Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Порядок приостановления деятельности, ликвидации и запрета деятельности общественных объединений



Введение

общественный надзор контроль ликвидация

Современное общество наделяет государственную власть определенными полномочиями по решению общих задач, необходимых для своего нормального функционирования. Государство выступает в качестве регулятора социально-экономических, политических отношений, гаранта обеспечения прав и свобод человека.

Изменение подхода к назначению и определению сущности Российского государства легло в основу проведения правовых реформ, направленных на приведение в соответствие с новыми целями и задачами деятельности государственного аппарата и общественно-политических институтов.

Итогом стала функциональная и организационная трансформация механизма управления. Это выразилось в совершенствовании структуры государственного аппарата как субъекта управления, изменении правового положения граждан и общественных объединений, пересмотре системы правоотношений, выполняющих роль связующего звена и служащих инструментом управленческого взаимодействия власти и общества.

В настоящее время механизму государственного управления свойственна постоянная динамика, обусловленная происходящими переменами отдельных его структурных элементов. В свою очередь, достижение новых качественных уровней зависит от эффективности организации и функционирования каждого элемента механизма управления.

В современной российской действительности существует ряд проблем, однако особое внимание, по мнению диссертанта, следует обратить на значительное увеличение количества общественных объединений, повышение социального значения осуществляемой ими деятельности, позволяющих государству отказаться «от ряда функций по управлению обществом» в пользу таких объединений. Данное обстоятельство вызывает необходимость детального исследования особенностей включения общественных объединений в отношения по управлению государством, а также их взаимодействия с органами государственной власти, условий контроля их деятельности, оценки такого контроля с точки зрения эффективности и целесообразности.

Степень научной разработанности темы. Проблемы государственного контроля деятельности общественных объединений не нашли детального отражения в научных исследованиях и теоретических разработках. Имеющиеся труды ученых затрагивают лишь отдельные аспекты участия общественных объединений в управлении делами государства, а также вопросы организационного построения уполномоченных органов государственного контроля деятельности общественных объединений, не преследуя цели осуществления комплексного анализа контроля деятельности общественных объединений.

Вопросы, касающиеся теории государства и права, конституционного и административного права, правоохранительных органов, систем государственного, муниципального и социального управления, получили освещение в работах многих правоведов: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, Ю.С. Адушкина, Л.В. Акопова, С.С. Алексеева, А.П. Алехина, И.А. Антонова, Г.В. Атаманчука, В.К. Бабаева, М.В. Баглая, 3. А. Багишаева, М.И. Байтина, JI. Т. Бакулиной, Д.Н. Бахраха, В.П. Беляева, Д.Д. Вачугова, В.Р. Веснина, Ю.Е. Винокурова, С.И. Герасимова, Б.С. Гершунского, В.М. Горшенева, А.В. Мицкевича, Б.К. Мецаева, А.В. Морозова, В.И. Набокова, В.С. Не-рсесянца, М.В. Новикова, Д.М. Овсянко, Р.С. Павловского, М.И. Пи-скотина, Г. И, А.Н. Харитонова, Б. JL Хесина, В.Е. Чиркина, В.В. Черникова, М.С. Шалумова, И.Б. Шахова, В.И. Шкатуллы, С.В. Шориной, Ц.А. Ямпольской и др.



1. Статус общественных организаций в Российской правовой системе

Право граждан на объединение предусмотрено ст. 30 Конституции. Содержание этого важного права, а также основные государственные гарантии, статус общественных объединений, порядок их создания, деятельности, реорганизации и (или) ликвидации регулируется рядом федеральных законов. Основополагающее значение имеет Федеральный закон от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях», действие которого распространяется на все общественные объединения, созданные по инициативе граждан, за исключением религиозных организаций, а также коммерческих организаций и создаваемых ими некоммерческих союзов (ассоциаций).

Под общественным объединением понимают добровольное, самоуправляемое, некоммерческое образование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основании общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. Право граждан на создание объединения реализуется как непосредственно объединением физических лиц, так и через юридические лица.

Добровольность формирования - важнейший признак общественного объединения. При этом граждане имеют право создавать по своему выбору общественные объединения без предварительного разрешения органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

Создаваемые гражданами общественные объединения либо регистрируются в установленном порядке и приобретают права юридического лица, либо функционируют без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица.

Членами общественного объединения могут быть физические лица и юридические лица - общественные объединения, чья заинтересованность в совместном решении задач данного объединения оформляется индивидуальными заявлениями или документами, позволяющими учитывать количество членов общественного объединения в целях; обеспечения их равноправности в качестве его членов.

