"Классическая дихотомия" В. Вильсона и Ф. Гуднау. Современные подходы к решению вопроса

Размещено на http://www.allbest.ru/

[Введите текст]

ДОНЕЦКАЯ НАРОДНАЯ РЕСПУБЛИКА

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ

Донецкий государственный университет управления

ФАКУЛЬТЕТ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

КАФЕДРА ОБЩЕГО И АДМИНИСТРАТИВНОГО МЕНЕДЖМЕНТА

Реферат на тему:

«“Классическая дихотомия” В. Вильсона и Ф. Гуднау. Современные подходы к решению вопроса»

Донецк - 2015



ВВЕДЕНИЕ

Первый шаг к анализу происхождения и сущности власти представлен натуралистической школой. В рамках натуралистического подхода власть описывается как «исключительно человеческий феномен», не существующий без своего носителя -- «естественного человека» -- ив силу этого зависящий от его индивидуальных особенностей как природного существа. Исходя из этой теоретической предпосылки сущность власти обусловливается преимущественно особенностями человеческой природы, т. е. присущим человеку от природы, естественным стремлением к доминированию, превосходству и связанными с ними привилегиями.

Впервые такой подход к изучению природных свойств власти был представлен в работах Н. Макиавелли, затем продолжен Т. Гоббсом, Ж.-Ж. Руссо и Дж. Локком.

Современные натуралистические интерпретации природы власти рассматривают потребность во власти и стремление к власти, а также связанную с этим жажду возвышения одних индивидуумов над другими и подчинения их как неотъемлемое свойство человеческой природы, присущее субъектам политико-властных отношений. И действительно, «человеческий мотив», свойства человеческого материала, индивидуальные наклонности субъектов власти всегда играли важную роль в политической истории, когда в соответствии или вопреки сложившимся правилам политической игры они вступали в борьбу за свои выгоды, привилегии и статусы. Из этого можно сделать ряд выводов.

Во-первых, власть понимается здесь как свойство человеческой природы: «сущность власти -- в самих индивидах» (А. Берль). Причем специфические черты индивидуума как субъекта власти находят свое преломление в организации власти, которая функционально может проявлять себя и как роды и сущности власти, основанные не на объективной логике самого политического процесса, а преимущественно на его субъективной составляющей.

Поэтому основное внимание в них уделяется человеческому (личному) фактору политико-властной деятельности, свойствам и личным качествам субъектов власти [25].



РАЗДЕЛ 1. ОБЗОР ПОЛИТИЧЕСКИХ И ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПОДХОДОВ В. ВИЛЬСОНА И Ф. ГУДНАУ

государственный управление дихотомия власть

Томмас Вумдро Вимльсон (англ. Thomas Woodrow Wilson, обычно без первого имени -- Вудро Вильсон; 28 декабря 1856, Стонтон, штат Виргиния -- 3 февраля 1924,Вашингтон, федеральный округ Колумбия) -- 28-й президент США (1913--1921). Известен также как историк и политолог. Лауреат Нобелевской премии мира 1919 года, присуждённой ему за миротворческие усилия.

Будучи кандидатом от Демократической партии, он был избран губернатором штата Нью-Джерси в 1910 году, а в 1912 году -- президентом США. Вильсон стал первым президентом США, посетившим с официальным визитом Европу (для участия в работе Парижской мирной конференции). Предложения Вильсона были положены в основу Версальского договора. Вильсон был одним из инициаторов создания Лиги Наций, однако Сенат США отказал во вступлении в эту организацию. В 1913 году Вильсон подписал законопроект о создании Федеральной резервной системы, которая выполняет роль центрального банка США, имеет инструменты государственного влияния, но форма собственности капитала является частной -- акционерная с особым статусом акций.

