Прокурор как участник гражданского процесса

Размещено на http://www.allbest.ru

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. Прокурор как участник гражданского процесса

1.1 Роль и место прокурора в гражданском процессе

1.2 Права и обязанности прокурора в гражданском процессе

ГЛАВА 2. Формы участия прокурора в гражданском процессе

2.1 Возбуждение гражданского дела

2.2 Вступление в начатый процесс

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

ВВЕДЕНИЕ

Имея достаточно широкий круг правовых инструментов, позволяющих прокурору своевременно реагировать на выявленные нарушения закона, на практике при обращении в суд с исковыми требованиями возникают некоторые сложности с выбором способа защиты нарушенного права и формулированием заявленных прокурором требований.

В этой связи представляется достаточно актуальным вопрос об определении правовой природы заявляемых прокурором требований в порядке гражданского судопроизводства. Решение данного вопроса представляется весьма значимым, поскольку основной задачей прокурора при обращении в суд является защита не абстрактных прав граждан или охраняемых законом интересов, а реальная защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод или законных интересов граждан, общества или государства.

Целями данной работы является всесторонний анализ действующего законодательства об участии прокурора в гражданском процессе, а также выявление проблем правовой регламентации в рассматриваемой сфере
и выработка предложений по совершенствованию законодательства.

В соответствии с поставленными целями определены следующие задачи:

Для достижения поставленной цели выделяется ряд задач:

Определить роль и место прокурора в гражданском процессе;

Исследовать права и обязанности прокурора;

Рассмотреть такую форму участия как возбуждение гражданского дела;

Рассмотреть такую форму участия как вступление в уже начатый процесс.

Объектом исследования является совокупность общественных отношений в сфере гражданского судопроизводства, возникающих в ходе участия прокурора в гражданском процессе.

Предметом исследования являются теоретические разработки и представления, связанные с исследованием участия и роли прокурора в гражданском процессе, федеральное законодательство, практика правоприменения в обозначенной сфере.

Методологической базой работы послужил диалектико-материалистический метод познания правовой действительности, наряду с
которым были использованы также общенаучные (логический и исторический, индукции и дедукции, системно-структурный подход, моделирование, анализ и синтез,абстрагирование),специально-научные(статистический, социологический) и частнонаучные (сравнительно-правовой, формально-юридический) методы.

Нормативно-правовую основу исследования составили: Конституция РФ, федеральные конституционные законы РФ, Гражданский процессуальный кодекс РФ, иные федеральные законы РФ, подзаконные нормативные правовые акты.

Эмпирическую основу исследования составили постановления Пленума Верховного Суда РФ, Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ, примеры судебной практики районных судов.

Теоретическую базу исследования составили работы следующих исследователей: Гражданский процесс: Е.А. Борисова, С.А. Иванова, Е.В. Кудрявцева, М.К. Треушникова, В.В. Яркова, Мельникова А.А. , Строговича М.С. , Шакаряна М.С, Чечота Д.М. , Андрианова Н.А., Богдановой Т.В., Женетль С.З., Беспалова Ю.Ф., Салахутдиновой Г.И, Сеченовой Р. Шамшурина Л.

Работа состоит введения, двух глав, объединяющих четыре параграфов, заключения и списка использованных источников

ГЛАВА 1. Прокурор как участник гражданского процесса

1.1Роль и место прокурора в гражданском процессе

Исторический анализ развития законодательства о прокуратуре показывает, что прокуратура всегда связана с гражданским судопроизводством. Какие бы изменения, затрагивающие статус прокурора, ни происходили, функции прокурора в гражданском судопроизводстве всегда сохранялись и цель его участия всегда носила ярко выраженный публичный характер, поскольку прокурор был представителем государственной власти.

Возможность участия прокурора в гражданском судопроизводстве обусловливается его защитой только определенных социально значимых интересов граждан, неопределенного круга лиц, публичных образований - Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований.

В соответствии с ГПК РФ прокурор - лицо, участвующее в деле. Отнесение прокурора к этой группе участников процесса объясняется тем, что у него есть юридический интерес к исходу дела. Однако до сих пор в науке гражданского процессуального права нет четкого единства и понимания места прокурора. Так, А. Мельников полагал, что прокурор, предъявивший иск в защиту прав и интересов других лиц, занимает положение стороны - истца в процессе Мельников А.А. Правовое положение личности в советском гражданском процессе. М., 1969. С. 125 - 126.. М. Строгович ссылался на то, что иск прокурора всегда предполагает наличие ответчика, являющегося стороной по делу, а если есть ответчик, то должен быть и истец Строгович М.С. О системе науки судебного права. Советское государство и право. 1939. N 3. С. 66 - 67. М. Шакарян считала прокурора, предъявившего иск, истцом только в процессуальном смысле, поскольку в его пользу суд ничего не присуждает, его распорядительные права носят лишь процессуальный характер Шакарян М.С. Субъекты гражданского процессуального права. М., 1970. С. 179.. По мнению Д. Чечота, прокурор никогда не является стороной в процессе и всегда занимает положение представителя государства, осуществляющего надзор за законностью Чечот Д.М. Участники гражданского процесса. М., 1960. С. 125..

Среди различных функций прокуратуры особое место занимает ее участие в рассмотрении судами гражданских, уголовных и административных дел. Своеобразие этой функции заключается в том, что прокуратура не осуществляет надзора за судебной деятельностью и, не покушаясь на самостоятельность, независимость, объективность судебной власти, обращается к ней как к инструменту защиты прав и интересов тех лиц, которые, по мнению прокуратуры, в этом нуждаются.

