Сущность и особенности административно-правовых форм

36

Размещено на http://www.allbest.ru/

36

Размещено на http://www.allbest.ru/

Сущность и особенности административно-правовых форм

СОДЕРЖАНИЕ

• ВВЕДЕНИЕ
• 1.Правовая характеристика административно-правовых форм
• 1.1 Понятие и особенности административно-правовых форм
• 1.2 Виды административно-правовых форм
• 2. Особенности реализации отдельных видов административно-правовых форм
• 2.1 Реализация административного договора
• 2.2 Реализация правовых актов управления
• ЗАКЛЮЧЕНИЕ
• СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ВЕДЕНИЕ

Актуальность темы. Естественные монополии являются структурообразующими элементами российской экономики. В этой связи публичное регулирование отдельных видов деятельности в газовой, нефтяной, электроэнергетической отраслях, составляющих топливно-энергетический комплекс (далее - ТЭК), а также в сферах транспорта, связи и некоторых других системообразующих направлениях хозяйствования субъектов предпринимательского оборота, остается важнейшим фактором, обеспечивающим целостность и безопасность государства.

Приоритетная направленность государственной стратегии экономического развития на рыночную основу функционирования выявила необходимость проведения преобразований в указанных сферах и трансформирования системы государственного регулирования, построенной преимущественно на принципах прямого контроля.

Изменение характера воздействия государства на экономические процессы обусловило возникновение отдельных институтов, непосредственно связанных с реформированием естественно-монопольных секторов в отраслях, входящих в ТЭК, для обеспечения эффективного функционирования которых потребовался четкий механизм правовой регламентации.

В рамках таких институтов в настоящее время регулируется сложный комплекс административно-правовых и гражданско-правовых отношений, представленный в обширном законодательстве. При этом проявляется четкая тенденция по усилению взаимосвязи различных отраслей права (гражданского, предпринимательского, административного, налогового, уголовного и др.), подтверждающая комплексный характер норм, направленных на регулирование естественных монополий. Вместе с тем наличие признаков комплексного правового регулирования предполагает согласованность положений, содержащихся в различных отраслях и институтах права, что на сегодняшний день отсутствует в законодательных актах, затрагивающих вопросы регламентации естественных монополий.

В нормативных правовых актах, регулирующих деятельность субъектов естественных монополий, прослеживается несогласованность общей и отраслевых концепций правовой регламентации, которая существенно затрудняет разработку теоретических основ системы законодательства, а также препятствует формированию правоприменительного механизма.

• Настоящая работа посвящена исследованию административно-правовых форм.
• Изучением административно-правовых форм занимались такие ученые как Бондарь Н.С., Васильчиков А.И., Гулина В.В., Пешин Н.Л., Студеникина М.С.и другие ученые.
• Предметом настоящей работы, определившим тему исследования, стали административно-правовые формы.

Объект работы - административно-правовые формы.

• Основными целями работы являются вопросы теоретико-правового и практического исследования административно-правовых форм.
• Задачами исследования являются:
• - определения административно-правовых форм;
• - изучения сущности административно-правовых форм;
• - рассмотрения назначения административно-правовых форм;
• - исследования видов административно-правовых форм;
• - изучения основных характеристик административно-правовых форм в современный период развития правового государства.

В данной работе использованы следующие методы: метод исследования, системного анализа, сравнительного исследования действующего законодательства.

• Работа состоит из введения, двух глав, подразделенных на праграфы, заключения и списка использованной литературы.
• 1.Правовая характеристика административно-правовых форм
• 1.1 Понятие и особенности административно-правовых форм

Государственная власть не реализуется сама по себе. Она всегда воплощается в конкретных действиях различного рода, выражающих ее содержание и направленность и совершаемых ее субъектами, т.е. соответствующими государственными органами. Данное условие полностью применимо и к деятельности исполнительных органов государственной власти, повседневно и многообразно ее реализующих.

Изложенная позиция позволяет определить сущность и провести видовую классификацию специфической научно-практической категории - форм реализации исполнительной власти.

• Что понимается под ними? В общенаучном толковании "форма" органически связана с иной категорий такого же плана, а именно - с "содержанием". В таком аспекте под формой понимается тот или иной вариант выражения содержания. Применительно к исполнительной власти форма является способом выражения ее государственно-правового содержания, т.е. всех тех качеств (прежде всего юридических), которые характеризуют ее как специфическую ветвь единой государственной власти¹¹ Гулина В.В. Функциональное назначение административно-правовых форм // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 9. С. 10 - 13.

Каждый орган исполнительной власти либо его представитель (должностное лицо) в силу закрепленной за ними компетенции имеют возможность действовать тем или иным образом в тех или иных конкретных ситуациях. Превращение такой возможности в реальность предполагает в обязательном порядке совершение ими определенных активных действий (например, принятие решения, рассмотрение и разрешение жалобы гражданина, осуществление регистрационных или контрольно-надзорных действий и т.п.). Подобные действия выражают содержание государственно-управленческих функций, в них реализуется компетенция данного субъекта управления. Но что означает их совершение? Придание им того или иного варианта внешнего выражения. Только выраженные подобным образом они становятся реальным, т.е. работающим средством решения управленческих задач и функций.

