев управления, которые обладают полномочиями по распоряжению государственной собственностью.

Формирование на законодательном уровне более эффективной системы институтов принуждения органов власти (всех ветвей и всех уровней), уполномоченных управлять государственной собственностью, к ее сохранению, воспроизводству и эффективному использованию является ключевым направлением обеспечения защиты государственной собственности от злоупотреблений бюрократического аппарата. Использование более жестких, более эффективных норм его принуждения к сохранению и эффективному использованию государственной собственности позволит если не устранить полностью, то существенно нейтрализовать негативное воздействие на ее эффективность ее основного "провала" - отсутствия у представителей органов власти, осуществляющих полномочия собственника, естественных мотиваций ее сохранять и эффективно использовать.

Данные нормы должны обеспечить на законодательном уровне не только жесткую и детальную регламентацию всех процедур по распоряжению государственной собственностью, но и меры неотвратимой ответственности (в том числе и уголовной) за соблюдение установленных регламентов, обязательно адекватные ущербу, причиненному государственной собственности.

Глава 2. Анализ способов и механизмов использования государственного и муниципального имущества

2.1 Анализ механизмов приватизации государственного имущества

Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на 2011-2013 годы, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2010 № 2102-р (далее - Программа приватизации) обеспечил развитие процессов структурного преобразования государственного сектора экономики, начатых в предыдущие годы, для достижения целей перехода к инновационному социально ориентированному развитию экономики.

В соответствии с установленной целью Программы приватизации Федеральным агентством по управлению государственным имуществом организована планомерная работа по приватизации федерального имущества, направленная на последовательную реализацию следующих задач:

создание условий для привлечения внебюджетных инвестиций в развитие акционерных обществ на основе новых технологий;

сокращение государственного сектора экономики в целях развития и стимулирования инновационных инициатив частных инвесторов;

улучшение корпоративного управления;

стимулирование развития фондового рынка;

формирование интегрированных структур в стратегических отраслях экономики;

формирование доходов федерального бюджета.

В 2011 году Росимуществом существенно расширено информационное сопровождение продаж приватизируемого федерального имущества. В частности, осуществлялось:

- размещение информации о приватизируемом имуществе в официальном бюллетене Росимущества «Государственное имущество»;

- размещение дополнительной информации для потенциальных инвесторов на сайте Росимущества (www.rosim.ru);

- размещение дополнительной информации Росимущества, а также сведений о финансово-хозяйственной деятельности приватизируемых обществ на сайте www.privatize.ru;

- подготовка и направление в ведущие информационные агентства пресс-релизов при объявлении торгов;

- проведение совещаний, круглых столов, брифингов, направленных на привлечение внимания потенциальных инвесторов к приватизируемым активам;

- выездные мероприятия в регионах, общение с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, представителями регионального бизнеса, кредитными организациями, руководителями акционерных обществ;

- выпущен первый номер издания «Вестник приватизации», целью данного издания является привлечение как можно более широкого круга заинтересованных лиц к процессу приватизации федерального имущества и обсуждение актуальных вопросов в сфере управления государственной собственностью, а также эффективного сотрудничества федеральных органов власти и инвестиционных банков.

Плановое задание по перечислению в федеральный бюджет доходов от продажи имущества, находящегося в федеральной собственности, и пакетов акций акционерных обществ (доходы от приватизации), установленное на 2011 год Программой приватизации, составляло 6 млрд. рублей (без учета крупных продаж).

По итогам 2011 года сумма средств от продажи приватизируемого имущества, подлежащих перечислению в доход федерального бюджета, составила 23, 58 млрд. рублей, в том числе 10,02 млрд. руб. по итогам продаж, не включенных в план (программу) приватизации на 2011-2013 годы, и 13,56 млрд. руб. по плану (программе) приватизации на 2011-2013 годы.

Кроме того, в феврале 2011 года успешно была завершена сделка по отчуждению находящихся в федеральной собственности 10% акций (точнее 10% минус 2 акции) ОАО «Банк ВТБ». Полномочия по организации и осуществлению от имени Российской Федерации отчуждения находящихся в федеральной собственности акций ОАО «Банк ВТБ» были возложены в соответствии с агентским договором на ООО «Меррилл Линч Секьюритиз». Сбор предложений о покупке акций ОАО «Банк ВТБ» организовывали банки Merrill Lynch совместно с Deutsche Bank и «ВТБ Капитал» (совместные букраннеры и андеррайтеры). Сумма сделки составила 95,68 млрд. руб., что в структуре дохода от приватизации в 2011 г. составила порядка 79%.

