Анализ оснований наступления ответственности по соглашениям о перераспределении полномочий между муниципальными образованиями разного типа показывает их ярко выраженную комплексную природу. Так можно выделить:

1)неперечисление или несвоевременное перечисление бюджетных средств;

2)наличие ущерба;

3) невыполнение или надлежащее исполнение органами местного самоуправления переданных полномочий по решению вопросов местного значения.

Неперечисление или несвоевременное перечисление бюджетных средств может повлечь применение финансовых санкций. Именно этот вид последствий чаще всего фигурирует в текстах соглашений. Наличие ущерба может повлечь применение гражданско-правовой ответственности.

Вопрос об ответственности за невыполнение или ненадлежащее исполнение органами местного самоуправления переданных полномочий по решению вопросов местного значения является самым малоисследованным и сложным. Очевидно, что в данном случае речь должна идти о муниципальной ответственности.

В случае не перечисления либо несвоевременного перечисления бюджетных средств сторона-исполнитель должна освобождаться от привлечения к ответственности. В соглашении этот вопрос должен быть урегулирован отдельным пунктом. В случае неполного перечисления денежных средств выполнение полномочий, а, следовательно, и ответственность должны быть пропорциональны перечисленным денежным средствам. Этот вопрос также должен быть урегулирован соглашением сторон; причем необходимо указать, кто и как определяет это «пропорциональное сокращение исполняемых полномочий».

Неисполнение или ненадлежащее исполнение переданных полномочий в оговоренный в соглашении период времени может повлечь:

· - возврат полученных денежных средств (в данном случае можно ставить о полном возврате в случае неисполнения полномочий либо частичном возврате денежных средств в случае ненадлежащего исполнения полученных полномочий);

· - обязывание стороны-исполнителя в иной временной период за счет собственных средств исполнения полномочий (причем в данном случае речь пойдет о расходовании средств из бюджета стороны-исполнителя, поэтому необходимо учитывать требования бюджетного законодательства).

Следует также учитывать, что сторона-исполнитель может исполнить данные обязательства добровольно (в этом случае необходимо решение представительного органа, поскольку речь идет о бюджетных средствах) либо принудительно (в этом случае необходимо обращение в суд).

Правовые основы увольнения главы местной администрации, досрочного прекращения полномочий выборного органа заложены в части 3 статьи 45 Федерального закона № 131-ФЗ в которой указано, что нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения, является основанием увольнения главы местной администрации или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления. В названной статье данные меры ответственности предусматриваются как самостоятельные. Вместе с тем не определена процедура привлечения к ответственности, отсутствует взаимосвязь с иными статьями Закона, в том числе в части досрочного прекращения их полномочий. Так, в ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ содержится закрытый перечень оснований досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, где данное основание отсутствует. В то же время в ч. 3 ст. 45 говорится не о представительном, а о выборном органе местного самоуправления. Поэтому более подробно данный вопрос должен быть урегулирован в уставе муниципального образования.

Основания досрочного прекращения полномочий главы местной администрации изложены в виде закрытого перечня в ч. 10 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ и также не содержат указание на возможность увольнения в связи с нарушением срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения

В ст. 74.1 предусмотрена возможность удаления главы муниципального образования в отставку. Решение принимается представительным органом муниципального образования либо по собственной инициативе, либо на основании обращения главу субъекта РФ.

Основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку являются:

· - решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие возникновение значительной просроченной задолженности муниципального образования по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств (п. 2 ч. 1 ст. 75);

· - решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие возникновение нецелевое расходование бюджетных средств, предоставленных на осуществление отдельных переданных государственных полномочий (п. 3 ч. 1 ст. 75);

· - неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению иных полномочий, предусмотренных комментируемым законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования;

· - неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;

· - неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд.

Основания ответственности в системе местного самоуправления для субъектов, наделенных правом принимать решения по вопросам местного значения, указаны в главе 10 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Статья 21 Закона предусматривает ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий. Основанием данного вида ответственности является исполнение или неисполнение делегированных полномочий.

Выделяются следующие основания для привлечения к ответственности:

1) утрата доверия;

2) издание незаконных правовых актов;

3) неисполнение или ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий.

Ответственность должностных лиц местного самоуправления в случае утраты доверия. В соответствии с ч. 2 ст. 71 ФЗ N 131-ФЗ от 2003 г. население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления. В соответствии с ней основания наступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований.

Право населения на отзыв депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления закреплено только на местном уровне. В юридической литературе такой принцип, определяющий статус депутатов, называется принципом императивного мандата.