Однако действия, совершаемые субъектами исполнительной власти, по своему характеру и назначению различны. Значит, должны быть различными и варианты их внешнего выражения. Особое значение при этом имеет тот факт, что в таком выражении прежде всего нуждаются те из них, в которых заключено непосредственное управляющее (упорядочивающее) воздействие того или иного субъекта исполнительной власти на соответствующий объект. Иначе цель управления вообще не достигается.

Исполнительные органы, однако, осуществляют многие действия, непосредственно не связанные с управляющим воздействием. Например, это действия, обеспечивающие подготовку указанного воздействия либо его эффективность, сбор информации о результатах управляющего воздействия (разработка проектов управленческих решений, контроль за выполнением принятых и т.п.).

• Сочетание действий различного назначения придает механизму исполнительной власти состояние постоянного "движения", позволяет ему практически реализовать свое конституционное назначение¹¹ Мадьярова А.В. Государственная власть и местное самоуправление в городе Москве. М., 2011. С. 76.

Внешнее выражение этих действий осуществляется по-разному.

Если субъект исполнительной власти выполняет функции непосредственно управляющего воздействия, его действия подобного рода всегда получают свое внешнее выражение "за пределами" его аппарата, т.е. в его взаимодействии с объектами управления (например, с нижестоящими исполнительными органами, общественными объединениями, гражданами и т.п.). Если же его действия такого рода воздействие не осуществляют, они также должны получить соответствующее внешнее выражение, т.е. в тех или иных отношениях преимущественно внутриорганизационного или же внутриаппаратного характера. Но и они различны по своему назначению.

Так, к их числу относятся управленческие действия, совершаемые повседневно в интересах организации и обеспечения порядка работы данного исполнительного органа, т.е. нормального взаимодействия всех структурных подразделений аппарата данного органа и его административного персонала. Фактически - это действия, совершаемые руководителем исполнительного органа, адресуемые подчиненным работникам его служебного аппарата. Но это не исключает того, что управленческие действия такого рода воплощаются в отношениях, выходящих за рамки служебного аппарата органа (например, проведение инструктивного совещания с работниками нижестоящих органов или служб и т.п.).

Важное значение имеют и последствия совершаемых внешне выраженных управленческих действий. В одних случаях они вызывают прямые последствия юридического характера, а в других - не вызывают таковых.

Очевидно, что в первом случае имеются в виду действия, непосредственно реализующие управляющее воздействие (внеаппаратное и внутриаппаратное).

Таким образом, говоря о формах управления, необходимо учитывать, что они могут выступать в роли:

а) форм реализации исполнительной власти;

б) форм внутриаппаратной работы.

Главенствующее значение в механизме функционирования исполнительной власти принадлежит первым, так как они выражают внешнее юридическое воздействие. В них внешнее выражение фактически получает сама исполнительная власть со всеми своими атрибутами. Это - формы управления в собственном смысле.

Обобщая изложенные положения, можно утверждать, что под формой управления понимается внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия.

• Если такого рода управленческие действия вызывают последствия юридического характера или же имеют определенное юридическое значение, их обобщенно можно обозначить в качестве административно-правовых форм¹¹ Подсумкова А.А. Административное управление: Словарь-справочник. Саратов: Изд-во ПАГС, 2011. С. 66.

Предлагается для понимания проблемы рассмотреть следующий пример (административный договор) с позиции формы управления следующим образом: для этого необходимо обратиться к истории, на момент принятия Конституции России, и на мгновение абстрагироваться от органа исполнительной власти как субъекта административного договора.

Можно представить, что Конституция России - это своеобразный административный договор, заключенный на тот момент многонациональным народом страны. Сам по себе народ без органов власти не является субъектом в административном договоре, но является "носителем суверенитета и единственным источником власти", "осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления". Для того чтобы признать за многонациональным народом право быть субъектом в этом договоре и выразителем власти по Конституции Российской Федерации, свое предназначение нашли "референдум и свободные выборы". Лишним доказательством, свидетельствующим о том, что это договор, причем с административными свойствами, является преамбула к Конституции. По ней многонациональный народ России принял Конституцию, которая должна действовать в государстве, а все последующие акты должны быть пронизаны духом ее норм. В данном случае происходит сложный процесс делегирования полномочий народу на принятие Конституции самой же Конституцией, и речь здесь не идет о том, что эти полномочия обратно делегируются народу выборными органами. Этот пример по своему характеру соответствует понятию формы управления.

Думается, что принятие Конституции страны ее народом посредством референдума, как заключение специфического административного (нормативного) договора, должно быть крайне редким и не популярным в интересах самого же народа и власти вариантом управленческой деятельности.

Также достаточно интересна природа организации заключения административного договора. Процедура организации, переговоров, заключения и исполнения является регламентированной законами, нормативно-правовыми актами, дополнительными соглашениями, административной ответственностью и так далее. Но этот вопрос заслуживает отдельного рассмотрения.

Конституция Российской Федерации в пункте 3 статьи 11 указывает на то, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

• Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области (пункт 4 статьи 66)¹¹ Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007. С. 65.

