Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное государственное бюджетное образовательное

Учреждение высшего профессионального образования

«Иркутский государственный университет»

(ФГБОУ ВПО «ИГУ»)

Юридический институт

Кафедра административного и финансового права

Административно-правовые акты

Курсовая работа

студента 2 курса, 6 группы

дневного коммерческого отделения

Жапова Даши Жаргаловича

Научный руководитель:

к.ю.н., доцент Дамдинов Бато Дашидондокович

Иркутск, 2015

Содержание

• Введение
• 1. Административно-правовые акты: понятие и юридическое значение
• 2. Виды административно-правовых актов
• 3. Процедура принятия административно-правовых актов
• 4. Действие административно-правовых актов. Условия эффективности административно-правовых актов
• Заключение
• Список литературы

Введение

Объектом курсовой работы являются общественные отношения, связанные с действием административно-правовых актов.

Предметом курсовой работы выступают теоретические и нормативно-правовые основы регулирования административно-правовых актов.

Цель данной работы - охарактеризовать административно-правовые акты.

Актуальность темы курсовой работы заключается в том, что административно-правовые акты являются важнейшей формой деятельности публичной администрации.

Государственная власть не реализуется сама по себе. Она всегда воплощается в различного рода конкретных действиях, отражающих ее содержание и специфику осуществляющих ее государственных органов. В наибольшем объеме данное условие применимо к деятельности органов исполнительной власти, т.к. именно они реализуют ее повседневно и в многообразных формах.

В философском понимании форма соотносится с содержанием. Под формой понимается внешнее выражение, а под содержанием - внутреннее наполнение объекта или явления. Таким образом, форма рассматривается как внешнее выражение содержания. Применительно к деятельности исполнительной власти форма является способом выражения ее государственно-правового содержания, т.е. всех тех качеств (прежде всего юридических), которые характеризуют ее как специфическую ветвь единой государственной власти.

В науке административного права подобные формы государственного управления называются административно-правовыми. К ним следует отнести также, например: формы реализации представительной, судебной, исполнительной власти, прокуратуры.

Правовая форма государственного управления отличается от других правовых форм деятельности государства (законодательной, правосудия) тем, что посредством этой формы практически организуется осуществление задач и функций управления; повседневное практическое руководство деятельностью предприятий, учреждений и организаций, служащих и граждан в сферах и отраслях управления на основе и во исполнение законов.

Нормативные административно-правовые акты, наряду с законами, выступают основными источниками системы российского права. Административно-правовые акты ненормативного характера обеспечивают возникновение и дальнейшую реализацию субъективных прав и обязанностей граждан и организаций во всех сферах общественной жизни, опосредуют привлечение граждан и организаций к юридической ответственности, а также применение к ним иных мер государственного принуждения.

Административно-правовые акты должны соответствовать тем требованиям законности, которые к ним предъявляются. Нарушение данных требований приводит к тому, что акты становятся дефектными. Дефектные административно-правовые акты представляют собой правовые аномалии, сбои в деятельности публичной администрации, которые отрицательно сказываются на состоянии законности в государстве. Дефектность административно-правовых актов относится к числу коррупциогенных факторов.

Задачи курсовой работы:

- описать административно-правовые акты, понятие и юридическое значение;

- осветить виды административно-правовых актов;

- изучить процедуру принятия административно-правовых актов;

- рассмотреть действие административно-правовых актов и условия эффективности административно-правовых актов.

В курсовой работе использовались как общенаучные методы и приемы, так и специальные научные методы, выработанные в правоведении. При проведении исследования особую роль сыграли сравнительно-правовой, исторический, системный, структурно-функциональный, формально-юридический и логический методы научного познания.

Структура курсовой работы: работа состоит из введения, четырех глав, заключения и списка литературы.

1. Административно-правовые акты: понятие и юридическое значение

В доктрине административного права России общепризнано, что административные акты - это основная и наиболее значимая правовая форма реализации задач, целей и функций исполнительной власти. С их помощью органы исполнительной власти (или их должностные лица) в рамках своей компетенции: ставят управленческие задачи; предписывают мероприятия; формулируют правила поведения; предоставляют права; возлагают обязанности; изменяют или отменяют административные правоотношения; предусматривают санкции.

Таким образом, административные акты непосредственно включены в систему управленческого процесса и соответствующих управленческих процедур внутреннего характера и значения в органах исполнительной власти.

Для обозначения указанного правового явления до настоящего времени в российской науке административного права используются разные термины: «акт управления», «правовой акт управления», «правовой акт органа исполнительной власти», «акт административного распорядительства», «распорядительный акт» и др. Общее административное право: учебник / под ред. Ю.Н. Старилова. - Воронеж, 2012. - С. 78. И лишь в последнее время в порядке пересмотра понятийного аппарата российского административного права стали употребляться термины «акт государственной администрации», «административно-правовой акт», «исполнительный акт» и «административный акт» в отношении как индивидуальных актов органов исполнительной власти, так и актов нормативного правового характера. Агапов А.П. Административное право / А.П. Агапов. - М.: Юрайт, 2012. - С. 105.