Ответственность должностных лиц органов местного самоуправления в случае издания незаконных правовых актов. В случае совершения указанных действий представительный орган местного самоуправления может быть распущен, а должностное лицо органа местного самоуправления - отрешено от должности.

Механизм реализации роспуска представительного органа муниципального образования закреплен в ст. 73 ФЗ от 2003 г.

Представительный орган местного самоуправления может быть распущен только при наличии двух обязательных условий: если нормативный правовой акт, признанный судом противоречащим законодательству, не отменен и если это повлекло нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или нанесение иного вреда.

К ответственности может быть привлечен глава муниципального образования (местной администрации) в виде отрешения от должности.

Основанием отрешения от должности главы муниципального образования (местной администрации) является не только принятие незаконного нормативного правового акта, но и совершение иных действий (в том числе принятие незаконного акта, не носящего нормативного характера), влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ. В любом случае, эти действия должны быть подтверждены решением суда.

Глава муниципального образования (местной администрации) отрешается от должности правовым актом высшего должностного лица субъекта РФ.

Ответственность органов и должностных лиц органов местного самоуправления в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения отдельных государственных полномочий. Ответственность органов и должностных лиц органов местного самоуправления перед государством может наступить также в случаях ненадлежащего осуществления ими отдельных государственных полномочий. Органы и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Конкретные виды ответственности за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий ФЗ N 131-ФЗ от 2003 г. не установлены. Отдельные меры ответственности за совершение вышеуказанных действий в настоящее время установлены законодательством субъектов РФ. Например, Закон Республики Башкортастан "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Башкортостан" от 22 декабря 2005 г. в качестве санкций за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственных полномочий, которые могут быть применены к органам местного самоуправления, называет отзыв переданных полномочий.

В определенных случаях за неисполнение или ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий к органам и должностным лицам органов местного самоуправления могут быть применены санкции, предусмотренные ст. 73 и 74 ФЗ N 131-ФЗ от 2003 г. Кроме того, в случае если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом, к ним могут быть применены меры, предусмотренные ст. 75 ФЗ N 131-ФЗ от 2003 г. (временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления).

Органы местного самоуправления в любом случае не могут нести ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственных полномочий, переданных им с нарушением требования ст. 19 ФЗ N 131-ФЗ от 2003 г.

2.2 Муниципально-правовая ответственность перед государством в рамках передаваемых государственных полномочий

Ответственность органов местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.

Наступление ответственности органов местного самоуправления за нарушение законодательства не вызывает сомнений, тем более что это нарушение должен фиксировать суд своим решением.

Однако это законодательное определение ответственности органов местного самоуправления перед государством представляется спорным, так как в соответствии со ст. 45 Налогового Кодекса РФ взыскание налога с организаций производится без решения суда. Следовательно, если органы местного самоуправления нарушили налоговое законодательство в части неуплаты налогов, то этот факт решением суда не устанавливается, но в то же время является фактом нарушения федерального законодательства. Судебное разбирательство может быть позже, если налогоплательщик с чем-либо не согласен. Следовательно, ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством должна наступать в случае нарушения законодательства, что не всегда может быть подтверждено решением соответствующего суда. В этом случае если одна из сторон оспаривает нарушение, то тогда применяются процессуальные процедуры разбирательства в суде.

По поводу необходимости контроля государства за соблюдением органами местного самоуправления своих уставов могут возникнуть определенные сомнения, ведь принятие устава муниципального образования - это компетенция самого населения либо его выборного представительного органа. Однако, учитывая то, что устав как основной нормативный правовой акт муниципального образования подлежит государственной регистрации и регулируемые им отношения связаны с осуществлением публично-правовой власти, государственный контроль за его соблюдением просто необходим. Кроме того, как справедливо замечает М.А. Краснов, нельзя полагаться при контроле за соблюдением положений устава муниципального образования только на население, поскольку "население может быть в отдельных случаях само заинтересовано в нарушении устава муниципального образования, если такое нарушение представляется жителям целесообразным" Краснов М.А. Проблемы ответственности в местном самоуправлении // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. - М., 1998. - С. 192..

Данный вид муниципально-правовой ответственности перед государством наступает при осуществлении органами местного самоуправления как своих собственных, так и делегированных государственных полномочий и закреплен в ст. 72 Федерального закона N 131.

Передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления оформляется законом субъекта РФ, их неисполнение образует состав правонарушения, значит, условия наступления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за неисполнение делегированных государственных полномочий аналогичны условиям ответственности при реализации собственной компетенции.