В декабре 2011 г. была заключена сделка по отчуждению пакета акций ОАО «Издательство «Просвещение». Полномочия по организации и осуществлению от имени Российской Федерации отчуждения находящихся в федеральной собственности акций ОАО «Издательство «Просвещение» были возложены в соответствии с агентским договором на ОАО «Газпромбанк». Сумма сделки составила 2,25 млрд. руб.

Таким образом, доходы от приватизации в 2011 году составляют 121,51 млрд. руб. (с учетом денежных средств, поступление которых в соответствии с договорами купли-продажи, заключенными по результатам продаж, состоявшихся в конце декабря 2011 г., произойдет в начале 2012 г.)

В области приватизации акций (долей в уставных капиталах) хозяйственных обществ необходимо отметить следующее.

В Программу приватизации на 2011- 2013 годы включены акции 1345 открытых и 40 закрытых акционерных обществ и доли в уставных капиталах 11 обществ с ограниченной ответственностью.

Отраслевая структура Программы приватизации представлена ниже, в приложении 1.

Из числа акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, подлежавших приватизации, не могли быть представлены к продаже акции (доли в уставных капиталах) 136 обществ, в том числе:

- 31 общество, находящееся в стадии банкротства;

- 6 обществ, находящихся в стадии ликвидации либо ликвидированных;

- 11 обществ, не ведущих финансово-хозяйственную деятельность;

- 55 обществ, акции которых планировались к внесению в уставные капиталы интегрированных структур, в связи с принятием Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации решений о создании соответствующих государственных корпораций и вертикально-интегрированных структур;

- 33 обществ по иным основаниям (проблемы с ценными бумагами и иные причины).

Таким образом, в соответствии с Программой приватизации было возможно представить к продаже акции (доли в уставных капиталах) 1260 хозяйственных обществ.

В 2011 г. было проведено 8 конкурсов и заключено 34 государственных контракта на сумму 56 813 154 рублей по оценке 1011 обществ. В отношении 249 общества Росимущество воспользовалось правом бесплатной актуализации отчетов об оценке согласно условиям государственных контрактов, заключенных в 2009 и 2010 годах.

В отношении 1002 обществ поступили отчеты об оценке, что составляло 79,5% от общего количества обществ возможных к приватизации, из которых было принято (подготовлены положительные заключения) 940 отчетов об оценке, что составляет 73,8 % от общего количества обществ возможных к приватизации. Также с целью непрерывного исполнения прогнозного плана (программы) приватизации повторно было актуализировано и представлено 54 отчета об оценке, из которых 32 отчета об оценке были приняты (выданы положительные заключения).

В 2011 году Росимуществом были изданы распоряжения об условиях приватизации акций (долей в уставных капиталах) 768 хозяйственных обществ, предусматривавшие их продажу, что составляет 61 % от числа хозяйственных обществ, приватизация которых возможна в 2011 -2013 годах.

В течение 2011 года были опубликованы информационные сообщения о продаже акций (долей в уставных капиталах) 726 обществ, из которых проданы акции (доли в уставных капиталах) 322 обществ. Кроме того, в 2011 году были проданы пакеты акций 38 обществ, не включенных в прогнозный план (программу) приватизации на 2011-2013 годы. Таким образом, в 2011 году было продано 360 пакетов акций.

На аукционах с открытой формой подачи предложений по цене приватизируемого имущества было продано 219 объектов, на аукционах с закрытой формой подачи предложений о цене приватизируемого имущества 29 объектов. Было проведено 8 продаж в порядке реализации преимущественного права акционерами (участниками) закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. 24% состоявшихся продаж осуществлено посредством публичного предложения (86 продаж), 5 % - без объявления цены (18 продаж). Информация представлена на рисунке 2.1.

Рисунок 2.1. Распределение по способам продаж в 2011 г.

Анализ структуры состоявшихся продаж по способам показывает, что на долю первичных продаж (преимущественное право и все виды аукционов) приходится 71% приватизированных предприятий, в то время как на долю вторичных способов продаж (продажа посредством публичного предложения и продажа без объявления цены) - 29%.

Доход от первичных продаж (преимущественное право, аукционы) составил 20,85 млрд.руб., или 88 % от общей суммы средств, подлежащих перечислению в бюджет, тогда как доход от вторичных продаж (публичное предложение и продажа без объявления цены) - 2,73 млрд.руб., или 12 %.

Анализ результативности использования различных способов продажи по итогам 2011 г. представлен на рисунке 2.2.

Рисунок 2.2. Информация об эффективности проводимых продаж (по способам).