В контексте изменения предмета российского административного права и круга регулируемых им отношений отказ от термина «акт управления», я думаю следует признать обоснованным. На мой взгляд, употребление термина «административный акт» в качестве наименования института актов органов исполнительной власти является предпочтительным.

Именно термин «административный акт» наиболее зримо выражает волевое властное действие органа исполнительной власти, включающее волеизъявление органа (решение) и его внешнее выражение - акт в процессе выполнения функций, предоставления государственных услуг, порученных ему юридическими предписаниями, имеющий своей целью вызвать необходимые юридические последствия в соответствующих административно-правовых отношениях.

Достоинство термина «административный акт» состоит в том, что он и семантически однозначно демонстрирует волевое властное действие органа исполнительной власти - административного органа по управлению и регулированию.

Не менее важное значение употребление термина «административный акт» имеет в плане международного и сравнительно-правового опыта, поскольку данный термин универсален и широко используется в доктрине административного права зарубежных стран. Заметную роль в формировании теории административных актов в науке административного права России сыграли и играют работы правоведов Франции: Г. Брэбана, Ж. Веделя, М.Ж. Гедона, П. Дельвольве, О. Дюпейру, Г. Дюпюи, Б. Жанно, Г. Жеза, Ж.Ф. Лашома, М. Летурнера, М. Ориу, Ж.М. Оби, И. Пети, П. Рубье и др.

Наименование актов органов исполнительной власти родовым термином «административные акты» не противоречит тому факту, что они могут иметь разную юридическую природу и влечь разные юридические последствия: одни из них - нормативные - обусловливают возникновение стабильных административно-правовых отношений; другие - индивидуальные - влекут возникновение конкретных административно-правовых отношений.

Юридическая сила административных актов как выражение «подчиненности» одних актов другим также является разной. По данному критерию они образуют сложную иерархическую систему, в которой место акта строго соответствует месту органа исполнительной власти, издавшего акт, в государственном аппарате и его компетенции.

Административные акты различаются по сфере их действия. Они могут действовать лишь на определенной территории, касаться лишь отдельных лиц и дифференцироваться по предмету регулирования.

Но есть нечто неизмеримо большее - то общее, что объединяет их в один вид актов органов исполнительной власти под единым, общим наименованием «административные акты». Укажем на эти общеродовые признаки:

- административные акты исходят от органов исполнительной власти государства и поэтому имеют государственный, властно-организующий характер. Их исполнение обязательно для всех субъектов, которым они адресованы;

- возможность их издания определяется компетенцией органа исполнительной власти, устанавливаемой конституцией и законами, как по вопросам, так и по территории;

- административные акты имеют одинаковый официально установленный порядок принятия и одинаковые правовые формы.

Нормативные административные акты имеют свои специфические и разнообразные формы - постановление, распоряжение, приказ, инструкция, указание и т.д., - но в большинстве случаев по форме административного акта нельзя определить его юридическую природу. Административное право: учебник / под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. - М.: НОРМА-М, 2008. - С. 255.

Всем административным актам как специфическому роду правовых актов свойственны некоторые общие признаки, которые выделяют их в общей системе права.

Термин «административные акты» позволяет объединить всю совокупность актов органов исполнительной власти и дифференцировать их в зависимости от характера регулирования общественных отношений, целей, задач, стоящих перед органами исполнительной власти, органично соединить с иными мерами, принимаемыми органами исполнительной власти.

Термин «правовой» в наименовании административных актов представляется излишним. Все действия и отношения органов исполнительной власти урегулированы правом. Они функционируют в условиях правового режима, и основной инструментарий их деятельности неизбежно приобретает правовой характер. Обязательной составляющей этого режима являются регламентированные средства юридического воздействия со стороны органов исполнительной власти, которые получают выражение в административных актах.

В доктрине российского административного права нет однозначного ответа на вопрос о том, вправе ли издавать административные акты только органы исполнительной власти или такого рода акты могут издавать и другие субъекты, осуществляющие отдельные функции в сфере государственного управления. Так, Центральный банк России не входит в систему федеральных органов исполнительной власти, но в то же время является органом государственного управления. По вопросам, отнесенным к его компетенции, - организация денежного обращения и безналичных расчетов, проведение денежно-кредитной политики, осуществление банковских операций, надзор за деятельностью кредитных организаций и т.д., - Центральный банк России издает как нормоустанавливающие акты, так и акты, устанавливающие конкретные правоотношения. Как и все административные акты органов исполнительной власти, акты Центрального банка России не могут противоречить федеральным законам и должны пройти регистрацию в Министерстве юстиции. Это означает, что акты Центрального банка России обладают всеми родовыми признаками административных актов. Правосудие в современном мире: монография / В.И. Анишина, В.Ю. Артемов, А.К. Большова и др.; под ред. В.М. Лебедева, Т.Я. Хабриевой. - М.: Норма, Инфра-М, 2012. - С. 408.