Нельзя не заметить, что закон устанавливает ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за нарушения, различные по своей природе; за нарушение действующего законодательства, а также за неисполнение отдельных государственных полномочий. И если в первом случае процедура регламентирована достаточно подробно, во втором -- процедуру и характер ответственности закон обходит молчанием.

При этом должен соблюдаться принцип соответствия полномочий и ответственности, т.е. ответственность за выполнение определенной функции не должна превышать объем предоставленных полномочий, но не должна быть и меньше этих полномочий.

Законодатель отдельно закрепляет ответственность представительного органа муниципального образования перед государством, которая наступает в случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт. Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования (ст. 73 Федерального закона N 131).

В соответствии с п.1 ст.73, представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, принявший нормативный правовой акт, который признан судом, противоречащим федеральному законодательству и законодательству субъектов РФ, уставу муниципального образования, обязаны в установленный решением суда срок отменить данный нормативный правовой акт или отдельные его положения, а также опубликовать информацию о решении суда в течение десяти дней со дня вступления решения суда в силу.

И тут же законодатель устанавливает санкцию: в случае, если представительным органом местного самоуправления, главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, которые признаны судом противоречащими законодательству и при этом повлекли признанные судом нарушение прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен, полномочия главы муниципального образования могут быть досрочно прекращены путем отрешения его от должности.

На этот раз законодатель четко и последовательно расписывает механизм привлечения к ответственности полномочных лиц.

Законодатель четко отграничивает органы исполнительной власти РФ и субъектов РФ, которые полномочны принимать решения о роспуске и отрешении представительных органов местного самоуправления и глав муниципального образования.

В случае, если представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования в течение месяца со дня вынесения (объявления) письменного предупреждения не приняли мер по исполнению решения суда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен, а глава муниципального образования может быть отрешен от должности не позднее шести месяцев со дня вступления в силу решения суда, являющегося основанием для роспуска представительного органа местного самоуправления, отрешения главы муниципального образования от должности:

В случае, если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда представительным органом местного самоуправления не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, а законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не приняты вышепредусмотренные меры, то в соответствии с пунктом 1 статьи 73 Закона высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе внести в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона о роспуске представительного органа местного самоуправления (п.1 ст.73 Закона).

Кроме того, устанавливается ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством, которая реализуется высшим должностным лицом субъекта РФ в случае:

1) издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

2) совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда (ст. 74 Федерального закона N 131).

На незаконное решение выборного органа прокурором должен вноситься протест. Если протест прокурора не рассмотрен в установленный срок или отклонен, то прокурор вправе обратиться в суд.

В установленном законом порядке решения выборных органов местного самоуправления могут быть обжалованы в суд физическими и юридическими лицами.

В случае установленных судом нарушений органами и должностными лицами местного самоуправления законодательства законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ может обратиться в соответствующий суд за заключением о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции и законам РФ, конституции, уставу и законам субъекта РФ, уставу муниципального образования. Заключение суда о признании несоответствия деятельности органа или должностного лица местного самоуправления указанным нормативным правовым актам является основанием для рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ вопроса о прекращении полномочий соответствующего выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления.

Поскольку такое прекращение полномочий должно осуществляться в соответствии с законом субъекта РФ, то целесообразно в нем более полно раскрыть и конкретизировать вышеприведенное положение.

Во-первых, здесь важно учитывать субъективную сторону нарушения, выражаемую через категорию вины.

Учесть субъективный фактор при принятии незаконного решения с достаточной объективностью может только суд. Например, выяснить, отдавали ли депутаты себе отчет в том, что, голосуя за данный акт, они прямо нарушают закон, руководствуясь лишь соображениями целесообразности. Либо суд может учесть, что предыдущие решения представительного органа хоть и были несколько раз отменяемы, но незаконность их была не очевидна депутатам в силу неопределенности норм того закона, которому принятое решение противоречило.

К тому же не всякое нарушение закона должно становиться основанием для досрочного прекращения полномочий. Здесь требуется осторожный и весьма взвешенный подход. Следует учитывать и степень тяжести нарушения. И только в случае грубого нарушения закона, повлекшего либо которое могло повлечь существенные неблагоприятные последствия, необходимо применять крайнюю меру ответственности в виде досрочного прекращения полномочий.

Эту ответственность следует осуществлять в виде двух мер:

1) предупреждения о возможности роспуска;

2) досрочного прекращения полномочий.

При этом они должны применяться в случае ответственности перед государством только последовательно, так как досрочный роспуск - это весьма серьезное и дорогостоящее мероприятие. К тому же без обязательного применения предупреждения о возможности роспуска сразу наступает карательный фактор ответственности, в то время как главным в механизме ответственности является аспект предупредительный.

