Форма российского государственного усройства

4

Введение

За последние пятнадцать лет в России произошли перемены, коренным образом изменившие общественное и государственное устройство страны. Россия провозгласила себя федеративным, правовым государством с республиканской формой правления. Опыт демократических преобразований показал, что только сильное, эффективное и демократическое государство в состоянии разрешить общие проблемы и обеспечить общие блага, сохранив при этом в государстве порядок. Федерализм как одна из форм государственного устройства и разделения государственной власти по вертикали выступает как средство сплочения, объединения и совместного решения экономических, политических, социальных и иных проблем.

Рассматривая вопрос о федеративном устройстве Российской Федерации необходимо для начала прояснить суть самого понятия государственного устройства.

Государственное устройство является фактором, определяющим меру централизации и децентрализации власти в государстве. В территориально небольших государствах этот вопрос решается сравнительно легко, но в крупных государствах он становится достаточно серьезной проблемой и приобретает политическую окраску.

Какие проблемы накопились в нашей Федерации? Каковы пути их решения?

Ответить на эти вопросы, а также проследить развитие, симметричность и асимметричность Российской Федерации как единого целого - общая задача данной работы. Проблем, связанных с развитием федеративных отношений в РФ очень много, поэтому эта тема не перестает быть актуальной и сейчас.

Дело в том, что только в нашей стране можно наблюдать такую контрастность и противопоставления. Так, в ст. 11 Конституции Российской Федерации записано, что «разграничение предметов ведения и полномочий… осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий». А в ст. 76 указывается, что «по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы…». В характере и направленности российского федерализма никак не разобраться без учета особенностей склада ума, предрассудков, стиля поведения аппарата государственной власти и конкретных чиновников. Наверное, эти особенности придавали двойственный характер развитию федеративных отношений в Российской Федерации.

В данной работе необходимо остановиться на принципах российского федерализма, а также некотором анализе Конституции РФ и проблемах развития федеративных отношений в РФ. Результат попытки рассмотрения и анализа развития этих отношений может быть довольно спорным и противоречивым, так как невозможно охватить все проблемы, связанными с федеративными отношениями в Российской Федерации.

Данное исследование проведено с использованием теоретического фундамента, созданного трудами отечественных ученых по юриспруденции, политологии, конституционному праву, государственному самоуправлению, в той или иной мере затрагивающими основы федерализма и государственного строительства.

Становлению и развитию теории федерализма способствовали фундаментальные исследования прошлого и современные концепции государственного устройства России.

При написании работы изучен ряд работ по проблематике федерализма советских, российских авторов, среди которых Абдулатипов Р.Г., Баглай М.В., Карапетян Л.М., Златопольский Д.Л., Саликов М.С., Авакьян С.А., Кутафин О.Е. и многие другие.

Исходя из актуальности темы, в дипломном исследовании ставится целью выявление основных проблем становления и развития современного российского федерализма, анализ вопросов централизации, децентрализации и асимметричности конституционной модели Российской Федерации и обозначение наиболее перспективных путей обеспечения ее жизнеспособности.

Поставлены и предприняты попытки разрешить следующие конкретные задачи:

раскрыть понятие государственного устройства;

проанализировать и выявить характерные черты и особенности модели современного российского федерализма, практики ее реализации;

показать уникальность субъектного состава современной России, проблемы, порождаемые фактором «асимметричности»;

определить возможные пути разрешения проблемы федеративного устройства России, выравнивания статуса и объема полномочий субъектов Федерации.

Методологической основой дипломной работы являются общенаучные методы исследования, нормативный и технико-юридический анализ. Применены методы диалектического познания, системно-структурный и логический подходы, иные научные приемы исследования, что позволило выявить определенные закономерности и тенденции развития российского федерализма, определить основные проблемы и наметить возможные пути их разрешения.

Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, решения Конституционного суда РФ, Конституции и Уставы субъектов, законы субъектов России, договоры Российской Федерации и ее субъектов.

1. Понятие государственного устройства

Под государственным устройством понимается внутренняя структура государства, его статус в целом, положение отдельных частей государства, их взаимоотношение. Государственное устройство можно рассматривать в статике и в динамике.

Понятие «государственное устройство» является самым давним и самым традиционным при характеристике внутренней структуры государства. Наряду с ним используются и другие понятия. Так как речь идет о внутреннем устройстве государства, о делении ее территории, некоторые авторы предлагают пользоваться понятием «территориальная организация государства» Нерсесянц В.С. « Общая теория государства и права». М.: Норма. 2004г. стр. 238 .

Другие авторы понимают под государственным устройством политико-территориальную организацию государства, определенное правовое положение региональных частей государства и их взаимоотношения с центральной властью. Это определение связано с тем, что при решении вопросов территориального деления необходимо учитывать политические факторы, а создаваемые территориальные единицы становятся субъектами конституционно-правовых отношений. Авакьян С.А. Конституционное право России. Том 2. М.: Юристъ. 2007г. стр. 21

Различают две основные формы государственного устройства: унитарная и федеративная. Унитарное государство - это простое, единое государство внутри которого нет государственных образований, а имеются административно-территориальные единицы (область, провинция, губерния) не обладающие политической самостоятельностью. Большинство государств приняли эту форму государственного устройства. Административно-территориальные единицы унитарного государства могут обладать значительной самостоятельностью в решении вопросов жизни соответствующей территории. В названии отражается географический фактор единиц. Если есть компактно проживающие национальные группы населения, не относящиеся к титульной нации, то они могут создать свои автономные образования - национально-территориальные единицы.