Исполнительная власть в России имеет двухуровневую структуру: государственный уровень (органы исполнительной власти) и местный (муниципальный) уровень. На уровне местного самоуправления создаются исполнительные органы негосударственного характера, так как органы местного самоуправления не входят в систему органов исполнительной власти. Исполнительно-распорядительным органом муниципального образования является местная администрация. Уставом муниципального образования она наделяется полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных функций, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Необходимым элементом компетенции местной администрации является издание административных актов по вопросам их ведения. Административными актами местного самоуправления могут определяться права и обязанности муниципальных служащих, требования к процедурам по оказанию муниципальных услуг и по исполнению административно-властных полномочий. Нередко в актах местной администрации содержатся предписания запрещающего характера: о запрете работы торговых предприятий, реализующих алкогольную и табачную продукцию в ночное время; о запрете свалок мусора в черте населенных пунктов и межнаселенных территорий и т.д. Административные акты местной администрации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Таким образом, понятием «административные акты» охватываются как правовые акты органов исполнительной власти и иных государственных органов, осуществляющих функции в сфере государственного управления, так и правовые акты местной администрации. Административные акты в муниципальных образованиях являются составной (низовой) частью общей системы административных актов в Российской Федерации, обладают собственным предметом, специфическими чертами и нормативной базой. Они представляют собой основанные на законе односторонние юридически-властные решения, принимаемые органом (или должностным лицом) местного самоуправления, устанавливающие, изменяющие или отменяющие муниципально-правовые нормы или служащие основанием возникновения, изменения либо прекращения муниципальных правоотношений в целях реализации задач и функций местного самоуправления.

Для административных актов законодательством четко определяется форма, отступление от которой следует считать недопустимым. Органы исполнительной власти вправе издавать только те виды актов, на принятие которых они управомочены. Эти виды актов точно и конкретно предусматриваются либо в законе, либо в положении об органе и др. Все другие акты органов исполнительной власти, изданные ими в иной форме, не являются административными актами и не имеют правового характера.

Административные акты относятся к исполнительной деятельности и к числу основных правовых средств ее организации и практического осуществления, чем обусловлено их издание строго в рамках компетенции органа исполнительной власти, установленной как законом, так и актом исполнительной власти. Рамки компетенции служат и нормативным ориентиром, и юридическим ограничением. Административный акт, изданный вне предметов ведения органа исполнительной власти или вне пределов его полномочий, признается некомпетентным и не подлежит применению.

В целях обеспечения компетентности административного акта орган исполнительной власти обязан самостоятельно, а не с помощью прокурора проверить свои полномочия по предметному, функциональному и территориальному критерию. Если административный акт принят некомпетентной инстанцией, то он некомпетентен и подлежит отмене. Алаев И.В. Общие положения кодекса об административной ответственности: субъекты административной ответственности / И.В. Алаев // Актуальные вопросы публичного права. - 2012. - № 6. - С. 5.

Административный акт есть документ с фиксированной информацией в виде текста, устной или конклюдентной форме, предназначенный для передачи во времени и пространстве в целях разрешения конкретных дел, возникающих в процессе функционирования органов исполнительной власти.

Утверждение о том, что административно-правовой акт «есть письменный документ», не отражает всей специфики деятельности органов исполнительной власти. Одним из аспектов специфики административных актов является форма выражения содержащейся в них информации. Чаще всего эта информация выражается письменно, но она может быть выражена и в устной форме, а также сигналами, жестами и т.п. Однако во всех случаях для административных актов характерен нормативный язык, правовые термины, соблюдение субординации, правил и реквизитов, свойственных каждому акту.

В административном акте односторонне выражается воля органа исполнительной власти по тому или иному поводу, определенному законом или нормативным правовым актом вышестоящего органа исполнительной власти. «При помощи актов - документов воля лиц, которая по своей основе представляет собой внутреннее, психическое явление, выступает вовне, в качестве волеизъявления, способного дать известный юридический эффект». Серков П.П. Административная ответственность в российском праве: современное осмысление и новые подходы: монография / П.П. Серков. - М.: Норма, Инфра-М, 2012. - С. 114.

Характерная особенность воли, выраженной в административном акте, - ее направленность на достижение определенных результатов, включая юридические последствия. Административный акт всегда является формой решения конкретной управленческой задачи. Существо этого управленческого решения может заключаться в установлении, изменении или отмене нормы права либо в конкретных предписаниях исполнительно-распорядительного характера без согласия адресата этого предписания.

Орган исполнительной власти (должностное лицо) самостоятельно и независимо от чьей-либо воли, руководствуясь лишь положениями закона или предписаниями подзаконных нормативных правовых актов, а также фактическими обстоятельствами, принимает административный акт и контролирует его исполнение.