Роспуск должен носить чрезвычайный характер, когда все другие средства воздействия на представительный орган исчерпаны.

Решение вопроса о роспуске представительного органа местного самоуправления за нарушение устава муниципального образования целесообразно принимать только с учетом мнения населения.

Государственный контроль и ответственность перед государством не означают ограничение автономии местного самоуправления. Их следует рассматривать как естественный противовес правам, которые предоставлены и гарантированы законодательством местным сообществам.

ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ ПРИВЛЕЧЕНИЯ К ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕСТВЕННОСТИ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Поскольку орган или должностное лицо местного самоуправления в соответствии со своими функциями предпринимают определенные действия, которые могут привести не только к позитивным, но и к негативным последствиям, они должны быть поставлены в условия, минимизирующие возможность нарушения интересов государства и населения муниципального образования, физических и юридических лиц, т.е. влекущие юридическую ответственность за нарушение этих интересов Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. - М., 2005. - С. 321..

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 16 октября 1997 г. № 14-П подчеркнул, что для того чтобы обеспечить реализацию конституционных положений, а также защитить права граждан (в том числе право на осуществление местного самоуправления) от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем гарантировать муниципальным образованиям защиту от необоснованного вмешательства в их деятельность, Российская Федерация как суверенное государство вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Досрочное прекращение полномочий - при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов и как разновидность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления.

При решении вопроса об ответственности органов местного самоуправления, их должностных лиц важно учитывать и то, какой интерес (частный или публичный) нарушен деянием ответственного субъектаЧерногор Н.Н. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (теоретико-правовые проблемы). М., 2006. С. 86.. На практике не всегда бывает просто выделять основания ответственности - частные и публичные, определять, связаны они или не связаны непосредственно с осуществлением местного самоуправления.

Весьма показательно обращение главы муниципального образования «Хангаласский улус» в Конституционный суд Республики Саха (Якутия) в связи с тем, что группа граждан, проживающих на территории муниципального образования, пытались инициировать голосование по отзыву главы муниципального образования. В качестве оснований отзыва послужили отдельные его действия и распоряжения, связанные с организацией паромной переправы и увольнением муниципального служащего. В судебном порядке решение главы об увольнении было отменено как изданное с нарушением требований закона. По мнению некоторых исследователей, в данном случае наступает ответственность перед физическими и юридическими лицами, поскольку решениями главы муниципального образования нарушены нормы трудового и гражданского права. При этом речь может идти о восстановлении нарушенных прав или возмещении причиненного ущербаСтепанова А.А. К вопросу об отзыве главы муниципального образования // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 8. С. 34 - 38.. Однако Конституционный суд Республики Саха (Якутия) довольно однозначно рассматривает данные правонарушения как основание муниципально-правовой ответственностиПостановление Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 13 декабря 2005 г. № 10-П..

Статья 70 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривает наступление ответственности только в соответствии с федеральными законами. Иными словами, механизмы юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц должны регулироваться только федеральными законами; вместе с тем это не исключает наличия в федеральных законах норм, предусматривающих иной уровень правового регулирования.

В названной статье перечислены субъекты, перед которыми наступает ответственность: население муниципального образования, государство, физические и юридические лица.

Каждому из названных субъектов соответствует свой вид юридической ответственности. Обычно выделяют такие виды отраслевой юридической ответственности, как уголовную, административную, конституционно-правовую, муниципально-правовую, дисциплинарную, гражданскую.

При характеристике особенностей привлечения к юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц следует учитывать, что не всегда бывает просто провести грань между органами местного самоуправления и их должностными лицами. Так, в Определении Конституционного Суда РФ от 26 сентября 1996 г. № 92-О подчеркивается, что понятия «органы местного самоуправления» и «должностные лица местного самоуправления» не являются взаимоисключающими: должностное лицо местного самоуправления в зависимости от круга его полномочий может выступать и в качестве органа местного самоуправления.

«Должностное лицо» - это категория, которой оперируют все отрасли права и законодательства. Данную категорию можно встретить в текстах многих нормативных актов (Конституция РФ, УК РФ, КоАП РФ, ГК РФ и др.), но далеко не всегда в этих нормативных актах раскрывается ее содержание, что приводит к различному отраслевому толкованию. Следует констатировать, что легальные определения этого термина содержатся в УК РФ (ст. 285), КоАП РФ (ст. 2.4) и Федеральном законе № 131-ФЗ (ст. 2). Такая многозначность в понимании должностного лица, безусловно, создает проблемы в правоприменении.

