Правовое регулирование земельных отношений

Содержание

Введение

Глава 1. Методы и принципы регулирования земельных отношений

Глава 2. Принципы правового регулирования земельных правоотношений

Заключение

Список литературы

Введение

Для характеристики отрасли права вообще и земельного права в частности наряду с предметом важно выявление особенностей методов регулирования земельных отношений. Под методом отрасли права понимается способ воздействия норм данной отрасли права на поведение участников общественных отношений, т. е. земельных отношений.

Различия в методах правового регулирования. При наличии государственной собственности на землю предоставление и продажа земли для хозяйственных нужд производится на основании решения (постановления) компетентного государственного органа. Те же госорганы выносят решения об изъятии земли или каких-либо изменениях в праве землепользования. Таким образом, возникновение, изменение или прекращение земельных правоотношений происходит на основании административно-правового акта -- решения (постановления) государственного органа. Однако в этом случае данный государственный орган выступает и качестве хозяйствующего субъекта, иными словами, «управляющего государственным земельным имуществом», а не как «власть». И хотя уполномоченный орган государства может предоставить (продать) земельный участок, а может, если к этому имеются основания, и отказать или решить вопрос не так, как желает проситель, возникающие отношения следует рассматривать как управленческие земельные имущественные, а не как административные отношения.

Выявляя правовую природу вышеназванных решений государственного органа -- распорядителя государственного земельного имущества, необходимо учитывать, что действия государства -- собственника земли не всегда принимают рыночный характер . Получается так потому, что госорган -- продавец земли не выделяет из своей системы государственного управления специальное хозяйственное подразделение, которое самостоятельно выступало бы на рынке земли как равноправный партнер с другими участниками земельных отношений, т. е. частными юридическими и физическими лицами. Так, например, земельные комитеты, если они не имеют хозяйственной структуры, выступают на рынке земли не только как продавцы земельных участков, но и как уполномоченные представители органов государственной власти. Это порождает ненужное администрирование в хозяйственных земельных отношениях.

Глава 1. Метод и принципы регулирования земельных отношений

Классификация отраслей советского социалистического права обусловлена двумя критериями: предметом и методом регулирования. В прошедших дискуссиях и обсуждениях по системе права и его отраслях центром спора всегда оказывались, как правило, две отрасли права: советское гражданское и административное. Остальные отрасли советского права затрагивались лишь «попутно», по ходу рассуждений, без попытки какого-либо глубокого анализа их особенностей, исключая разве колхозное право. Это и понятно, так как гражданское право и административное право представляют собой такие отрасли советского права, где ярко виден противоположный характер метода регулирования общественных отношении.

В ходе дискуссий наметилась правильная, на наш взгляд, точка зрения о роли и значении метода правового регулирования, которая заключается в том, что каждому предмету регулирования с учетом его свойств, присущ свой, особый метод регулирования. Органическая связь предмета и метода регулирования дает возможность определить и научно объяснить систему советского права и ее отдельные отрасли.

Если предмет правового регулирования является единым классификационным критерием, то метод регулирования представляет собою «второочередной», но также необходимый, характеризующий данную отрасль советского права признак. Раскрыть особенности метода, индивидуализировать его -- значит выявить эту вторую особенность отрасли права.

1. Предметом регулирования советского земельного права являются земельные отношения социалистического общества как особая самостоятельная группа общественных отношений, возникших в результате национализации земли.

В эту группу объединяется целый комплекс отношений, связанных, прежде всего, с землей, ее недрами, лесами и водами. Однако приведенный перечень объектов нельзя признать полным. Предметом регулирования земельного права следует признать также отношения, объектом которых выступают животный мир (полезная дикая фауна), естественная растительность (помимо леса) и, наконец, атмосферный воздух.

Животный мир и естественная растительность представляют собой самостоятельные объекты права исключительной государственной собственности. Это положение вошло в нашу литературу и должно найти свое законодательное закрепление. Об атмосферном воздухе как самостоятельном объекте природы, охраняемом законом, впервые четко записано в Законе об охране природы, принятом 27 октября 1960 г. III сессией Верховного Совета РСФСР V созыва. Атмосферный воздух в определенных случаях также становится объектом правоотношений. Промышленные предприятия, используя атмосферный воздух как часть внешней среды, не должны загрязнять его золой, несгоревшими частицами угля и ядовитыми газами. Использование атмосферного воздуха становится, таким образом, предметом регулирования, о чем прямо записано в ст. I Закона об охране природы в РСФСР. Как объект природы, атмосферный воздух в пределах границ СССР следует признать объектом права государственной собственности.