Основываясь на положениях действующего законодательства, можно выделить следующие виды общественных объединений:

- политические партии;

- массовые движения;

- профессиональные союзы;

- женские, молодежные и ветеранские организации;

- организации инвалидов;

- научные, технические и иные добровольные общества;

- творческие союзы;

- землячества;

- ассоциации.

Согласно ст. 7 Федерального закона «Об общественных объединениях» последние создаются на основе организационно-правовых форм.

Организационно-правовыми формами общественных объединений являются: общественная организация; общественные движения; общественный фонд; общественные учреждения; органы общественной самодеятельности, политические партии.

Общественной организацией является основанное на членстве общественное объединение, которое создается на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения целей объединившихся граждан.

Членами общественной организации в соответствии с ее уставом могут быть физические лица и юридические лица - общественные объединения.

Высшим руководящим органом общественной организации является съезд, конференция или общее собрание.

Общественное движение - это массовое общественное объединение, которое состоит из участников, не имеющих членства, преследует социальные, политические и иные общественно полезные цели.

Высшим руководящим органом общественного движения является съезд, конференция или общее собрание, а постоянно действующим руководящим органом общественного движения - выборный коллегиальный орган, который находится в подчинении высшего руководящего органа.

Общественный фонд - это один из видов некоммерческих фондов и представляет собой общественное объединение, которое не имеет членства, цель его заключается в формировании имущества на основе добровольных взносов, иных не запрещенных законом поступлений, и использовании данного имущества на общественно полезные цели.

Руководящий орган общественного фонда может формироваться его учредителями, совместно учредителями и участниками, решением в виде рекомендаций или персональных назначений, либо путем избрания участниками на съезде, конференции или общем собрании.

Общественным учреждением является общественное объединение, не имеющее членства, ставящее своей целью оказание конкретного вида услуг, которые отвечают интересам участников и соответствуют уставным целям указанного объединения.

Управление общественным объединением и его имуществом осуществляется лицами, назначенными учредителем или учредителями.

Орган общественной самодеятельности - общественное объединение, не имеющее членства, цель которого - совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа общественной самодеятельности по месту его создания.

Орган общественной самодеятельности формируется по инициативе граждан, заинтересованных в решении указанных проблем, и строит свою работу на основе самоуправления в соответствии с уставом, принятым на собрании учредителей. Орган общественной самодеятельности не имеет над собой вышестоящих органов или организаций. Он составляет основу формирования местного самоуправления на основе Конституции РФ (ст. 12).

Союзы или ассоциации: общественные объединения, независимо от их организационно-правовой формы, вправе создавать союзы или ассоциации общественных объединений, создаются таковые на основе учредительных договоров или уставов, которые принимаются союзами или ассоциациями, образуя новые общественные объединения.

Принципами создания и деятельности общественных объединений, является то, что:

- общественные объединения независимо от их организационно-правовых форм равны перед законом;

- деятельность общественных объединений основывается на принципах добровольности, равноправия, самоуправления и законности;

- общественные объединения свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов своей деятельности;

- деятельность общественных объединений должна быть гласной, а информация об их учредительных и программных документах - общедоступной.

Общий порядок создания, реорганизации и ликвидации общественных объединений устанавливает глава II ФЗ «Об общественных объединениях».

Согласно ст. 18 ФЗ «Об общественных объединениях» общественные объединения создаются по инициативе их учредителей - не менее трех физических лиц. В состав учредителей наряду с физическими лицами могут входить юридические лица - общественные объединения.

Решения о создании общественного объединения, об утверждении его устава и о формировании руководящих и контрольно-ревизионного органов принимаются на съезде (конференции) или общем собрании. С момента принятия указанных решений общественное объединение считается созданным: осуществляет свою уставную деятельность, приобретает права, за исключением прав юридического лица, и принимает на себя обязанности, предусмотренные настоящим Федеральным законом.

Правоспособность общественного объединения как юридического лица возникает с момента государственной регистрации данного объединения.

Государственная регистрация как обязательное условие функционирования установлена только для политических общественных организаций. Другие виды общественных объединений вправе не регистрироваться в органах юстиции. Последствием этого будет только отсутствие прав юридического лица.

Политическое общественное объединение подлежит обязательной государственной регистрации, которая осуществляется в соответствии со специальными условиями, установленными Федеральным законом от 19 июля 1998 г.