Так, в ч. 4 ст. 27 Закона РФ "О прокуратуре Российской Федерации" указывается, что в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации"// Собрание законодательства РФ", 20.11.1995, N 47, ст. 4472.

ГПК РФ (ч. 1 ст. 45) с учетом этого положения Закона о прокуратуре указывает, что заявление в защиту прав, свобод и законных интересов граждан может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, нетрудоспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации" от 14.11.2002 N 138-ФЗ // Собрание законодательства РФ", 18.11.2002, N 46, ст. 4532.

Помимо защиты прав конкретных граждан, прокурор вправе обратиться в суд с заявлением с целью защиты прав, свобод и интересов неопределенного круга лиц и интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации" от 14.11.2002 N 138-ФЗ // Собрание законодательства РФ", 18.11.2002, N 46, ст. 4532.

Поскольку ГПК не содержит разъяснений, что следует понимать под "интересами неопределенного круга лиц", в теории права появились различные подходы к пониманию этого понятия, которые в значительной мере были сняты разъяснениями Верховного Суда РФ по конкретным гражданским делам.

Зачастую термины "публичный интерес" и "интересы неопределенного круга лиц" соотносятся как материально-правовое и процессуально-правовое понятия. Если публичный интерес - понятие материального права, означающее, что то или иное действие, правоотношение лежат в сфере, не безразличной обществу, то правовой институт иска в защиту неопределенного круга лиц - понятие сугубо процессуально-правовое. Оно определяет только вид процессуального обращения и вид судопроизводства. Другими словами, оно означает лишь специфику процессуальной формы защиты.

Думается, что понятие "интересы неопределенного круга лиц" по существу следует из норм и публичного, и частного права. Как справедливо отмечает В. Ярков, "отсутствие частноправовых способов защиты больших групп лиц привело к тому, что данная проблема, как это обычно бывает в России, приобрела публичный характер, граждане были вынуждены апеллировать к государству, во-первых, в силу своего сложившегося менталитета и, во-вторых, ввиду отсутствия частноправовых способов защиты их интересов, адекватно отвечающих характеру правонарушения и стимулирующих их на самостоятельное решение своих проблем через судебную систему" Решетникова И.В., Ярков В.В. Гражданское право и гражданский процесс в современной России: Учебник. Екатеринбург; М., 1999. С. 137..

Так, по мнению Е. Уксусовой, иски в защиту неопределенного круга лиц имеют особый предмет защиты - некие общие блага (ценности). Эта защита направлена на обеспечение правового, экономического, социального, экологического благополучия общества. Все, что выходит за пределы интересов конкретного лица, есть защита публичного интереса, в том числе и в случаях предъявления исков в интересах неопределенного круга лиц Уксусова Е. Дела о защите прав неопределенного круга лиц // Российская юстиция. 1997. N 11. С. 42..

М. Шакарян считала, что в случаях предъявления требований в защиту интересов неопределенного круга лиц иски предъявляются не в интересах конкретного субъекта (гражданина, организации), а в интересах значительного числа граждан, большой группы населения Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. М.С. Шакарян. М., 2003. С. 115..

Следует также обратиться к практике Верховного Суда РФ, который неоднократно разъяснял, что понятия "значительное число граждан" и "неопределенный круг лиц" не равнозначны и прокурор вправе обратиться в суд с заявлением лишь в защиту неопределенного круга лиц. Неопределенный круг - это такой круг лиц, который невозможно индивидуализировать (определить), привлечь в процесс в качестве истцов, указать в исковом заявлении фамилию, имя, отчество, место жительства каждого из истцов, решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них при разрешении дела Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за третий квартал 2007 г., утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 7 ноября 2007 г..

Представляется, что наиболее общим термином, охватывающим все другие интересы, право на защиту которых предоставлено прокурору в рамках гражданского судопроизводства, является термин "публичный интерес". Пришло время отказаться от множественности используемых терминов, которые ничего, кроме путаницы и поводов для схоластических дискуссий, не дают.

В связи с этим термин "публичный интерес" вполне соотносим с терминами "государственный интерес", "интерес неопределенного круга лиц", более того, он поглощает их как имеющий более широкое значение.

Это означает, что в таком случае прокурор защищает права не какой-то конкретно категории лиц, а общества в целом, что и должно найти закрепление в ч. 1 ст. 45 ГПК путем указания на то, что прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту публичных интересов Салахутдинова Г.И. "Публичный интерес", "интересы неопределенного круга лиц" и "государственные интересы" как основание для обращения прокурора в суд // Законность. 2010. N 12. С. 32 - 35..

Так, прокурор города Богородска Нижегородской области обратился в суд с иском в интересах неопределенного круга лиц к ТСЖ "Солнечная долина" о возложении обязанности на ответчика заключить договор на техническое обслуживание и ремонт внутридомового газового оборудования и вводных газопроводов со специализированной организацией, указав, что в настоящее время ТСЖ не имеет лицензии на эксплуатацию взрывоопасных объектов, договор на техническое обслуживание и ремонт внутридомового газового оборудования и вводных газопроводов со специализированной организацией не заключен, в связи с чем создается повышенная опасность возникновения чрезвычайных ситуаций и угроза жизни и здоровью неопределенного круга лиц.

Определением Богородского городского суда Нижегородской области от 17.03.2008 в принятии искового заявления прокурору было отказано на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ.