Общественные отношения, объектом которых выступают животный мир, естественная растительность, а также атмосферный воздух по своей природе и содержанию в принципе однородны с отношениями землепользования, лесопользования, водопользования и др. и должны быть поэтому включены в предмет регулирования земельного права. В связи с этим земельное право как самостоятельная отрасль советского права будет иметь своим назначением регулирование отношений по поводу всего комплекса природных богатств страны. Это в свою очередь определит более полно цели и задачи науки земельного права и значительно повысит уровень преподавания земельного права как учебной дисциплины.

Однородность рассматриваемой группы общественных отношений объясняется следующим. Земля, ее недра, леса, воды и другие природные богатства, участвуя в процессе производства, занимают особое положение. Прежде всего, они характерны тем, что на их создание не затрачен человеческий труд. Они -- дары природы. Во-вторых, они отличаются от других средств производства тем, что выступают и как предметы, и как средства труда. Экономические особенности, с одной стороны, отделяют объекты природы от других средств производства, а с другой -- объединяют их в одну однородную группу. Это в свою очередь определяет и однородный характер отношений по поводу земли, ее недр и других объектов природы.

Проведенная в нашей стране национализация основных орудий и средств производства разрешила коренной вопрос: кому на праве собственности они должны принадлежать. Но правовое положение тех или иных орудий и средств производства в рамках проведенной национализации не одинаково и определяется особенностями самих орудий и средств производства.

Все перечисленные в статье 6 Конституции объекты права государственной собственности подразделяются на две группы. К первой относятся заводы, фабрики, шахты, рудники и др. Эти объекты являются имуществом, они созданы трудом человека, имеют стоимость, денежную оценку и в той или иной степени участвуют в имущественном обороте. В отличие от них, земля, ее недра и другие объекты природы также являются имуществом, но не имеют в наших условиях денежной оценки, полностью исключены из сферы действия закона стоимости и не участвуют поэтому в гражданском обороте.

Экономические особенности земли, ее недр, лесов, вод и других природных богатств обусловили в свою очередь специфический характер отношений по поводу их.

Земельные отношения по своему качеству являются отношениями имущественными, так как они возникают по поводу материальных объектов: земли, ее недр, лесов, вод и других природных богатств, причем своим содержанием эти отношения имеют использование, хозяйственную эксплуатацию объектов природы (в этом смысле их можно считать хозяйственными).

В условиях проведенной национализации земельные отношения, продолжая быть имущественными и хозяйственными, вместе с тем подвергаются воздействию новых экономических законов -- законов социализма. Но в отличие от прочих имущественных отношений на них не распространяется действие закона стоимости. Земельные отношения -- это отношения не стоимостные в силу специфики самих объектов.

Советское государство, осуществляя хозяйственно-организаторскую функцию, использует требования закона планомерного развития народного хозяйства. Государственные планы развития народного хозяйства предусматривают использование и природных богатств; вовлечение в хозяйственный оборот новых земельных территорий, освоение лесных богатств и водоемов, месторождений полезных ископаемых и т. п. Но поскольку само государство непосредственно хозяйственной деятельностью не занимается, то создает для этой цели (или разрешает создание) специальные органы -- возникает необходимость предоставления им земельных территорий, лесных угодий, водоемов и других объектов природы.

Предоставление тех или иных природных ресурсов осуществляется властью государства в лице соответствующего государственного органа, причем полномочия этих органов определяются общими хозяйственными задачами. Здесь государство выступает одновременно и как носитель государственной власти и как носитель права собственности. Специфические особенности метода регулирования земельных отношений проявляются именно в сфере отношений пользования объектами природы, а не в сфере отношений собственности, хотя первые и возникают на базе вторых.

2. Отношения по использованию земли, ее недр и других объектов природы возникают у нас на основе проведенной национализации всех природных ресурсов. Государство как единственный собственник их получило неограниченные возможности воздействия на земельные (в широком понимании, включая лесные, водные и др.) отношения.

