Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации

Современный этап развития российского местного самоуправления концентрирует в себе все сложнейшие социально-экономические и политические проблемы страны и отражает всю противоречивость и неопределённость многих процессов и решений. Российское государство объективно заинтересовано в развитии института местного самоуправления.

Никто не станет отрицать, что роль местного самоуправления неуклонно возрастает и приобретает общегосударственное значение. Муниципальные органы сегодня не только решают самые насущные проблемы людей, они являются важнейшим слагаемым в деле формирования гражданского общества в современной России, составляют одну из основ демократического строя.

Местное самоуправление одна из двух форм организации публичной власти в административно-территориальных единицах государства. Второй формой при этом является местное управление.

Местное самоуправление является одной из форм народовластия. Значимость местного самоуправления определяется тем, что, являясь уровнем публичной власти, наиболее приближенным к населению, местное самоуправление должно решать значительно число социальных вопросов местного значения, создающих условия для удовлетворения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения в целом. Это - одна из форм реализации прав человека.

Началом возрождения института местного самоуправления в системе институтов публичной власти следует считать принятие Конституции 12 декабря 1993года., признавшей местное самоуправление одной из форм конституционного строя и установившей принципиальные положения о местном самоуправлении, соответствующие сложившимся общемировым традициям и Европейской Хартии местного самоуправления, ратифицированной в России в 1999г.

Однако понадобится значительное время и средства, чтобы в полной мере воплотить в жизнь конституционные принципы местного самоуправления. Развитие местного самоуправления в России - долгий и трудный процесс. И для его успешного осуществления ещё необходима прочная законодательная база по следующим вопросам: финансовая основа, принципы формирования муниципальной собственности, структурирования органов власти, предельно точного установления прав и обязанностей выборных органов местного самоуправления и местной администрации в решении общих вопросов местного значения.

Поэтому, не претендуя на всеобъемлющее исследование, мы в данной курсовой работе ставим перед собой следующие цели:

уяснить историко-политическую сущность понятия «местное самоуправление»;

выявить его взаимосвязь со всей структурой государственного устройства и государственного управления;

раскрыть конституционные основы местного самоуправления как совокупности норм, регулирующих реализацию прав граждан на местное самоуправление через формы непосредственного народовластия, органы местного самоуправления и иные выборные органы.

Для достижения поставленных целей необходимо решить следующие задачи:

проанализировать становление теории местного самоуправления в Российской Федерации с учётом мирового опыта;

рассмотреть вопросы, связанные с сущностью местного самоуправления, его местом в системе общественных отношений в целом;

выявить полномочия и гарантии, накладываемые на местное самоуправление конституцией РФ и законами.

Так как проблеме изучения конституционных основ местного самоуправления уделяется большое внимание в Российской Федерации при проведении исследования мы использовали такие методы как синтез, сравнение, анализ.

Курсовая работа состоит из оглавления, введения, двух глав, заключения, списка сносок, списка использованной литературы и нормативно-правовых актов, глоссария, приложения.

Глава 1. Становление теории местного самоуправления в РФ

Понятие «местное самоуправление» в современном российском праве имеет сравнительно короткую историю. В юридической литературе до конца 80-х годов оно употреблялось редко. Институт местного самоуправления не был закреплён ни в Конституциях 1937 и 1978 годов, ни в законах о местных советах народных депутатов.

Как отмечает Фадеев В.И., теоретические основы учения о местном самоуправлении разрабатываются в первой половине XIX века. Значительный вклад в разработку теории местного самоуправления внесла германская юридическая школа в лице таких её выдающихся учёных XIX века, как Гнейст, Штейн, Лобанд и др. Немецкие учёные выдвинули теорию свободной общины, основные начала которой они заимствовали из французского и бельгийского права. Согласно этой теории право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как права человека; община является первичной по отношению к государству. В рамках этой теории наряду с исполнительной, законодательной, судебной властью признавалась и местная власть.

На смену теории свободной общины приходит общественная теория самоуправления, которая так же, как и прежняя теория исходила из противопоставления государства и общества, из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами и союзами. Общественная теория выдвигала в качестве характерных признаков местного самоуправления негосударственный и преимущественно хозяйственный характер деятельности органов местного самоуправления. Однако практика показывала, что органы самоуправления осуществляли функции, носящие не только частно-правовой, но и публичный характер. Кроме того, оказалось, что нельзя дать точного разграничения дел собственно общинных (местных) и дел государственных. В России эта теория с её разновидностями была наиболее популярна в 60-е годы XIX столетия.