Авторитарность и независимость органа исполнительной власти (должностного лица) в подготовке и утверждении административного акта не являются выражением административного произвола. Административный акт может быть в установленном законодательством досудебном и судебном порядке оспорен или признан незаконным или недействительным, т.е. недействующим (см., например, ч. 2 ст. 253 ГПК РФ).

Суть легальности (законности), а точнее, подзаконности административных актов определяется следующими правовыми формулами. Они всегда издаются:

- «в соответствии с Конституцией, законами», т.е. нормативно связаны;

- «на основе и во исполнение закона», т.е. выражают действия по реализации закона;

- «в пределах прав, предоставленных законом», т.е. в рамках, установленных законом;

- «в случаях, предусмотренных законом», т.е. когда точно определены основания их принятия;

- с соблюдением предусмотренных ограничений и запретов.

Никакой административный акт не может отменить или изменить закон. Если административный акт противоречит закону, то действует закон, тогда как закон может отменить или приостановить действие административного акта.

Закон представляет собой как основу, так и рамки для административных актов. В такой же роли выступают и «вышестоящие» административные акты (скажем, акты Правительства), содержащие нормы, создающие права и обязанности для соответствующих органов исполнительной власти. Поэтому суть легальности сводится к тому, что административные акты издаются на основе и во исполнение закона и других законных правовых источников.

Административные акты могут издаваться органами исполнительной власти на основе и во исполнение не только законов, но и указаний (приказов, распоряжений) вышестоящих органов исполнительной власти, которые в пределах своей компетенции в процессе руководства обладают правом давать предписания, обязательные для исполнения адресатами.

Норма закона («вышестоящего» административного акта) может послужить «командой» для создания серии новых норм подзаконных актов, стать для них «базовой отсылкой», «раствориться» по элементам в нормах исполнительных актов, послужить источником толкования и правоприменения, быть носителем санкций. Так, Градостроительный кодекс РФ предусматривает, что порядок участия граждан Российской Федерации и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности устанавливается нормативными правовыми актами, актами органов местного самоуправления в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем доктрина административного права исходит из того, что не следует культивировать обилие норм в административных (исполнительных) актах, ибо тогда утрачивается «законоисполнительный смысл» и допускаются «превышения», «отступления» и «произвольное толкование».

Административные акты детализируют общие нормы, заложенные в законе или в «вышестоящем» административном акте. Они направлены на обеспечение повседневной, оперативной, дифференцированной исполнительной деятельности и регулирование различных аспектов государственной и общественной жизни. При помощи административных актов исполнительная власть реализует права и обязанности субъектов управленческой деятельности, обеспечивает их должное поведение, удовлетворяет или отклоняет требования юридических лиц, должностных лиц, граждан. Поэтому такого рода акты должны быть юридически и фактически обоснованными, т.е. издаваться в случаях, предусмотренных законодательством, и тогда, когда они действительно необходимы в процессе правомерной исполнительной деятельности. Ткач А.Н. Административное право / А.Н. Ткач. - М.: Волтерс Клувер, 2010. - С. 62.

Административные акты издаются для решения тех вопросов, которые определены в законе, положении об органе и в других актах в виде типологии (перечня) вопросов или отдельных поручений вышестоящего органа. По содержанию административный акт - это управленческое решение, реализующее задачи и функции исполнительной и распорядительной деятельности органа исполнительной власти.

Органы исполнительной власти принимают административные акты в процессе повседневного оперативного руководства и регулирования экономической, социально-культурной, административно-политической и других сфер и отраслей.

По содержанию все административные акты являются управленческими решениями, содержащими в своей сути цели, задачи, методы и функции органов исполнительной власти. Посредством административных актов разрешаются управленческие ситуации.

Административный акт всегда направлен на оптимальное разрешение исполнительских дел и вопросов исходя из конкретных обстоятельств. Поэтому для административного акта характерным является не только признак легальности (законности), но и свобода усмотрения. Свобода усмотрения не означает вседозволенности. Тоненкова О.А. Судебная практика как источник административного права / О.А. Тоненкова // Административное право и процесс. - 2010. - № 2. - С. 43.

Юридическая сущность административного акта состоит в том, что он содержит обязательное правовое решение вопросов управления. Без решения административный акт был бы бессодержательным. Однако не всякое решение органа исполнительной власти приобретает юридическое значение. В качестве административного акта может рассматриваться только лишь такое решение, которое надлежащим образом оформлено и обладает всеми признаками административного акта. Только в этом случае его обязаны исполнять все субъекты, которым он адресован. Исполнение административного акта гарантируется соответствующими институтами государства, а при необходимости обеспечивается принудительной силой государства.

Административные акты любой юридической природы могут быть:

- правовым основанием для издания других административных актов (нижестоящих в иерархии административных актов);

- доказательством для любого суда - конституционного (уставного), арбитражного, административного, суда общей юрисдикции; основанием для возбуждения судебного дела;

- условием действительности других актов органов исполнительной власти, включая и неправовые акты, а также гражданско-правовых актов (например, договора купли-продажи).