Для того чтобы обеспечить определенное, угодное государству и диктуемое социалистической системой производственных отношений поведение участников земельных отношений, государство использует правовую форму. Этот способ воздействия и называется методом правового регулирования.⁷ Метод регулирования земельных отношений имеет ряд специфических присущих ему особенностей.

Во-первых, он характеризуется спецификой возникновения, изменения или прекращения земельных правоотношений. Право пользования тем- или иным объектом природы в абсолютном большинстве случаев возникает в силу административного акта органа государственной власти или управления, осуществляющего право распоряжения. Точно также в результате административных актов земельные правоотношения изменяются или прекращаются.

Такое положение есть следствие того, что на земельные (в широком смысле) отношения оказывает воздействие не закон стоимости, а закон планомерного пропорционального развития народного хозяйства. Административные акты, в результате которых возникают, изменяются или прекращаются земельные (в широком смысле) правоотношения связаны с осуществлением планового использования природных богатств, и в этом смысле необходимость предоставления земельного участка, месторождения полезных ископаемых, водоема и т. д. оказывается заранее предрешенной планом развития производства.

Характерным является и другое: право использования земельного участка, лесосеки, водоема (или части его) и т. д. возникает не с момента издания административного акта о предоставлении, а лишь с момента отвода в натуре и выдачи соответствующего документа на право пользования.

Таким образом, правоотношения по использованию земли, ее недр и других объектов природы возникают в результате сложного фактического состава, где решающее значение имеет административный акт.

Иногда правоотношения оформляются договором, однако и в этом случае заключению договора всегда предшествует решение (распоряжение) соответствующего органа, например акт о предоставлении земельного участка в арендное пользование. Договор аренды земельного участка выступает здесь лишь как элемент фактического состава возникновения правоотношений.

В отличие от других отраслей земельное право знает ряд своеобразных правил, регулирующих пользование объектами природы. Примером может служить ст. 6 Положения об охране рыбных запасов и о регулировании рыболовства в водоемах СССР, утвержденного постановлением Совета Министров СССР 15 сентября 1958г., где записано: «Спортивный и любительский лов рыбы для личного потребления (без права продажи рыбы) разрешается всем трудящимся бесплатно во всех водоемах, за' исключением заповедников, рыбопитомников, прудовых и других культурных рыбных хозяйств, с соблюдением установленных правил рыболовства. Для указанных целей органами рыбоохраны могут выделяться водоемы или отдельные участки». Аналогичное правило содержит лесное законодательство, предоставляющее каждому гражданину право входа в лес для пребывания в нем, а также право на некоторые виды побочных пользований в лесах; Положение о земельных распорядках в городах предоставляет земли общего пользования в бесплатное пользование всех граждан и т. п.

Своеобразие заключается в том, что право пользования природными объектами как разновидностью государственного имущества заранее предоставлено всякому и каждому.

Во-вторых, особенность земельно-правового метода проявляется в положении субъектов правоотношения: в противоположность равноправию сторон в гражданском праве в земельно-правовом отношении одна сторона выступает в качестве носителя власти и наделена правом распоряжения. Подчиненное в административно-правовом отношении положение пользователя земельного участка, водоема и др. объекта проявляется не только на момент возникновения правоотношения, но и в течение всего времени его действия. Используя правовую форму, государство при регулировании подобных отношений заранее устанавливает императивные правила, касающиеся обязанностей землепользователей, лесопользователей и др.

В-третьих, специфика метода регулирования земельных отношений заключается в особых, только им свойственных, субъектах этих отношений - в созданной государством системе специальных органов, которые призваны осуществлять контроль за выполнением обязанностей лицами, использующими объекты природы. К числу таких органов относятся Главная инспекция по землепользованию и землеустройству, Главное управление лесного хозяйства и охраны лесов при Совете Министров РСФСР, Главное управление охотничьего хозяйства и заповедников при Совете Министров РСФСР, Главная инспекция водного хозяйства и ряд других.

Наконец, в-четвертых, метод регулирования земельных отношений определяется характером санкций. К лицам, не выполняющим своих обязанностей и допускающим нарушения правил, применяются административно-правовые санкции. Характерным видом санкций является штраф, налагаемый в административном порядке.