Статья 78 Конституции России раскрывает договорную сущность этих административных договоров. В пункте 2 статьи говорится, что федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. И тут же в следующем пункте 3 указывается, что органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.

Таким образом, рассматривая положения Конституции России, можно выделить ряд статей, указывающих на возможность заключения договоров, содержание которых в свою очередь может указывать на дифференциацию таких договоров по предмету регулирования. Можно предположить, что реализация этих договоров осуществляется посредством заключения административных договоров.

• 1.2 Виды административно-правовых форм

Формы управленческой деятельности многообразны. Следовательно, единое по своей сути понятие таких форм нуждается в определенной классификации.

Выбор тех или иных форм зависит от многих обстоятельств. На него оказывают влияние, например, следующие факторы: характер компетенции данного органа (должностного лица); особенности объекта управляющего воздействия (влияние формы собственности, в частности); конкретные цели совершаемых управленческих действий; характер решаемых в процессе управленческой деятельности вопросов; характер вызываемых данными действиями последствий и т.п.

Формы управленческой деятельности требуют в необходимых случаях определенной юридической регламентации.

Регламентация форм управленческой деятельности осуществляется административно-правовыми нормами. Как правило, такого рода нормы содержатся в тех юридических актах, которыми закрепляется организационно-правовой статус исполнительного органа (должностного лица). Это, например, положения о министерствах, должностные инструкции и т.п. Внутриорганизационная деятельность субъектов исполнительной власти может регламентироваться административно-правовыми нормами, содержащимися в различного рода нормативных документах, посвященных, например, организации делопроизводства.

• Наиболее значимы формы, связанные с реализацией правоприменительных, правоустановительных и правоохранительных функций исполнительной власти; они вызывают наиболее существенные юридические последствия. Их регламентация имеет важнейшее значение с позиций обеспечения режима законности в сфере государственного управления¹¹ Васильчиков А.И. Об административно-правовых формах: сравнительный обзор законодательства. СПб.: Тип. Г. Мюллера, 2009. С. 28 - 29.

Классификация форм управленческой деятельности может проводиться по различным основаниям. Наиболее распространенным и обоснованным является их подразделение на правовые и неправовые. Различия между ними, как правило, проводятся по характеру вызываемых ими последствий.

Правовые формы всегда влекут за собой четко выраженные юридические последствия, а потому они в максимальной степени претендуют на обозначение их в качестве административно-правовых форм управления. Речь идет о любых внешне выраженных действиях соответствующих субъектов исполнительной власти, совершение которых непременно влечет за собой наступление определенных правовых последствий. Они являются административно-правовыми формами в собственном смысле, т.е. формами реализации исполнительной власти, составляющих ее содержание юридически властных полномочий. Это прежде всего правовые акты. Неправовые формы прямых юридических последствий не влекут. Например, это проведение семинаров, совещаний, инструктивных сборов, обработка получаемой информации и т.п., т.е. осуществление различного рода организационных действий либо материально-технических операций (экспедиция, транспорт, охрана и т.п.).

Однако изложенные положения не являются безоговорочными. Так, наряду с принятием правовых актов нередко называют "совершение других юридически значимых действий". Очевидно, что их "юридическая значимость" заключена в вызываемых ими правовых последствиях (например, составление отчетных данных, выдача справки с места работы и т.п.). Поскольку издание правовых управленческих актов всегда юридически значимо, постольку интерес представляет существо иных действий субъектов исполнительной власти такого же правового значения.

Дело в том, что нельзя все управленческие действия сводить только к изданию правовых актов. Во многих случаях исполнительные органы (должностные лица) помимо издания актов совершают действия иного юридического характера. Например, они могут разрешать гражданам, общественным объединениям и другим участникам управленческих отношений совершение определенных действий; осуществлять в установленных случаях обязательную государственную регистрацию; выдавать официальные документы типа прав на вождение транспортных средств и т.п. Конечно, юридическая значимость подобных действий и их последствий налицо. Но свое выражение они получают, как правило, не прямо, а опосредованно. Так, наделение специальными правами осуществляется на основании уже принятого правового акта. В других случаях (например, при регистрации) также необходимо наличие соответствующего правового акта. В силу этого, а также учитывая недостаточную определенность иных юридически значимых действий, представляется возможным к числу правовых форм отнести: издание юридических актов и совершение на их основе иных действий юридического характера.

Главное заключается в том, что форма управленческой деятельности может быть отнесена к числу правовых только в том случае, если в действиях, совершаемых субъектом исполнительной власти, отчетливо проявляется характерное для государственного управления юридическое волеизъявление данного субъекта. В этом суть правовых форм реализации исполнительной власти.

• Иные действия, повседневно осуществляемые исполнительными органами (должностными лицами) в различных вариантах и связанные с процессом непосредственной реализации исполнительной власти, но сами по себе элементами такого процесса не являющиеся, однозначно относятся к неправовым (организационным, аналитическим, обеспечительным и т.п.). Но именно в силу этого вряд ли допустимо отнесение к такого рода действиям, например, выписку врачом листка временной нетрудоспособности, которая, конечно, юридически значима, но данное действие совершает не представитель исполнительной власти и не в целях ее реализации¹¹ Ванеев О.Н. Административно-правовые формы: понятие, виды // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 9. С. 13 - 16.