Официальность административного акта выражается в том, что соответствующее управленческое решение может быть принято только уполномоченными (компетентными) органами исполнительной власти (или должностными лицами), но не от своего имени, а исключительно от имени государства. Волеизъявление, выраженное в административном акте, всегда является государственной волей.

2. Виды административно-правовых актов

В силу многообразия административно-правовых актов они классифицируются по многим основаниям: по юридическому содержанию, по органам, их принявшим, по форме, по функциям и т.п.

Выбор способа и критериев классификации административно-правовых актов зависит от того, какая цель преследуется при той или иной работе с актами (их исследования, подготовки их проектов, систематизации и т.д.). Но почти во всех случаях, независимо от использования других критериев, они подразделяются по юридическим свойствам и по органам, их издавшим. Данные основания классификации актов государственного управления, как и юридических актов вообще, являются важнейшими, их использование дает наибольший теоретический и практический результат. Без этого по существу невозможны ни изучение актов, ни практическая работа с ними.

Классификация актов по юридическим свойствам дает возможность исследовать связь актов с нормами права, место актов в механизме правового регулирования.

Определение юридических свойств административно-правовых актов имеет многоплановое прикладное значение. С ним связаны: решение в ряде случаев вопроса об опубликовании и введении актов в действие; организация необходимого учета нормативных административно-правовых актов и работа по их систематизации.

Классификация административно-правовых актов по юридическим свойствам позволяет также проследить взаимосвязь свойств акта с организационной формой деятельности органа и выбором формы акта, а также зависимость ее от порядка его принятия и юридических свойств. Ястребов О.С. Проблемы классификации публичных субъектов административного права / О.С. Ястребов // Закон и право. - 2010. - № 3. - С. 60.

По юридическим свойствам следует различать:

1. Нормативные акты. Они устанавливают, изменяют или отменяют юридические нормы, т.е. содержат общие правила, не имеющие конкретного адресата, не обращенные к конкретным лицам, рассчитанные на многократное применение в случаях, предусмотренных их гипотезами.

Нормативные акты - важнейший вид правовых актов, издаваемых субъектами государственной власти в процессе осуществления исполнительно-распорядительной деятельности.

Важнейшее свойство нормативного акта - его правотворческое назначение. В этом - юридическая функция данного вида актов, свидетельствующая о его месте в механизме правового регулирования. Указанное свойство имеет общий характер применительно ко всем проявлениям служебной роли акта по отношению к норме права (за исключением случаев, когда акт служит средством реализации нормы).

Нормативные административно-правовые акты играют существенную роль в механизме правового регулирования; посредством этих актов устанавливается большая часть действующих правовых норм.

С помощью нормативных административно-правовых актов регулируются отношения в сфере исполнительно-распорядительной деятельности: например, отношения в промышленном, строительном, транспортном комплексах, в социально-культурной сфере, в сфере обеспечения национальной безопасности и т.д. Без них невозможно осуществление ни одной из функций государственного управления, равно как невозможно функционирование органов государственного управления и всего государственного аппарата в целом.

2. Индивидуальные акты - это решения субъектов административной власти по конкретным вопросам, обращенные к конкретным лицам. Будучи в своей основе правоприменительными актами, они порождают, изменяют, прекращают правоотношения. По юридическим последствиям индивидуальные акты могут быть обязывающими, запрещающими, уполномочивающими, содержащими отказы.

Четкое определение свойств и признаков нормативных и индивидуальных актов позволяет правильно оценить роль и значение того и другого вида актов в механизме правового регулирования. А это, в свою очередь, одна из необходимых предпосылок оптимального подхода к решению в каждом конкретном случае вопроса о сочетании в одном акте государственного управления нормативных и индивидуальных предписаний.

3. Общие акты содержат либо кратковременные предписания (о переносе выходного дня, об очередном призыве на военную службу и т.п.), либо содержат общие требования (повысить требовательность, усилить внимание к определенным категориям дел, экономить ресурсы, больше внимания уделять многодетным семьям и т.д.).

4. В специальных актах одновременно содержатся нормы права и правоприменительные решения, либо еще и общие требования. Ткач А.Н. Административное право / А.Н. Ткач. - М.: Волтерс Клувер, 2010. - С. 116.

Изучение актов государственного управления, а также вся практическая деятельность по их подготовке, изданию и дальнейшая работа с ними предполагают подразделение этих актов в зависимости от органов, издающих их. От того, каким органом издан тот или иной акт государственного управления, зависит характер разрешаемых в нем вопросов, их значение в выполнении конкретных задач, юридическая сила акта, порядок издания, порядок приостановления и отмены, а часто и действие их в пространстве, по кругу лиц, форме и т.д.

По органам, принявшим акты, их можно поделить на две группы:

1. Акты органов исполнительной власти и их должностных лиц (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ). Кроме того, определенными полномочиями правотворческого характера обладает Банк России.

