Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРАВИТЕЛЬСТВО САНКТ-ПЕТЕРБУРГА

КОМИТЕТ ПО НАУКЕ И ВЫСШЕЙ ШКОЛЕ

Санкт-Петербургское государственное бюджетное образовательное учреждение

"ПЕТРОВСКИЙ КОЛЛЕДЖ"

(СПб ГБОУ СПО "Петровский колледж")

Отделение финансов, экономики и права

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

Правовое регулирование социальной работы с мигрантами

Санкт-Петербург, 2014

Содержание

Введение

Глава 1. Теоретические основы правового статуса мигрантов

1.1 Понятие мигранта и основные категории мигрантов

1.2 Правовой статус мигрантов в Российской Федерации и за рубежом

Глава 2. Технологии социальной работы с мигрантами

2.1 Основные направления социальной поддержки мигрантов в Российской Федерации

2.2 Социальная поддержка мигрантов на рынке труда

2.3 Социальная поддержка молодых мигрантов, получающих образование

2.4 Социальная поддержка беженцев и вынужденных переселенцев

Заключение

Список используемой литературы

Введение

Актуальность темы исследования. Острейшая проблема России 21 века - демографический кризис. На протяжении 90-х годов прошлого столетия демографической политике в нашей стране не уделялось должное внимание.

"Земля превращается в планету мигрантов", -- таков один из многочисленных заголовков в сети Интернет, характеризующих актуальность данной проблемы и риски, связанные с миграцией. На наших глазах разворачиваются масштабные перемещения огромных потоков людей. Для одних государств миграция становится источником устранения дефицита рабочей силы, для вторых она разрешает одновременно проблему и национально-культурной, и исторической идентичности.

Так, в 1990-е гг. из бывшего СССР в Израиль эмигрировали около 700 тыс. граждан, имеющих высшее техническое образование; в Израиле это образно назвали "золотым дождем". Помимо разрешения проблемы специалистов была подтверждена национально-культурная идентичность государства Израиль.

Активную политику дифференцированной экономической иммиграции проводят США, Канада, Австралия.

Для третьих стран миграция еще и восполняет существенные социально-демографические потери (Россия, Германия).

Для четвертых, наоборот, исход из нее жителей становится единственным способом решить проблему перенаселенности (Китай, Индия) или обеспечения населения, а также безработицы (Афганистан, Азербайджан, Грузия, Таджикистан, Украина).

Для некоторых стран, имеющих обширные территории, эмиграционные потери стали серьезной социальной проблемой (Россия, Казахстан).

Глобализационные процессы влияют на интенсификацию миграционных потоков, делают миграцию более масштабной, разнообразной, трансграничной и, по существу, постоянной (перманентной).

Решая одни проблемы, миграция сама способствует возникновению других -- не менее сложных -- социальных, психологических и правовых; она становится "горячим" направлением социальной политики и социальной работы.

Актуальность данных проблем отражена и в общественном сознании, художественном творчестве, научной рефлексии. Ученые не могут обойти эту проблему, связанную со многими как гуманитарными, так и экономическими вопросами. Появились уже сотни статей и книг по проблемам миграции.

В них ставятся масштабные вопросы, ведется поиск ответов, выдвигаются концепции. Государства осознают, что миграционная политика стала составной частью социальной и экономической политики, требующей наиболее серьезного внимания. Миграционная политика не может обходиться без социальной защиты и социальной работы с мигрантами. Но именно этот аспект остается недостаточно обеспеченным в научном и организационном плане.

Подобная проблема стоит и перед Россией, которой для нормального развития населения и территории требуется только на Дальнем Востоке и в Сибири около 18 млн. переселенцев. И перед последними встанут определенные социальные проблемы. Миграционная политика должна быть тесно связана с программой социально ориентированных мероприятий -- социальной защитой, социальной адаптацией и интеграцией иммигрантов.

Целью данного исследования будут являться изучение проблемы миграции в современном обществе и технологий социальной работы с мигрантами и беженцами.

Для достижения этой цели автором дипломной работы решались следующие задачи:

1. Дать содержательную характеристику технологий социальной работы с мигрантами;

2. Дать содержательную характеристику нормативно-правового обеспечения по вопросам социальной работы с мигрантами;

3. Описать практический опыт технологий социальной работы с мигрантами;

4. Разработать предложения по совершенствованию технологий социальной работы с мигрантами.

Объектом исследования избрана деятельность государственных и общественных организаций и учреждений по оказанию социальной поддержки, как нуждающимся группам лиц, так и отдельным представителям миграционного сообщества (организация социальной работы с мигрантами).

Предметом работы является реализация технологий социальной работы по защите прав мигрантов.

Так, социально-психологические аспекты положения русских в странах ближнего зарубежья исследуется Н. М. Лебедевой; влияние миграционных процессов на межнациональные отношения - Р. А. Костиным; вопросы социальной адаптации вынужденных мигрантов раскрывает В. С. Айрапетов. В целом большинство работ сконцентрировано на исторических (Д. С. Шелестов, В. М. Кабузан), демографических (Д. И. Валентей, А. Я. Кваша) и структурных особенностях миграции. Построением моделей миграционных процессов занимаются Дмитриев А.В., Воеводин Л.Д, Л. Л. Рыбаковский. В области разработки практических рекомендаций по управлению миграционными процессами выделим труды: Похлебаева А.И., Т. С. Витковская, А. Г. Вишневский, А. Г. Гришанов, Л. Д. Гудков, М. Б. Денисенко, Т. Д. Иванова, Н. М. Лебедева, В. И. Мукомель, А. Д. Назаров, Е. Ю. Складовская, Тюркин М.Л.