Например, рассматривая вопрос о законности досрочного прекращения полномочий председателя представительного органа местного самоуправления, Президиум Верховного Суда РФ в Постановлении от 27 июня 2001 г. № 43пв01 (Сахалинская область) отметил, что в соответствии с п. 1 ст. 1 действовавшего на тот момент Федерального закона № 154-ФЗ выборным должностным лицом местного самоуправления признается должностное лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения. Председатель представительного органа местного самоуправления наделен лишь полномочиями по решению организационных вопросов (созывает сессии районного собрания, руководит работой аппарата и т.д.). Следовательно, не обладая собственной компетенцией по решению вопросов местного значения (п. 3 ст. 14, п. 3 ст. 16 Федерального закона № 154-ФЗ), председатель районного собрания не может быть признан выборным должностным лицом местного самоуправления.

Вопрос о статусе выборных должностных лиц возникает и при рассмотрении иных проблем. Например, в Обнинске (Калужская область) один из жителей города обращает внимание на подмену понятия: вместо ответа представительного органа за подписью председателя получен ответ от председателя «На мое предложение «Об отчетах перед избирателями представительного органа и его членов» (регистрационный номер 03-728 от 13 ноября 2006 года) мною получено письмо на бланке Обнинского городского Собрания за подписью председателя городского Собрания. Считать его ответом Обнинского городского Собрания исходя из требований Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» № 59-ФЗ от 2 мая 2006 года не представляется возможным - это ответ должностного лица на предложение, направленное органу местного самоуправления. Прошу в установленном Федеральным законом порядке направить мне ответ Обнинского городского Собрания. К ответу прошу приложить копии выписки из протокола соответствующего заседания Обнинского городского Собрания с обсуждением моего предложения и соответствующее решение Обнинского городского Собрания по результатам рассмотрения моего предложения» (Отчет избранных перед избравшими // Местное самоуправление. 2007. № 2(161))..

Принципиальное отличие должностного лица и выборного должностного лица состоит в том, что должностное лицо выполняет отдельные функции в органах местного самоуправления, а выборное должностное лицо наделяется законом собственными полномочиями на решение вопросов местного значения, т.е. обладает собственной компетенцией, которая уставом муниципального образования может быть уточнена и расширенаПономарева В.О. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством: теоретические и правовые аспекты: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, - 2006.- С. 14..

Ранее суды признавали, например, выборного главу поселковой администрации поселка, который не является муниципальным образованием, относящимся к категории «иное выборное должностное лицо»Определение Верховного Суда РФ от 10 марта 2004 г. № 2-Г04-1 (Вологодская область)..

Кроме того, понятие должностных лиц по-разному рассматривается в отраслевом законодательстве. Это в полной мере проявляется и в решении вопросов о привлечении к ответственности.

Судебная практика, связанная с привлечением к уголовной ответственности. В ч. 1 ст. 447 УПК РФ закрепляется, что депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица органа местного самоуправления относятся к категориям лиц, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам. В соответствии с ч. 1 ст. 448 УПК РФ решение о возбуждении уголовного дела в отношении депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица органа местного самоуправления либо о привлечении его в качестве обвиняемого, если уголовное дело было возбуждено в отношении других лиц или по факту совершения деяния, содержащего признаки преступления, принимается прокурором субъекта РФ.

Следует отметить, что это правило действует и в случаях возбуждения уголовных дел частного обвинения. Так, гражданин С. обратился в суд в порядке частного обвинения с заявлением о возбуждении уголовного дела в отношении гражданина Х. по ч. 2 ст. 130 УК РФ за распространение оскорбляющих его сведений. По постановлению мирового судьи судебного участка № 1 Краснооктябрьского района Нижегородской области от 5 мая 2004 г. заявление С. возвращено. Ему было разъяснено, что поскольку Х. занимает должность выборного должностного лица органа местного самоуправления, то в силу ст. 447, 448 УПК РФ решение вопроса о возбуждении уголовного дела должен принимать прокурор Нижегородской области. Именно такая позиция была подтверждена Определением Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ от 7 декабря 2004 г. № 9-Д04-41.