Федерация - сложное государство, которое состоит из входящих в него государств либо государств, национально-территориальных и территориальных образований. Это союз государственных образований, каждое из которых обладает определенной самостоятельностью. Если государство федеративное, понятие его государственного устройства связывают именно с федерацией. Наиболее яркий пример - Россия. Федеративная структура может отражаться в наименовании РФ, ФРГ. Марченко М.Н. Теория государства и права. М.: Проспект. 2006г. стр. 270

В науке конституционного права федерацию связывают с национальным фактором - многонациональным составом населения^. Тогда в данном государстве может использоваться понятие «национальное государственное устройство». Но в ряде государств федеративная организация означает меру самостоятельности и самоуправления субъектов. Федерация - не конгломерат независимых единиц, а самостоятельное и единое государство с более сложной системой отношений между центром и отдельными субъектами. В федеративном государстве понятие «государственного устройства» охватывает статус федерации в целом, субъектов федерации вопросы их ведения и взаимоотношения.

Если говорить о целях создания федеративного объединения, то их несколько. Рассматриваются они в переплетении, и в отдельности.

Во-первых, образование федерации может быть обусловлено надеждами на лучшую организацию управления соответствующей территорией, особенно, когда субъекты одинаковы по экономической, социальной, политической сути.

Во-вторых, это диктуется факторами внешнеполитического характера, когда объединения чувствуют себя увереннее на международной арене.

В-третьих, это может быть формой компромисса. Авакьян С.А. Конституционное право России. Том 2. М.: Юристъ. 2007г. стр. 25

Некоторые авторы выделяют категорию субсидиарности, т.е. субъекты сами в состоянии организовать свою жизнь, а федерация берет часть общих дел на себя в интересах субъектов. В последнее время этот принцип характеризуется как разгрузка федерации, децентрализация функций. Но имеется и обратное понимание этого принципа: федерация рассматривается как главный организатор всей жизни. Федерация становится не только участником политических и социально-экономических отношений, но является координирующим и направляющим центром, формирующее общегосударственную внутреннюю политику, основные параметры внешней политики. Федеративное государство - это лидер по отношению к своим субъектам. Сами федерации, правовой статус и объем полномочий сформировались в разных условиях и с разными целями. Историческая идея была выдвинута в XVIII в., как средство децентрализации управления, а следовательно, для демократизации государственного строя. Ни в одной западной стране, он не рассматривается как способ решения национального вопроса. Хотя некоторые государства остаются национальным по названию, их право исключает привилегии по национальному федеральному принципу.

Государства, избравшие федерацию как способ решения национального вопроса, распались (СССР, Югославия, ЧССР). Межэтнические противоречия разрушили федерацию во многих странах. В государствах, где федерация сохраняет национальную основу, сильны сепаратистские тенденции (Индия).

Федеративные государства закрепляют добровольность объединения народов, но, не предусматривают право выхода субъекта. Распад происходит в форме революционных восстаний, т.е. внеправовых формах. Труднейшей

проблемой федерации является распределение компетенции между федеральной властью и властью в субъектах.

Главным критерием отнесения государств к числу федеративных является: формально-официальный - государство называется федерацией; статусный - федеративное государство предполагает, что его части получают статус субъектов и более высокую самостоятельность, чем части унитарного государства. Но у субъектов более низкий статус, чем у независимого государства и выражается это в следующем: независимое государство вошедшее в состав федерации, отказывается от самостоятельности на международной арене, хотя может в ограниченном объеме участвовать во внешнеполитической, внешнеэкономической связях - при координации роли центра; субъект сохраняет законодательство в усеченном объеме, на федерацию возлагаются ключевые задачи законотворчества; государства, становящиеся субъектом передает федерации теряют собственность многие объекты, либо совместно с федерацией осуществляют право собственности; субъекты теряют право на вооруженные силы, армию. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л. Ф. Опыты федерализма. М.: Норма. 2006г. стр. 13

Федерация может быть классифицирована по разным признакам:

по видам субъектов: все субъекты, которых формально являются государствами; имеющие смешанный состав субъектов - государства, национально-государственное образование и территориально-государственное образование;

по порядку образования: объединение ранее официально независимых государств в новое, федеративное государство (СССР); преобразование унитарного государства в федеративное (Бельгия);

по правовой основе: договорные - основой является договор; конституционные - их основой является конституция; договорно-конституционное - преобладающе значение договора; конституционно-договорное - ранее заключенный договор с принятием конституции включается в нее, либо в Конституции объявляют о подчиненном значении договора;

по статусу субъекта: симметричные - субъекты имеют равное правовое положение; ассиметричные- в основном статус субъектов сходен, но имеются различия в объеме прав и возможностей с федеративным центром.