3. Метод регулирования земельных отношений характеризуется, в частности, использованием договора. Различные отрасли советского права применяют договор как правовое средство регулирования общественных отношений, но роль и значение его наиболее подробно изучены пока в гражданском праве. Это и понятно, так как специфической особенностью гражданско-правового метода регулирования является равноправное положение участников правоотношений, основанное на их имущественной самостоятельности, а лучшей правовой формой таких взаимоотношений может быть договор. Учение о договоре поэтому представляет собой одну из главных проблем гражданско-правового метода регулирования имущественных отношений.

Какую же роль выполняет договор в земельном праве? Прежде всего следует указать на то, что договор в земельном праве применяется в качественно иной, в сравнении с гражданским правом, сфере отношений. В силу того, что объекты природы не являются товаром, не имеют денежной оценки, земельные отношения лишены стоимостного характера, и договор в таких отношениях естественно не связан ни с имущественной обособленностью, ни тем более с хозяйственным расчетом. Договор выполняет здесь другую роль. Поскольку земельные отношения, не являясь стоимостными, в то же время являются по своей природе имущественными, договор имеет своим назначением конкретизацию обязанностей пользователя природным объектом, обеспечение строго целевого его использования.

Этим объясняется и та особенность договора в земельном праве, что им предусматривается объем прав и обязанностей только пользователя в отношении земельного участка, водоема, охотничьего угодья и т. п. Другая же сторона, участник договора -- всегда госорган -- никаких обязанностей по договору перед пользователем не несет за исключением того, что предоставляет данный объект в пользование. Ей же принадлежит право контроля за выполнением пользователем условий договора и право применять санкции. Если считать, что такие договоры являются реальными, а предоставление объекта природы происходит в административном порядке (договору предшествует решение компетентного органа), то договор представляет собою своеобразную форму фиксирования, как правило, прав и обязанностей лишь одной стороны. Таким образом, договор -- это правовая форма, предусматривающая условия эксплуатации объекта природы.

Глава 2. Принципы правового регулирования земельных отношений

В неразрывной связи с методом регулирования находится вопрос о принципах земельного права. Проблема правовых принципов как советского права в целом, так и его отдельных отраслей до сих пор не изучена. Наша литература содержит самые разнообразные и противоречивые рассуждения о принципах права. В литературе по земельному праву до недавнего времени вопрос о принципах даже не ставился. Лишь авторы учебников последних лет обращаются к вопросу о принципах.

Принцип -- это руководящая идея, правильно отражающая существенные свойства общественных явлений и общественные отношения, направляющая поведение людей в соответствии с объективной закономерностью исторического развития.⁹ Конкретизированная применительно к той или иной области общественных отношений и закрепленная в законодательном порядке руководящая идея становится правовым принципом.

Как субъективный фактор, правовой принцип определяется реальными общественными отношениями. Таким образом, и метод правового регулирования и принцип права в конечном счете не что иное, как отражение реально существующих общественных отношений. Будучи закрепленным в нормах права правовой принцип может оказывать обратное воздействие на общественные отношения путем применения правовых норм к конкретным случаям. Здесь и используется то средство, которое именуется правовым методом.

Таким образом, правовой метод есть не что иное, как специфически присущий для данной отрасли права способ воздействия на общественные отношения, содержанием которого является проведение в жизнь руководящих идей, направляющих поведение людей в конкретной области общественных отношений.

Важнейшей руководящей идеей, положенной в основу регулирования земельных отношений, является идея о том, что только советское социалистическое государство может быть собственником земли, ее недр, лесов, вод и других объектов природы. Закрепленная в нормах земельного права, эта идея получила свое выражение в принципе исключительности права государственной социалистической собственности на землю, ее недра, леса, воды и другие объекты природы и неуклонно проводится в жизнь.

В советском земельном праве нашла закрепление другая важнейшая идея о том, что объекты природы не могут быть предметами гражданского оборота, в отношении их не могут совершаться гражданско-правовые сделки. Сама же идея исключения объектов природы из сферы гражданского оборота есть отражение того, что земельные отношения не подвержены действию закона стоимости.

Исключение объектов природы из сферы гражданского оборота, законодательно закрепленное в нормах советского земельного права, стало важнейшим принципом земельного права.

Специфически свойственным советскому земельному праву является принцип безвозмездности земельных отношений, неразрывно связанный с принципом исключения объектов природы из сферы гражданского оборота.