Важна юридическая квалификация обстоятельств дела: соотнесение фактического и юридического составов преступления иногда имеет самые неожиданные последствия. Так, в прокуратуре Кировской области появился свой «черный день» - день, когда был вынесен приговор по делу гражданина М. Кировский областной суд оставил в силе оправдательный приговор суда Советского района Кировской области в отношении бывшего главы района М., которого обвиняли в том, что он, будучи главой Советского района, подделал Устав муниципального образования, превысив тем самым должностные полномочия (ч. 2 ст. 286 УК РФ) и совершив служебный подлог (ст. 292 УК РФ). Как следует из материалов дела, произведенные М. изменения в тексте Устава без согласования с районной Думой значительно расширили его полномочия. Однако федеральный судья Советского района не нашла в действиях главы местного самоуправления нарушения закона. По ее мнению, раз Устав не прошел регистрацию, то «текста не было» и негативных для района и его жителей последствий не наступило. Хотя поддельный Устав был успешно зарегистрирован в Правительстве области, а затем официально опубликован в районной газете Овчинникова Е. Удивительные решения // Местное самоуправление. - 2007. - № 6(165)..

В соответствии со ст. 47 УК РФ за ряд преступлений предусмотрена санкция в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. Данная санкция устанавливается на срок от одного года до пяти лет в качестве основного наказания и на срок от шести месяцев до трех лет в качестве дополнительного наказания Муниципальное право / Под ред. Н.М. Конина. - М.: Велби, 2009. - С. 343.. Эти нормы УК РФ были предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ на предмет соответствия Конституции РФ например: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2003 г. № 19-П; Определение Конституционного Суда РФ от 16 февраля 2006 г. № 64-О..

Гражданин С., работавший первым заместителем главы администрации г. Сходня Химкинского района Московской области, по приговору Московского областного суда от 3 марта 2004 г. был осужден за получение взяток по совокупности преступлений к шести годам лишения свободы в исправительной колонии строгого режима с лишением права занимать должности на государственной службе, в органах самоуправления и заниматься административно-хозяйственной деятельностью на срок три года. В жалобе в Конституционный Суд РФ С. указал, что нормы Уголовного кодекса, законов о гражданской и муниципальной службе, в которых предусматривается применение двух наказаний (лишение свободы и лишение права заниматься определенной деятельностью), не соответствуют Конституции РФ.

Отказывая заявителю, Конституционный Суд РФ указал в Определении от 16 февраля 2006 г. № 64-О, что установление в законе наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью в отношении лиц, осужденных за совершение преступлений коррупционного характера, согласуется с положениями Конвенции ООН против коррупции (принята 31 октября 2003 г.; ратифицирована Российской Федерацией 8 марта 2006 г.) и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (заключена 27 января 1999 г.; подписана Российской Федерацией 27 января 1999 г.), которые в целях обеспечения выполнения договаривающимися сторонами обязательств по защите демократических институтов и ценностей, предупреждению, искоренению коррупции и формированию антикоррупционной политики предусматривают установление временного запрета на занятие определенных должностей в публичном и частном секторах лицами, осужденными за преступления коррупционного характера.

Согласно п. 6 ч. 6 ст. 36, п. 7 ч. 10 ст. 37, п. 5 ч. 10 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ вступление в законную силу обвинительного приговора суда является основанием досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, главы местной администрации, депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Причем данные нормы являются императивными; в законе не оговариваются применяемые меры, наличие реального или условного наказания. Однако на практике приходится сталкиваться с иным пониманием.

Так, приговором Фаленского районного суда Кировской области глава Фаленского района С. признан виновным и осужден к наказанию в виде штрафа за совершение преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 286 УК РФ. 5 сентября 2007 г. районная Дума оставила без удовлетворения представление прокурора о досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования С. Прокурор обратился в суд с заявлением, в котором просил признать данное бездействие органа местного самоуправления незаконным. Решением Фаленского районного суда от 28 сентября 2007 г. постановлено об удовлетворении заявления прокурора, а также о возложении обязанности на Фаленскую районную Думу в 10-дневный срок рассмотреть вопрос о досрочном прекращении полномочий главы района С. в связи со вступлением в законную силу приговора суда. Кассационная инстанция областного суда Определением от 8 ноября 2007 г. признала правильным вывод районного суда о незаконности бездействия районной Думы, выразившегося в непринятии соответствующего решения на ближайшем заседании. Однако в части возложения на Думу обязанности в 10-дневный срок рассмотреть вопрос о досрочном прекращении полномочий главы района С. решение районного суда отменила и производство по делу в этой части прекратила. По мнению суда, возлагая на районную Думу указанную обязанность, суд в нарушение требований ч. 3 ст. 196 ГПК РФ вышел за пределы разбирательства, указанные в заявлении прокурора, и вынес данное решение по устному объяснению последнего в судебном заседании. Исходя из смысла ст. 4 и 131 ГПК РФ, гражданское дело может быть возбуждено только по письменному заявлению Обзор кассационной практики за 2007 год по гражданским делам..