Поставленная цель, задачи и методы исследования определили структуру работы - она состоит из введения, двух глав, заключения и списка используемой литературы.

Глава 1. Теоретические основы правового статуса мигрантов

1.1 Понятие мигранта и основные категории мигрантов

Становление и развитие миграционного законодательства требует создания адекватного понятийного аппарата. Отсутствие нормативно закрепленного понятия и унифицированной классификации категорий мигрантов не препятствует их применению в двусторонних и многосторонних международных соглашениях с участием Российской Федерации, в подзаконных актах федерального уровня, нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, но в то же время влечет трудности в осуществлении миграционного контроля, единообразном правовом регулировании их статуса.

До сих пор понятие "мигрант" не выработано ни в международном праве, ни в российской правовой системе. В основе большинства существующих определений лежит понимание миграции как определенного вида перемещения, движения населения, а мигранта - как лица, совершающего это перемещение.

При этом выделяется несколько видов подобного перемещения: социальное, территориальное, естественное, профессиональное, отраслевое, механическое и иные.

Однако следует согласиться с Л.Л. Рыбаковским, что в определениях, в которых миграция приравнивается к различным видам движения населения, смешиваются различные явления: перемещение людей по территории и перемещение людей по образовательным группам, профессиям, отраслям, предприятиям и т.д. [37]. Учитывая, что формулируемое понятие будет использоваться применительно к целям правового регулирования миграционной сферы и правового статуса мигранта, в первую очередь интерес представляет территориальное (географическое) перемещение населения. Более того, важно не столько само перемещение мигранта, сколько правовые последствия этого перемещения.

В частности, если говорить о международных мигрантах, то после пересечения государственной границы они становятся обладателями двойственного правового статуса: сохраняя права и обязанности, принадлежащие им как гражданам определенной страны, они находятся одновременно под юрисдикцией государства-въезда. В связи с этим представляется важным определить территориальную единицу, при пересечении границы которой лицо будет признаваться мигрантом. Для международных мигрантов такой будет являться внешняя граница конкретного государства.

По отношению к внутренним мигрантам в рекомендациях ООН предлагается использовать следующий подход: внутренние мигранты - лица, которые обычно проживают в какой-то конкретной географической зоне и которые ранее проживали в другой географической зоне страны, при этом географической зоной принято считать наименьшую единицу административно-территориального деления.

Тем не менее, применительно к России речь должна вестись, скорее, о границах муниципального образования, а не наименьшей административно-территориальной единицы.

В Российской Федерации не раз предпринимались попытки закрепить понятие мигранта на федеральном уровне. Так, например, в 2004 г. Государственным Советом - Хасэ Республики Адыгея и Законодательным Собранием Краснодарского края в Государственную Думу ФС РФ был внесен проект федерального закона N 37040-3 "О миграции в Российской Федерации".

В соответствии со ст. 1 законопроекта под мигрантом предлагалось понимать лицо, совершающее перемещение на новое место проживания (временное или постоянное).

Аналогичное определение было закреплено ранее в утвержденной Правительством РФ Федеральной миграционной программе на 1998-2000 гг. [7]. Однако данный законопроект после прохождения первого чтения в Государственной Думе Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству рекомендовал отклонить. В заключении Комитета среди оснований для отклонения было указано несоответствие ряда определений (в том числе предложенного понятия "мигрант") российскому и международному законодательству.

На момент внесения законопроекта действовало решение Экономического Суда Содружества Независимых Государств от 11 сентября 1996 г. N С-1/14-96 "О толковании понятий "беженец", "мигрант" и "вынужденный переселенец" применительно к Соглашению о помощи беженцам и вынужденным переселенцам, заключенному 24 сентября 1993 г. в Москве". В своем решении Суд указал, что в соответствии с общим значением понятие "мигрант" означает лиц, осуществляющих пространственные перемещения, вне зависимости от причин перемещений, их длительности и пространственных границ.

Однако следует согласиться с мнением ученых, считающих данное определение чрезмерно широким: "Само понятие "миграция" не поддается определению, если предположить, что переселение осуществляется "вне зависимости от пространственных границ"[41]. В широком смысле понятие "мигрант", несомненно, включает лиц, осуществляющих любые пространственные перемещения. Но в случае, если указанное понятие принимается с целью определения круга лиц, на которых будет распространяться миграционная политика и которым предполагается предоставить особый правовой статус, определение необходимо сузить за счет введения дополнительных критериев.

Анализируя зарубежный опыт, можно указать три основных критерия, применяемых для определения мигрантов: место рождения, гражданство и место проживания. Реже применяется критерий этнической принадлежности, задаются дополнительные вопросы о цели пребывания, наличии множественности гражданства, основаниях его приобретения, стране рождения родителей.

Критерий места рождения является одним из наиболее распространенных при оценке числа международных мигрантов: его применяют 158 государств из 228.

Несмотря на то, что критерий страны рождения является объективным и не может быть изменен, при его применении в ряде ситуаций могут возникнуть сложности, например, при последовавшем изменении границ. Другая проблема заключается в нецелесообразности его применения без введения дополнительных критериев, поскольку тогда в качестве мигрантов могут быть учтены граждане самого государства прибытия. Как справедливо утверждает М.Л. Тюркин, отсутствуют гарантии, что иностранцы, учтенные в данной стране, должны в нее обязательно мигрировать, это зависит от института предоставления в ней гражданства[40, с.42].

Критерий гражданства, как и предыдущий, является объективным, но в то же время нестабильным - гражданство лица может быть изменено. Данный критерий, являясь правовым, наиболее предпочтителен при определении международных мигрантов. При его использовании возникает необходимость в дополнительном правовом регулировании статуса лиц, имеющих множественное гражданство, либо вообще его не имеющих.