Исполнительная же власть с учетом ее особенностей реализуется только ее субъектами (а не аппаратными подразделениями совещательного, подготовительного и иного вспомогательного типа) и только в правовых формах. Но это, конечно, не умаляет значимости неправовых форм.

Как правило, в числе форм управленческой деятельности называют: издание нормативных актов; издание индивидуальных (административных) актов; совершение иных юридически значимых действий, заключение договоров; осуществление организационных действий; выполнение материально-технических (организационно-технических) операций.

Относительно организационно-технических или материально-технических операций (действий) следует иметь в виду, что последние вообще не могут рассматриваться в качестве форм управленческой деятельности. Их роль исключительно вспомогательная (делопроизводство, проверка, экспедиция, транспорт, охрана и т.п.), а форма выражения - неправовая. Реализацию исполнительной власти в прямом смысле они, конечно, не выражают; осуществляют их не управленческие работники, а нередко обслуживающий персонал. Но в целом они не могут быть исключены из перечня форм управленческой деятельности, т.е. понятия, более широкого по своему смыслу, чем собственно реализация исполнительной власти.

• Природа организационных действий и их назначение совершенно иные. Их совершают государственные служащие - административно-управленческие работники, в действиях которых находит свое практическое выражение повседневная работа, возложенная на данный исполнительный орган. Это - специалисты, исполнители, функционеры, т.е. оперативный персонал данного органа, работающий под непосредственным руководством со стороны должностного лица, возглавляющего этот исполнительный орган. Они занимают служебные должности в его аппарате, закрепляющие соответствующие функции и полномочия каждого из них. В определенном объеме они совершают юридически значимые действия, но не облеченные в форму правовых актов управления. Поэтому эти их действия могут быть отнесены к правовым формам государственно-управленческой деятельности, но далеко не во всех случаях - к формам реализации исполнительной власти. Как правило, совершаемые ими действия замыкаются в границах аппарата данного исполнительного органа (например, инспектор либо иного рода специалист структурного подразделения аппарата такого органа). В некоторых случаях такой работник наделяется компетенцией внешне властного характера (например, главный бухгалтер, руководитель департамента министерства)¹¹ Новокрещенов А.В. Местное сообщество как основа местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 10. С. 10 - 14.

Внутриаппаратные действия либо предшествуют реализации исполнительной власти, либо являются следствием, вытекающим из процесса такой реализации, либо, наконец, служат одним из вариантов этой реализации в пределах компетенции определенного должностного лица.

Все они могут быть как правовыми, так и неправовыми.

Таким образом, классификационный подход к формам управления подводит к выводу о наличии правовых либо неправовых форм. Реализация исполнительной власти возможна только в административно-правовой форме. Внутриорганизационная деятельность может быть выражена в обеих формах.

Административно-правовые формы могут быть классифицированы по ряду критериев, образуя своеобразную систему действий исполнительных органов (должностных лиц):

а) по степени юридического выражения: основные (издание правовых актов) и базирующиеся на них, т.е. различные действия, влекущие определенные юридические последствия или имеющие определенную юридическую направленность (регистрационные, разрешительные, надзорные, предупредительные, пресекательные, обеспечительные действия, лицензирование, санкционирование и т.п.). Во всех случаях необходимо учитывать степень их связи с изданием правовых актов управления;

б) по достигаемым результатам: позитивное регулирование (утверждение программ социально-экономического развития и т.п.) либо реакция на негативные явления в сфере государственного управления;

в) по направленности: воздействующие на общественные отношения в сфере государственного управления (внешняя направленность) либо на деятельность нижестоящего управленческого аппарата (внутренняя направленность);

г) по объему: общеобязательные либо адресованные конкретным объектам;

д) по адресату: вся система исполнительной власти (государственного управления) либо упорядочение работы внутри рабочего аппарата данного исполнительного органа (самоорганизация);

е) по характеру и методам решения вопросов компетенции: процедурные (например, подготовка и принятие управленческого решения) и процессуальные (например, в рамках административного производства);

ж) по субъектному выражению: односторонне выраженные либо двусторонние и многосторонние (административно-правовые договоры);

з) по инициативности: используемые субъектами исполнительной власти по собственной инициативе в силу требований закрепленной за ними компетенции либо являющиеся реакцией на инициативу других участников управленческих отношений (например, по жалобам граждан);

и) по условиям применения: нормальная общественная жизнь либо режим чрезвычайного или военного положения;

к) по отношению к другим субъектам государственной власти: используемые в отношениях с законодательными (представительными) либо судебными органами;

л) по особенностям объекта управляющего воздействия: в зависимости от формы собственности (государственные, кооперативные, акционерные, коммерческие, коллективные, частные, индивидуальные объекты);

• м) по юридическому содержанию: предписывающие, запретительные либо дозволительные¹¹ Соколова О.С. Транспарентность актов управления: понятие, функции, критерии оценки // Реформы и право. 2010. N 3. С. 3 - 9.