по разграничению предметов ведения и полномочий федерации и субъектов: первая модель - юридически закрепляется предметы ведения и полномочия центра; вторая - определяет предметы ведения и полномочия субъектов; третья - предметы ведения и полномочия федерации и субъектов; четвертое: четвертая - предметы ведения федерации, предметы совместного ведения. Авакьян С.А. Конституционное право России. Том 2. М.: Юристъ. 2007г. стр. 28

2. Конституционно-правовой статус РФ

В ст. 1 Конституции РФ говорится о том, что РФ - Россия есть федеративное государство, ее наименование РФ и Россия равнозначны. Федеративному устройству посвящена ст. 5 Конституции РФ, имеется специальная глава 3 «Федеративное устройство». Другие статьи глав регулируют общественные отношения с учетом федеративной структуры государства. Конституция РФ допускает использование договорной формы лишь в регулировании разграничения предметов ведения и полномочий. Введен достаточно сложный порядок подготовки и подписания этих договоров, требований их утверждение федеральным законом.

Субъекты РФ всех видов перечислены в Конституции РФ в алфавитном порядке. По родовой принадлежности их можно подразделить на государства - это республики; национально-территориальное образование - автономный округ, автономные области; территориальное образование - края, области, города федерального значения. Баглай М.В. Конституционное право России. М.: Норма. 2007г. стр.337

Характеристика субъектов как государств или государственных образований обусловлена тем, что они имеют ряд общих черт, приближающих их к государству: основной закон, законодательство, самостоятельное управление внутренними делами, определяет участие во внешнеэкономических и внешнеполитических отношениях. Но они лишь отдельные субъекты, в отличие обычных административно-территориальных единиц, и это не делает их равными самостоятельному государству. Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М.: Проспект. 2006г. стр.19

По поводу наименования республик государствами высказался Конституционный Суд РФ в постановлении от 7 июня 2000 г. Субъект РФ, не обладает суверенитетом, не может по статусу быть равноправным с суверенным государством; использование понятия «республика» не означает признание государственного суверенитета этих субъектов, а отражает определенные особенности конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального характера. Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000г. «По делу о толковании ч. 2 ст. 5 Конституции РФ»

Перечень субъектов дается в ст. 65 Конституции РФ. Последовательность расположения может зависеть от: величины населения - от большого к меньшему; экономического потенциала; времени вступления в состав федерации; алфавитного критерия. Нынешний порядок перечисления субъектов остался в наследство, когда национальный принцип построения был связан с автономными республиками в ее составе, так как другие административно-территориальные единицы не могли быть равными с республиками. Надо полагать, что порядок перечисления в ст. 65 Конституции ни в коей мере не означает возвышение этих субъектов над другими, все они равноправны.

В вопросе наименования субъекта отражается два фактора: географический и национальный. Географический фактор виден в наименованиях краев, областей, городов федерального значения; национальный в наименованиях республик, автономных округов и областей. Интересен вопрос: почему у субъекта данное наименование; как объяснить наименование; как объяснить наименование «край». В РФ есть 9 краев: Алтайский, Красноярский, Краснодарский, Приморский, Ставропольский, Хабаровский и др.

В советское время признаком 5 краев считал, что в их составе имеются автономной области, а названия примерно связывали с окраинным положением. Но, несмотря на то, что 4 области стали республиками, края продолжали так называться. В новых Пермском и Краснодарском краях бывший автономный округ получают статут национальной административно-территориальной единицы. Это позволяет предположить, что край является тоже сложным по составу территориальным образованием, т.е. вопрос о наименовании субъектов может быть непременно связан с перспективами государственного устройства России. Если оно станет унитарным, и теперешние субъекты станут просто административно-территориальными единицами, республики получат наименование новые - например губернии. Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М.: Проспект. 2006г. стр.24

Важно подчеркнуть вопрос об образовании нового субъекта РФ, а точнее критерии образования и порядок образования нового субъекта РФ. Критерии образования нового субъекта РФ не изучены. В советский период вопрос о критериях создания субъекта рассматривался применительно к союзным республикам. Позиция, высказанная Сталиным при принятии Конституции СССР 1936 г., полагала, что образование новой союзной республики возможно по критериям, позволяющим существовать ей в качестве самостоятельного государства: иметь достаточно большое население, обладать необходимым экономическим потенциалом; иметь окраинное географическое положение.

В современности данные критерии образования субъекта не являются приемлемыми; более того, мировое развитие давало примеры возникновения независимых государств, не обладающих данными признаками, вопрос о критериях образования нового субъекта РФ остается открытым. Но, критерии изложенные И.В. Сталиным, могут быть приняты во внимание и в настоящее время с определенными модификациями.

Должна быть способность территории по экономическим, организационным, национальным факторам быть субъектом РФ. Это надо рассматривать, как способность иметь экономическую достаточность либо способность обеспечивать себя минимумом дотаций, субъект должен вносить вклад в общегосударственное разделение труда, производить продукцию, удовлетворять потребности рынка рабочих мест. Организационный фактор может быть сведен к следующему: необходимость обособленного управления; подготовленность населения к формированию органов власти, к решению вопросов путем непосредственного волеизъявления. Для тех районов, где компактно проживают национальные группы, особое значение имеет национальный фактор. Этот фактор может быть связан с их желанием, с помощью обособленной единицы, выражать свои этнические интересы.