Государственная регистрация общероссийских и международных общественных объединений производится Министерством юстиции РФ, межрегиональных общественных объединений - органами юстиции по месту нахождения постоянно действующего руководящего органа общественного объединения, региональных и местных общественных объединений - органами юстиции соответствующих субъектов Федерации. Для государственной регистрации в органы юстиции подаются необходимые документы: заявление, устав, выписка из протокола учредительного съезда и др. Основополагающее значение в определении статуса общественного объединения имеет его устав.

Раскрытие правового статуса общественных объединений невозможно без рассмотрения вопроса о правах, обязанностях и ответственности общественных объединений.

Как и иные субъекты административного права, общественные объединения, имеют права и несут обязанности.

Для осуществления уставных целей общественное объединение имеет право:

- свободно распространять информацию о своей деятельности;

- участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, которые предусмотрены законодательством;

- проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование;

- учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность;

- представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях;

- осуществлять в полном объеме полномочия, предусмотренные законами об общественных объединениях;

- выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти;

- участвовать в избирательных компаниях (в случае государственной регистрации общественного объединения и при наличии в уставе данного общественного объединения положения об участии его в вы борах).

В своей деятельности общественное объединение обязано:

- соблюдать законодательство Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, касающиеся сфер его деятельности, а также нормы, предусмотренные его уставами и иными учредительными документами;

- ежегодно публиковать отчет об использовании своего имущества или обеспечивать доступность ознакомления с указанным отчетом;

- ежегодно информировать орган, регистрирующий общественные объединения, о продолжении своей деятельности с указанием действительного места нахождения постоянно действующего руководящего органа, его названия и данных о руководителях общественного объединения в объеме сведений, которые включены в единый государственный реестр юридических лиц;

- представлять по запросу органа, регистрирующего общественные объединения, решения руководящих органов и должностных лиц общественного объединения, а также годовые и квартальные отчеты о своей деятельности в объеме сведений, которые представляются в налоговые органы;

- допускать представителей органа, регистрирующего общественные объединения, на проводимые общественным объединением мероприятия;

- оказывать содействие представителям органа, регистрирующего общественные объединения, в ознакомлении с деятельностью общественного объединения в связи с достижением уставных целей и соблюдением законодательства Российской Федерации.

Надзор за соблюдением законов общественными объединениями осуществляет прокуратура Российской Федерации.

Орган, регистрирующий общественные объединения, осуществляет контроль за соответствием их деятельности уставным целям. Указанный орган вправе:

- запрашивать у руководящих органов общественных объединений их распорядительные документы;

- направлять своих представителей для участия в проводимых общественными объединениями мероприятиях;

- в случае выявления нарушений общественными объединениями законодательства Российской Федерации или совершения ими действий, противоречащих их уставным целям, органом, регистрирующим общественные объединения, может быть вынесено руководящим органам данных объединений письменное предупреждение с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения. Предупреждение, вынесенное органом, регистрирующим общественные объединения, может быть обжаловано общественными объединениями в судебном порядке.

Контроль за деятельностью общественных объединений начинается уже на этапе их государственной регистрации.

Финансовые органы осуществляют контроль за источниками доходов общественных объединений, размерами получаемых ими средств и уплатой налогов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах. Надзор и контроль за выполнением общественными объединениями существующих норм и стандартов могут осуществляться экологическими, пожарными, эпидемиологическими и иными органами государственного надзора и контроля.

2. Порядок приостановления деятельности общественных объединений

Деятельность общественного объединения может быть приостановлена в ряде случаев. Эти случаи и порядок принятия решения о приостановлении деятельности общественного объединения указаны в статье 42 Федерального закона «Об общественных объединениях».

В случае нарушения общественным объединением Конституции Российской Федерации и законодательства Российской Федерации и совершения действий, противоречащих уставным целям, соответствующий орган или должностное лицо вносит в руководящий орган данного объединения представление об указанных нарушениях и устанавливает срок их устранения. Это может быть федеральный орган государственной регистрации или его соответствующий территориальный орган либо Генеральный прокурор Российской Федерации или подчиненный ему соответствующий прокурор субъекта Федерации.

Если в установленный срок эти нарушения не устраняются, орган или должностное лицо, внесшие соответствующее представление, вправе своим решением приостановить деятельность общественного объединения на срок до шести месяцев.

Решение о приостановлении деятельности общественного объединения до рассмотрения судом заявления о его ликвидации либо запрете его деятельности может быть обжаловано в суд.