Нижегородский областной суд, не согласившись с выводами суда первой инстанции, определение об отказе в принятии искового заявления отменил и фактически признал за прокурором право на предъявление иска. В кассационном определении областной суд, в частности, указал, что обращение прокурора в суд обусловлено нарушением Правил технической эксплуатации и требований безопасности труда в газовом хозяйстве РФ (утв. Приказом Росстройгазификации от 20.10.1991 N 70-П) и Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда (утв. Постановлением Госстроя РФ от 27.09.2003 N 170) при эксплуатации ТСЖ "Солнечная долина" взрывоопасных объектов. Ответчик не имеет лицензии на эксплуатацию указанных объектов и им не заключен договор на техническое обслуживание и ремонт внутридомового газового оборудования и вводных газопроводов со специализированной организацией, что создает угрозу для жизни и здоровья граждан, круг которых не ограничен лишь жильцами многоквартирного дома, находящегося в управлении ТСЖ "Солнечная долина", то есть данный круг лиц является неопределенным, а прокурор вправе обратиться в суд с таким исковым заявлением для обеспечения конституционных прав граждан на охрану жизни и здоровья Определение Нижегородского облсуда от 22.04.2008 N 33-2081 // СПС «Консультант-Плюс».

Некоторые нормы отраслевого законодательства также предусматривают возможность самостоятельного обращения прокурора в суд. Так, согласно ст. 70 Семейного кодекса РФ дело о лишении родительских прав может рассматриваться судом по заявлению прокурора. Иски об ограничении родительских прав, помимо иных лиц, перечисленных в ч. 3 ст. 73 СК РФ, могут быть предъявлены прокурором. В силу ч. 1 ст. 391 Трудового кодекса РФ прокурор вправе обратиться с заявлением в суд, если решение комиссии по трудовым спорам не соответствует законодательству или иным нормативным правовым актам Гражданский процесс: Учебник / Н.П. Антипов, В.А. Бабаков, И.А. Волкова и др.; под ред. А.Г. Коваленко, А.А. Мохова, П.М. Филиппова. М.: КОНТРАКТ, ИНФРА-М, 2008. 448 с..

Значительна роль прокуратуры в разрешении судом дел публично-правового порядка. В частности, прокурор наделен правом в пределах своей компетенции обратиться в суд с заявлением о признании недействительным полностью или в части нормативного правового акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица (ч. 1 ст. 251 ГПК РФ) Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации" от 14.11.2002 N 138-ФЗ // Собрание законодательства РФ", 18.11.2002, N 46, ст. 4532.

1.2 Права и обязанности прокурора в гражданском процессе

Вступив в процесс рассмотрения и разрешения судом конкретного дела, в котором он обязан участвовать в силу закона, прокурор как лицо, участвующее в деле, вправе знакомиться с материалами дела, заявлять отводы, представлять доказательства, участвовать в их исследовании, заявлять ходатайства. К особым процессуальным действиям, на совершение которых уполномочен прокурор, вступивший в уже начатый другими лицами процесс, относится его заключение как по отдельным вопросам, возникающим во время разбирательства дела, так и по существу рассматриваемого дела в целом. Заключение по существу рассматриваемого дела дается прокурором в судебном заседании после исследования всех доказательств по делу (ст. 189 ГПК) Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации" от 14.11.2002 N 138-ФЗ // Собрание законодательства РФ", 18.11.2002, N 46, ст. 4532.

В своем заключении прокурор должен кратко обосновать общественную значимость рассматриваемых правоотношений и самого дела, если таковая имеет место, подробно проанализировать исследованные в ходе судебного разбирательства доказательства, оценить их, показать, какие из них следует признать достоверными, а какие недостоверными и почему, на существование каких имеющих значения для дела обстоятельств указывают достоверные доказательства, раскрыть характер правоотношений сторон, прокомментировать закон или иной нормативный правовой акт, регулирующий данные правоотношения, и в конечном итоге высказать свое мнение, как на основании этой правовой нормы должно быть разрешено дело.

Высказанная прокурором точка зрения по делу в целом не является обязательной для суда. Тем не менее внимательное прослушивание речи прокурора, участвующего в деле, будь то его выступление в прениях или произнесенное в порядке дачи заключения, а также речей всех иных участвующих в деле лиц, позволяет суду более четко уяснить позицию каждого участника, воспринять их аргументацию, сопоставить различные точки как на фактическую, так и на правовую сторону рассматриваемого дела и, в полной мере сообразуясь с требованиями принципов законности, состязательности и других принципов гражданского процесса, сформировать свое внутреннее убеждение относительно оценки доказательств, круга обстоятельств, установленных по делу обоснованности и правомерности заявленных требований Гражданский процесс: Учебник / Е.А. Борисова, С.А. Иванова, Е.В. Кудрявцева и др.; под ред. М.К. Треушникова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Городец, 2007. 784 с..

Прокурор, участвующий в деле, вправе ознакомиться с протоколом судебного заседания и принести на него замечания, которые рассматриваются в порядке, установленном ст. 232 ГПК РФ Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации" от 14.11.2002 N 138-ФЗ // Собрание законодательства РФ", 18.11.2002, N 46, ст. 4532.

При несогласии прокурора, участвующего в деле для дачи заключения, с решением суда, принятым по первой инстанции, им могут быть принесены апелляционное или кассационное представления (ст. ст. 320, 336 ГПК РФ).

Поскольку согласно ст. 327 ГПК РФ рассмотрение дела судом апелляционной инстанции производится по правилам производства в суде первой инстанции, прокурор, принесший представление в эту судебную инстанцию, сохраняет свое право на участие в деле при его рассмотрении в апелляционном порядке. Аналогично решается вопрос об участии прокурора в апелляционной инстанции и в случае, если он, принимая участие в суде первой инстанции, не подавал апелляционного представления.