Возможность образовывать новый субъект может возникнуть из необходимости разделения властей по вертикали, когда управление соответствующей федерацией в рамках имеющихся субъектов не эффективно. Создание нового субъекта может вытекать и из потребностей соответствующей территории в разнообразных связях, т.е. если большинство вопросов может быть эффективно разрешено на (территории) уровне субъекта, то нет необходимости в выходе на уровень РФ. Если же возникают вопросы, которые необходимо решать за пределами того субъекта, куда входит территория, то это неизбежно подталкивает к необходимости создания самостоятельного субъекта.

Говорить о создании нового субъекта можно и тогда, когда на основе потенциала требуется собственная нормативная правовая база для организации дел, учета бытовых, природных условий территории.

При создании нового субъекта, особенно в многонациональных государствах, нужно учитывать фактор взаимоуживаемости, совместности населения. Если между ними нет ничего общего, не могут найти общего языка, враждуют - надо задуматься о необходимости вывести отношения на федеральный уровень. Авакьян С.А. Конституционное право России. Том 2.М.: Юристъ.2007г. стр. 83

Порядок образования нового субъекта РФ предусматривается в Конституции РФ, Федеральном конституционном законе «О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ» от 17 декабря 2001 г. В частности, Конституция РФ в ч. 1 ст. 137 предусматривает три варианта решения вопроса о создании нового субъекта: изменения в ст. 65 Конституции РФ, определяющую состав РФ, вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в РФ, об образовании в ее составе нового субъекта, об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ; отсюда вытекают две особенности: общие правила по порядку решения соответствующих вопросов содержатся в специальном ФКЗ; каждый случай создания нового субъекта оформляется ФКЗ.

В законодательстве наиболее ясно определены два варианта образования нового субъекта: путем принятия и путем образования на базе существующих. По поводу изменения конституционного права статуса ясности нет. ФКЗ от 17 декабря 2001 г. указал, что образование в РФ нового субъекта - процедура не связанная с принятием в РФ иностранного государства или его части. Баглай М.В. Конституционное право России. М.: Норма. 2007г. стр. 339

Согласно федеральному конституционному закону от 17 декабря 2001 г., принятие и образование нового субъекта осуществляется на добровольной основе. При этом должны соблюдаться государственные интересы РФ, принципы федеративного устройства, права и свободы человека и гражданина, учитываются сложившиеся исторические, хозяйственные, культурные связи субъектов, их социально-экономические возможности.

Принятие в РФ иностранного государства или его части в качестве нового субъекта осуществляется по взаимному согласию РФ и иностранного государства, в соответствии с международным договором о принятии в РФ в качестве нового субъекта иностранного государства или его части. Инициатором принятия выступает само иностранное государство.

Международным договором регулируются наименование и статус нового субъекта РФ, приобретение гражданства РФ, правопреемства в отношении членства в международных организациях иностранного государства, его имущественных активов и пассивов, действие законодательства на территории нового субъекта, функционирование органов государственной власти и органов местного самоуправления. Им может устанавливаться переходный период, в течение которого новый субъект должен быть интегрирован в экономическую, финансовую, кредитную, правовую системы РФ, в систему органов государственной власти РФ. После подписания международного договора Президент РФ обращается в Конституционный суд с запросом о проверке соответствия Конституции РФ данного договора, а затем вносит его в Государственную Думу на ратификацию.

Федеральный конституционный закон о принятии в состав РФ нового субъекта должен содержать положения определяющие наименование, статус и границы нового субъекта, заключительные и переходные положения, устанавливающие сроки, в течение которого субъект должен быть интегрирован. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001г. «О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ». СЗ РФ 2002г. Ст. 5142

Интересна ситуация, когда включаемая в состав РФ территория и существующий субъект, хотят объединиться в один. Логически можно предположить, что это станет вторым этапом, и будет подпадать под образование нового субъекта.

Что касается образования нового субъекта, то по федеральному конституционному закону от 17 декабря 2001 года, это возможно в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ, что, в свою очередь может повлечь прекращение существования субъектов РФ, территории которых объединяются. Инициатива образования в составе РФ нового субъекта принадлежит заинтересованным субъектам, т.е. тем, на территориях которых образуется новый субъект. Их предложение направляется Президенту РФ. Оно должно быть обоснованным и содержать предполагаемое наименование, статус, границы, прогноз социально-экономический последствий. Должны быть представлены сопроводительные материалы: предложения о правопреемстве в отношении собственности заинтересованных субъектов, в отношениях с органами государственной власти РФ, другими субъектами; предложение о внесении изменений в ФЗ о федеральном бюджете, о функционировании государственных органов и организаций объединяющихся субъектов, о действии законов и других нормативно-правовых актов объединяющихся субъектов, о предполагаемых сроках проведения референдумов по вопросу об образовании нового субъекта, формулировка вопроса выносимого на референдум.

Президент уведомляет о полученном предложении Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство РФ. При необходимости проводит с ним соответствующие консультации.

После проведения соответствующих консультаций с Президентом, при поддержке им инициативы вопрос об образовании нового субъекта выносится на референдум объединяющихся субъектов.

В случае если в одном или нескольких заинтересованных субъектов такие референдумы будут признаны несостоявшимися или результаты будут признаны недействительными, в этих субъектах может быть проведено повторное голосование при условии, что на референдумах иных заинтересованных субъектов вопрос об образовании нового субъекта получил одобрение. Если референдум признан состоявшимся на территории более чем половины заинтересованных субъектов, или все таки получил одобрение на референдуме хотя бы одного субъекта, инициатива может быть вновь выдвинута теми же заинтересованными субъектами не ранее чем через год.