Вильсона интересовал вопрос организационной эффективности и экономии, то есть продуктивности в ее наиболее простой формулировке. Что могло быть более актуальным? Вильсону ставят в заслугу также и то, что в своей работе он постулировал существование главного различия между политикой и государственным управлением. Это было общепринятой и необходимой тактикой реформаторского движения, так как аргументы в пользу того, что при государственных назначениях следует руководствоваться скорее личным соответствием и заслугами, чем на приверженностью определенной партии, должны были неизбежно утверждать, что «политика» находится вне государственной службы. Этим утверждалось то, что позднее стало известно как политико-управленческая дихотомия. Вильсон в действительности имел в виду политику «приверженности». Хотя эта тонкость не была всеми понята, основные идеи Вильсона, что государственное управление должно опираться на научную основу и отделяться от традиционной политики, пали на плодородную интеллектуальную почву. Идеи этого в те времена не понятого профессора в последствие стали основными догмами данной научной дисциплины и оставались таковыми вплоть до конца второй мировой войны. Хотя сейчас они уже не являются догмами, их влияние все еще остается весьма существенным и необходимым для понимания эволюции государственного управления.

Франк Гуднау (18 января 1859 -- 15 ноября 1939, Бруклин, Нью-Йорк, США) - политолог, педагог, автор работы «Политика и государственное управление», изданной в 1900 году. Франк Гуднау один из основателей и первый президент Американской Ассоциации политических наук. Он так же являлся третьим Президентом Университета Джонса Хопкинса с октября 1914 по июнь 1929 года.

В своей работе «Политика и государственное управление» Ф. Гуднау определяет государственное управление как власть, которая занимается научной, технической и коммерческой деятельностью правительства.

Выделял две функции государственного управления: Политика (Politics) и Управление (Administration). При этом, политика - это влияния на политический курс государства посредством создания партии из граждан государства, что включает в себя не только правительственную этику, но и особенно, нередко исключая этические принципы, искусство влияния на общественное мнение, привлечения и группирования голосующих, а также получения и распределения должностей и постов так, что власть становится зависимой от политических мнений или политических услуг индивидуумов. Управление - это обязанность или обязанности официального лица; более конкретно, исполнительные функции правительства, состоящие в осуществлении всех полномочий и обязанностей правительственных органов на всех уровнях, которые не являются законодательными или судебными. То есть, политика должна действовать, направляя или влияя на политический курс государства, тогда как управление должно осуществлять этот политический курс.

По мнению Гуднау современное государственное управление представляло ряд дилемм, включая политические и административные функции, которые теперь начали вытеснять традиционный подход к разделению власти между разными ветвями системы органов управления государством. Гуднау утверждал, что между политикой и государственном управлением следует провести разграничение, как между «выражением воли государства и ее исполнением». Стоит обратить внимание на классический анализ Гуднау различий между политикой и государственным управлением. А также обратить внимание на то, что даже Гуднау пришлось признать, что когда осуществлено законное разделение функций принятия политических решений и государственного управления, обязательно появляется необходимость «следить, чтобы не произошло непредусмотренного законом их расширения».

Для более подробного рассмотрения следует ознакомиться с некоторыми определениями и понятиями.