Прокурор, принесший апелляционное представление, вправе его отозвать до принятия решения или определения судом апелляционной инстанции. В случае принятия отзыва представления суд выносит определение о прекращении апелляционного производства, если решение или определение суда первой инстанции не было обжаловано другими лицами Гражданский процесс: Учебник / Д.Б. Абушенко, В.П. Воложанин, С.К. Загайнова и др.; под ред. В.В. Яркова. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2004. 720 с..

Отзыв кассационного представления возможен до начала судебного заседания кассационной инстанции. Приняв отзыв, суд выносит определение о прекращении кассационного производства, при условии если на решение суда первой инстанции не подавались жалобы других лиц (ст. 345 ГПК РФ) Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации" от 14.11.2002 N 138-ФЗ // Собрание законодательства РФ", 18.11.2002, N 46, ст. 4532.

Обращение в суд надзорной инстанции с представлением о пересмотре вступивших в законную силу решений и определений суда имеют право должностные лица органов прокуратуры, перечисленные в ст. 377 ГПК РФ, лишь при условии, если в деле, при рассмотрении которого были постановлены эти судебные акты, принимал участие прокурор Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации" от 14.11.2002 N 138-ФЗ // Собрание законодательства РФ", 18.11.2002, N 46, ст. 4532.

Предоставленное ст. 394 ГПК РФ право прокурора принести представление о пересмотре по вновь открывшимся обстоятельствам решений, определений суда также связано с его участием в рассмотрении дела. При этом представление может быть подано прокурором в течение трех месяцев (ст. 394 ГПК РФ). Таким образом, ныне действующее законодательство уравнивает прокурора с другими лицами, участвующими в деле, по срокам обращения в суд.

Хотя прокурор не указан в числе лиц, участвующих в исполнительном производстве, ни в разделе VII ГПК РФ "Производство, связанное с исполнением судебных постановлений и постановлений иных органов", ни в ФЗ "Об исполнительном производстве", ему нельзя отказать в праве на совершение процессуальных действий по исполнению судебных постановлений, принятых судом при рассмотрении дела, в котором прокурор принимал участие путем предъявления заявления, поскольку его правомочия в данном случае аналогичны тем, которыми обладает истец (взыскатель) Гражданский процесс: Учебник / Д.Б. Абушенко, В.П. Воложанин, С.К. Загайнова и др.; под ред. В.В. Яркова. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2004. 720 с..

ГЛАВА 2. Формы участия прокурора в гражданском процессе

2.1 Возбуждение гражданского дела

Участие прокурора в гражданском процессе возможно на любой стадии: от возбуждения дела в суде до исполнения решения суда. В то же время формы участия прокурора в гражданском процессе, объем его прав и обязанностей, содержание процессуальных действий различны в зависимости от того, в какой стадии процесса он принимает участие.

Одной из наиболее эффективных форм прокурорского реагирования при выявлении нарушений законности является обращение прокурора в суд. Такая форма применяется наряду с иными мерами прокурорского воздействия (протест, представление, предостережение) Указание Генпрокуратуры РФ от 14.05.2009 N 160/8 "Об организации работы по применению ч. 1 ст. 45 ГПК РФ" // Законность. 2009. N 7..

В одном из своих определений Верховный суд РФ, отметил, в частности, что действующим законодательством, в том числе Федеральным законом "О прокуратуре РФ", право прокурора на обращение с заявлением в суд в порядке ст. 45 ГПК РФ не ставится в зависимость от использования им иных мер прокурорского реагирования, не установлена и какая-либо последовательность в применении данных мер. Право выбора конкретной меры при реализации полномочий по защите прав граждан принадлежит прокурору Определение Верховного Суда РФ от 28.07.2009 N 78-Впр09-21 // СПС «Консультант-Плюс».

В стадии принятия заявления прокурор выступает в качестве инициатора возникновения процессуальных отношений. При этом форма и содержание поданного им заявления, помимо общих требований, предусмотренных ч. ч. 1 и 2 ст. 131 ГПК РФ, должны соответствовать положениям ч. 3 ст. 131 ГПК.

Федеральным законом от 5 апреля 2009 г. "О внесении изменений в статьи 45 и 131 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" прокурор наделен правом без обоснования невозможности обращения в суд самих граждан подавать заявления в защиту их нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду, образование Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации" от 14.11.2002 N 138-ФЗ // Собрание законодательства РФ", 18.11.2002, N 46, ст. 4532.

Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина подавать только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Представлять доказательства, подтверждающие невозможность предъявления иска самим гражданином.

При подготовке исковых заявлений обращать внимание на то, что дела об оспаривании решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений рассматриваются по нормам ГПК РФ не в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, а по правилам искового производства, в том числе с соблюдением общих правил подсудности, как дела по спорам о защите субъективного права.

В исковом заявлении, предъявляемом в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований или в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, указывать, в чем конкретно заключаются их интересы, какое право нарушено, а также ссылаться на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающие способы защиты этих интересов Приказ Генпрокуратуры РФ от 02.12.2003 N 51 "Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве" // Сборник основных организационно-распорядительных документов Генпрокуратуры РФ", Издательский дом "Автограф", Тула, 2004 (том 1).

Применительно к указанным правоотношениям разрешилась проблема ограниченного толкования судами уважительности причин, в силу которых гражданин не мог самостоятельно обратиться в суд, что нередко служило основанием для необоснованного отказа в принятии заявлений прокуроров в защиту прав лиц, относящихся к социально уязвимым категориям населения, а именно несовершеннолетних Богданова Т.В., Рыбальченко А.А. Защита прав несовершеннолетних в гражданском судопроизводстве // Законность. 2011. N 6. С. 16 - 20..