2. Акты субъектов власти, которые не находятся в системе исполнительной власти (постановления судей по делам административных правонарушений, приказы председателей судов, прокуроров, председателей представительных органов, имеющих внутриаппаратное значение).

По форме различают акты письменные, устные, конклюдентные.

По функциям можно различать акты плановые, по финансовым вопросам, методического характера, по кадровым вопросам, по учету, снабжению и иным общим функциям управления. Довольно часто управленческие решения связаны сразу с несколькими управленческими функциями, они полифункциональны.

По степени сложности управленческие решения могут быть простыми (рутинными), сложными и уникальными (например, о строительстве атомной электростанции).

В зависимости от порядка принятия различаются акты коллегиальные и единоличные.

По наименованию актов различают указы, постановления, распоряжения, приказы, инструкции, правила, положения и др.

Постановление - документ, содержащий решение по важнейшему вопросу, принятый в рамках установленной процедуры и компетенции. Оно является, как правило, нормативным по своему правовому содержанию.

Распоряжение - распорядительный документ, принимаемый руководителем органа исполнительной власти по несложным (обычным) текущим вопросам практической управленческой деятельности. Распоряжение подписывает руководитель органа исполнительной власти или по его указанию (поручению) его заместитель.

Приказ - распорядительный документ органа исполнительной власти. Проекты приказов разрабатываются структурными подразделениями ведомств по поручению руководства или по собственной инициативе. Текст приказа состоит, как правило, из констатирующей и распорядительной частей.

Инструкция - документ, в котором излагаются правила, регулирующие специальные стороны деятельности органа исполнительной власти. Инструкция принимается руководителем органа исполнительной власти и устанавливает порядок исполнения законодательных актов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ. Таким образом, инструкция является нормативным актом, который детализирует процедуру тех или иных дел, порядок совершения действий и принятия решений.

Кроме приказов и инструкций руководители органов исполнительной власти часто направляют нижестоящим органам разного рода приказания, записки, распоряжения, письма и т.п. Такое многообразие форм актов затрудняет их систематизацию.

Правила - документ, в котором определяется порядок (процедура) осуществления специального вида управленческой деятельности, в частности контрольной деятельности.

Положение - документ, в котором органами федеральной исполнительной власти устанавливаются статус органа исполнительной власти, его полномочия, компетенция, функции, задачи, обязанности, ответственность, взаимоотношения с другими органами и т.д.

Определяя общую тенденцию формирования новой системы нормативно-правовых актов, устанавливающих правовое положение федеральных органов исполнительной власти и государственных служащих, замещающих в них должности государственной службы, можно сделать вывод о том, что эта система складывается из следующих актов: 1) типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти; 2) типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти; 3) регламенты федерального органа исполнительной власти (федерального министерства, федеральной службы и федерального агентства; 4) административные регламенты исполнения государственных функций; 5) административные регламенты предоставления государственных услуг; 6) должностные регламенты государственных гражданских служащих федерального органа исполнительной власти. Попов Л.Л. Административное право России / Л.Л. Попов, Ю.И. Мигаев, С.В. Тихомиров. - М.: Проспект, 2011. - С. 62.

административный правовой акт юридический

3. Процедура принятия административно-правовых актов

Немаловажное значение при рассмотрении вопросов об административно-правовых актах имеет изучение порядка подготовки, издания и действия административно-правовых актов (процесса создания, и обретения юридической силы актом государственного управления). Общее административное право: учебник / под ред. Ю.Н. Старилова. - Воронеж, 2012. - С. 105.

Следует учитывать то обстоятельство, что требование к подготовке административно-правовых актов разрозненное и неоднозначное. Так, применительно к актам Президента РФ такие требования установлены Указом Президента РФ от 2 мая 1996 г. № 638 «О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации». Проекты правовых актов Правительства РФ вносятся и рассматриваются в соответствии с нормами Регламента Правительства РФ. Подготовка и принятие нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти осуществляется в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». Более детально компетенция исполнительных органов государственной власти на принятие нормативных административно-правовых актов регламентирована в федеральных и региональных законах, положениях, устанавливающих правовой статус, основы организации и деятельности органов данного вида (например, в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации", в Законе Забайкальского края "О Правительстве Забайкальского края").

При этом можно выделить характерные для всех производств по изданию (или принятию) административно-правовых актов элементы:

1. Наличие нормативно установленной процедуры издания или принятия актов государственного управления.

2. Виды административных актов, которые вправе издавать те или иные органы исполнительной власти, а также должностные лица.

3. Подготовка проекта акта государственного управления. На этой стадии определяется срок подготовки проекта правового акта управления и ведется его разработка одним из органов исполнительной власти (или несколькими органами по согласованию). Подготовка акта управления производится тем органом, в компетенцию которого входит его издание или по его поручению одним или несколькими подчиненными ему органами, организациями или должностными лицами. Инициаторами проекта административного акта могут быть различные организации, структурные подразделения, должностные лица, государственные и муниципальные служащие. Срок подготовки проекта и издания нормативного правового акта во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, Правительства РФ, как правило, не должен превышать одного месяца, если не установлен другой срок. Для подготовки проектов наиболее важных и сложных нормативных правовых актов, а также актов, издаваемых совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, могут создаваться рабочие группы.