Одновременно появилась государственная теория самоуправления, основные положения которой были сформулированы Штейном, Гнейстом и более подробно развиты в России в трудах Лазаревского Н., Градовского А., Безобразового Б. Сторонники этой теории рассматривали местное самоуправление как часть государства.

В 1985 - 1990гг. В России появилось множество публикаций на тему о социалистическом местном самоуправлении народа. В них самоуправление понималось предельно широко и объёмно, как социальный феномен, охватывающий все сферы жизни общества. Самоуправление в советах, общественных организациях, трудовых коллективах в союзных и автономных республиках, на местном уровне рассматривалось как составная часть единой системы социалистического самоуправления народа. Были попытки трактовать военные поселения и деятельность местных Советов как «местное самоуправление».

Перелом в отношении советских учёных к институту местного самоуправления произошёл в период подготовки Закона СССР от 09.04. 1990г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». В статье 1 данного закона под местным (территориальным) самоуправлением в СССР понимается самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы.

В социальных науках не было единого научного значения понятия «самоуправление». Русский юрист М.И. Свешников определял «самоуправление как новую форму администрации, заключающуюся в свободном участии народа в заведывании делами, вверенными местным административным органом, т.е. свободное участие народа в местной администрации». Самоуправление как один из видов распределения властей определял А.Д. Градский: «Самоуправление есть результат разнообразных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью центрального правительства». Также самоуправление понималось как: самостоятельное осуществление социальными группами задач внутреннего государственного управления в пределах объективного права, где гарантией самостоятельности является создание руководящего центра выборным путём и автономность деятельности органов самоуправления (Евтихеев И.И.); форма осуществления государственных функций при помощи независимых - в той или иной мере - лиц и учреждений (Нольде Б.Е.); перенесение начал представительства и ответственности на местное самоуправление (Чичерин Б.Н.); местное самоуправление - это публичная власть, существующая наряду с государственной (Чиркин В.Е.).

Анализируя вышеприведённые точки зрения, можно сделать вывод, что понятие местного самоуправления тесным образом связано с политико-правовой природой этого явления.

С этого времени понятие «местное самоуправление» прочно входит в научный оборот и нормативно-правовые акты. То есть, можно сказать, что местное самоуправление в России своё начало ведёт с союзного Закона СССР 1990 г. Именно этот закон положил начало процессам реформирования местных органов государственной власти, закрепил понятия и принципы местного самоуправления, характер взаимосвязей представительных и исполнительных органов, финансовую и экономическую основу, а также гарантии и ответственность местного самоуправления. Закон СССР 1990 г. заложил фундамент для постепенного реформирования местных органов власти Советского государства в органы местного самоуправления на этапе переходе к демократическому его типу. Однако этот потенциал закона востребован не был. Причиной тому послужил ряд обстоятельств. Во-первых, новые управленческие отношения встретили определённое противодействие со стороны аппарата местных органов, привыкшего работать в рамках сложившихся стереотипов. Во-вторых, власть сама оказалась не готовой предоставить местному самоуправлению провозглашённую самостоятельность. Всего лишь через несколько месяцев после принятия закона 1990г. Одно из наиболее радикальных его положений о ликвидации двойного подчинения местных исполнительных органов и подотчётности их, только одноуровневым советам было отменено. Вертикальные управленческие отношения и взаимосвязи были восстановлены в прежнем виде. В-третьих, после распада СССР Закон был отвергнут бывшими союзными республиками, которые решили начать свой новый этап в развитии местного самоуправления.

В российском законодательстве институт местного самоуправления возник с принятием 06.07. 1991г. Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», в статье 1 которого местное (территориальное) самоуправление в РСФСР определялось как система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР.

Становление и развитие института местного самоуправления в РФ с 1991 года до настоящего времени можно охарактеризовать в целом как последовательное утверждение российским (федеральным) законодателем концепции негосударственной природы местного самоуправления.

Следует отметить, что в Российской Федерации Закон «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (1991 г.) стал единым для всего государства актом прямого действия.