Государственное управление как система субъектно-объектных отношений означает, что публичные правоотношения строятся по типу субъектно-объектных вертикально расположенных иерархизированных отношений (на основе применения формальных норм права, административного подчинения и подотчетности (административно-правовой, политической, управленческой) [1]. Управляемость - важнейшая характеристика всех организованных социальных систем. Будучи главным средством объединения людей и упорядочения их повседневной жизни, управление присутствует буквально во всех сферах и подсистемах общественного бытия. Но далеко не всегда оно носит государственно-властный характер: в обществе действуют не только органы государственного управления, но и множество иных субъектов, обладающих управленческими (официальными и неофициальными) полномочиями. Управление - это результат интеллектуальной деятельности людей, их сознания и воли. Это - целенаправленное управляющее воздействие субъекта на объект с целью перевода последнего в новое состояние. Оно возникает тогда и только там, где требуются осознанные усилия для ведения какого-либо дела с целью достижения определенных социально значимых результатов [2]. Специалисты, изучающие процесс управления с точки зрения его функций, выделяют следующие общие функции управления: организация, планирование, координация, мотивация, контроль и учет выполнения поставленных задач [3]. Процесс управления протекает в условиях постоянно изменяющейся внешней среды и характеризуется различной степенью неопределенности. Достигло ли управляющее воздействие поставленных целей? Нуждаются ли управленческие решения в корректировке? Ответ на поставленные вопросы дает контроль, который осуществляется в системе управления с помощью обратных связей [4]. Основные черты, характеризующие общее понятие управления, полностью приемлемы и для понимания управления в социальной (общественной) сфере, где в роли субъектов и объектов управления выступают люди и их различные объединения (например, государство, общество, территориальное образование, общественные объединения, производственные и непроизводственные объекты, семья и т.п.). Конечно, при этом учитываются особенности социальной сферы, важнейшей из которых является то, что управленческие связи реализуются через отношения людей. Основным компонентом любой социальной системы всегда выступает человек как социальное существо. Как верно писал В.Г. Афанасьев, человек есть последний, в известном смысле слова элементарный носитель социального системного качества. В то же время, будучи компонентом любой социальной системы, воплощением ее сущности, человек есть лишь часть социальной системы. Только будучи включен в определенную общественную систему, индивид обретает свою социальную сущность [5]. Говоря о целесообразности или цели общественного процесса вообще, надо указать на то, что она может быть реализована лишь тогда, когда цели и интересы всех (большинства) членов общества согласуются между собой. «Поскольку.., - как отмечает М.С. Каган, - человек как духовное существо живет и действует в социальном пространстве, постольку ценностное сознание оказывается призванным определить, каким должно быть само общество - его государственный строй и юридические установления. Соответственно, вычленяются политическая и правовая плоскости ценностной ориентации» [6]. Рассмотрение всего комплекса проблем теории государственного управления следует начать с анализа базовой категории - государство. Из многих определений государства, которые встречаются в научной литературе, можно выделить два. Первое характеризует государство в самом широком смысле: государство - высшая форма организации человеческих сообществ, политический союз людей, подчиненных единой верховой власти, форма организации, имеющая главную цель - выражение единой воли. В соответствии со вторым пониманием государство - это политико-правовой институт, система особого типа социальных институтов, образующая организацию политической власти. Согласно этому определению государство есть сложная общественно-политическая система, важнейшими компонентами которой являются: народ, территория, система права, система власти и управления. Различные стороны государства могут стать основанием для определения государства различными авторами. Несмотря на большое количество определений государства, для управленца наиболее важным является видение государства как субъекта управления. В демократическом, правовом государстве главный субъект государственного управления - народ, выбирающий своих представителей в органы власти, и, таким образом, участвующий в процессе управления. Государство, действуя от имени народа, создает для управления свои органы: парламент, правительство, суды и др. и выступает как консолидирующий субъект управления, как система организационно-правовых форм, составляющих ее субъектов управления. Все субъекты управления обладают рядом универсальных признаков, в которых проявляется их сущность. Каждый субъект управления: выражает интересы определенной социальной общности - народа, класса, социальной группы; является системно организованным, ему свойственны черты социальной системы; имеет присущие ему определенные функции; обладает собственной, юридически обоснованной организацией, включающей личностный и институциональный компоненты; занимает строго определенное место в иерархии государственного аппарата, принимает строго определенные виды решений. В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления применяют различные средства, имеющиеся в распоряжении: экономические, политические, идеологические. С целью ускоренного развития какого-либо определенного объекта устанавливаются преференции (предпочтения) для него, предоставляются государственные инвестиции. Итак, обобщая сказанное, можно следующим образом объяснить государственное управление. Государственное управление - это целенаправленное организующее-регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей. Государственное управление - разновидность социального управления, но его природу и специфику определяют присущие только данному виду управления свойства:

1. Субъект целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий - государство. Характер государственного управления в конкретное историческое время определяется характером, конституционными основами (принципами) развития государства. Государство как мозговой центр дает импульсы - приказы государственному управлению - своего рода «нервной системе» общественного организма.

2. Государственное управление опирается на властные полномочия и представляет собой способ реализации государственной власти, которая распространяется на все общество (и на другие сообщества в рамках проводимой государством международной политики). Законы, иные основные, общие, типовые решения, правила, нормы, устанавливаемые государственной властью, общеобязательны, обеспечиваются авторитетом силы государства.

3. Специфику государственного управления составляют характер и объем охватываемых управлением общественных явлений. В центре государственного управления (смысл государственного воздействия) - решение общих дел, согласование действий всех граждан, защита совместного интереса, удовлетворение потребностей общества, а не отдельных граждан и социальных групп.