Одной из гарантий защиты прав и интересов несовершеннолетних в российском обществе является прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних, который исходит из принципа приоритетности интересов и благосостояния детей во всех сферах жизни общества и государства. В области защиты прав несовершеннолетних в современный период возросла роль прокуратуры как независимого надзорного органа, осуществляющего, в отличие от всех иных контролирующих структур, не только реагирование на поступающие сигналы о нарушениях прав детей, но и постоянное наблюдение за состоянием законности в названной сфере Сеченова Р. Правозащитная деятельность органов прокуратуры вне уголовно-правовой сферы // Законность. 2011. N 1. С. 8..

Результаты обобщения Генеральной прокуратурой РФ практики предъявления прокурорами в соответствии с новой редакцией ч. 1 ст. 45 ГПК заявлений о защите семьи, материнства и детства свидетельствуют о том, что органы прокуратуры проводят работу в этом направлении. В 2008 г. прокуроры направили в суд в защиту прав несовершеннолетних 77 тыс. исков на сумму 474 млн. руб., а в 2009 г. - 85 тыс. исков на сумму 704 млн. руб. Среди них значительную часть составляют заявления в защиту имущественных прав несовершеннолетних, особенно детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Это заявления о взыскании задолженности по опекунским пособиям, пособиям на детей, денежных средств на питание, приобретение одежды, обуви и пр. для детей, находящихся под опекой (попечительством), о взыскании с администрации детских домов в пользу воспитанников незаконно удержанных сумм с их лицевых счетов. Для обеспечения прав несовершеннолетних на благоприятную семейную среду, семейное воспитание прокуроры обращались в суды с заявлениями о лишении (ограничении) родительских прав, о взыскании алиментов, а также о выселении родителей, лишенных родительских прав, в связи с нарушением жилищных прав детей Информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 11 июня 2010 г. "О результатах обобщения практики предъявления прокурорами в соответствии с новой редакцией части 1 статьи 45 ГПК РФ заявлений о защите семьи, материнства и детства, трудовых, жилищных и иных социальных прав граждан, прав в сфере образования, здравоохранения, экологии, а также практики рассмотрения этих заявлений судами, внесения апелляционных, кассационных и надзорных представлений". // СПС «Консультант-Плюс».

Что касается исков в защиту неопределенного круга лиц, то в литературе существует следующая точка зрения.

Определенные сложности возникают при обращении прокурора с заявлением в суд в первой форме участия, инициировании гражданского судопроизводства, и, как свидетельствует практика, чаще по делам, возникающим из публичных правоотношений. Но и здесь, как говорится, "ничего личного", только неправильная оценка судом полномочий прокурора, что вызывает нередко отказ в принятии от него заявлений.

Так, межрайонному Кольчугинскому прокурору, обратившемуся в интересах неопределенного круга лиц к ООО "Горец" о понуждении проведения аттестации рабочих мест с последующей сертификацией работ по охране труда, было отказано в принятии заявления определением судьи от 8 июля 2008 г. Судебной коллегией по гражданским делам Владимирского областного суда данное определение было оставлено без изменения Определение Верховного Суда РФ от 09.07.2009 N 86-Впр-14 // Бюллетень Верховного Суда РФ", 2010, N 4.

Межрайонный прокурор Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, обращаясь в интересах неопределенного круга лиц в районный суд, просил обязать муниципальное образовательное учреждение - среднюю общеобразовательную школу с. Цингалы - устранить выявленные отделом государственного пожарного надзора по г. Ханты-Мансийску и району УГПН ГУ МЧС России по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре нарушения правил и норм пожарной безопасности, т.е. обеспечить здание прямой телефонной связью с ближайшим подразделением пожарной охраны или центральным пунктом пожарной связи населенных пунктов, провести проверку огнезащитной обработки деревянных конструкций чердачного помещения, провести испытания внутреннего противопожарного водопровода с оформлением актов, выполнить в здании по всему периметру кровли ограждение в соответствии с ГОСТом 25772, обеспечить дежурный персонал индивидуальными средствами фильтрующего действия для защиты органов дыхания, обеспечить пожарными лестницами места перепада высот кровли более 1 метра.

Определением от 5 мая 2008 г. районного суда в принятии искового заявления отказано, а кассационной инстанцией указанное определение оставлено без изменения Дело N 69-Впр09-6. // СПС "КонсультантПлюс"..

Заблуждался районный суд в определении компетенции прокурора и в случае обращения прокурора Ленинского района г. Ульяновска с заявлением к автономной некоммерческой организации "Средневолжский открытый университет" (АНО СОУ) и ГОУ ВПО "Московский государственный университет экономики, статистики и информатики" (МЭСИ) о запрещении осуществления образовательной деятельности. Производство по делу в данном случае было прекращено определением от 4 мая 2008 г. по тем основаниям, что заявление прокурором подано в интересах конкретных лиц - студентов, состоящих в договорных отношениях с АНО СОУ и МЭСИ, круг которых можно установить. С выводами суда согласилась кассационная коллегия по гражданским делам, оставив определение суда первой инстанции без изменения Определение Верховного Суда РФ от 31.03.2009 N 80-Впр09-6 // Бюллетень Верховного Суда РФ", N 1, 2010.

Причиной отказа судом в принятии заявлений послужило отсутствие полномочий у прокурора в обращении в интересах лиц, которых нельзя отождествлять с неопределенным кругом лиц, поскольку сведения о них имеются и каждого можно индивидуализировать Женетль С.З. Защита интересов неограниченного круга лиц в гражданском процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2011. N 5. С. 10 - 14..