Исполнители Закона 1991 г. избрали путь активных преобразований жизни на местах, несмотря на опасность потери управляемости процессами местной жизни. Негативная сторона указанных процессов проявилась почти сразу же, на несколько месяцев выбив из нормального рабочего ритма местные органы. Имеется в виду известное между представителями Советов и главами местных администраций противостояние. Известны также отрицательные последствия и местной приватизации. Фактический разгром складывающихся институтов местного самоуправления произошел осенью 1993г., когда были упразднены представительные органы на местах и внесены существенные изменения в Закон о местном самоуправлении, которые сводились к концентрации всей власти на местах в руках местных администраций. Лишь после принятия Конституции РФ 1993 г. начался процесс постепенного восстановления позиций местного самоуправления, формирования местных представительных органов.

Первым этапом становления этой концепции в российском законодательстве явилась так называемая «реформа 21 апреля 1992 г.» о внесении в статью 85 Конституции РФ изменений, в соответствии с которыми местные советы народных депутатов: районные, городские, районные в городе, поселковые, сельские были исключены из единой системы представительных органов государственной власти Российской Федерации.

На втором этапе, началом которого явилось принятие 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации, концепция негосударственной природы местного самоуправления приняла в российском законодательстве завершенный вид.

Статья 12 Конституции Российской Федерации закрепила в качестве основ конституционного строя следующие положения:

1. в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление;

2. органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Признание государством местного самоуправления означает признание объективно существующих особых местных интересов, имеющих публичный характер, но в то же время отличных от общегосударственных интересов и существующих параллельно с ними.

Выражать и реализовывать местные интересы призваны органы местного самоуправления, не входящие в систему органов государственной власти, но осуществляющие публичную власть. Публичный характер деятельности органов местного самоуправления подчеркивается в ст. 3 Конституции РФ, согласно которой народ осуществляет свою власть, в том числе через органы местного самоуправления.

В этом же смысле данное конституционное положение толкуется Президентом Российской Федерации: «Согласно конституции органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, но они осуществляют реальную власть в пределах своих муниципальных образований. Для государственной системы органы местного самоуправления важны именно как органы власти…».

Федеральный закон от 28.08.1995г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»11 начал с введения новых понятий, принципов местного самоуправления, нового перераспределения полномочий муниципальных органов, уточнения понятий экономической основы и состава муниципальной собственности, введения новых видов ответственности и др. В нём было дано следующее определение понятия местного самоуправления - это признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторический и иных местных традиций. Реальная значимость данного Закона состоит, прежде всего, в том, что он закрепил общие принципы в строгом соответствии с Европейской хартией местного самоуправления. Конкретная регламентация местного самоуправления теперь должна осуществляться законодательством субъектов РФ и правовыми актами муниципальных органов. Принимая во внимание, что в России более 80 субъектов Федерации, очень трудно будет проследить за соответствием законодательных актов общим принципам Закона 1995 г. И, прежде всего речь идет о защите конституционных прав граждан на местное самоуправление.

В п. 1 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» дана юридическая характеристика вопросов местного значения как предмета ведения муниципальных образований.

В этом смысле закон показывает, что в качестве фундаментального основания института местного самоуправления в РФ служит принцип децентрализации публичной власти, в полном соответствии с которым находится концепция негосударственной природы местного самоуправления.

В мировой практике выделяют три модели местного самоуправления: англосаксонскую (английскую), континентальную (французскую) и советскую. Хотя советскую вряд ли можно считать моделью самоуправления, скорей всего это государственная власть.

В англосаксонской модели, получившей распространение в Великобритании, США, Канаде, Австралии и во многих других странах с англосаксонской правовой системой, местные представительные органы формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Кроме того, на местах нет уполномоченных центрального правительства. Наряду с представительными органами в странах с данной системой (и в первую очередь США) непосредственно населением могут избираться некоторые должностные лица. Значительными полномочиями здесь зачастую наделяются комиссии (комитеты) местных представительных органов, играющие весомую роль в подготовке и принятии отдельных решений.

Принятый в законодательстве этих стран термин «местное управление» для обозначения и деятельности местных органов обычно указывает на один из критериев их отграничения от всех других государственных органов - на их локальный характер.

В большинстве стран мира (континентальная Европа, франко - язычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток), получила распространение континентальная модель. Родоначальницей данной модели является Франция. Она основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Эта модель характеризуется определенной подчинённостью нижестоящих звеньев вышестоящим.