Критерий места жительства также является весьма распространенным. Его преимущество заключается в том, что он может применяться для определения не только международных мигрантов, но и внутренних. Именно этот критерий предлагается использовать в рекомендациях ООН: международным мигрантом предлагается считать любое лицо, которое сменило место своего обычного жительства. Основная проблема, возникающая при применении данного понятия, состоит в сложности определения "места обычного жительства". Необходимо учитывать, что юридическое закрепление факта проживания лица в определенном месте не означает его фактического проживания там. Поэтому в рекомендациях конференции европейских статистиков было предложено использовать фактический, а не юридический подход и, соответственно, под местом обычного жительства понимать место, где лицо проводит ежесуточно большую часть своего ночного отдыха.

В то же время очевидна практическая сложность установления фактического проживания лица в конкретном месте. Возникает необходимость в дополнительном правовом регулировании статуса лиц, работающих либо периодически проживающих в другом населенном пункте, студентов, военнослужащих, а также лиц, ведущих кочевой образ жизни. В связи с этим необходимо определить минимальный период проживания в конкретном месте для получения статуса постоянного жителя (в странах, использующих фактический подход, это время составляет от трех месяцев до одного года.

В Российской Федерации использован юридический подход к определению постоянного места жительства. В соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации"[5] место жительства иностранного гражданина или лица без гражданства - жилое помещение, по адресу которого иностранный гражданин или лицо без гражданства зарегистрированы в установленном Законом порядке. Одновременно дано понятие места пребывания - это жилое помещение, не являющееся местом жительства, а также иное помещение, учреждение или организация, в которых иностранный гражданин или лицо без гражданства находится и (или) по адресу которых иностранный гражданин или лицо без гражданства подлежит постановке на учет по месту пребывания в установленном Законом порядке.

Более редким, но также используемым критерием является этническая принадлежность. Среди главных недостатков данного критерия следует назвать субъективность, а также сложность в ее определении. Для таких многонациональных государств, как Россия, использование этнического критерия, на наш взгляд, не является целесообразным. В соответствии с ч. 1 ст. 26 Конституции РФ определение и указание национальной принадлежности является правом, а не обязанностью. Следовательно, в случае отказа лица от определения своей национальной принадлежности признать его мигрантом по указанному критерию будет невозможно.

Одна из первых российских классификаций категорий мигрантов была закреплена на подзаконном уровне в Федеральной миграционной программе, утвержденной Указом Президента РФ от 9 августа 1994 г. N 1668 (далее - Указ Президента РФ от 9 августа 1994 г.) [7]. Но следует сразу оговориться, что в данном акте были классифицированы не мигранты, а "субъекты миграции", под которыми подразумевались различные категории мигрантов, имеющие ряд общих признаков или являющиеся носителями определенных свойств. В соответствии с Указом в миграционном потоке выделялось шесть категорий субъектов миграции: субъекты внешней миграции; субъекты вынужденной миграции; субъекты внутренней социально-экономической миграции; субъекты незаконной миграции; лица, в отношении которых применяются ограничения на право въезда и пребывания в Российской Федерации; субъекты внешней трудовой миграции.

В данной классификации не был выдержан системный подход в определении отдельных категорий мигрантов. В результате одно и то же лицо могло одновременно относиться к различным группам субъектов миграции. Например, трудящийся-мигрант являлся как субъектом внешней трудовой миграции, так и внешней миграции, хотя было бы целесообразным предусмотреть категорию трудящихся-мигрантов в числе субъектов внешней миграции. В этом отношении представляется более верной позиция, изложенная в постановлении Администрации Новосибирской области от 27 октября 1995 г. N 433 "Об областной миграционной программе". Согласно ей внешняя трудовая миграция закреплена в качестве составной части внешней (международной) миграции. В числе недостатков классификации, предложенной в Указе Президента РФ от 9 августа 1994 г., можно также назвать чрезмерно узкое понимание категории иммигрантов: первоначально в нее включались только иностранцы, прибывающие или желающие прибыть в Россию в поисках убежища (в том числе беженцы и лица, ходатайствующие о признании беженцами). По сути, иммигранты отождествлялись с субъектами вынужденной миграции, к числу которых также относились "лица, ищущие убежища на территории России".

Классификация субъектов миграции, приведенная в Указе Президента РФ от 9 августа 1994 г., была положена в основу утвержденной постановлением Правительства РФ от 10 ноября 1997 г. N 1414 Федеральной миграционной программы на 1998-2000 гг. [8]. В данной Программе понятие "субъект миграции" было заменено понятием "мигрант". По аналогии были сохранены шесть категорий мигрантов. Категория "субъекты внутренней социально-экономической миграции" заменена "субъектами внутренней миграции", в число которых были дополнительно включены лица, не имеющие законных оснований для пребывания на территории Российской Федерации и осуществляющие перемещения по ней. Кроме того, был расширен круг лиц, в отношении которых применяются ограничения на право въезда и пребывания в РФ, а также лиц, подпадающих под категорию иммигрантов. Следует отметить, что в настоящее время применяется множество подходов для определения понятия "иммигрант", но наиболее распространенными являются следующие: лица, рожденные за границей (имеющие обычное место жительства в данной стране, но родившиеся за пределами этой страны) и иностранцы (лица, имеющие место жительства в данной стране, но не являющиеся ее гражданами). Именно второй подход был применен для определения понятия "иммигрант" в тексте Федеральной миграционной программы на 1998-2000 гг. Однако после окончания срока действия Программы новые нормативные акты, устанавливающие классификацию мигрантов, не принимались.