Рассуждая о формах управления, указывает, что "все формы взаимосвязаны, ни одна из них не может заменить остальные". Эта точка зрения также имеет право на существование, и до недавнего времени она являлась основной. Действительно, одни правовые формы не должны заменять или подменять другие формы управления. Но складывающиеся отношения, как видно из примеров и содержания административных договоров, указывают на возможность замещения и заключения административного договора вместо принятия административного акта, иногда даже как условие, обусловленное административным режимом соглашения.

В случае же, если закон будет определять возможность выбора одной из форм реализации управления, то эта возможность должна каждый раз регламентироваться только законом.

• Следует отметить, что договорная форма деятельности чревата и определенными рисками: с одной стороны, может быть нарушен конституционно-правовой принцип равенства перед законом. С другой стороны, консенсуальная процедура не может скрыть реальных отношений власти - подчинения между государством и гражданином¹¹ Семенов Н.Г. Административное право. М., 2011. С. 132.. Указанное мнение свидетельствует о том, что административный договор имеет в системе форм управления свое место и предмет регулирования.

Другой разрешаемой проблемой является передача от органа государственной власти, инициативной стороны по административному договору функциональных полномочий (в различной степени, в зависимости от вида работ и масштабов) независимой организации - контрагенту, способной выполнить определенные действия, не свойственные административному органу в техническом или руководящем плане, будь то выполнение работ, оказание услуг. Но от выполнения этих действий напрямую зависит реализация властных полномочий, функций администрации.

Основанные на этих соглашениях договоры в основном относятся к гражданско-правовым соглашениям и не имеют ничего общего с административно-правовым элементом. Но в этих соглашениях присутствуют определенные правила, касающиеся содержания, прав и обязанностей сторон, которые относятся напрямую к правовому регулированию административными средствами, где от гражданского договора остаются лишь объект договора и его название и частично ответственность, но не вся, поскольку эта ответственность наступает при иных обстоятельствах, чем в частной сфере.

Подводя итог сказанному выше, можно сделать вывод о том, что несмотря на все признаки приведенных договоров как гражданско-правовых сделок они имеют своей целью и предметом регулирования реализацию функций исполнительной власти и, следовательно, регулируются административными нормами права и условиями договора. Учитывая методологию административного и гражданского права, важность, уделенную государством такого рода соглашениям, можно сделать вывод, что административно-правовые договоры регулируют правоотношения со специфическим предметом, выходящим за рамки регулирования частного права. Орган власти имеет управляющее воздействие только в пределах условий договора, дающих этому органу такие права, и только касательно предмета договора, на иную сферу деятельности предприятия и на ее регулирование орган власти прав не имеет.

Думается, что на сегодняшний день эта проблема даже при наличии определенной теории сохраняется по большей мере за неимением законодательного регулирования и определения понятия административного договора и его квинтэссенции. Пока же известно то, что административный договор имеет свой предмет регулирования при свободе договора. Это практическое положение вещей ограничивает широкое использование административного договора.

• 2. Особенности реализации отдельных видов административно-правовых форм
• 2.1 Реализация административного договора

Для осуществления и реализации своих задач и функций исполнительная власть в лице должностных лиц пользуется специальными технико-юридическими приемами, выражающими сущность и характер направленности действий администрации.

Органы управления, а это могут быть как государственные, так и органы местного самоуправления, должны действовать, проявлять себя в разнообразных общественных отношениях, то есть быть динамичными и иметь для этого динамичный механизм. Проявлением этого становится воплощение их воли в конкретных решениях разнообразного характера и назначения, способных выразить ее содержание и направленность.

• Такое выражение действий исполнительной власти проявляется в отношениях с разными субъектами по достижению общественно-полезных целей, благоприятных итогов своей работы, даче указаний по дальнейшему ходу работы, определению приоритетов, обозначенных органами государственного управления по приведению определенных общественных отношений в упорядоченный вид¹¹ Система муниципального управления: Учебник для вузов / Р.В. Бабун, В.Б. Зотов, А.Н. Кириллова и др.; под ред. В.Б. Зотова. 3-е изд., перераб. и доп. Спб.: Питер Пресс, 2011. С. 117.

В качестве обобщенного представления приемов существует такая научно-практическая категория, как форма государственно-управленческой деятельности (форма управления) или форма реализации исполнительной власти.

Органы государственной власти используют в комплексе целую систему разнообразных форм. Только рациональное использование форм управления во взаимосвязи, обоснованный выбор основной среди них, умелое сочетание, а при необходимости и поиск новых, обеспечивают достижение запланированных результатов.

Под формой управления, писал профессор Р.С. Павловский, понимается "внешнее выражение содержания, рамки конкретных управленческих действий, совершаемых непрерывно органами государственного управления, служащими их аппарата". Ю.М. Козлов и Л.Л. Попов указывали, что это "внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия".

При этом, если вызываемые управленческими действиями последствия носят юридический характер или же имеют определенное юридическое значение, их можно обобщенно квалифицировать в качестве административно-правовых форм.

То есть применительно к исполнительной власти под формой управления надо понимать своеобразный язык, при помощи которого и на котором общается администрация, он является способом выражения ее государственно-правового содержания, воли. При этом этот язык во власти исполнительных органов имеет официальный тон, то есть он исходит от ее имени, требует наступления определенных последствий и, следовательно, имеет публично-правовой метод регулирования.