Принципиальное отличие от двух вышеуказанных моделей имеет так называемая советская модель. Данная модель была характерна для Советского Союза и других стран «мировой системы социализма».

Следует отметить, что правовую основу деятельности местных органов этих моделей составляют конституции, а также акты, издаваемые центральными законодательными органами или (в федеративных государствах) представительными органами субъектов федерации. В странах с федеративным политико-территориальным устройством национальные конституции регулируют лишь основные принципы формирования и деятельности местных органов, возлагая правовое регулирование местного управления в основном на субъектов федерации.

Если говорить о местного самоуправления в России, то её опыт и многовековой опыт разных стран мира подтверждает, что развитая система местной власти объективно работает на интеграцию государства, и это действительно является объективным, сдерживающим фактором стремления любых регионов и изменений суверенизации.

В Европейской хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985года и ратифицированной в РФ в 1999году «под местным самоуправлением понимаются право и эффективная способность местных органов власти регулировать и управлять в рамках закона и под собственную ответственность важной частью публичных дел в интересах своего населения».

Действующий сегодня Закон о местном самоуправлении - это федеральный закон от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В статье 1 даётся следующее определение местного самоуправления в РФ:

Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учётом исторических и иных местных традиций.

Несмотря на то, что установление общих принципов организации местного самоуправления относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ, см. приложение А) федеральный закон 2003 г. более полно регулирует данные общие принципы. Сохраняя в целом прежний подход к правовому регулированию общих принципов организации местного самоуправления, вносит и новые элементы в их законодательное закрепление. Согласно ст. 4 и 5 данного Закона (см. приложение Б) общие принципы организации местного самоуправления определяются и изменяются данным Законом, в то время как в соответствии с Федеральным законом 1995 г. - федеральными законами, т. е. включая, в частности, и такие федеральные законы, как об основах муниципальной службы, о финансовых основах местного самоуправления и др.

Так, в Законе 2003 г. появилась специальная глава «Принципы территориальной организации местного самоуправления», в то время как Закон 1995 г. предоставлял субъектам Федерации право принимать законы, в которых бы определялись требования, предъявляемые к порядку установления и изменения границ муниципальных образований, порядку их создания и преобразования. В новом Законе принципы и требования, предъявляемые к территориальной организации местного самоуправления, включая установление и изменение границ, образование и преобразование муниципальных образований, с исчерпывающей полнотой определяются Федеральным законом. Эта же тенденция прослеживается в правовом регулировании и иных общих принципах организации местного самоуправления (в частности, относительно наименования, видов и порядка принятия муниципальных правовых актов и др.). Закон относит к компетенции субъектов Федерации правовое регулирование вопросов местного самоуправления лишь в случаях и порядке, установленных Федеральным законом.

Федеральный закон 2003 г. также не содержит конкретного перечня общих принципов, но определяет основу для их классификации. Согласно Преамбуле он устанавливает четыре основных группы общих принципов организации местного самоуправления, охватывающие все основные положения данного закона: правовые, территориальные, организационные, экономические.

Из содержания Конституции РФ и Федерального закона 2003г. Вытекают внутренние и внешние признаки местного самоуправления.

Внутренние признаки:

1) Автономность местного самоуправления (организационное обособление местного самоуправления от системы государственной власти, не вхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти).

2) Самостоятельность местного самоуправления. Муниципальные образования наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения. Государство, исходя из статьи 12 и главы 8 Конституции Российской Федерации сознательно и добровольно отказалось от части собственных полномочий в пользу населения муниципальных образований. Вопросы местного значения могут решаться только населением муниципального образования непосредственно или через органы местного самоуправления. Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается возможностью наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Временное осуществление полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти допускается только в исключительных случаях и только как временная, в основе своей чрезвычайная мера.

3) Независимость местного самоуправления. Население муниципальных образований осуществляет местное самоуправление непосредственно либо путем создания собственных органов местного самоуправления. Система и структура органов местного самоуправления определяется населением муниципального образования самостоятельно, в рамках, установленных законом. Кроме того, местное самоуправление осуществляется населением муниципального образования исходя из собственных интересов, которые не обязательно совпадают с интересами субъекта Российской Федерации и государства в целом.