На международном уровне, в частности, документах ООН, выделяются пять основных категорий международных мигрантов. В их числе следует назвать иностранцев, которым разрешено пребывание в стране с целью получения образования или профессионального обучения; воссоединения или создания семьи; работы (трудящиеся-мигранты, в том числе работающие по контракту, выполняющие определенный проект, временные трудящиеся-мигранты, родственники трудящихся-мигрантов); иммигрантов (мигранты, прибывшие по семейным связям, этнические мигранты, мигранты с правом свободного устройства, мигранты-пенсионеры); иностранцев, которым разрешено пребывание по гуманитарным причинам (беженцы, ищущие убежища, иностранцы, которым предоставлен статус временной защиты и лица, которым разрешено пребывание по гуманитарным соображениям).

В.А. Ионцев отмечает неполноту данной классификации и предлагает ее расширенный вариант[30]. Он выделяет две основные укрупненные группы международных мигрантов: прибывающие и выбывающие. В каждую из этих групп включается десять следующих категорий: безвозвратные мигранты, долгосрочные или постоянные мигранты, мигранты-сезонники, приграничные рабочие, циркулярные мигранты, нелегальные мигранты, вынужденные мигранты, дипломаты и иные правительственные чиновники (в том числе военные), кочевники, паломники, туристы и экскурсанты. При этом к долгосрочным мигрантам относятся трудящиеся-мигранты, студенты, стажеры, иждивенцы и т.д. В число вынужденных мигрантов включаются беженцы, лица, ищущие убежище, "гуманитарные" мигранты. Примером циркулярных мигрантов являются "бизнес"-мигранты и "челночные" мигранты. Приведенная классификация международных мигрантов признана на сегодняшний день одной из наиболее полных.

При нормативном закреплении классификации невозможно отразить все теоретически и практически существующие категории мигрантов, важны лишь те категории мигрантов, для которых предполагается установить специальный правовой статус. Так, например, в общероссийском классификаторе информации о населении ОК 018-95 выделяется восемь видов миграции, в числе которых миграция со странами СНГ и Балтии, миграция с другими зарубежными странами, международная миграция. Однако для целей правового регулирования статуса лиц, осуществляющих указанные перемещения, достаточно выделить одну общую категорию "международных мигрантов", при использовании которой следует учитывать имеющиеся международные соглашения с отдельными странами, в том числе с государствами - участниками СНГ.

Кроме того, следует выделить категории мигрантов в зависимости от сроков перемещения, в частности, осуществляющих краткосрочные и долгосрочные (постоянные) перемещения. В соответствии с рекомендациями по статистике международной миграции ООН 1998 г. мигрант будет считаться совершившим постоянную миграцию, если срок передвижения составит более одного года; если менее года - он будет являться краткосрочным мигрантом. При этом для получения статуса краткосрочного мигранта лицо должно проживать в стране, не являющейся местом обычного места жительства, три месяца.

Сейчас весьма распространенной является точка зрения, что лицо признается мигрантом только при осуществлении долгосрочных или безвозвратных перемещений. Так, например, А.И. Паньшин предлагает считать мигрантом лицо, совершившее перемещение через границы и внутри государства, связанное со сменой места жительства на продолжительный срок (не менее одного года) [35]. Очевидно, что предложенное определение не распространяется на мигрантов, осуществляющих краткосрочное перемещение. Применение в определении указанного срока обусловлено рекомендациями ООН для проведения переписи населения, однако возникает вопрос о рациональности его использования. Лицо может быть фактически признано мигрантом (например, беженцем, трудящимся-мигрантом) до истечения одного года с момента перемещения.

Весьма сложным на практике будет доказать безвозвратный характер перемещения, поскольку первоначально заявленное намерение мигранта остаться в конкретном месте носит субъективный характер и по различным причинам может быть впоследствии изменено. Скорее речь должна идти о выделении группы мигрантов, желающих получить гражданство страны пребывания и подтверждающих свое желание, например, подачей пакета необходимых для этого документов.

В любом случае, необходимо дифференцировать объем прав и обязанностей, составляющих правовой статус мигранта, в зависимости от срока проживания на территории определенного государства, для чего и необходимо деление мигрантов на краткосрочных и постоянных. Подобный подход использован в Федеральном законе от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" для определения прав временно пребывающих, временно проживающих и постоянно проживающих иностранных граждан. Было бы целесообразным предоставить максимально возможный объем прав мигрантам, переселяющимся на постоянное место жительства в Российскую Федерацию. Именно эта категория населения считается мигрантами в узком смысле слова. Подобный "узкий" подход исключает из указанного понятия лиц, перемещающихся в целях отдыха, проведения отпуска, посещения друзей и родственников, лечения или религиозного паломничества (аналогичная точка зрения изложена в рекомендациях конференции европейских статистиков), а также так называемых транзитных мигрантов. В то же время они не освобождаются от обязанности соблюдать правила въезда-выезда в случае пересечения государственных границ, а также нормы законодательства страны пребывания, пусть даже в краткосрочный период перемещения по его территории.

Общепринятой является классификация по цели прибытия (учеба, воссоединение с семьей, осуществление трудовой деятельности и др.). В этом отношении острой необходимостью является законодательное закрепление категории трудящихся-мигрантов. Несмотря на то, что Российская Федерация является участником международных соглашений, посвященных защите прав трудящихся-мигрантов, в российской правовой системе отсутствует само понятие трудящегося-мигранта, не говоря уже о проработанном механизме регулирования статуса указанных лиц. Специальное правовое регулирование требуется в отношении приграничных трудящихся (особенно в части облегчения режима пересечения государственной границы), а также лиц, работа которых связана с переездами. В связи с этим в ТК РФ целесообразно предусмотреть отдельную главу, посвященную трудящимся-мигрантам.