Президент РФ вносит проект федерального конституционного закона об образовании нового субъекта в составе Федерации в Государственную Думу только если на референдуме заинтересованных субъектов были приняты соответствующие решения по вопросу об образовании.

Проект закона должен содержать положение: о наименовании, статус, границы, о прекращении существования заинтересованных субъектов, переходные положения, сроки, в течение которых должны быть урегулированы вопросы о формировании органов государственной власти, о правопреемственности в отношении собственности, в отношениях с органами государственной власти, функционирование территориальных органов исполнительной власти, федеральных судов, функционирование государственных органов и организаций заинтересованных субъектов на территории нового субъекта. Федеральное Собрание принимает в установленном порядке закон об образовании нового субъекта, в котором решаются указанные вопросы. Авакьян С.А. Конституционное право России. Том 2. М.: Юристъ. 2007г. стр. 87

В соответствии с указанными нормами 25 марта 2004 г. был принят ФКЗ «Об образовании в составе РФ нового субъекта РФ в результате объединения Пермской области и Коми-Пермского автономного округа».

ФКЗ от 30 декабря 2006 г. образован новый субъект РФ - в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. 14 октября 2005 г. образован новый субъект РФ - Красноярский край - в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов. ФКЗ от 12 июля 2006 г. образован новый субъект РФ - Камчатский край - в результате объединение Камчатской области и Корякского автономного округа. Баглай М.В. Конституционное право России. М.: Норма. 2007г. стр. 342

Большое число коренных малочисленных народов, населяющих территорию РФ, не позволяет предоставить каждому статус субъекта Федерации, но эти народы нуждаются в признании своих особых прав, которые гарантируются ст. 69 Конституции, общепризнанными договорами РФ. Статус коренных малочисленных народов закреплен в Федеральном законе «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ», который определяет общие принципы организации и деятельности общин коренных народов Севера, Сибири, Дальнего Востока. Они создаются с целью защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни, прав и законных интересов. Определены правовые основы общинной формы самоуправления и государственные гарантии его осуществления. Положения, касающиеся особенностей их правового положения закреплены и в ряде других законов: Лесной кодекс устанавливает режим землепользования и ведение лесного хозяйства в местах их проживания; Основы законодательства РФ о культуре гарантирует государственную поддержку в сохранении культурно-национальной стабильности; определенные льготы введены налоговым законодательством; законодательством о приватизации государственных и муниципальных предприятий. Кокотов А.Н. Нации и российская государственность. Екатеринбург.: Право. 2005г. стр.46

2.1 Принципы федеративного устройства

В юриспруденции под принципами понимаются основополагающие начала, пронизывающие весь массив правовых норм. Как указано в ст. 5 Конституции федеративное устройство основано на ее государственной целостности, единстве системы органов государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов, равноправии и самоопределении народов страны. Исходя из содержания данной статьи, можно сформулировать следующие принципы федеративного устройства. Козлова Е.И. ,Кутафин О.Е. Конституционное право России. М.: Юристъ. 2007г. стр.322

Принцип государственной целостности. Его суть в том, что Россия представляет собой не арифметическую сумму субъектов, а единое государство со своим суверенитетом и территорией. В РФ государственным суверенитетом обладает государство в целом. Суверенитет выражается в предоставлении государством своим субъектам широкого круга прав, в осуществлении которых они самостоятельны, но должны считаться с интересами Федерации и других субъектов. Суверенитет РФ распространяется на всю территорию РФ, обеспечивая целостность и неприкосновенность своей территории (ст. 4 Конституции РФ). Таким образом, этот принцип означает следующее: территория едина и неделима, власть органов РФ распространяется на всю территорию в рамках их полномочий, субъекты не обладают государственным суверенитетом, они не имеют право выхода, во внутренних делах и международном общении РФ координирует усилия субъектов; РФ не может в одностороннем порядке изменить субъектный состав.

Принцип единства системы органов государственной власти. Данный принцип закреплен в ч. 3 ст. 5 Конституции. Исходя из этого ст. 72 Конституции относит к совместному ведению Федерации и ее субъектов установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Согласно ч. 1 ст. 77 Конституции система органов государственной власти субъектов устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными Федеральным законом. Этот принцип проявляется в следующем: речь идет о единстве сути организации государственной власти на федеральном уровне и в субъектах, и хотя образование этих органов осуществляется самостоятельно, они должны учитывать ст. 10 Конституции, т.е. органы государственной власти субъектов должны соответствовать одной из групп этих органов по своей природе и функциям; органы государственной власти РФ и ее субъектов должны быть тех видов, которые обозначены в Конституции, т.е. для законодательной деятельности должен быть создан представительный орган, исполнительную власть осуществляет соответствующий орган. Судебная власть является централизованной федеральной системой, хотя отдельные звенья функционируют в рамках субъектов (мировые суды); органы государственной власти РФ и субъектов образуются в единообразном порядке, т.е. это могут быть выборы населением депутатов, глав исполнительной власти; единство выражается во взаимоотношениях органов государственной власти на федеральном уровне и уровне субъектов, они не подменяют друг друга, используется система сдержек и противовесов, нет права взаимной отмены актов, все спорные вопросы решаются согласительными процедурами либо в судебном порядке; принцип единства проявляется в полномочиях которыми наделяются органы государственной власти: представительный орган принимает законы, исполнение осуществляет оперативное управление хозяйственным и социально-культурным строительством.

Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами. В ч. 3 ст. 5 Конституции говорится что основой федеративного устройства является разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. К этому вопросу подходят шире: ст. 71,72,73 Конституции говорят о ведении Федерации и о совместном ведении Федерации и ее субъектов, а не их органов. Авакьян С.А. Конституционное право России. Том 2.: Юристъ. 2007г. стр.90

Данный принцип является основой рациональной организации общегосударственного и регионального управления. В РФ действует следующий вариант разграничения предметов ведения и полномочий внутри федерации: предмет ведения и полномочия исключительно Федерации; предметы совместного ведения Федерации и субъектов, внутри которых каждая сторона имеет собственные полномочия; все остальное относится к числу предметов ведения субъектов.

Ст. 76 Конституции содержит специальные гарантии данного принципа: она дает право РФ на федеральное нормативное регулирование общественных отношений, т.е. по предметам ведения РФ принимаются ФКЗ, ФЗ, а по предметам совместного ведения издаются ФЗ и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов РФ; КРФ гарантирует право субъектов при их правомерных действиях (ч. 6 ст. 76), т.е. если обнаружится противоречие между ФЗ и законом субъекта, изданного в рамках компетенции субъекта, то действует нормативный акт субъекта. С другой стороны, ч. 2 ст. 76 … законные и иные нормативно-правовые акты субъектов не могут противоречить ФЗ принятым по предметам ведения РФ, по предметам совместного ведения.

Из данного принципа вытекает возможность Федерации и субъектов влиять на решения друг друга, субъекты вправе участвовать или влиять через представителей в федеральных органах, через внесение проектов законов путем официального сообщения своего мнения соответствующим на решение вопросов затрагивающих интересы. Федерация не вправе прямо регулировать часть общественных отношений в сфере предметов совместного ведения; принимать в этих сферах законы; оказывать помощь субъектам; Федерация призвана координировать усилия субъектов, обеспечивать согласованные свои и их действия.

На сегодняшний день актуальна проблема разграничения предметов ведения и полномочий, при котором обеспечивалось бы единообразное решение многих вопросов на федеральном уровне и самостоятельность регионов в рассмотрении всех остальных вопросов. Козлова Е.И. Кутафин О.Е. Конституционное право России. М.: Юристъ. 2007г. стр. 310

Принцип равноправия и самоопределение народов в РФ. В ч. 3 ст. 5 Конституции РФ указано, что федеративное устройство основано на «равноправии и самоопределении народов РФ». Этот принцип является также одним из принципов в Международном публичном праве: народ, нация является первоосновой, с которой связывают суверенитет государства и сам факт его существования. Не случайно Устав ООН первоначально апеллирует к воле народов. Содержание данного принципа раскрывается в Уставе ООН, ст. 1 Пакта о правах человека 1966 г.: «Все народы имеют право на самоопределение. В силу этого они свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное, культурное развитие. Ни один народ не может быть лишен принадлежащих ему средств на существование. Они имеют право требовать, чтобы их права осуществлялись мирно, без незаконного противодействия, в соответствии с международным правом, по воле большинства народа, без фальсификации его позиций».

В преамбуле, ст. 3 Конституции используется понятие «многонациональный народ РФ», которым охватываются все граждане РФ независимо от возраста и национальной принадлежности. Возникает вопрос: кого надо считать структурной единицей многонационального народа-индивида или национальные группы людей. Основой являются индивиды разной национальной принадлежности. Ввиду того, что в РФ многонациональный народ, это предполагает национальное расслоение индивидов. Категория «многонациональный народ» предполагает единство индивидов как совокупной основы государственности безотносительно к национальной принадлежности. В ч. 3 ст. 5 Конституции используется словосочетание «народы в РФ». В географическом и этнографическом смыслах под народами подразумеваются живущие в РФ группы людей, объединенные разными факторами - национальное происхождение, психология, среда обитания и т.п. С точки зрения социологии, народ - это совокупность людей, проживающих на определенной территории и объединенных общими признаками.

Равноправие означает, что Федерация учитывает и обеспечивает равное положение всех народов, представленных как национальными, так и многонациональными группами людей, их право на участие в федеративных отношениях. Все народы живут на равном положении в РФ.

Самоопределение народов понимается как право на самостоятельное решение вопросов своей жизни, на самоуправление. Кроме того, понятие «самоопределение народа» предполагает право определить свою судьбу в государственном плане, которое может выразиться в двух возможностях: создать свое государственное образование в виде республики или автономии; отказаться от создания собственного государственного образования.

Конституция не предусматривает право на самоопределение, вплоть до их выхода из РФ, отделения с самообразованием самостоятельного государства либо с вхождением в состав другого государства. Позиции РФ относительно права на выход можно сформулировать так: признается самоопределение народов как их право на выбор своей судьбы внутри РФ и на самоуправление, а не право наций вплоть до их отделения и образование самостоятельного государства.