Независимость местного самоуправления обеспечивается наличием собственной ресурсной базы, обеспечивающей эффективное решение вопросов местного значения, в частности муниципальной собственности, местных налогов и сборов.

4) Ответственность. В позитивном смысле ответственность означает, что население муниципального образования непосредственно или через соответствующие органы осуществляет местное самоуправление под свою ответственность. Государство передало населению не только полномочия, но и всю полноту ответственности за их осуществление.

Ответственность в негативном смысле, то есть обязанность претерпеть неблагоприятные последствия за нарушение правовых норм, означает, что органы местного самоуправления несут ответственность перед населением, государством, физическими и юридическими лицами.

5) Значительный удельный вес форм непосредственной демократии.

К внешним признакам местного самоуправления относятся:

1) Территория. Территория, на которой осуществляется местное самоуправление, понимается в административном смысле и не зависит от права собственности на те или иные земельные участки. Пункт 4 части 1 статьи 11 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

2) Население. Осуществление местного самоуправления в отсутствие населения невозможно.

3) Органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления необходимы для осуществления полноценного муниципального управления. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования), по общему правилу, является обязательным.

4) Наличие имущества, находящегося в муниципальной собственности. Значительная часть вопросов местного значения не может быть решена в отсутствие необходимой инфраструктуры, которая в российских условиях находится в муниципальной собственности. Это, в частности, относится к организации электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, обеспечению малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством,

5) Местный бюджет. Местный бюджет является единственной правовой формой образования и расходования финансовых средств для решения органами местного самоуправления вопросов местного значения.

6) Местная символика. В соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами муниципальные образования своими уставами и (или) нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований вправе устанавливать официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности. Официальные символы муниципальных образований устанавливаются и подлежат государственной регистрации в порядке, установленном федеральным законодательством.

Таким образом, современная концепция местного самоуправления в федеральном законодательстве основана на принципе децентрализации публичной власти.

Глава 2. Современная модель системы местного самоуправления в РФ

В соответствии со статьей 3 Конституции Российской Федерации (см. приложение А) народ осуществляет свою власть непосредственно через органы государственной власти и органы местного самоуправления. То есть закрепляется две основные группы форм реализации народом своего суверенного полновластия: формы непосредственного народовластия и формы опосредованного народовластия через системы органов власти. В последнем случае речь идёт о системе органов государственной власти и системе органов местного самоуправления.

Основополагающие начала деятельности населения по осуществлению местного самоуправления закрепляются в Конституции РФ, федеральных законах, законах субъектов РФ, иных нормативных актах. Особое место занимает федеральный закон от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Действующее законодательство выделяет основные составляющие местного самоуправления: территория, население, выборные органы, формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении, местный бюджет, местные налоги и сборы, муниципальная собственность, местные нормативные акты.

Однако мы осветим только те составляющие местного самоуправления, характеризующие в своей совокупности конституционные основы местного самоуправления, то есть органы местного самоуправления, формы непосредственного осуществления населением права на местное самоуправление, местные нормативно - правовые акты.

Природа муниципальной власти (ст. 3, 130-132, см. приложение А) позволяет сделать вывод о том, что в ней сочетаются два начала: общественное (публичное) и государственное. Однако, несмотря на двойственную природу муниципальной власти, существующее в настоящее время конституционное разделение государственной власти и местного самоуправления на две самостоятельные властные структуры имеет под собой практическое основание. Поэтому, разграничивая сферу государственной власти и сферу местного самоуправления, надо иметь в виду не иную природу органов местного самоуправления, а их функции.

Функции местного самоуправления - это обусловленные природой и принципами, направленные на реализацию целей и задач местного самоуправления основные направления муниципальной деятельности.

Различают три группы функций, осуществляемых муниципальным образованием:

По решению вопросов местно значения.

Эти функции относятся к сфере исключительной юрисдикции муниципального образования.

Данная группа функций подразделяется на три условных блока:

а) социально-экономические функции:

осуществление комплексного социально-экономического развития муниципального образования;

местные финансы, бюджет, налоги;

регулирование планировки и застройки муниципального образования;

территориальное устройство муниципального образования;

владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

муниципальные предприятия и учреждения здравоохранения, образования, культуры, спорта, социальной сферы;

другие.