Но развитие категорий государства и права в юридической науке не стоит на месте, и к числу административно-правовых форм в последнее десятилетие в российской теории административного права многие ученые часто относят управленческие связи различного рода, основанные на соглашениях с участием органов исполнительной власти. Обобщенно их характеризуют в качестве административно-правовых договоров.

Под административными договорами понимают управленческие соглашения между субъектами административного права, одной стороной в которых выступает орган власти, по поводу и в целях реализации публичных полномочий, с элементами регулирования, выходящими за пределы частного права.

Актуальность вопроса возникла с принятием более 13 лет назад Конституции России, которая позволила реализовать новые управленческие схемы и содержанием отдельных положений в своих главах заставила власть искать новые формы взаимодействия.

• На современном этапе развития государства происходит упорядочение взаимоотношений между центром и регионами, органами власти и негосударственными образованиями по укреплению и "распространению" отдельных государственных полномочий и властных функций, что, безусловно, отразится на развитии применения и разработке концепций административно-правовых договоров. Многие вопросы управления отведено решить поставленными административной реформой задачами¹¹ Бунякин Н.Е. Концепция становления и развития административного права в России: Монография. Тамбов: Изд-во ТГТУ, 2011. С. 24 - 40..

Необходимо отметить тот факт, что действительно в сфере государственной деятельности некоторые связи между субъектами управления, общественными объединениями и гражданами производят впечатление договорных.

Исходя из понимания формы управления, становится ясно, что административный договор относится к характеристике не любого участника управленческих общественных отношений, являющихся предметом административно-правового регулирования, а только субъекта управления, то есть соответствующего исполнительного органа (должностного лица).

При этом становится очевидным и то, что реализация властных полномочий данного субъекта управления путем заключения административного договора входит в компетенцию этого органа в силу наделения такового правом действовать в определенных условиях тем или иным образом. Следовательно, право на приведение определенных общественных отношений в упорядоченный вид путем заключения договоров для него такое же обычное дело, как и издание иных правовых актов, и использует он его неоднократно, т.е., как пишет профессор В.Е. Севрюгин, "управление носит повседневный и непрерывный характер, исключающий эпизодичность".

В процессе изучения проблемы форм управления многие ученые задавались вопросом: если до использования договора государственно-управленческие отношения выстраивались по вертикали, то с применением договоренностей не станут ли такие отношения устанавливать договорный режим, присущий частному праву, а значит, расстраивать метод регулирования административно-властных отношений, поскольку "не следует забывать, что горизонтальные отношения не способны быть непосредственной формой реализации исполнительной власти"?

• При этом большинство ученых косвенно все-таки согласно с тем мнением, что договорные отношения в сфере исполнительной власти по организации управления имеются. Ранее в советской литературе о договорах и соглашениях пусть и не говорили как об источниках административного права, но о них говорилось как об одной из форм управления, встречавшейся на практике¹¹ Таболин В.В. Право административного управления. М., 2011. С. 25.
• Сопоставляя понятие формы управления и административного договора с существующим порядком вещей, можно не согласиться с той точкой зрения, что: 2) гражданско-правовые позиции преобладают над административно-правовыми; 1) сам по себе договор о передаче полномочий не является проявлением управляющего воздействия, что по результатам заключения издается правовой акт в целях его реализации и т.д. В связи с этим возникает вопрос: почему договорные отношения по процессу реализации исполнительной власти имеют место, но при этом наличие слова "договор" в этих административно-правовых отношениях вызывает возмущение, отождествленное с договором как гражданско-правовой категорией¹¹ Гермаш Д.С. Административный договор: понятие и сущность. Юридическая наука и юридическое образование в России на рубеже веков: состояние, проблемы, перспективы: Материалы региональной научно-практической конференции. Часть 1. Тюмень: Изд-во ТГУ, 2001. 89 с., где договор и горизонтальность понимаются как синонимы.

Для понимания этой проблемы необходимо определить место административного договора в системе административно-правовых отношений и форм.

Применение договоров на протяжении уже нескольких тысяч лет объясняется помимо прочего тем, что это гибкая правовая форма, в которую могут облекаться различные по характеру общественные отношения. Основное назначение договора сводится к регулированию в рамках закона поведения людей путем указания на пределы их возможного и должного поведения, а равно последствия нарушения соответствующих требований, что в принципе делает честь самому договору в его всеобщем проявлении. Это значит, что договор может быть применен в любых сферах отношений, будь то гражданские, трудовые, конституционные... административные и даже уголовные правоотношения.

Использование договора на практике, а также в науке административного права знаменует регулирующая роль договора, которая сближает его с законом и нормативными актами. Потому сейчас договор приобретает большую популярность в регулировании общественных отношений. Правда, в отличие от акта договор не столь динамичен, ему не присуща его скорость и оперативность применения. Но договор способен комплексно регулировать отношения при отсутствии должного механизма, и в этом его заслуга.