4. Комплекс методов и средств государственного воздействия составляют не только правовые, политические, экономические (регулирование, согласование, убеждение, стимулирование и т.д.), но и принуждение с помощью сил правоохранительных государственных органов.

Государственная власть и управление в источнике имеют правовую и политическую обусловленность (легитимность), а в реализации - силу государственного аппарата, обладающего и средствами принуждения. Подобная попытка была предпринята В. Вильсоном: на основе справедливого тезиса о том, что политика не должна манипулировать государственными учреждениями, автор предлагал отделить государственную службу (публичное управление) от «политики с ее коррупцией и скандалами», стал делить органы государства и чиновников на тех, кто разрабатывает политику, и тех, кто ее осуществляет. Концепция дихотомии получила развитие в труде современного государствоведа Фрэнка Гуднау «Политика и администрация», где были обоснованы такие принципы государственной службы, как:

а) профессионализм;

б) независимость от избирателей;

в) отделение политической науки и политических должностей от государственного управления и государственного аппарата [7].

Но уже этот автор вынужден был признать, что деление государственных органов и чиновников достаточно условно, существует подчиненность административных ведомств политическим, ибо управление от имени народа требует, чтобы исполнительная власть была подчинена выраженному авторитету, каким может быть только представительная, избранная народом публичная власть [8]. Концепция дихотомии политической и административной власти отрицалась в американской специальной литературе в 1930 годы. Целая группа исследователей (Г. Симон, К. Фридрих, Ч. Хайнеманн, Р. Дал, Л. Галик и др.) отстаивали другую теорию «свободы действий» администрации, признавая в то же время, что госслужащие, реализующие политический курс страны, не могут выполнять лишь чисто технические функции, они так или иначе связаны с политикой. Администраторы - это не буквальные исполнители принятых законов, у них есть своя политика, они имеют достаточную свободу действий по интерпретации законов, которым они подчиняются, и по решению вопросов, когда, как и в какой мере их реализовывать. Возникает концептуальный философский вопрос: как совместить идеал постоянной профессиональной службы с идеалом и институтами демократии, не подрывая того и другого? С учетом обеих теорий можно предложить одно из видений проблемы соотношения политики и администрирования в государственном управлении. В государственно-управляющем воздействии невозможно четко отделить политические функции от административных - приложения политико-правовых норм к конкретным ситуациям и индивидуумам, политические органы и должности - от административных публичных служб и государственных служащих; можно лишь расставлять акценты в деятельности (в основном политические, административные, политико-административные, административно-политические). Управление как наука - понятие многоплановое. Наука управления использует достижения смежных наук, таких как экономка, организация, гражданское право, психология, социология, кибернетика и др. Особо следует остановиться на кибернетике. Она исследует системы, которые поддаются математической формализации. Управление людьми, их общественно-трудовыми отношениями, социально-экономическими процессами особенно сложно и поэтому не может быть оценено только количественно. Эта наука требует скорее качественных оценок. Однако наука управления использует целый ряд положений кибернетики для решения отдельных задач [9].

Анализ показывает, а практика подтверждает, что организационная структура управления и организация процесса системы управления и ее имманентные свойства взаимосвязаны и взаимообусловлены. При наличии целей системы и объективных свойств определенной структуре соответствует некий оптимальный процесс взаимодействия её элементов. Одной из главных концептуальных особенностей системы управления является регламентация проектируемых отношений управления, которая исходит из ответственности активных компонентов системы за достижение поставленных целей, а не за выполнение конкретной функции. Поэтому любая попытка регламентировать функции управленческого аппарата без ориентира на определенную систему цели, которая является средством обеспечения гибкости и самоорганизации сложной системы, не обеспечит эффективности, согласованности формальных и неформальных отношений и развития хозяйственной самостоятельности звеньев и органов управления. Организация управления эффективна только тогда, когда используется комплексный подход, т.е. она охватывает не отдельные участки и стороны управления, а всю систему. Эффективность управления можно имманентно рассматривать как результативность деятельности конкретной системы управления, которая выражается в различных показателях, как объекта управления, так и собственно управленческой деятельности (субъекта управления), причем эти показатели имеют как количественные, так и качественные характеристики. Следует отметить, что результаты труда в системе управления проявляются не прямо, а косвенно - в труде людей, подразделений, занятых в управляемом объекте [9.].