б) функции по обеспечению безопасности и правопорядка:

реализация административной ответственности;

охрана общественного порядка;

пожарная безопасность;

предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций.

в) организационные:

принятие и изменение Устава муниципального образования;

муниципальные выборы;

организация и содержание муниципальных архивов;

муниципальная информационная служба.

По предметам совместного с органами государственной власти ведения.

Значительное число сфер общественной жизни в силу их сложности нельзя однозначно отнести к исключительной компетенции ни органов местного самоуправления, ни органов государственной власти. Этот факт предопределяет наличие так называемых предметов совместного ведения, полномочия по которым разграничиваются заключением соответствующих договоров.

По реализации отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

Эти функции закреплены в Конституции РФ, федеральном законодательстве.

Согласно Конституции РФ (ст. 130, см. приложение А), местное самоуправление осуществляется гражданами путём референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Таким образом, в практике местного самоуправления формы непосредственной и представительной демократии переплетаются, дополняя друг друга.

Формы непосредственного осуществления населением права на местное самоуправление

Муниципальные выборы

Наиболее массовой формой прямого народного волеизъявления являются выборы, посредством которых образуются представительные органы власти, а также получают свои полномочия главы местных администраций.

Нормы, регулирующие порядок организации и проведения местных выборов, закреплены в нормативно-правовых актах трёх разных уровней: федеральном, уровне субъектов РФ и уровне местного самоуправления. На федеральном уровне это федеральные законы: от 12.06.2002г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»; от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»; от 26.11.1996г. №138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». На Уровне субъектов РФ нормы, регулирующие муниципальные выборы содержатся в законах, принятых органами государственной власти субъектов Федерации. На уровне местного самоуправления вопросы организации и проведения местных выборов регулируются уставами муниципальных образований и положениями о выборах, утверждаемыми решениями представительных органов местного самоуправления.

Федеральный закон от 26.11.1996г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» применяется для защиты конституционных прав граждан РФ по вопросам, не урегулированным законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, принятыми в соответствии с уставами.

Кроме того, согласно Федеральному закону от 12.06.2002г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» (ст. 11, см. приложение В) в случае, если срок полномочий органа местного самоуправления истёк или его полномочия были досрочно прекращены, а соответствующего закона субъекта РФ о выборах нет, выборы органа местного самоуправления проводятся на основе федерального законодательства, обеспечивающего конституционные права граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

В настоящее время выборы в органы местного самоуправления РФ проводятся по смешанной системе и системе закрытых списков. Право выдвижения кандидатов принадлежит избирательным объединениям, непосредственно избирателям и в порядке самовыдвижения.

Для подготовки и проведения выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в зависимости от численности населения муниципального образования могут создаваться следующие избирательные комиссии, территориальные избирательные комиссии, участковые избирательные комиссии.

Местный референдум

Местный референдум - голосование граждан РФ, постоянно или преимущественно проживающих в границах одного или нескольких муниципальных образований, по важным вопросам местного значения, которое проводится в соответствии с Конституцией РФ (ст. 32, 130, см. приложение А), федеральными законами: от 28.06.2004г. №5-ФЗ «О референдуме РФ»; от 12.06.2002г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», указом Президента РФ от 22.12.1993г. «О гарантиях местного самоуправления в РФ» (п. 4, см. приложение Г), конституциями, законами субъектов Федерации, а также уставами муниципальных образований.

Согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» (ст. 14, см. приложение В), местный референдум назначается органом местного самоуправления по собственной инициативе или по инициативе граждан РФ, имеющих право на участие в референдуме, в соответствии с уставом.

Вопросы, выносимые на местный референдум, не должны противоречить законодательству РФ и соответствующего субъекта Федерации.

Приятое на местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Территориальное общественное самоуправление

Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления.

К таким органам относятся собрания (сходы), советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, посёлков, сельских населённых пунктов, советы или комитеты улиц, кварталов, домов.

Органы территориального общественного самоуправления населения создаются по инициативе граждан на основе добровольного волеизъявления. Компетенция органов территориального общественного самоуправления населения определяется положениями (уставами) об этих органах, подготовленными с учётом полномочий, переданных им органами местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.

Эти органы могут осуществлять экономическую деятельность, иметь и самостоятельно использовать финансовые ресурсы, образованные за счёт доходов от экономической деятельности, добровольных взносов и пожертвований, других поступлений. Рассматриваемые органы могут быть юридическими лицами.