Предъявляя подобные иски в суд, прокуроры преследуют вполне благие цели, проявляя заботу о безопасности, гарантиях прав на благоприятную окружающую среду, получение коммунальных услуг и т.п. Но для достижения этих целей используются негодные средства. Публично-правовые отношения изначально предполагают властное воздействие государства (в том числе в лице прокуратуры) на частных лиц. И такое воздействие не может осуществляться посредством предъявления требований в порядке искового гражданского судопроизводства, изначально предполагающего равенство сторон в спорных правоотношениях, имеющих частноправовой характер.

Даже в случае удовлетворения подобных исков исполнение судебных решений крайне затруднено, а порой и невозможно. Право прокурора на предъявление частноправовых исков в защиту общественных интересов ограничено нормами частного права.

К таким искам можно отнести уже упомянутое требование о запрещении деятельности, создающей опасность причинения вреда (ст. 1065 ГК РФ), требование о сносе самовольной постройки, возведенной с нарушениями строительных норм, в результате которых создается угроза безопасности (ст. 222 ГК РФ), требование к энергоснабжающей организации об ограничении подачи энергии абоненту, когда удостоверенное органом государственного энергетического надзора неудовлетворительное состояние энергетических установок абонента создает угрозу жизни и безопасности граждан (п. 2 ст. 546 ГК РФ), и т.п.

Указанные иски вытекают из частноправовых отношений, регулируемых гражданским законодательством (деликтных правоотношений, отношений собственности, отношений энергоснабжения). Для защиты используются способы, предусмотренные ст. 12 ГК РФ. В случае же, когда требование к обязанному лицу возникает из публичных правоотношений, применяемые прокурором меры также должны носить публично-правовой, а не частный характер Андрианов Н.А. Прокурор в гражданском процессе: благая цель и негодные средства // ЭЖ-Юрист. 2011. N 26. С. 5..

В то же время в Постановлении Пленума N 2 не уделено должного внимания разъяснению именно понятий "неопределенный круг лиц", "группа лиц", "значительное число лиц". А ведь большое количество однотипных судебных ошибок требовало этого.

Заявление об оспаривании нормативного правового акта также должно соответствовать требованиям, предусмотренным ст. 131 ГПК РФ, и содержать: дополнительные данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, о его наименовании и дате принятия; указание, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом или его частью (ч. 5 ст. 251 ГПК РФ).

Указанное требование относительно содержания заявления, с которым прокурор обращается в суд, выступает в качестве гаранта соблюдения им тех положений закона, которые определяют случаи, когда прокурору предоставляется право инициировать гражданское дело в суде.

Несоблюдение прокурором требования о содержании подаваемого им заявления - основание для оставления заявления без движения, с последствиями, предусмотренными ст. 136 ГПК РФ.

Прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца. Исключение составляет право на заключение мирового соглашения. Прокурор также освобождается от обязанности по уплате судебных расходов.

В связи с этим он обязан в достаточной степени активно участвовать в подготовке дела к судебному разбирательству, в частности, передавать ответчику копии доказательств, обосновывающих фактические основания иска, заявлять ходатайство об истребовании доказательств, которые не могут быть получены без помощи суда, например, о судебном поручении, о вызове свидетелей, о назначении экспертизы и т.п. Весьма желательно участие прокурора в предварительном судебном заседании, особенно в тех случаях, когда возникает вопрос о прекращении производства по делу, оставлении его заявления без рассмотрения либо когда ответчик возбудит спор о пропуске срока исковой давности или установленного федеральным законом срока обращения в суд.

В стадии подготовки дела к судебному разбирательству, а также в ходе судебного разбирательства возможен отказ прокурора от заявления, поданного в защиту интересов другого конкретного лица (лиц). Однако если это процессуальное действие прокурора не совпадает с позицией этого лица (лиц) или его законного представителя, то рассмотрение дела по существу продолжается. Для прекращения производства по делу необходимо также, чтобы истец или его законный представитель отказались от иска, и этот отказ не противоречил закону или не нарушал бы прав и законных интересов других лиц.

В ходе судебного разбирательства прокурор, обратившийся в суд с заявлением, не наделен правом давать заключение ни по существу рассматриваемого дела, ни по отдельным вопросам, которые могут возникнуть в судебном заседании.

Как лицо, участвующее в деле, прокурор вправе принести апелляционное или кассационное представления.

Судебная практика свидетельствует о том, что прокуроры достаточно активно пользуются предоставленным им ст. 45 ГПК РФ правом предъявлять иски в суды общей юрисдикции.

Прокурор г. Лыткарино Московской области в порядке ст. 45 ГПК РФ обратился в суд с исковым заявлением к ЗАО "АМЛ-Инвест" о понуждении данной организации устранить нарушения норм и правил пожарной безопасности (ППБ) объекта, выявленные в ходе ранее проведенной органом пожарного надзора проверки, выразившиеся в отсутствии в помещениях торгового зала пожарной сигнализации и системы оповещения людей о пожаре, дверей лестничных маршей и в не соответствующем правилам пожарной безопасности способе отделки коридора офиса горючими материалами.

Суд первой инстанции отказал прокурору в принятии искового заявления, мотивируя это тем, что спор должен разрешаться в ином порядке, поскольку отношения, связанные с понуждением юридического лица к устранению нарушений противопожарной безопасности носят публично-правовой характер, а меры понуждения предусмотрены административными нормами.