Обычно в муниципальных образованиях соблюдают вышеназванные нормы Федерального закона № 131-ФЗ и прекращают полномочия соответствующих лиц досрочно. Например, решением Пензенской городской Думы от 29 апреля 2004 г. № 671/49 «О досрочном прекращении полномочий депутата Пензенской городской Думы О.» в связи со вступлением в законную силу приговора Пензенского областного суда от 16 ноября 2003 г., на основании Определения Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ от 2 февраля 2004 г. были досрочно прекращены полномочия депутата Пензенской городской Думы О.

29 августа 2003 г. на внеочередном Собрании депутатов Куйбышевского района Ростовской области было принято решение досрочно прекратить полномочия главы района З., которая ранее была осуждена условно сроком на четыре года за превышение должностных полномочий и самоуправство. Голосование было закрытое, и все 10 депутатов поддержали отставку. Решение передано З., и в течение пяти дней она должна была его подписать www.azov.i№fo.. В этом случае возникает вполне закономерный вопрос: если глава не согласится подписать решение о прекращении собственных полномочий, то депутаты вынуждены будут вновь поднять этот вопрос, а если депутаты не смогут собрать кворум для преодоления вето главы? Получается коллизия законодательства.

По мнению С.А. Авакьяна, «дело здесь не в том, что осужденное лицо лишено свободы, тем более что есть уголовные наказания, по которым изоляция не обязательна. Вопрос в другом: лицо, осужденное судом за совершение преступления и отбывающее наказание, не может оставаться во власти» Авакьян С.А. Конституционное право России: В 2 т. - М., 2005. - Т. 1.- С. 107..

В Постановлении Конституционного Суда РФ по «ивановскому делу» Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2003 г. № 19-П. (2003 г.) было отмечено, что в части, устанавливающей возможность увольнения муниципального служащего в случаях осуждения к наказанию, исключающему продолжение прежней работы, подп. 4 п. 3 ст. 42 Закона Ивановской области «О муниципальной службе Ивановской области» соответствует Конституции РФ, а в части, устанавливающей возможность увольнения муниципального служащего в случаях осуждения к наказанию, не исключающему продолжение прежней работы, не соответствует ч. 1 ст. 37, ч. 3 ст. 55, ч. 5 ст. 76.

Следует отметить, что совершение преступления главой органа местного самоуправления является квалифицирующим признаком многих уголовно наказуемых деяний, предусмотренных гл. 30 УК РФ (например, ч. 2 ст. 285, ч. 2 ст. 286). Более суровая ответственность этого субъекта преступления обусловлена существенным объемом его полномочий и, соответственно, возможностью причинения большего вреда охраняемому уголовно-правовому объекту. Интересно отметить, что по смыслу уголовного законодательства под главой органа местного самоуправления может пониматься достаточно широкий круг должностных лиц. Это могут быть как выборные должностные лица (в том числе председатель представительного органа местного самоуправления), так и назначаемые (например, сити-менеджер, возглавляющий городскую администрацию) Шнитенков А. Глава органа местного самоуправления как субъект должностного преступления // Законность. - 2005. - № 8.- С. 18 - 20..

Отмеченные особенности не всегда учитываются в судебной практике, что приводит к ошибочной квалификации преступлений. Так, по приговору Ленинградского областного суда Ж. осужден по ч. 3 ст. 290 УК РФ. Он признан виновным в том, что, являясь должностным лицом - главой администрации Юкковской волости Всеволожского района Ленинградской области, т.е. главой органа местного самоуправления, получил взятку от генерального директора ООО «Сильвер» в сумме 500 долл. за выделение земельного участка для мастерской по обслуживанию автомобилей.

Президиум Верховного Суда РФ удовлетворил протест заместителя Генерального прокурора РФ о переквалификации действий Ж. с ч. 3 на ч. 1 ст. 290 УК РФ. В обоснование такого решения указано, что осужденный ошибочно был признан главой органа местного самоуправления. Согласно Уставу муниципального образования «Всеволожский район Ленинградской области» в этом образовании определено два органа местного самоуправления: собрание представителей и администрация муниципального образования. Администрация осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность под непосредственным руководством главы муниципального образования. Из Положения об администрации Юкковской волости администрации муниципального образования «Всеволожский район Ленинградской области» следует, что администрация волости является территориальным структурным подразделением администрации муниципального образования на правах юридического лица и подотчетна главе муниципального образования. Таким образом, Ж. был должностным лицом, а не главой органа местного самоуправления администрации муниципального образования.

Этот пример показывает, что главой органа местного самоуправления не может считаться руководитель любого муниципального органа. В данном случае Ленинградским областным судом не было учтено, что Ж. был лишь главой структурного подразделения администрации муниципального образования, исполняющим свои функции по трудовому договору Шнитенков А. Указ. соч. С. 18 - 20..