Принцип равноправия субъектов закреплен в ч. 1 и 4 ст. 5 Конституции. В этом принципе подчеркивается равноправие структурных единиц федеративного государства. В нем имеется два аспекта: субъекты РФ равны в правах друг с другом, они имеют один и тот же объем прав, т.е. субъекты наделяются ФЗ полномочиями по вопросам совместного ведения и они являются одинаковыми для всех без исключения; субъекты не могут установить для себя особые предметы ведения и полномочия, не соответствующие характеру федеративного устройства; равенство во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти: с одной стороны, ни у кого нет особых преимуществ на особое представительство в федеральных органах, на привилегированное положение при рассмотрении вопросов, с другой стороны, федеральные органы не имеют юридических оснований и не должны выделять фактические субъекты из общей массы, или строить с ним отношения на иной основе чем со всеми. Авакьян С.А. Конституционное право России. Том 2. М.: Юристъ. 2007г. стр. 93

При рассмотрении принципа равноправия субъектов РФ нужно обратить внимание на проблему ассиметричности федерации. Этот вопрос встал наиболее остро тогда, когда стали складываться конституционно-правовые основы нового федеративного устройства РФ. Россия, объявляя разные по статусу на тот момент единицы субъектами РФ вынуждена была определенное время учитывать и сохранять неравное положение субъектов. Это в свою очередь, обуславливалось необходимостью учета более высокого уровня государственной интеграции и участие в делах Федерации одних субъектов; требовалось время, чтобы другие субъекты территориальных и национально-территориальных единиц поднялись на уровень федеральных отношений. Эта проблема стала наиболее ясно проявляться, стало очевидной когда отдельные субъекты стали добиваться более высокого ранга, когда пошла волна двусторонних договоров субъектов и Федерации, определяющих их преимущества перед другими субъектами. Это вылилось в ущербность идей ассиметричной федерации, даже в ее опасность для федеративного устройства РФ.

Конечно, субъекты могут быть различны по экономическому потенциалу, уровню культуры, численности населения и т.п. В мире нет федерации, субъекты которой были одинаковы во всех отношениях. В Конституции РФ отдается предпочтенье симметричной федерации, т.е. все субъекты РФ юридически находятся в одинаковом, равном положении как во взаимоотношениях с Федерацией, так и во взаимоотношениях друг с другом. Захаров А.А. Ассиметричность федерации. М.: Юристъ. 2006г. стр. 147

Принцип построения РФ на сочетании национально-территориального и территориального начал. В составе РФ, имеющие национальное начало в своем образовании и названии являются 21 республика, 10 автономных округов и одна автономная область. Нельзя утверждать, что они построены абсолютно по национальному признаку, так как это может вызвать представление об особом статусе нации, ее приоритетах в органах власти и т.п. Эти субъекты созданы не только по национальному, но и по территориальному признаку, т.е. объединяют всех граждан, проживающих на соответствующей территории. Национальный признак учитывается в плане языка, образования, культуры, обычаев.

Говоря о национально-территориальном принципе, который лежит в основе структуры РФ, нельзя не упомянуть об идее сообществ из лиц соответствующей национальности или языка. В мире существуют федерации, как союзы этих общин. Такая федерация например в Бельгии, где субъекты представлены тремя языковыми общинами - фламандскими, валлонскими, немецкоязычными. Они занимаются вопросами национального языка, культуры, образования. Большинство граждан соответствующей общины проживают компактно. Страна поделена на три области. Видно, что языковой и территориальный принцип переплетаются. Внедрение данной проблемы в РФ вызовет определенные проблемы. Идею национального единства лучше воплотить в национально-культурной автономии. При этом она должна объединять только тех лиц соответствующей национальной принадлежности, которые живут за пределами компактного проживания данного этноса. Кокотов А.Н. Нация и российская государственность. Екатеринбург.: Право. 2005г. стр. 59

2.2 Основные характеристики РФ как федеративного государства

Центром всего строя федеративных отношений является РФ. Россия - федеративное государство, созданное по воле многонационального народа. Ее правовой статус определяется Конституцией РФ, Декларацией о государственном суверенитете от 12 июня 1990 г., Федеративным договором от 31 марта 1992 г. Она имеет все признаки государства федеративного, а именно:

Как федеративное государство Россию характеризует наличие своего Основного закона - Конституции, которая устанавливает основы конституционного строя государства, взаимоотношения между человеком, гражданином, обществом, государством, форму государственного устройства и взаимоотношение Федерации с ее субъектами, форму правления. Возможность самостоятельно решать эти вопросы свидетельствуют об учредительном характере федеральной государственной власти, и говорит о том, что Россия носит конституционно-правовой характер и не может рассматриваться в качестве договорно-конституционной модели федерации. Козлова Е.И. Кутафин О.Е. Конституционное право России. М.: Юристъ. 2007г. стр. 301

У РФ есть своя территория и территориальное верховенство. Территория - один из основных признаков государства, определяющий пространство, на которое распространяется суверенитет и власть государства. Каждое государство заинтересовано в ясном определении пределов своей территории, т. к. территориальные споры чреваты военными конфликтами, порождают много трудностей. Для федеративных государств, правовое закрепление своей территории имеет не только международно-правовое, но и внутреннее, государственно-правовое значение. От этого зависит поле действия федерального законодательства и судебной власти.