Отменяя определение суда первой инстанции, Мособлсуд указал:

- прокурор в судебном порядке требует обязать ответчика устранить нарушения норм и правил пожарной безопасности объекта, сославшись на предусмотренные ст. 12 ГК РФ способы защиты гражданских прав;

- прокурор действовал в рамках полномочий, предоставленных ему законом, для предупреждения возможного причинения вреда неопределенному кругу лиц Определение Московского областного суда от 09.11.2010 по делу N 33-21007 // СПС «Консультант -Плюс».

Вступление прокурора в гражданский процесс путем подачи им заявления - в настоящее время основная форма его участия в рассмотрении и разрешении гражданского дела по существу. Ограничивая условия его вступления в гражданский процесс, закон в то же время не связывает инициативу прокурора, его самостоятельность в решении вопроса о том, есть ли необходимость обращения в суд с соответствующим заявлением.

2.2 Вступление в начатый процесс

В то же время гражданское процессуальное законодательство предусматривает и другую форму участия прокурора в гражданском процессе, а именно вступление в процесс, уже начатый по инициативе других лиц. В отличие от первой формы она носит для прокурора обязательный характер, если закон предусматривает его участие в гражданском деле.

Об этой форме участия прокурора прежде всего говорится в ч. 3 ст. 45 ГПК РФ. прокурор гражданский процесс

Кодекс предусматривает участие прокурора в таких гражданских делах, как усыновление (удочерение) ребенка (ст. 273), о признании гражданина безвестно отсутствующим или объявлении гражданина умершим (ст. 239), об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным, об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своим заработком, стипендией или иными доходами (ст. 284), об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным (ст. 288), о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар или о продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством (ст. 304), об оспаривании нормативного правового акта (ст. 252), о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (ст. 260) Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации" от 14.11.2002 N 138-ФЗ // Собрание законодательства РФ", 18.11.2002, N 46, ст. 4532.

Согласно ГПК РФ и Приказу Генерального прокурора РФ от 2 декабря 2003 г. N 51 "Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве" прокурор является обязательным участником процесса по следующим делам, затрагивающим права и интересы ребенка: о лишении родительских прав; о восстановлении в родительских правах; об ограничении родительских прав; о признании недействительным соглашения об уплате алиментов; об установлении усыновления; об отмене усыновления. Однако эти нормы не всегда применяются на практике, что нарушает права и интересы самой незащищенной категории населения - несовершеннолетних Приказ Генпрокуратуры РФ от 02.12.2003 N 51 "Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве" // Сборник основных организационно-распорядительных документов Генпрокуратуры РФ", Издательский дом "Автограф", Тула, 2004 (том 1).

Реализуя предоставленные ч. 3 ст. 45 ГПК РФ полномочия, считать обязательным участие прокурора в первую очередь в рассмотрении дел:

о выселении без предоставления другого жилого помещения;

о восстановлении на работе в связи с прекращением трудового договора;

о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина при исполнении трудовых и служебных обязанностей, а также в результате чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В иных случаях вступать в процесс и давать заключения по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, если истец или ответчик по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы либо спор приобрел особое общественное значение в субъекте Российской Федерации или муниципальном образовании.

Прокурорам субъектов Российской Федерации, а также приравненным к ним военным и иным специализированным прокурорам, а также их заместителям принимать личное участие в рассмотрении судами гражданских дел, имеющих особое значение для защиты интересов Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.

Участвующим в деле прокурорам своевременно реагировать на допущенные судом ошибки. Приносить апелляционные представления на незаконные решения мировых судей и кассационные представления на решения всех судов в Российской Федерации, принятые по первой инстанции, при наличии оснований, предусмотренных ст. ст. 362 - 364 ГПК РФ Приказ Генпрокуратуры РФ от 02.12.2003 N 51 "Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве" // Сборник основных организационно-распорядительных документов Генпрокуратуры РФ", Издательский дом "Автограф", Тула, 2004 (том 1).

Правом на подачу указанных представлений в вышестоящие суды обладает прокурор, являющийся лицом, участвующим в деле с точки зрения положений ст. ст. 34, 35, 45 ГПК РФ, независимо от того, присутствовал ли он в заседании суда первой инстанции.

Среди федеральных законов, предусматривающих случаи участия прокурора в процессе рассмотрения отдельных категорий гражданских дел, можно назвать Семейный кодекс РФ, в котором закреплено, что дела о лишении родительских прав и о восстановлении в родительских правах (ст. ст. 70, 72 СК РФ), об ограничении родительских прав (ст. 73 СК РФ), об отмене усыновления (удочерения) ребенка (ст. 140 СК РФ) рассматриваются с участием прокурора Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 N 223-ФЗ // Собрание законодательства РФ", 01.01.1996, N 1, ст. 16 .

Так, изучение указанной категории дел показало, что в судах зачастую рассматриваются дела без участия прокурора. Например, К. обратилась в суд с исковыми требованиями к О. о лишении родительских прав, указав, что она состояла с О. в гражданском браке. В мае 1994 г. К. родила сына Г., в декабре 1995 г. - родила дочь М., в отношении детей ответчик установил отцовство. В ноябре 1996 г. О. уехал, предположительно на родину в Грузию, никаких связей с К. он не поддерживает, место нахождения его истице не известно. Ответчик полностью устранился от воспитания детей, не содержит их около десяти лет, никогда не интересовался их здоровьем, развитием, никакой связи с детьми не поддерживает. Ответчик, извещенный судом о месте и времени судебного заседания по последнему месту жительства, в суд не явился, о рассмотрении дела в свое отсутствие не просил. Представитель ответчика, назначенный в порядке ст. 50 ГПК РФ адвокат, возражала против удовлетворения искового заявления, пояснив, что в судебном заседании не установлен факт того, что ответчик не помогает материально, истица не обращалась с заявлением о взыскании алиментов, поэтому нет оснований для лишения О. родительских прав. Представитель отдела охраны прав несовершеннолетних управления образования администрации г. Владимира иск поддержала. Суд иск удовлетворил

Однако это решение вынесено в нарушение требований законодательства, так как дело было рассмотрено без участия прокурора Архив Фрунзенского районного суда г. Владимира. Дело N 2-1311/07 // Беспалов Ю.Ф. Рассмотрение и разрешение судами гражданских и семейных дел с участием ребенка: Учебно-практ. пособие. М., 2010. С. 209..