Основные позиции по вопросу о сущности государственного управления сводятся к следующим:

а) отождествление всех проявлений государственной власти (государственно-властной деятельности, воздействия) по отношению к обществу и государственного управления (Ю.М. Козлов, Б.П. Курашвили, Г.В. Атаманчук);

б) отождествление исполнительной власти как вида государственной власти (иногда с оговорками на исполнительно-распорядительную деятельность ее органов и других субъектов государственной власти) и государственного управления (А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов);

в) интерпретация государственного управления как одного из механизмов государственной власти, «с помощью которого государство на практике проводит политику по улаживанию разного рода противоречий (индивидуальных, групповых, национальных, территориальных, классовых и т.п.) и удовлетворению интересов населения и его различных групп» [10];

г) государственное управление рассматривается как одна из властных структур - «особая структура органов и учреждений, осуществляющих властные функции» - функции реализации политики - функции организации, планирования, координации, анализа, контроля и др. [11];

д) государственное (муниципальное) управление - «система, в которой реализуются функции государственного и местного управления и которая включает: государственных (муниципальных) служащих, специалистов,

е) объединенных в органы государственной власти и управления (самоуправления); использующих комплекс методов и средств управленческого воздействия и государственного регулирования; связи между органами власти и управления (самоуправления), объектом управления и внешней средой, которые определяются различными способами взаимодействия и потоками управленческой информации; документооборот, необходимый для выполнения функций, распределенных между органами власти и управления для достижения целей государства» [10];

ж) «административно-государственная деятельность» как «процесс достижения национальных целей и задач через государственные организации», в том числе администраторами службы всех ветвей власти; «осуществление государственной политики через систему административных учреждений, при которой ответственность за выполнение государственных решений спускается сверху вниз», т.е. как часть политического процесса [12];

з) государственное управление как деятельность всех уровней органов исполнительной власти и учрежденных их высшими органами и законодательными органами независимых подразделений на всех уровнях их организации [13];

и) «государственное управление является использованием управленческих, политических и правовых теорий и процессов применения законодательных, исполнительных и судебных правительственных полномочий для обеспечения функций регулирования и обслуживания как общества в целом, так и отдельных его сегментов»;

к) «деятельность, заключающаяся в разработке и реализации политики правительственных и иных государственных органов, а также управление организациями и людьми, так или иначе вовлеченными в этот процесс».

Уточняя концептуальное определение системы государственного управления как реального объекта, данное проф. Г.В. Атаманчуком [14], мы можем сказать, что современная система государственного управления -- это целостность, образуемая следующими компонентами:

институтами государственного управления; профессиональной общностью государственных служащих [15];

профессиональной деятельностью государственной службы;

процессами реализации управленческих функций; технологией (методами, приемами и средствами управленческого воздействия);

отношениями и связями, возникающими между субъектами управления, ведущее место среди которых занимают управленческие;

объединенными структурой, представляющей собой определенный способ сочетания компонентов и элементов [16].

Особый характер всем указанным компонентам придает их производность от отношения государственной власти: она придает специфику и самому по себе «человеческому фактору» системы государственного управления, и его функционированию, управленческому воздействию и нормативным установлениям разного рода, упорядочивающим это воздействие, и его технологическим средствам, основная часть которых - средства власти, предметам и формам отношений между субъектами управления и, конечно, структуре. Специфичность выражается также в относительной самостоятельности каждого из этих компонентов, наличии у них некоторой степени свободы относительно других частей системы государственного управления [7].

РАЗДЕЛ 2. ПОДХОД К ВОПРОСУ «ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДИХОТОМИИ» В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

Термин «государственное управление» широко используется в отечественной и зарубежной научной литературе, а также в законодательстве многих стран. В связи с этим представляет интерес, какое содержание вкладывалось в понятие государственного управления до 1980 годов. Место и роль государственного управления в механизме государственной власти определялись следующими характеристиками:

а) государственное управление - конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти;

б) государственное управление - деятельность исполнительно-распорядительного характера.