Исходя из признака добровольности (в некоторых источниках - мотивов миграции), следует выделить категорию вынужденных мигрантов. В их число необходимо включить беженцев, лиц, ходатайствующих о признании беженцами, вынужденных переселенцев, лиц, ищущих убежище и лиц, его получивших. В этой связи нужно отметить весьма распространенную точку зрения, согласно которой "беженец" и "вынужденный переселенец" - специальные правовые статусы по отношению к общему правовому статусу мигранта; с их реальным обретением правоотношения миграции прекращаются, возникают иные правоотношения. Возможно, к категории вынужденных мигрантов следует также дополнительно отнести экологических мигрантов - лиц, осуществляющих перемещение вследствие стихийных бедствий и техногенных катастроф. В то же время следует согласиться с В.А. Ионцевым, считающим ошибочным отнесение к числу вынужденных мигрантов так называемых экономических беженцев.

Помимо указанных оснований классификации следует выделить категории мигрантов в зависимости от соблюдения установленного порядка перемещения (легальные и нелегальные). При этом в категорию нелегальных мигрантов следует включить лиц, въехавших на территорию государства с соблюдением установленных правил въезда, однако проживающих на незаконных основаниях.

Таким образом, нормативное закрепление понятия "мигрант" и его категорий способствовало бы их единообразному применению и исключению разночтений. В целях правового регулирования данное понятие должно включать не только основной критерий отнесения лица к категории мигрантов (пространственное перемещение лица), но и ряд дополнительных критериев, таких как гражданство, место жительства, территория перемещения и др. Учитывая дифференцированный подход государства к решению проблем различных категорий мигрантов, следует отметить важность нормативного закрепления их классификации. При этом в классификацию не следует включать все теоретически и практически существующие категории мигрантов, следует ограничиться лишь теми из них, для которых предполагается осуществлять специальное правовое регулирование.

1.2 Правовой статус мигрантов в Российской Федерации и за рубежом

Проблема определения правового статуса мигрантов в настоящее время активно обсуждается как учеными, так и практиками. Споры ведутся, прежде всего, о конкретном содержании правового статуса той или иной категории мигрантов. К сожалению, отсутствует до сих пор единое мнение о том, каковы особенности правового статуса мигрантов по отношению к иным категориям населения, позволяющие говорить о необходимости выделения специального правового статуса.

Правовой статус личности - это базовая категория, на основе которой происходит конкретизация прав и обязанностей по отношению к определенным группам населения.

Исходя из деления правового статуса личности на общий, родовой и видовой, по отношению к мигрантам должно использоваться понятие родового правового статуса. "Специальный, или родовой, статус отражает особенности положения определенных категорий граждан... Указанные слои, группы, базируясь на общем конституционном статусе гражданина, могут иметь свою специфику, дополнительные права, обязанности, льготы, предусмотренные текущим законодательством".

В рамках родового правового статуса можно выделить видовые правовые статусы: беженца, вынужденного переселенца, иностранного работника (трудящегося-мигранта) и др. К подобному выводу пришел и Экономический Суд СНГ в Решении N С-1/14-96 "О толковании понятий "беженец", "мигрант", "вынужденный переселенец" применительно к Соглашению о помощи беженцам и вынужденным переселенцам, заключенному 24 сентября 1993 г.: в соответствии с общим значением понятия "мигрант" за ним необходимо признать статус родового понятия, включающего в себя все категории лиц, осуществляющих пространственные перемещения, вне зависимости от причин перемещений, их длительности и пространственных границ[47, с.42].

Родовой правовой статус мигранта в российском законодательстве не определен, федеральным законодателем не используется даже понятие "мигрант". В то же время в литературе нередко высказывается мнение о необходимости разработки "общего правового статуса мигранта". Однако следует признать практическую и методологическую сложность решения подобной задачи, в том числе из-за чрезвычайно широкого предмета регулирования подобного нормативного правового акта.

На теоретическом уровне можно выделить несколько особенностей, позволяющих говорить о наличии родового правового статуса, объединяющего видовые категории мигрантов.

Первая особенность состоит в том, что мигранты являются категорией населения, специфика статуса которой связывается с осуществляемыми ими пространственными перемещениями через государственные или административные границы. Следствием миграции является появление значительных по численности групп населения, большей частью не адаптированных к новым условиям проживания и не ассимилированных среди коренного населения. Поскольку наличие мигрантов влияет на экономическую, демографическую, политическую, криминологическую ситуацию в принимающем государстве или административно-территориальной единице, очевидна необходимость специального регулирования правового статуса данной категории населения.

Практически всегда миграционное перемещение влечет изменение правового статуса - это вторая особенность. "Особый правовой статус мигранта будет зависеть от видового различия мигрантов (беженец, вынужденный переселенец, иностранный работник и т.д.) и заключаться в дополнительных правах и обязанностях".

Международные мигранты, находясь вне территории страны, гражданами которой являются, с одной стороны, как правило, сохраняют права и обязанности по отношению к государству гражданской принадлежности, а с другой - дополнительно приобретают определенные права и обязанности государства пребывания, становясь "трудящимися-мигрантами", "беженцами", "нелегальными мигрантами" и т.д. Статус внутренних мигрантов также может изменяться в зависимости от субъекта Федерации - места пребывания или проживания.