Идея безвозмездности земельных отношений, закрепленная в земельном законодательстве, находит свое объяснение в том, что объекты природы, как материальные предметы, имеют потребительную стоимость, но не имеют стоимости. Поскольку они могут или непосредственно удовлетворять личную потребность человека или служить средством производства материальных благ -- по поводу их возникают общественные отношения имущественного характера. Но будучи лишенными стоимости объекты природы делают эти отношения безвозмездными. В условиях социалистического способа производства земельные отношения впервые приобретают свое естественное состояние.

В условиях социалистического способа производства народное хозяйство развивается по плану. В плановом порядке происходит использование и природных богатств. Экономический закон планомерного пропорционального развития народного хозяйства, выступая в качестве регулятора производства, дает возможность обеспечить установление правильных пропорций в народном хозяйстве.

Планы развития всего народного хозяйства е целом и отдельных его отраслей, составленные с учетом требований этого экономического закона, определяют целевое использование и объектов природы. Идея строго целевого использования объектов природы, закрепленная в нормах земельного права, проявляется в важнейшем принципе -- принципе планового использования природных богатств нашей страны.

Было бы неправильным поэтому считать строго целевое использование земли, ее недр и других объектов природы особым и самостоятельным принципом земельного права. Целевое использование объектов природы есть не что иное как проявление принципа плановости в земельном праве.

Заключение

Методы земельного права. Этот вопрос заслуживает пояснения. Административно-правовому методу регулирования общественных отношений характерно проявление «власти и подчинения». Этот метод не исключен и в земельных отношениях. Но когда, в каких случаях он применим?

Участники административных правоотношений не равноправны, ибо один дает обязательные для исполнения предписания, а другой обязан их точно и вовремя исполнять. Так, административно-правовым методом регулируются предоставление и изъятие земли для целей обороны, охраны природы, прокладки коммуникаций, а также некоторые другие отношения, например в области государственного контроля за правильным использованием земель; при регулировании отношений первичного и вторичного землепользования -- в той части этих отношений, в которой присутствует общегосударственный интерес; при межхозяйственном и внутрихозяйственном землеустройстве -- опять-таки в той части, в какой органы землеустройства правомочны давать обязательные предписания землепользователям; при разрешении земельных споров и т. п.

Важно, однако, всегда иметь в виду, что административный метод, будучи закрепленным в законе, распространяется не на все виды земельных отношений, а лишь на те, где он является необходимым и полезным для практики. Если это забывалось, то неизбежны были нарушения законности, масштабы которых возрастали по мере искажений в понимании методов регулирования земельных отношений. Так, на стадии предоставления земли в долевую собственность граждан при реорганизации колхозов и совхозов может применяться административный метод, поскольку государство, решая важные социально-экономические проблемы, выступает не только как собственник земли, но в первую очередь как орган власти. Однако на следующей за этим стадии -- при внутрихозяйственном планировании и организации использования земли -- применение этого метода значительно ограничено или вовсе недопустимо, что видно на примере сельского хозяйства.

Современное российское законодательство расширяет права всех землепользователей, запрещая вмешательство в их хозяйственную деятельность. В отличие от административно-правового метода здесь применяется метод свободного дозволения, т. е. свободного усмотрения землепользователей и принятия ими своих собственных решений. Земельный закон дает правомочие землепользователю (или по терминологии теории права -- «управомочивает») свободно действовать, тогда как орган государственного управления обязан воздерживаться от каких-либо решений, ограничивающих хозяйственную свободу землепользователя. И если закон допускает административно-правовое вмешательство во внутрихозяйственные дела землепользователей, то это возможно лишь в строго указанных в законе случаях: при угрозе порчи земли, при непринятии мер по борьбе с сорной растительностью, эрозией почв и т. п.

Список используемой литературы:

1. Боголюбов С.А. Земельное право: Учебник для вузов. М.: «НОРМА», 2002.

2. Ерофеев Б.В. Земельное право России: Учебник для вузов. М.: Юрайт-Издат, 2003.

3. Иконицкая И.А. Земельное право России: Учебник для вузов. М., 2002.

4. Земельное право. Учебник / Под ред. Г.В. Чубукова. М., 2006.

5. Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: Учебник. М., 2002.

6. Крассов О.И. Земельное право России: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2004.