Решения органов территориально общественного самоуправления, принятые в пределах их компетенции, обязательны к исполнению гражданами, проживающими на данной территории, а также предприятиями, организациями, учреждениями, должностными лицами, которым они адресованы.

Собрания (сходы)

Одной из самых массовых форм непосредственной демократии, наиболее доступной гражданам и выступающей средством их самоорганизации, общественного самоуправления, являются собрания (сходы). Они являются главной органом территориального общественного самоуправления.

Согласно закону РФ от 06.07.1991г. №1550-1 «О местном самоуправлении в РФ» (ст. 81), к компетенции общих собраний (сходов), конференций граждан относились избрание органов территориального общественного самоуправления населения и принятие положений (уставов) о них; утверждение программ деятельности органов территориального общественного самоуправления населения по социально-экономическому развитию соответствующей территории отчётов об их исполнении; решение других вопросов, относящихся к компетенции органов территориального общественного самоуправления, затрагивающих интересы населения соответствующих территорий. Тем самым собрания (сходы) играют важную роль в системе местного самоуправления, служат формой привлечения граждан к осуществлению самых разнообразных управленческих функций.

Органы местного самоуправления и их акты

Органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделённые собственными полномочиями по решению местного значения.

К органам местного самоуправления относятся выборные органы, образуемые в соответствии с федеральным законодательством, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований, а также другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

Образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органом государственной власти и государственными должностными лицами не допускаются.

Система органов местного самоуправления включает в себя следующие элементы: главу муниципального образования, представительный и исполнительный органы местного самоуправления.

Глава муниципального образования - выборное должностное лицо, возглавляющее деятельность местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления.

Согласно Уставу муниципального образования, его глава наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения. Он непосредственно или через образуемые им органы осуществляет управление муниципальным хозяйством, распоряжается имуществом и объектами муниципальной собственности, разрабатывает местный бюджет, обеспечивает его исполнение, выполняет другие исполнительно-распорядительные функции, а также может быть наделён правом входить в состав представительного органа местного самоуправления и председательствовать на его заседаниях.

Глава муниципального образования и другие выборные должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования подотчётны населению непосредственно и представительному органу местного самоуправления.

Представительный орган местного самоуправления - это орган, избранный непосредственно населением и представляющий интересы населения соответствующей территории. Депутаты представительного органа обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном органе субъекта РФ.

Местные администрации являются исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления.

Лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления, являются муниципальными служащими. Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ и федеральными законами, среди которых одним их основных является федеральный закон от 02.03.2007г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ».

Согласно постановлению правительства РФ от 16.09.1993г. №918-ФЗ «О некоторых вопросах организации и деятельности добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов федерации и органов местного самоуправления» муниципальные образования в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов вправе создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, подлежащие регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций, но без передачи им полномочий органов местного самоуправления.

Полномочия органов местного самоуправления установлены Конституцией РФ (ст. 132) и Федеральным законом от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Осуществление местного самоуправления в РФ имеет конституционные гарантии. Они представляют собой правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления и являются важнейшим условием полного и эффективного выполнения ими своих задач и функций и обозначены в Конституции РФ (ст. 133), Указу Президента РФ от 22.12.1993г. №2265 «О гарантиях местного самоуправления в РФ», Федеральный закон от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

В целях правового регулирования жизнедеятельности населения муниципального образования местное самоуправление принимает и издаёт муниципальные-правовые акты.

Муниципальный правовой акт - решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесённым уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

Конкретные организационно-правовые формы местного самоуправления население определяет самостоятельно и закрепляет в Уставе муниципального образования, который является своеобразной малой конституцией на территории муниципального образования и основным нормативно-правовым актом, согласно которому городское, сельское, а также иное население фиксирует свой статус муниципального образования. А именно: наименование органов местного самоуправления и его должностных лиц, порядок их формирования, компетенция, сроки полномочий, подотчётность, вопросы организации и деятельности определяются уставами муниципальных образований в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ (с учётом национальных, исторических и иных местных условий).

Таким образом, устав является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию самостоятельности местного самоуправления, а также это своеобразный свод норм, регламентирующий жизнь муниципального образования.

Заключение