Условия договора отличаются от правовой нормы главным образом двумя принципиальными особенностями. Первая связана с происхождением правил поведения: договор выражает волю сторон, а правовой акт - волю издавшего его органа. Вторая различает пределы действия того и другого правила поведения: договор непосредственно рассчитан на регулирование поведения только его сторон - для тех, кто не является сторонами, он может создать права, но не обязанности; в то же время правовой или иной нормативный акт порождает в принципе общее для всех и каждого правило (любое ограничение круга лиц, на которых распространяется нормативный акт, им же определяется). Отмеченные две особенности отличают именно гражданско-правовой договор. В договоре, в котором указанные две особенности отсутствуют, имеются в виду различные виды публично-правовых договоров, грань, отграничивающая его от нормативного акта, стирается. Это аргумент в пользу того, что существует гражданско-правовой договор и нормативно-правовой акт, а административный договор, будучи публично-правовым явлением, по сути является нормативным актом. Выводы можно делать разные, в том числе и развенчать вторую выделенную точку зрения о том, что договор о передаче полномочий не является проявлением управляющего воздействия, что по результатам заключения издается правовой акт в целях его реализации. Результатом же может явиться то, что такой договор сам по себе нормативный акт и сам может определить, как его исполнение будет осуществляться. Дальнейшие же рассуждения на эту тему приведут лишь к спору по типу "курица и яйцо", что чего инициирует: заключение договора посредством акта или нормативный акт, составленный на основе заключенного административного соглашения.

• Другим более важным выводом может явиться то, что административный договор, по своей природе являющийся публично-правовым договором, содержит соответственные императивные начала, следовательно, указанные выше правила для нормативного акта переходят в плоскость договора. Это значит, что административный договор выражает волю согласовавших его сторон (договорный момент), причем первоначально воля санкционируется законом, дающим это полномочие, а потом инициативой органа (договорный момент), что подтверждается словами М.И. Брагинского и В.В. Витрянского, указавших, что "все же во всех случаях в публичном договоре в конечном счете определяющее значение имеет воля сторон". В случае же определения круга лиц административный договор устанавливает общие положения для всех, и в зависимости от типа договора и субъектов, которые этот договор заключают, этот круг лиц может меняться. А.Н. Козырин и М.А. Штатина дополняют это правило следующим содержанием: "Договоры, вторгающиеся в права третьих лиц, становятся действительными только тогда, когда третье лицо даст свое согласие в письменной форме. Тем самым учитывается общий принцип договорного права, гласящий, что договоры, обременяющие третьих лиц, могут быть заключены только с их согласия". Основное правило этих положений должно заключаться в том, что они преследуют своей целью общественно полезные результаты¹¹ Студеникина М.С. Контроль в сфере управления. М.,2010. С. 18.

Административный договор в том его виде, в котором он описывается в этой статье, не может заключаться путем понуждения, поскольку та его часть, что называется договором, отвечает за равенство воли сторон при его заключении и определении предмета, по остальным частям договора (содержание, согласование, исполнение, расторжение) этот вопрос остается открытым. Административная же часть должна в принципе отвечать за процедуру, за определенный присущий только договору предмет и те функции, которые реализовывает субъект в пределах своих полномочий ради разрешения общественных нужд и интересов.

Конституция РФ указывает на двойную диспозитивность: во-первых, каждый из пунктов указывает на соглашение как на форму взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти и субъектами Российской Федерации по предмету передачи полномочий при осуществлении власти, и во-вторых, устанавливается как бы равенство субъектов и федеральных органов исполнительной власти интересным приемом законодателя, который предусмотрел два пункта вместо одного, причем имея возможность установить положение о порядке оборота по примеру статьи 66 Конституции.

Поэтому Конституция России в указанных статьях 78 и 66 определяет каждой стороне свое собственное право быть инициатором заключения такого соглашения, памятуя фразу "берите суверенитета столько, сколько сможете унести", как демократическую основу инструментов взаимодействия в форме договора.

Упоминание о невозможности заключения административного договора путем понуждения здесь означает, что ни одна сторона - инициатор заключения договора - не может и не должна влиять на право контрагента с договорным определением стороны, равно как и самостоятельно определять сторону в договоре. Это правило может нарушиться в двух случаях: если таковой договор заключается с естественным монополистом; если другая сторона откликнулась и приняла все необходимые меры к рассмотрению ее оферты государственным органом (должностным лицом).

Полагаем, что такой инструмент, как административный договор, может использоваться также для того, чтобы исправить и дополнить арсенал возможных действий исполнительной власти для решения поставленных задач, о чем неоднократно говорилось ранее. Связано это также с тем, что административный договор призван бороться по большей части с пробелами. С какими пробелами? Здесь необходимо разобраться.