Условно в содержании правового статуса мигрантов можно выделить следующие группы прав, свобод и обязанностей:

1. права, свободы и обязанности, закрепленные нормами международного права и международными соглашениями;

2. права, свободы и обязанности, установленные нормами национального законодательства:

· права и обязанности, предоставленные в государстве гражданской принадлежности (преимущественного проживания) либо в административной единице, откуда была осуществлена миграция;

· права и обязанности, предоставленные мигрантам в государстве или административной единице, в которое лицо осуществило миграцию.

3. права, предоставляемые мигрантам органами местного самоуправления (потенциальные меры социальной поддержки и социальной помощи).

Третья особенность - временный, переходный характер статуса. По общему правилу статус мигранта возникает после соответствующего обращения в государственные органы, в том числе дипломатические и консульские учреждения, либо вследствие фактического пересечения государственных или административных границ, а утрачивается после выезда из государства пребывания или после получения его гражданства. Как подчеркивает Т.Н. Юдина, мигранты, которые въезжают в развитую страну впервые, обычно не имеют намерения обосноваться там постоянно[43]. Например, согласно результатам социологических исследований средняя продолжительность проживания за рубежом украинских трудящихся-мигрантов составляет около 12,5 месяцев. В свою очередь принимающее государство предоставляет соответствующий правовой статус тоже на определенное время.

Так, по российскому законодательству лицо признается беженцем на срок до трех лет с возможным последующим ежегодным продлением, статус вынужденного переселенца предоставляется на пять лет также с возможным ежегодным продлением; иностранные работники могут осуществлять трудовую деятельность на срок действия трудового договора либо на время выполнения работ при заключении гражданско-правового договора, при этом время пребывания с момента въезда на территорию Российской Федерации не может превышать одного года. В случае если целью миграции является изменение постоянного места жительства и изменение гражданства, статус мигранта может быть переходным по отношению к статусу гражданина государства пребывания. В данной ситуации можно вести речь о постоянной миграции.

Несмотря на указанные особенности, говорить о целесообразности нормативного определения общего правового статуса мигранта как такового не стоит, достаточно будет просто определить понятие "мигрант" в действующем законодательстве. Возможно, на сегодняшний день следует урегулировать более узкий по объему статус международных мигрантов (в частности, иммигрантов). Анализ зарубежного опыта показывает, что многие государства идут именно по этому пути: иммиграционные законы приняты в Германии, Канаде, Великобритании, ряде государств СНГ (Казахстане, Таджикистане, Кыргызстане и др.). В основу такого акта могли бы быть положены нормы действующего Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации".

Кроме предложенного деления правового статуса на общий, родовой и видовой, можно также предложить иную классификацию. Так, Скачкова Г.С. выделяет следующие пять видов правового статуса: международно-правовой, конституционный, отраслевой, специальный и индивидуальный. Содержание международно-правового статуса будут составлять права, свободы и обязанности, закрепленные нормами международного права; конституционно-правового статуса - закрепленные в конституции государства; права, свободы и обязанности, которые характерны для отдельных социальных слоев, социальных групп общества в силу специфики их социального, политического и даже географического положения, составляют специальный правовой статус[39, с.52].

Тем не менее говорить о конституционно-правовом статусе мигранта представляется не совсем корректно, поскольку ни в Конституции, ни в федеральных законах, относящихся к отрасли конституционного права, общий статус мигранта не раскрывается. На сегодняшний день можно выделить лишь конституционно-правовой статус отдельных категорий мигрантов, в частности, беженцев, вынужденных переселенцев. В отношении мигрантов в целом, на наш взгляд, более правильно говорить о конституционно-правовых основах статуса.

Статус беженца был разработан одним из первых по отношению к другим видам мигрантов, причем как на международном уровне, так и в Российской Федерации. Специфика заключается, прежде всего, в том, что беженцы, с одной стороны, обладают основными правами человека, которые применимы ко всем категориям лиц и носят универсальный характер, а с другой стороны, пользуются правами и привилегиями, присущими только им и которыми они обладают на основе универсальных и региональных международных актов, касающихся правового статуса беженцев..

Беженцы, действительно, имеют ряд специфических прав и привилегий, однако выделение в качестве обособляющего признака обладание основными правами человека представляется спорным. Основные права распространяются на любого человека, а не только на беженцев, в этом состоит смысл их универсального характера. Например, в Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. сказано, что договаривающиеся стороны обеспечивают каждому, находящемуся под их юрисдикцией, права и свободы, указанные в данной Конвенции. Права и свободы, закрепленные во Всеобщей декларации прав человека 1948 г, также распространяются на любого человека, без каких-либо ограничений.

Говоря об особенностях правового статуса беженцев, необходимо отметить следующее. Правовой статус гражданина (постоянного проживающего для лица без гражданства), предоставленный беженцу в государстве гражданской принадлежности, из которого он был вынужден уехать, носит формальный характер: он практически не может реализовать свои права и свободы в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений. Более того, беженец в отличие от большинства других категорий мигрантов не может или не желает в силу указанных опасений воспользоваться защитой "своего" государства, связь с ним фактически утрачена.

В соответствии со ст. 12 Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г. личный статус беженца определяется законами страны его домициля или, если у него такового не имеется, законами страны его проживания. При этом "ранее приобретенные беженцами права, связанные с его личным статусом, и, в частности, права, вытекающие из брака, должны соблюдаться по выполнении, в случае надобности, формальностей, предписанных законами данного государства, при условии, что соответствующее право является одним из тех прав, которые были бы признаны законами данного государства, если бы это лицо не стало беженцем". Таким образом, в итоге правовой статус беженца регулируется преимущественно нормами международного права, а также нормами законодательства страны пребывания.