При возникновении в суде указанных дел судья обязан поставить об этом в известность соответствующего прокурора, а при назначении дела к судебному разбирательству - направить ему извещение о месте и времени рассмотрения дела Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации" от 14.11.2002 N 138-ФЗ // Собрание законодательства РФ", 18.11.2002, N 46, ст. 4532.

Неявка прокурора, извещенного судом о времени и месте судебного заседания, не может быть препятствием к разбирательству дела (ч. 3 ст. 45 ГПК РФ). Это положение позволяет сделать вывод о том, что рассмотрение дела в отсутствие прокурора, который обязан принять участие в рассмотрении дела в силу закона, при надлежащем его извещении о времени и месте судебного разбирательства само по себе не относится к случаям нарушения норм процессуального законодательства, влекущего за собой отмену судебного постановления Гражданский процесс: Учебник / Е.А. Борисова, С.А. Иванова, Е.В. Кудрявцева и др.; под ред. М.К. Треушникова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Городец, 2007. 784 с..

В отличие от прежнего законодательства ГПК РФ не предусматривает право суда признавать обязательным участие прокурора в деле.

При вступлении в начатый процесс, прокурор не должен обосновывать исковые требования, представлять доказательства, давать объяснения по делу, участвовать в судебных прениях, что, однако, не освобождает его от обязанности способствовать суду в выяснении всех обстоятельств дела, соблюдении требований закона в ходе его рассмотрения.

Только после окончания прений и обмена репликами он вправе дать свое заключение по существу дела, что помогает суду в правильном рассмотрении и разрешении гражданских дел, вынесении законного и обоснованного решения. Однако суд не связан доводами лиц, участвующих в деле, в том числе и заключением прокурора о том, как должно быть разрешено дело по существу, в этом проявляется принцип независимости судей и подчинения их только закону.

В литературе высказано мнение, что вопрос о наличии оснований к вступлению прокурора в процесс входит в процессуальные задачи суда и подлежит его контролю, поскольку перечень дел, по которым прокурор вправе принимать участие, строго ограничен. Проверить наличие оснований к вступлению прокурора в процесс по конкретному делу может только вышестоящий прокурор в порядке общей проверки деятельности нижестоящего прокурора. Однако, руководствуясь ст. 45 ГПК РФ, суд может вынести определение об обязательном участии прокурора по тем категориям дел, которые указаны в законе Шамшурин Л. Об участии прокурора в разбирательстве гражданских дел: вопросы теории и практики // Арбитражный и гражданский процесс. 2009, NN 2, 3

.

Да, действительно, процессуальное законодательство прямо не содержит нормы, предоставляющей суду право отказать прокурору во вступлении в процесс в тех случаях, когда нет для этого законных оснований. Не следует ли в этом случае на основании п. 4 ст. 1 ГПК РФ применять по аналогии норму п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ? Как полагает А.А. Власов, выступление прокурора с правовым заключением по иску, предъявленному им же самим, делает гражданский процесс менее демократичным, поскольку лишает ответчика права выступить в судебном заседании последним, дать объяснения по каждому высказанному против него доводу и доказать его несостоятельность, нарушая тем самым принцип процессуального равенства сторон... За прокурором следует оставить право давать заключение по делу только в том случае, когда он не является процессуальным истцом по делу Власов А.А. Катаракта на "око государево" // Российская юстиция. 2001. N 8..

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В данной работе был рассмотрен вопрос о роли прокурора в гражданском процессе. Были рассмотрены такие аспекты данной темы как, роль и место прокурора в гражданском процессе, права и обязанности прокурора в гражданском процессе, а также формы участия прокурора в гражданском процессе - возбуждение гражданского дела и вступление в начатый процесс.

В действующем Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации недостаточно четко определены роль и процессуальное положение прокурора, однако сущность и правильное разрешение обозначенной проблемы имеет не только теоретическое и практическое значение, но и способствует пониманию правовой природы участия прокурора в гражданском процессе, определяет характер взаимоотношений прокурора с другими участниками процесса и содержание его процессуальных прав и обязанностей.

Поскольку одной из главной теоретических проблем является то, кем же является прокурор в гражданском процессе - истцом или лицом, участвующим в деле с особым процессуальным статусом, то на наш взгляд, прокурор в силу специфики выполняемых им функций занимает самостоятельное процессуальное положение и его нельзя отождествлять с другими лицами, участвующими в деле.

Прокурор как представитель государства выполняет свою должностную функцию, не будучи субъектом спорного материального правоотношения, даже в случае предъявления иска в интересах других лиц он остается представителем государства, основной задачей которого является защита государственных и общественных интересов.

В настоящее время наблюдается две полярные тенденции по поводу участия прокурора в гражданском судопроизводстве: с одной стороны -ограничение в целом его прав в гражданском судопроизводстве, с другой -усиление и расширение прав в части правозащитной функции. На наш взгляд, более состоятельной является точка зрения о том, что необходимо усиление и расширение прав прокурора, поскольку он осуществляет защиту социально незащищенных лиц, общества и государства в целом.