Договор как общеправовая категория потому и называется договором, что стороны свои отношения пытаются заключить в правовую форму путем равных переговоров. Договорная форма также означает, что в ситуации, где на момент возникновения отношений нет законодательного варианта регулирования или закон сам указывает на возможность согласительных процедур, отношения лучше решать путем переговоров, договоренностей и не прибегать к изданию процессуальных документов императивного содержания. То есть договор принципиально занимает в системе регулирования отношений место "регулятора до издания закона" и в зависимости от ситуации подразумевает, что: "данные отношения решаются путем заключения договора"; при решении спорных отношений, подведенных под режим регулирования договора, "договариваемся, а при недостижении консенсуса мы издаем приказ", либо законодатель к тому времени подберет и создаст необходимый нормативный инструмент для решения этих отношений. Это вариант процессуального замещения, не подмены, а именно договоренности, причем договоренности органов исполнительной власти всех уровней. При этом следует оговориться, что речь здесь не идет о юридическом равенстве сторон, его добиться в описанных примерах трудно. Но тем не менее стороны будут сохранять свою "самостоятельность", что уже достаточно для договорных отношений, при этом императив определяется свыше законом или, что было бы предпочтительней, законом об административных договорах. В таком контексте административный договор понимается как форма управления, которая должна регламентироваться нормативно-координирующим административным законодательством, которое должно закреплять его понятие, процедуру переговоров, его содержание с необходимым перечнем обязательных вопросов для обсуждения и не исчерпываться ими, который также будет предусматривать разумный срок на оспаривание его положений и иные условия.

Думается, что так и должна действовать власть в условиях перехода к рыночным отношениям, развития федерализма и изменений в управлении, вызванных административной реформой.

Интересно, что аналогичную позицию устанавливает параграф 54 федерального административно-процессуального закона ФРГ от 25 мая 1976 года. В частности, он содержит возможность договорной формы деятельности администрации, в том числе вместо принятия административного акта. В последние десятилетия публично-правовой договор приобретает все большее распространение. Возрастающая значимость договорной формы объясняется тем убеждением, что равноправное взаимодействие граждан и администрации позволяет достичь оптимальных решений и встречает со стороны гражданина большее понимание, нежели односторонне властное регулирование.

• Учитывая вышеизложенное, нельзя согласиться с авторами, придерживающимися того мнения, что административный договор не является формой реализации исполнительной власти, так как не содержит управляющего воздействия по вертикали. В этой статье была сделана попытка указать на приоритеты в административном договоре, которые должны быть диспозитивными, и положения, которые всегда были и должны оставаться регулятором отношений по вертикали¹¹ Шугрина Е.С. Административное право. М., 2011. С. 16.

Примечателен пример Германии. Так же как и в России, основной правовой формой управленческих действий там является правовой акт управления, а правоприменительная практика изобилует примерами заключения и исполнения административных договоров. В некоторых случаях без заключения административных договоров едва ли возможно было бы обеспечить нормальное функционирование общественной жизни и административной деятельности. В Германии сфера применения административного договора уже давно четко отграничена от правового акта управления, а также от других правовых форм управления. В этой связи необходимо отметить, что эти же примеры относятся и к отечественным правоотношениям, но в России административный договор находится на нелегальном положении, а возникающие отношения часто любят сравнивать с гражданско-правовыми, по большей части из-за того, что нет иного варианта. Кроме того, в России отсутствует закон об административных договорах, который, как видится, должен определить эти сферы.

Таким образом, исполнительная власть имеет только юридические формы своего выражения (власть не может быть выражена в семинарах и совещаниях, в моделировании, в делопроизводстве и т.п.). В их системе главенствующая роль отводится правовым актам управления.

2.2 Реализация правовых актов управления

Правовые акты управления являются основной юридической (административно-правовой) формой реализации задач и функций исполнительной власти. Наиболее значимые качества, определяющие юридическую природу правового акта управления, следующие:

а) представляет собой юридический вариант управленческого решения. Путем его издания исполнительный орган (должностное лицо) решает тот или иной вопрос (общий или индивидуальный), возникающий в процессе его деятельности, в интересах реализации задач и функций исполнительной власти;

б) издается только полномочным субъектом исполнительной власти или государственно-управленческой деятельности в пределах его компетенции, определенной действующим законодательством либо административно-правовыми нормами;

в) это юридически властное волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти, в котором находит свое выражение властная природа государственно-управленческой деятельности;

г) представляет одностороннее волеизъявление указанного субъекта, предопределенное началами, характеризующими исполнительную власть в целом;

д) содержит в себе юридически властное предписание субъекта исполнительной власти, обязательное для адресата; он императивен;

е) определяет правила должного поведения в сфере государственного управления;

ж) может либо создавать юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений (административно-правовые нормы), либо служит юридическим фактом, непосредственно порождающим, изменяющим или прекращающим конкретные правовые отношения подобного типа;

з) он подзаконен, т.е. может быть издан полномочным субъектом исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ, другими законодательными актами в интересах обеспечения их исполнения;

• и) занимает определенное место в иерархической системе такого рода актов, что означает соответствие акта данного органа исполнительной власти (должностного лица) актам вышестоящих звеньев системы исполнительной власти¹¹ Кашо В.С. Проблемы регулирования административно-правовых форм // Российский юридический журнал. 2011. N 6. С. 94 - 101;

к) представляет собой юридическую разновидность служебных документов, постоянно используемых в процессе деятельности исполнительных органов (должностных лиц). Эти документы (различного рода справки, отчетные материалы, докладные записки, удостоверения, протоколы, акты ревизий и проверок и т.п.) выражают определенные обстоятельства, имеющие юридическое значение, но не превращаются тем самым в правовые акты управления со всеми присущими им юридическими качествами;