Правовой статус вынужденных переселенцев - иностранных граждан и лиц без гражданства также будет относительно широким, поскольку они уже обладали в установленном порядке правом постоянного проживания на территории данного государства и, соответственно, пользовались рядом дополнительных прав и обязанностей как постоянно проживающие.

Существует точка зрения, согласно которой приобретение статуса беженца или вынужденного переселенца влечет прекращение правоотношений миграции, а в основе новых правоотношений лежит фактор оседлости. Однако здесь следует учесть концепцию трех стадийности миграционного процесса. Как отмечает Л.Л. Рыбаковский, любой завершенный миграционный процесс состоит из трех стадий: исходной, или подготовительной стадии, представляющей процесс формирования территориальной подвижности населения; основной стадии, или собственно переселения населения, миграционных потоков; заключительной, или завершающей стадии, выступающей как приживаемость мигрантов на новом месте[37, с.12]. Стадия приживаемости мигрантов как последняя стадия миграционного процесса не является одномоментной, она проходит в течение определенного периода времени. В этом смысле по отношению к беженцам и вынужденным переселенцам стадия приживаемости (адаптации) формально будет длиться до момента получения статуса гражданина государства пребывания, статуса постоянно проживающего в нем лица и т.д.

Правовой статус трудящегося-мигранта формально в законодательстве Российской Федерации не закреплен. Ввиду сказанного можно говорить лишь о международно-правовом статусе трудящихся-мигрантов (Россия является участником Соглашения о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов от 15 апреля 1994 г., а также ряда двусторонних соглашений о социальной защите трудящихся-мигрантов). При этом правовой статус трудящегося-мигранта распространяется только на иммигрантов - иностранных граждан и лиц без гражданства, граждане Российской Федерации трудовыми мигрантами не являются.

Говоря об особенностях правового статуса отдельных категорий мигрантов, необходимо упомянуть проблему определения правового статуса так называемых "незаконных" или "нелегальных" мигрантов, т. е. лиц, прибывших или находящихся на территории Российской Федерации с нарушением правил въезда или пребывания. В некоторых источниках их называют лицами с неурегулированным правовым статусом.

Можно выделить два основных подхода к определению правового статуса данной категории мигрантов. Согласно первому из них лица, прибывшие или находящиеся на территории Российской Федерации с нарушением установленного порядка, находятся вне правового поля. Исходя из второго подхода, они все же обладают правами и обязанностями за определенными исключениями.

Лица, прибывшие или пребывающие на территории Российской Федерации с нарушением установленного порядка, обладают комплексом универсальных прав, свобод и обязанностей, закрепленных нормами международного права, а также правами и свободами, содержащимися в Конституции РФ и иных нормативных правовых актах и распространяющимися на каждого человека.

В соответствии со ст. 17 Конституции РФ в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией. Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Поэтому тезис о нахождении незаконных мигрантов вне правового поля представляется весьма спорным. Проблема состоит в том, что без получения соответствующего правового статуса мигранты не смогут реализовать дополнительные права и свободы, принадлежащие им в соответствии с нормами международного права и национального законодательства как трудящимся-мигрантам, беженцам, вынужденным переселенцам и т.д. Кроме того, в случае подтверждения факта нарушения порядка въезда или пребывания на территории государства лицо может быть выслано за его пределы.

Таким образом, в содержание правового статуса мигрантов входят права, свободы и обязанности, предоставленные им в соответствии с нормами международного права, а также национального законодательства государства выезда и государства въезда (если речь идет о внутренних мигрантах - административно-территориальной единице выезда и, соответственно, въезда).

В 1977 г. в Страсбурге была подписана "Европейская конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов".

Государства - члены Совета Европы посчитали необходимым урегулировать правовое положение трудящихся-мигрантов, граждан государств-членов Совета Европы, с тем, чтобы обеспечить им, насколько это возможно, режим не менее благоприятный, чем тот, которым пользуются национальные трудящиеся принимающего государства, во всем, что связано с условиями жизни и работы. В категорию трудящихся-мигрантов не попали моряки, артисты, обучающиеся лица, сезонные и приграничные рабочие.

Конвенция заложила в процесс найма такие институты, как профессиональный экзамен и медицинское обследование, впоследствии получившие широкое распространение и в других странах как инструменты эффективного отбора наиболее подходящих для приема на работу иностранных граждан.

Договаривающиеся стороны обязались обмениваться между собой и снабжать кандидатов на эмиграцию соответствующей информацией о проживании, условиях и возможностях воссоединения с семьей, характере работы, возможностях заключения нового трудового договора после истечения первого, требуемой квалификации, условиях труда и жизни (включая ее стоимость), вознаграждении, социальном обеспечении, жилье, питании, переводе сбережений, проезде и отчислениях, производимых из заработной платы на социальную защиту и обеспечение, налогах и других отчислениях. Также мигранту обеспечивалось предоставление информации о культурных и религиозных условиях в принимающем государстве.

В случае, когда это требуется национальным законодательством, каждая договаривающаяся сторона должна была выдавать вид на жительство трудящимся-мигрантам, которым было разрешено заниматься оплачиваемой трудовой деятельностью на ее территории. Вид на жительство мог быть отозван в случае нарушения трудящимся закона или невозможности продления в связи с медицинскими предписаниями.