Основным направлением ее является исполнение, т.е. проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически-властных полномочий (распорядительство);

в) государственное управление - прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно- распорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления;

г) государственное управление - исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Непосредственность такого руководства была обусловлена тем, что именно в ведении (организационном подчинении) органов государственного управления находилась основная масса объектов собственности, выражая тем самым качество государства как собственника основных средств производства;

д) государственное управление - подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона»; она вторична по отношению к законодательной деятельности [10].

Как верно отмечает А.И. Радченко, общие и частные функции государственного управления должны определяться на основе следующих источников: «основных функций социального управления (планирование, организация, контроль и учет, регулирование и координирование) и полномочий органов управления по определенным предметам ведения, установленных федеральными законами» [17].

Наряду с концепцией контрольного права в юридической науке существует концепция контрольной власти, основоположником которой является В.Е. Чиркин [18-20]. Соединение определений «контроль» и «власть» практиковалось и раньше, причем не только в юридической науке; оно имеет место в широком спектре научных дисциплин: экономических, политологических, социологических, психологических. Стоит остановиться на юридических аспектах проблемы, предприняв попытку, опираясь на теоретические конструкции, предложенные Г.В. Мальцевым и Д.Ю. Шапсуговым, сформулировать некий консолидирующий понятийный аппарат, который поможет внести ясность в дискуссию о контрольной власти. В частности, предлагается рассмотреть тип социальной власти, который лежит в фундаменте становления и управления государством (государственного строительства) и который Г.В. Мальцев определяет в качестве «органической» [21], а Д.Ю. Шапсугов относит к так называемым «первичным субъектам государственной власти», и назвать ее «демократической (народной) властью». В то же время другое (вторую) проявление социальной власти, которая непосредственно связана с государственно-организующей деятельностью (прямо относится к управлению государственными делами) и которую Г.В. Мальцев назвал «организационной властью», а Д.Ю. Шапсугов определял через «вторичные субъекты государственной власти», предлагаем именовать «государственно-организационной властью».

Это, по мнению автора, позволит более четко выстроить логику подхода к общетеоретической модели разделения властей в государственном строительстве и классификации видов государственных органов в механизме реализации функций государства. Необходимо пояснить также, что лежащая в фундаменте любого демократического правового государства с республиканской формой правления демократическая (народная) власть (например, по Конституции РФ «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ»), собственно говоря, и является легитимной основой разделения единой государственной власти на соответствующие «ветви». Действительно, исходя из вышесказанного, в идеале народ и суверен (властелин), и законодатель, и «высший судия», и «главный контролер». И только этим, очевидно, может быть обоснована легитимация «контрольной власти» как особой ветви в общей системе разделения государственной власти. Поэтому в современной конституционной архитектонике условного эталонного образца «демократической формы правления» можно и нужно, исходя из базисной категории «демократической (народной) власти», выделить следующие ветви единой государственной власти, а именно: президентскую, законодательную, исполнительную, судебную и контрольную.

В указанном контексте становится ясным, что концепция В.Е. Чиркина [22] может и должна быть расширена и дополнена, поскольку из-за его трактовки проблемы контрольной власти исключительно как государствоведческой (в смысле того, что понимается под государственно-организационной властью и ее внутренним построением) и чисто юридической (в смысле реализации одной из юридических функций государства) утверждается довольно ограниченное и узкое понимание принципа разделения властей, в частности, отождествление контрольной власти с контролем специализированных государственных органов, предназначенных исключительно для контроля и надзора. Таким образом, в трактовке В.Е. Чиркина демократический (народовластный) контроль полностью «элиминируется» из теории и практики государственного права. Это нельзя считать корректным с позиций общесистемного, диалектического и структурно-функционального методов анализа государствоведческих вопросов.

Профессор В.Е. Чиркин все же упоминает, хотя и в опосредованном выражении, контроль со стороны общества, когда пишет буквально следующее: «Необходимость этой ветви (контрольной власти) вытекает из существа государственной власти, использование которой требует контроля со стороны общества, но без применения каких-либо нормативных или исполнительно-распорядительных полномочий. Эту функцию нельзя поручить органам известной триады: ведь контроль осуществляется за ними (в том числе и за конституционностью законов парламента). Поэтому и созданы были особые органы, не имевшие других полномочий, кроме наблюдения, надзора, контроля… Контроль - это особая деятельность государства. Она, как правило, исключает иерархию и соподчиненность всех контролирующих органов, иначе могла бы сложиться слишком сильная концентрация власти у одного вида органов и вместо противодействия усилению власти, ее неправомерным акциям мы бы получили один всеконтролирующий авторитарный орган» [22, С. 360, 361].