Из рисунка 2.2 следует, что самыми результативными, имея ввиду положительный результат продажи, оказались и продажи без объявления цены (из 19 продаж состоялись 18) и закрытые аукционы, самый низкий показатель (46,7%) - у продаж посредством публичного предложения. Средняя по всем способам результативность составила 60,5%.

Количественное соотношение несостоявшихся продаж в зависимости от способа (см. рис.2.3) и от размера выставленного на продажу пакета акций (см. рис. 2.4) представлено ниже.

Рисунок 2.3. Соотношение несостоявшихся продаж в зависимости от

способа приватизации.

Рисунок 2.4. Соотношение несостоявшихся продаж в зависимости от размера выставленного на продажу пакета акций.

Количество непроданных пакетов акций в 2011 году со 100% участием государства составило 73%. Этот показатель превышает количество проданных пакетов с аналогичным участием государства. Другая ситуация с пакетами акций с долей участия государства от 25% до 50%, а также менее 25%, количество реализованных на торгах превышает количество аналогичных пакетов несостоявшихся продаж, что показывает рост интереса владельцев пакетов предприятий и частных инвесторов к блокирующим пакетам акций этих предприятий.

Анализ динамики показателей исполнения прогнозного плана по годам позволяет сделать вывод, что мероприятия, проведенные Росимуществом и его территориальными управлениями в 2011 году, включающие как работу с потенциальными инвесторами, так и расширение информационного сопровождения продаж, позволили достичь существенного роста количества и эффективности продаж государственных пакетов акций (долей в уставных капиталах), и показать результаты работы, значительно превышающие показатели предыдущих лет (см рис. 2.5).

Рисунок 2.5. Динамика показателей исполнения прогнозного плана по годам.

2.2 Анализ механизма аренды госимущества

В целях осуществления контроля за соблюдением федерального законодательства и поручений Президента Российской Федерации, в том числе по вопросам управления и распоряжения федеральным имуществом, Росимуществом в соответствии с Положением о порядке проведения проверок деятельности территориальных органов Федерального агентства по управлению государственным имуществом, утвержденным приказом Росимущества от 4 марта 2009 г. № 57, организуются и проводятся проверки деятельности территориальных управлений Росимущества (комплексные, тематические, контрольные), том числе с привлечением работников других структурных подразделений Росимущества.

В 2011 году проведено 54 проверки деятельности территориальных управлений Росимущества, в том числе 19 комплексных (из них 1 - внеплановая проверка), 17 - контрольных, 18 тематических (из них 8 - внеплановых проверок). Распоряжениями Росимущества от 20 октября 2011 г. № 2508-р, от 20 декабря 2011 г. № 3215-р проверки деятельности 14-ти территориальных органов Росимущества перенесены на 2012 год.

По результатам проведенных проверок территориальным управлениям Росимущества вынесены предписания о необходимости устранения выявленных нарушений, а также неукоснительного соблюдения законодательства Российской Федерации, регулирующего вопросы управления и распоряжения федеральной собственностью. Территориальными управлениями Росимущества составлены планы устранения выявленных недостатков и нарушений. Акты проверок территориальных органов направлены в Генеральную прокуратуру Российской Федерации для принятия в порядке надзора мер прокурорского реагирования в случае необходимости.

Также информация о результатах проверки учитывается при подведении итогов работы территориального управления за год, при премировании руководителя (и.о. руководителя) территориального управления (в соответствии с приказом Росимущества от 15 июня 2011 г. № 212, а также при проведении организационно-штатных мероприятий в территориальных органах Росимущества).

В целях организации работы территориальных органов, улучшения их взаимодействия с центральным аппаратом Росимущества в 2011 г. было проведено расширенное совещание с участием всех территориальных управлений Росимущества.

В части организации работы территориальных органов в сфере передачи в аренду федерального имущества необходимо отметить следующее.

Центральным аппаратом Росимущества на основании анализа предложений территориальных управлений были подготовлены плановые задания на 2011 г. для территориальных органов по обеспечению поступлений в федеральный бюджет прочих доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов власти и созданных ими учреждений (за исключением имущества федеральных автономных учреждений, далее - Доходы от аренды), утвержденные приказом Росимущества от 23 марта 2011 г. № 88 «О мерах по выполнению бюджетного задания на 2011 год» (в редакции приказа Росимущества от 2 декабря 2011 г. № 374), в соответствии с которым территориальным органам необходимо было за истекший год обеспечить поступление Доходов от аренды в федеральный бюджет в размере 1 440 000 тыс. руб.