4. Определение структуры и формы акта государственного управления, которая должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования, и его обсуждение. Чтобы получить важнейшие данные для принятия решения в ряде случаев необходим запрос мнения организаций, специалистов-экспертов, общественных объединений, граждан.

В процессе работы над проектом нормативного правового акта должны быть изучены относящееся к теме проекта законодательство Российской Федерации, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, практика применения соответствующих нормативных правовых актов, научная литература и материалы СМИ по данному вопросу, а также данные социологических и иных исследований, если таковые проводились.

5. Согласование акта управления с заинтересованными ведомствами и должностными лицами. Согласование может являться обязательной стадией разработки акта управления, если это устанавливается в специальном нормативном акте (например, обязательность согласования постановления федеральных органов исполнительной власти, в котором затрагиваются финансово-экономические вопросы, с Министерством экономики и финансов и нормативных актов органов исполнительной власти, а также проекты иных органов управления, имеющих общее юридическое значение, должны быть согласованы с юридической службой соответствующего органа управления.

6. Подготовка предложений об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их части в связи с изданием нового административного акта. Нормативные правовые акты, изданные совместно или по согласованию с другими федеральными органами исполнительной власти, изменяются, дополняются или признаются утратившими силу по согласованию с этими федеральными органами исполнительной власти.

7. Издание (подписание, утверждение) акта государственного управления. Издание актов управления - это стадия, на которой подготовленный проект приобретает юридическую силу, становится официальным документом. В коллегиальных органах управления моментом издания (принятия) акта является голосование по предложенному проекту и принятие членами данного коллегиального органа решением большинства голосов, в единоначальных органах моментом принятия акта является момент его подписания (утверждения) руководителем соответствующего органа управления.

8. Доведение принятого административного акта до сведения лиц, которые будут его исполнять или соблюдать его требования и положения, является необходимой стадией принятия акта управления. Процедура ознакомления с принятым актом управления сложилась на практике давно и, как правило, проявляется в следующих формах: устное ознакомление, «ознакомление под расписку»; направление по почте соответствующим ведомствам и должностным лицам, опубликование в периодическом издании; комментирование в средствах массовой информации, по радио и по телевидению, издание специальных сборников как на уровне исполнительной власти, так и в субъектах РФ, а также муниципальных образований.

9. Направление принятого (утвержденного) акта государственного управления в Министерство юстиции РФ для его государственной регистрации (если в силу действия специальных нормативных актов это является обязательным).

Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера. Конин Н.М. Административное право России в вопросах и ответах: учебное пособие / Н.М. Конин. - М.: Юрайт, 2010. - С. 49.

Государственная регистрация нормативного правового акта включает в себя: юридическую экспертизу соответствия этого акта законодательству Российской Федерации, принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта, присвоение регистрационного номера, занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

10. Официальное опубликование акта государственного управления и вступление его в силу имеет особо важное значение. Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, и акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина и устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Любой акт управления (акты федеральных органов исполнительной власти, постановления глав администраций субъектов РФ и других органов управления и должностных лиц) вступают в силу с момента его издания (принятия, утверждения, подписания), если в самом акте не оговорено иное, т.е. не указан срок введения в действие. В последнем случае он вступает в действие с того срока, который указан в акте.

Акты Президента РФ и Правительства РФ подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и Собрании законодательства Российской Федерации. Кроме того, указанные акты могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, в «Российской газете» в течение 10 дней после их регистрации, а также в бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие государственной регистрации, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

4. Действие административно-правовых актов. Условия эффективности административно-правовых актов

Понятие действия правового акта обычно связывается с его юридической силой. В науке существует два основных подхода к определению юридической силы правовых актов. Согласно первому подходу, который условно можно назвать «сопоставительным», под юридической силой понимается такое свойство правового акта, которое выражает его соотношение, сопоставимость, соподчиненность с другими правовыми актами, то есть показывает место данного акта в системе правовых актов. Это место, по общему признанию, зависит, главным образом, от того положения, какое в государственном аппарате занимают принявшие акт орган или должностное лицо. При втором подходе, который условно можно назвать «содержательно-сопоставительным», вначале определяется содержание юридической силы - способность правового акта действовать, властно порождать определенные юридические последствия, а затем - ее степень (сопоставительный аспект).

Действующим является акт, обладающий юридической силой, то есть способный выступать в роли административно-правовой формы реализации исполнительной власти.

Действие правового акта во времени определяется различными критериями: указание на календарные сроки (например, в течение 3-х лет), до официальной отмены акта, по исполнении содержащихся предписаний, до прекращения обстоятельств, в связи с которыми акт был принят (например, прекращение стихийного бедствия и др.). По общему правилу правовой акт обратной силы не имеет. Алехин А.П. Административное право России / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий. - М.: Зерцало-М, 2012. - С. 154.