Как видно, в логику рассуждений В.Е. Чиркина вкралась определенная антиномия, т.е. противопоставление контроля за государством со стороны гражданского общества (в одной из трактовок - демократического контроля), который почему- то должен обходиться без применения нормативных полномочий (а что же такое всенародный референдум, если не использование этих самых полномочий?!), особой разновидности государственно-контрольной деятельности, осуществляемой специально уполномоченными на то органами государства, прямо не относящимися ни к одной ветви власти. Именно последние включаются В.Е. Чиркиным в состав дополнительной ветви власти - контрольной власти. При этом, однако, упускается из виду тот факт, что конституционный контроль в ряде государств осуществляется органами, включенными в общую систему судебной власти. Например, Конституционный Суд РФ относится к федеральным судам (п. 3 ст. 4 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»), функции конституционного контроля в США, Японии и некоторых других странах возложены на верховные суды [23]. Правда, на это указывает далее и сам В.Е. Чиркин. Главный все же, по мнению автора, недостаток концепции В.Е. Чиркина состоит в узости понимания им «контрольной власти». Не случайно это приводит и к другой крайности: некритичному восприятию положений об «избирательной власти» в интерпретации французских политологов [22, С. 96].

Автор обращает внимание на то, что демократический (народовластный) контроль может и должен осуществляться в основном в юридических формах, поскольку иные его проявления чреваты различными негативными для общества и государства последствиями. Выбирая методологию функционального анализа права в связи с общими вопросами организации контроля в деле управления государством (как со стороны носителя суверенитета и источника власти - народа - в демократическом правовом государстве, так и посредством самого государственного аппарата), автор считает возможным опереться на разработанную Г.В. Мальцевым концепцию организационной власти в ее соотношении с властью органической [21].



ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В целом процесс становления науки государственного управления на постсоветском пространстве, по сути, только начинается и характеризуется настойчивым поиском пригодной для стран парадигмы государственного управления. XXI век требует новых форм общественного устройства и межгосударственных отношений. Это, в свою очередь, актуализирует задачу разработки теории государственного управления в форме комплексного научного знания, «охватывающего» как универсальные, так и сугубо национальные, «самобытные» закономерности управленческой деятельности. Нельзя не учитывать и того факта, что проблематикой государственного управления занимаются ученые самых различных отраслей знаний - философы, историки, юристы, управленцы, политологи, социологи, психологи, экономисты, системщики, специалисты в области математики, кибернетики и информационных технологий. Если перед системой управления поставлена цель и вся управленческая деятельность направлена на ее выполнение, то отдельные виды управленческой деятельности в этом смысле являются вторичными: плановая, организационная, контрольная и др. Относительно друг друга эти деятельности первичны и самостоятельны. Другое дело, что в отдельные периоды развития, например, экономики государства основной упор делался на главные виды деятельности с точки зрения получения конечного результата и сложившихся условий, выбиралось звено, «ухватившись за которое, можно вытащить всю цепь». Цели контроля должны быть подчинены общей цели, стоящей перед системой управления, и направлены на ее осуществление. В связи с этим можно согласиться в вопросе определения цели контроля с общим подходом, в соответствии с которым цель контроля состоит в том, чтобы поддерживать выход продукции на том уровне, который удовлетворяет требованиям системы. Рассматривая концептуальные вопросы государственного управления и контроля через призму публично-правовых отношений, Ю.А. Тихомиров формулирует следующее определение: «Государственное управление есть организованный процесс руководства, регулирования и контроля государственных органов за развитием сфер экономики и культуры, иных сфер государственной жизни» [24]. Важно при этом, чтобы в системе государственного управления контроль был своего рода элементом обратной связи, по каналам которой субъекты управления получают необходимую информацию о фактическом состоянии реализации подконтрольными объектами принятых государственных решений. Таким образом, основная цель государственного контроля - обеспечение единства решения и исполнения; повышение эффективности деятельности органов, организаций, учреждений, их должностных лиц в различных сферах общественной жизни. Ее достижение способствует успешному выполнению стоящих перед государством задач, улучшению качества управления и работы органов исполнительной власти, общественных организаций и коммерческих структур, осуществляющих различные виды деятельности как в целом, так и по различным их направлениям [24]. Автор согласен с мнением Ю.А. Тихомирова о том, что для создания эффективной системы государственного контроля необходимо решить ряд задач:

во-первых, государственный контроль должен выступать как постоянно осуществляемая государственная деятельность многих (и даже всех) органов государства;

во-вторых, необходимо сформировать вполне стройную, динамичную, не утяжеленную систему государственного контроля, охватывающую все его виды;

в-третьих, необходимо придать контролю демократический и гласный характер, сделать участие в нем доступным для общественности, сделать его публичным;

в-четвертых, государственный контроль должен быть не «самодовлеющим институтом», а средством эффективного решения государственных, экономических, социальных и иных задач;

в-пятых, добиться высокого уровня качества государственного контроля можно с помощью основанного на законодательстве правового контроля, исключающего произвольные действия, жесткость и ничем не ограниченные требования [24].



СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Лоутон А., Роуз Э. Организация и управление в государственных учреждениях. М., 1993.

2. Охотский Е.В. Государственное управление в современной России: Учеб.-метод. комплекс. М.: МГИМО (У) МИД России, 2008. С. 14.

3. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом (Опыт системного исследования). М.: Политиздат, 1968.

4. Гурин А.И. Государственный контроль как фор- ма осуществления исполнительной власти: Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 12.

5. Афанасьев В.Г. Общество: системность, познание и управление. М.: Политиздат, 1981. С. 23.

6. Каган М.С. Человеческая деятельность. М.: Политиздат, 1974. С. 211.

7. Курашвили Б.Н. Очерк теории государственного управления. М., 1987. С. 78.

8. Государственная служба. Общие проблемы. Зарубежный опыт. М.: РАГС, 1994. Вып. 1. С. 23, 24.

9. Макашева З.М. Исследование систем управления. Учебн. пос. М., 2008. С. 67, 68.

10. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учеб. М.: Зерцало, ТЕИС, 1996.

11. Марини Фрэнк. Государственное управление // Государственное управление. Словарь- справочник. СПб.: ООО «Изд-во «Петрополис»», 2001.

12. Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: Великобритания, Германия, США, Франция. М.: Логос, 1998.

13. Осборн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов: пять стратегий обновления государства / Пер с англ.; общ. ред. и вступ. ст. Л.И. Лопатникова. М.: ОАО «Издат. группа “Прогресс”», 2001.

14. Атаманчук Г.В. Сущность советского государственного управления. М.: Мысль, 1980; Вебер М. Парламент и правительство в новой Германии. К политической критике чиновничества и партийной жизни (май 1919) // Политические работы (1895-1919) / Пер. с нем. Б.М. Скуратова. М.: Праксис, 2003.

15. Купряшин Г.Л., Соловьев А.И. Государственное управление: Учебн. пос. для студ. вузов. М.: Университетский гуманитарный лицей, 1997.

16. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М.: Юрид. лит., 1997.

17. Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. Ростов-н/Д.: Ростиздат, 2001. С. 136.

18. Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. № 4. С. 10 - 19.

19. Чиркин В.Е. Государствоведение: Учеб. М.: Юристъ, 1999. С. 358 - 374.

20. Чиркин В.Е. Государственное управление: Элементарный курс. М.: Юристъ, 2001. С. 248 - 259.

21. Мальцев Г.В. Понимание права. Подходы и проблемы. М.: Прометей, 1999. С. 295 - 303.

22. Чиркин В.Е. Государствоведение. С. 360.

23. Овсепян Ж.И. Правовая защита конституций. Судебный конституционный контроль в зарубежных странах. Ростов-н/Д., 1992.

24. Тихомиров Ю.А. Публичное право: Учеб. М., 1995. С. 195.

25 Теория политики: Учебное пособие У Под ред. Б. А. Исаева. -- СПб.: Питер, 2008. -- 464 с.

Размещено на Allbest.ru