Территория РФ включает сухопутное пространство, внутренние воды, территориальное море, воздушное пространство над ними. Внутренние воды включают реки, озера, моря, заливы, лиманы и т.д. Территориальное море - примыкающий к сухопутной территории морской пояс шириной до 12 морских миль. Воздушное пространство включает высоту до 100 км. В понятие государственная территория входят расположенные под сухопутной и водной территорией недра. Закон РФ «О недрах» устанавливает, что недра в границах территории РФ, подземное пространство, содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и другие ресурсы являются государственной собственностью. Континентальный шельф включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря РФ, на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории или на расстоянии 200 миль от берега. Порядок осуществления суверенных прав на шельфе регулируется Федеральным законом «О континентальном шельфе РФ».

Исключительная экономическая зона - морское пространство шириной до 200 миль от берега. Прибрежные государства могут создавать искусственные острова, установки и сооружения, осуществлять рыболовство, проводить исследования, осуществлять защиту морской среды и естественных ресурсов.

Охрана территории, континентального шельфа, исключительной экономической зоны находится в ведении федеральных властей. Они должны обеспечивать территориальную целостность РФ и ее субъектов. Федеральным законом «О внутренних морских водах территориальном море и прилежащей зоне» регулируется прилежащая зона - морской пояс, расположенный за пределами территориального моря, граница которого находится на расстоянии 24 миль от исходных линий. Баглай М.В. Конституционное право России. М.: Норма. 2007г. стр. 349

Территориальное верховенство включает два аспекта: внутренний и внешний. Внешнеполитический аспект состоит в том, что никто извне не может распоряжаться территорией РФ, проводить изменения - отделение, присоединение, переустройство и т.д. Внутренний аспект в том, что органы субъектов РФ не могут производить изменения территории РФ без ее участия. Изменение границ между субъектами утверждает Совет Федерации. Не допускается установление внутренних границ. В ст. 74 ч. 2 Конституции указывается, что ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с ФЗ если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья, охраны природы и культурных ценностей. Карапетян Л.М. Федеративное устройство российского государства. М.: Проспект. 2004г. стр. 103

РФ обладает высшей властью в отношении своей территории. Конституция РФ, ее ФЗ имеют верховенство на всей ее территории. РФ обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на всей территории.

Важным элементом конституционно-правового статуса РФ является наличие единого гражданства, право приема в гражданство и решение вопросов связанных с прекращением гражданства. Конституция РФ в ст. 6 предусматривает единую федеральную законодательную основу гражданства в виде Федерального закона. Таковым является ФЗ «О гражданстве в РФ» от 31 мая 2002 г., который предусматривает единое гражданство РФ, хотя на начальном этапе государственного строительства допускалось гражданство, как федерации, так и республик в составе РФ. Прием в российское гражданство и разрешение выхода из него являются компетенцией Федерации. Закон о гражданстве также определяет порядок разрешения споров между Федерацией и субъектами по вопросам гражданства. Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М.: Проспект. 2006г. стр. 46

Для России как федеративного государства характерно наличие общих для всей Федерации органов государственной власти: Президента - главы государства, Федерального собрания - представительного и законодательного органа РФ, Правительство - осуществляет исполнительную власть. В структуре, процедурах деятельности органов государственной власти отражена федеративная природа России: субъектам РФ предоставляется право на создание своей системы органов государственной власти, но обуславливает эту систему основами конституционного строя РФ и общими принципами организации органов государственной власти, установленными Федеральным законом.

В ч. 2 ст. 77 Конституции установлено, что по вопросам ведения Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти образуют единую систему органов исполнительной власти в РФ. Конституция РФ позволяет федеральным органам исполнительной власти для осуществления своих полномочий создавать свои территориальные органы и назначать должностных лиц.

Президент и Правительство обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ в соответствии с Конституцией.

Конституция разрешает федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов по обоюдному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дрофа. 2005г. стр. 129

Для РФ как федеративного государства характерна единая внутренняя и внешняя политика. России присуще ее международное признание и международное правосубъектность, т.е. участие в международных правоотношениях. Это означает, что международное сообщество воспринимает Россию с учетом ее федеративного устройства и структурного состава. Внешняя и внутренняя политика осуществляется органами Федерации, формируется с участием субъектов РФ.

К элементам конституционно-правового статуса РФ относится ее право внешних сношений с иностранными государствами, реализуя которое она представляет и защищает как интересы всей РФ в целом, так и интересы каждого ее субъекта. Россия обладает абсолютной правосубъектностью: она заключает международные и межгосударственные договора и соглашения, участвует в работе международных организаций, системах коллективной безопасности, региональных межгосударственных союзах. Проводя единую внешнюю политику, РФ признает и уважает государственный суверенитет и суверенное равенство всех стран, право на самоопределение, равноправие и невмешательство во внутренние дела, территориальную целостность и нерушимость существующих границ, отказ от применения силы и угрозы силой, мирное урегулирование споров, добровольное выполнение обязательств и др., принципы и нормы международного права. Приоритетными являются отношения с бывшими союзными республиками Союза ССР. РФ обладает исключительным правом объявлять войну и заключать мир.