Серьезные последствия имела реализация ст. 12 Конвенции, в которой устанавливалось, что супругу(е) трудящегося-мигранта, на законных основаниях работающего на территории договаривающейся стороны, и его не состоящим в браке детям, которые рассматриваются как несовершеннолетние на основании соответствующего законодательства принимающего государства и находятся на содержании трудящегося-мигранта, разрешается на условиях, аналогичных тем, которые предусмотрены настоящей Конвенцией в отношении допуска в страну трудящихся-мигрантов и в соответствии с процедурой такого допуска по законодательству или международным соглашениям, воссоединиться с трудящимся-мигрантом на территории Договаривающейся Стороны при условии, что последний располагает для своей семьи жильем, рассматриваемым как нормальное для национальных трудящихся в регионе, где он работает. Каждая договаривающаяся сторона может поставить использование такого разрешения в зависимость от периода ожидания, который не может превышать 12 месяцев.

Также устанавливалось, что любое государство может (но не обязано) в любой момент путем заявления на имя Генерального секретаря Совета Европы, которое вступает в силу по истечении месяца со дня его получения, поставить, кроме того, воссоединение семьи в зависимость от наличия у трудящегося-мигранта стабильных средств, достаточных для удовлетворения потребностей его семьи. Таким образом, государство фактически сняло с плеч мигранта обязательства по обеспечению своей семьи, т.к. сама формулировка предписания носила диспозитивный характер. Кроме того, необходимость персонального обращения по частному вопросу к высокой инстанции автоматически делала процедуру формалистской, длительной и неэффективной.

Кроме того, в статье содержалась нечеткая формулировка о том, что "такое заявление (об отказе) как правило, не затрагивает просьб трудящихся-мигрантов, уже обустроившихся на части соответствующей территории, о воссоединении с семьей, представленных в компетентные органы власти до направления этого заявления Генеральному секретарю". Неоднозначным в данном случае был термин "обустроившийся", и отсутствие толкования в документе привело к более чем широкому пониманию данного термина, а обязательство в соответствии со ст. 18 предоставлять равное по сравнению с гражданами принимающей стороны социальное обеспечение способствовало увеличению потока мигрантов. Серьезным фактором явился также рост числа локальных конфликтов во 2-й половине ХХ в., породивший волну вынужденной миграции.

Масштабы вынужденной миграции в Европу в 1970-е гг. составляли около 30 тыс. беженцев в год. К середине 1980-х гг. число ищущих убежище несколько выросло - до 100 тыс. человек в год [25]. Около 70% из них прибывали из Восточной Европы, быстро получали убежище и легко интегрировались в новой стране пребывания. Если отдельные страны не справлялись с этими потоками, то другие европейские страны, а также США, Канада, Австралия, ЮАР, Аргентина охотно предоставляли значительному числу беженцев разрешение на постоянное место жительства. Это была, как удачно называет ее Дж.Кьюмин, "ранняя форма распределения бремени, превратившаяся в столь спорную для стран Европы проблему" в настоящее время [21, c. 6].

С середины 1980-х гг. этнические конфликты, военные противостояния и природные бедствия в различных регионах мира увеличили число беженцев [27]. В 1986 г. оно возросло до 200 тыс. человек. В 1989 г. их стало уже примерно 317 тыс. [21].

В 1990-е гг. возникли новые этнические конфликты и гражданские войны в бывшей Югославии, странах СНГ, Африки и Азии. Они резко увеличили потоки мигрантов, искавших убежище в государствах Западной Европы. В 1992 г. на континенте было зарегистрировано около 700 тыс. вынужденных мигрантов [27], что стало максимальным показателем для послевоенной Европы. В это время многие страны Европы перешли к политике "нулевой иммиграции", основной целью которой стало оказание покровительства ограниченному количеству беженцев.

В 1997 г. количество ищущих убежище в Европе сократилось в 2 раза по сравнению с началом 1990-х гг. - до 333 тыс. человек. По оценке УВКБ ООН, в 1998 г. вынужденных мигрантов насчитывалось более 336 тыс. человек. В 1999 г. "этнические чистки" в Косово, военные действия НАТО в Югославии, продолжающиеся гражданские войны и вооруженные конфликты в некоторых странах Азии и Африки увеличили количество беженцев почти на 20% по сравнению с предыдущим годом - до 440 тыс. человек. Значительную долю их составляли албанцы из Косово, курды из Турции и Ирака, афганцы, сомалийцы и другие. В 2000 г. в Европе насчитывалось 435 тыс. беженцев.

В конце 1980-х гг. максимальное число беженцев в странах Европы мигрировало из Азии - Турции, Ирана, Ирака и Шри-Ланки. Меньшие цифры показали страны Восточной Европы - Польша, бывшая Югославия, Румыния и территория СССР. Лишь третье место занимали потоки беженцев из политически нестабильных стран Африки - Заира, Ганы, Анголы и Эритреи.

В начале 1990-х гг., после распада социалистического лагеря, продолжался по инерции поток иммигрантов из некоторых стран. К примеру, ¹/₃ всех претендовавших на статус беженца в Западной Европе происходила из Болгарии, Албании и Румынии. Обращение с просьбой об убежище обеспечивало им кратковременное пребывание на Западе, хотя не всегда сопровождалось угрозой преследования. По мере утверждения в этих государствах принципов свободы передвижения и демократии число заявлений о предоставлении убежища от граждан этих стран существенно сократилось.

На протяжении 1990-х гг. продолжался распад Югославии. Здесь этнические противостояния и гражданские войны сдвинули колоссальные массы населения с привычных мест проживания. Подобных вынужденных передвижений Европа не знала со времен Второй мировой войны. Поток людей, бежавших из различных частей этого балканского государства, резко увеличил количество прошений об убежище от жителей бывшей Югославии. Основное бремя миграционной нагрузки выпало на Германию, которая приняла примерно 350 тыс. боснийцев, 100 тыс. хорватов и представителей других этнических групп [21]. Некоторые из них вернулись позже на родину, но многие остались в Германии.