В другом деле адвокат, защищавший главу сельского поселения Красная Поляна Самарской области, попытался добиться изменения квалификации действия своего подзащитного, утверждая, что глава администрации поселения не является главой местного самоуправления, а возглавляет подразделение района. В Определении Верховного Суда РФ от 7 апреля 2008 г. № 46-о08-19 констатируется, что согласно Уставу сельского поселения Красная Поляна глава поселения является высшим выборным должностным лицом поселения, возглавляющим администрацию поселения и исполняющим полномочия председателя собрания представителей поселения, входящим в состав собрания представителей поселения с правом решающего голоса, поэтому оснований для переквалификации его действий не имеется.

К сожалению, информационных сообщений о привлечении к уголовной ответственности становится в последнее время все больше. Причем иногда в муниципальном образовании из-за не совсем продуманного текста устава муниципального образования возникают дополнительные проблемы, связанные с исполнением обязанностей лиц, которые отстранены от должности решением суда в связи с расследованием уголовного дела (в порядке ст. 114 УПК РФ) В конце декабря 2006 г. мэр г. Тольятти У. ушел на больничный, после того как прокуратура Самарской области возбудила против него первое уголовное дело - по незаконному распоряжению землей. 11 марта первый вице-мэр Р. принял участие в выборах в губернскую Думу. Во время предвыборной кампании он ушел в отпуск, а после избрания и вовсе сложил с себя полномочия. Поскольку У. все еще находился на больничном, руководить городом стал заместитель по жилищно-коммунальному хозяйству И., которому был придан статус исполняющего обязанности первого вице-мэра. Однако в соответствии с Уставом города правом подписи финансовых документов обладают лишь мэр и в его отсутствие - первый вице-мэр. Таким образом, любые бюджетные решения, принятые И., могли быть оспорены. Поэтому документы он не подписывал. В начале апреля мэр вышел на работу. Депутаты городской Думы обратились к нему с просьбой разрешить ситуацию с первым вице-мэром, так как согласно п. 10 ст. 33 Устава города глава г. Тольятти «назначает и освобождает от должности по согласованию с городской Думой первого заместителя мэра города». Мэр У. отказался, заявив, что справляется с обязанностями сам. 1 мая он был арестован и помещен в СИЗО. И на повторную просьбу депутатов мэр вновь ответил отказом. В результате обязанности первого вице-мэра на И. были возложены депутатами губернской Думы. Некоторые депутаты полагали, что выходом могло быть введение в городе внешнего управления. Однако губернатор выступал категорически против такого варианта. Ситуация с исполнительной властью в Тольятти могла разрешиться лишь после добровольной отставки У. или вступления в силу законного приговора суда, который лишил бы его полномочий мэра и оставил право депутатам назначить новые выборы и определить исполняющего обязанности мэра (см.: Попова О. Тольятти без мэра // Местное самоуправление. 2007. № 6(165)).. Такие «коллапсы» власти имели место в Тольятти (Самарская область) Там же. и Рыбинске (Ярославская область) Местное самоуправление. - 2007. - № 11(170). - С. 27-30..

Для их предотвращения в Ярославской области был разработан законопроект, в соответствии с которым устанавливается порядок временного исполнения обязанностей главы муниципального образования в случаях, когда ни федеральным законом, ни принятым в соответствии с ним уставом муниципального образования данный порядок не определен. В таком случае временным исполняющим обязанности главы становится должностное лицо местной администрации, замещающее более высокую должность муниципальной службы в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в Ярославской области. Органам местного самоуправления области предложено внести соответствующие изменения в уставы муниципальных образований Муниципальные образования Ярославской области не останутся без власти в случае ареста их главы // www.reg№um.ru..

Особенности привлечения к административной ответственности. Следует отметить, что не всегда контроль органов государственной власти является законным и обоснованным. Например, в одном из муниципальных образований Астраханской области См.: www.reg№um.ru. глава муниципального образования была привлечена к административной ответственности за несвоевременную выплату заработной платы самой себе. Дело в том, что поступивших средств хватило только на выплату заработной платы всем сотрудникам, кроме главы муниципального образования. В результате на нее был наложен штраф в размере 1 тыс. руб. Данное постановление не было обжаловано в суде. То, что не все решения контролирующих органов обжалуются в суде, говорит о том, что многие главы муниципальных образований попросту не знают, как это сделать, не обращаются за помощью к юристам, не хотят ввязываться в судебные процессы. Однако в Астраханской области все жалобы в суд были удовлетворены, а незаконные постановления отменены.