Действие правового акта в пространстве определяется размерами, масштабами территориального пространства, в пределах которого акт действует.

При нарушении юридических требований, предъявляемых к актам управления, может встать вопрос об их действительности. Такие акты могут быть ничтожными и оспоримыми.

Ничтожными называются правовые акты управления, которые вследствие своей незаконности не могут порождать и не порождают юридических последствий.

Оспоримыми называются правовые акты управления, которые подлежат обязательному исполнению, но могут быть оспорены заинтересованными органами или лицами.

Представляется, что последний подход позволяет более точно и полно охарактеризовать различные проявления юридической силы, как свойства правового акта. Исходя из этого, юридическая сила и действие административно-правового акта соотносятся между собой следующим образом. Юридическая сила означает способность административно-правового акта действовать, то есть властно порождать те правовые последствия, на возникновение которых он направлен. В свою очередь, действие является проявлением, воплощением юридической силы акта, отражающим динамический аспект его бытия.

Прекращение действия административно-правовых актов - это утрата ими способности действовать, властно порождать те правовые последствия, на возникновение которых они направлены, то есть утрата данными актами их юридической силы. Институт прекращения действия распространяется не на все дефектные административно-правовые акты. Им не охватываются те дефектные акты, которые изначально не имеют юридической силы - ничтожные, а также незарегистрированные и (или) неопубликованные нормативные административно-правовые акты. Действие таких актов в принципе не может быть прекращено в силу специфики их юридической природы. Серков П.П. Административная ответственность в российском праве: современное осмысление и новые подходы: монография / П.П. Серков. - М.: Норма, Инфра-М, 2012. - С. 46.

В науке устоялось мнение о том, что административно-правовые акты могут прекратить свое действие в результате: во-первых, исполнения требований акта; во-вторых, наступления юридического события; в-третьих, истечения срока действия акта; в-четвертых, принятия нового акта, которым поглощается содержание старого акта; в-пятых, отмены акта во внесудебном порядке в связи с его незаконностью или нецелесообразностью, изменением обстановки, просьбой заинтересованного лица и т.д.; в-шестых, признания акта недействительным судом по мотивам незаконности.

В зависимости от необходимости издания акта о прекращении действия выделяют два вида прекращения действия административно-правовых актов - фактическое и юридическое (правовое). Некоторые авторы называют фактическое прекращение простой, а юридическое - сложной формами прекращения действия административно-правовых актов.

При фактическом прекращении акт утрачивает юридическую силу без принятия специального решения об этом. Такое имеет место, например, при прекращении действия административно-правовых актов в связи с истечением срока их действия или их полным исполнением, а также в результате наступления юридического события. В отличие от этого, юридическое прекращение всегда предполагает издание специального акта о прекращении, в результате которого соответствующие административно-правовые акты и утрачивают свою юридическую силу. Так, юридическим прекращением будет отмена административно-правовых актов во внесудебном порядке или признания их недействительными судом.

При исследовании прекращения действия административно-правовых актов важнейшее значение имеет то, по каким основаниям (причинам) прекращается их действие. Здесь необходимо различать следующие виды такого прекращения:

- во-первых, прекращение действия дефектных административно-правовых актов вследствие их дефектности;

- во-вторых, прекращение действия дефектных административно-правовых актов по причинам, не связанным с их дефектностью. Тоненкова О.А. Судебная практика как источник административного права / О.А. Тоненкова // Административное право и процесс. - 2010. - № 2. - С. 43.

Прекращение действия административно-правовых актов вследствие их дефектности является юридическим, то есть всегда предполагает издание специального акта о прекращении, в результате которого соответствующие административно-правовые акты утрачивают свою юридическую силу. Напротив, прекращение действия дефектных административно-правовых актов по причинам, не связанным с их дефектностью, может быть, как юридическим, так и фактическим.

Прекращение действия административно-правовых актов вследствие их дефектности представляет собой особую правоохранительную меру. В связи с этим возникает вопрос о том, какое место данная мера занимает в системе мер охраны правопорядка.

Ответ на него является дискуссионным. По этому поводу в отечественной юридической науке существуют две основных подхода, которые условно можно назвать «концепцией меры ответственности» и «концепцией специальной правоохранительной меры».

«Концепция меры ответственности». В соответствии с этим подходом прекращение действия административно-правовых актов вследствие их дефектности представляет собой меру юридической ответственности органов и должностных лиц, принявших дефектные акты. Так, по мнению Ю.Н. Старилова, отмена незаконных правовых актов государственных органов выступает специфической мерой юридической ответственности, основная цель которой - охрана правопорядка путем ликвидации нарушений законности и их последствий, восстановление прежнего состояния, принудительное возвращение органов и должностных лиц на стезю законности. Административное право: практикум / под ред. Ю.Н. Старилова. - М.: Волтерс Клувер, 2010. - С. 72.