Деятельность общественного объединения может быть также приостановлена в порядке и по основаниям, предусмотренным Федеральным законом от 25 июля 2002 г. №114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности». Согласно статье 10 этого федерального закона, в случае осуществления общественным объединением экстремистской деятельности, повлекшей за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина, причинение вреда личности, здоровью граждан, окружающей среде, общественному порядку, общественной безопасности, собственности, законным экономическим интересам физических и (или) юридических лиц, обществу и государству или создающей реальную угрозу причинения такого вреда, соответствующие должностное лицо или орган с момента их обращения в суд с заявлением о ликвидации общественного или религиозного объединения либо запрете его деятельности вправе своим решением приостановить деятельность общественного объединения до рассмотрения судом указанного заявления. Решение о приостановлении деятельности общественного объединения до рассмотрения судом заявления о его ликвидации либо запрете его деятельности может быть обжаловано в суд в установленном порядке.

В случае приостановления деятельности общественного объединения приостанавливаются права общественного объединения, его региональных и других структурных подразделений как учредителей средств массовой информации, им запрещается пользоваться государственными и муниципальными средствами массовой информации, организовывать и проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование и иные массовые акции или публичные мероприятия, принимать участие в выборах и референдумах, использовать банковские вклады, за исключением их использования для осуществления расчетов, связанных с их хозяйственной деятельностью, возмещением причиненных их действиями убытков (ущерба), уплатой налогов, сборов или штрафов, и расчетов по трудовым договорам.

Если суд не удовлетворит заявление о ликвидации общественного объединения либо запрете его деятельности, данное объединение возобновляет свою деятельность после вступления решения суда в законную силу.

В Федеральном законе «Об общественных объединениях» установлено, что порядок приостановления деятельности общественных объединений в случае введения чрезвычайного положения на территории Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом. В настоящее время этот порядок указан в Федеральном конституционном законе от 30 мая 2001 г. №3-ФКЗ «О чрезвычайном положении».

Согласно статье 12 этого закона на территории, где вводится чрезвычайное положение, указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения может быть предусмотрено приостановление деятельности политических партий и иных общественных объединений, которые препятствуют устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения.

В соответствии со статьей 11 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. №1-ФКЗ «О военном положении» Президент РФ приостанавливает деятельность политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений, ведущих пропаганду и (или) агитацию, а равно и иную деятельность, подрывающую в условиях военного положения оборону и безопасность Российской Федерации.



3. Последствия при приостановлении деятельности общественного объединения

В случае приостановления деятельности общественного объединения приостанавливаются его права как учредителя средств массовой информации, ему запрещается организовывать и проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование и иные массовые акции или публичные мероприятия, принимать участие в выборах, использовать банковские вклады, за исключением расчетов по хозяйственной деятельности и трудовым договорам, возмещению убытков, причиненных его действиями, уплате налогов, сборов и штрафов.

Общественное объединение может возобновить свою деятельность при выполнении определенных законом условий. Если в течение установленного срока общественное объединение устраняет нарушение, послужившее основанием для приостановления его деятельности, оно возобновляет свою деятельность. Но сделать это общественное объединение вправе только по решению органа или должностного лица, приостановивших эту деятельность. Если суд не удовлетворит заявление о ликвидации общественного объединения либо запрете его деятельности, оно возобновляет свою деятельность после вступления решения суда в законную силу.

В целях единообразного применения законодательства об общественных объединениях и практического использования в работе Министерство юстиции Российской Федерации направило в свои территориальные органы методическое письмо от 13 февраля 2001 г. №08/1429-ЕС о практике применения законодательства об общественных объединениях.

Анализ информации об осуществлении контроля за соответствием деятельности общественных объединений уставным целям показал, что часто государственными органами выносятся повторные предупреждения по основаниям статьи 29 Федерального закона «Об общественных объединениях». По этим же основаниям территориальные органы обращаются в суды с исками о приостановлении деятельности общественных объединений в порядке статьи 42 этого закона.

Однако это неправомерно, поскольку основаниями для предъявления исков в суды о приостановлении деятельности общественных объединений в порядке статьи 42 после двух вынесенных предупреждений могут являться лишь выявленные при проверке нарушения Конституции Российской Федерации, конституций (уставов), законодательства субъектов Федерации.

Судебными органами было указано, что несвоевременное представление или непредставление общественным объединением органу юстиции информации о продолжении своей деятельности, решений руководящих органов и должностных лиц, годовых и квартальных отчетов о своей деятельности в объеме сведений, представляемых в налоговые органы в порядке статьи 29, не относятся к числу оснований, влекущих приостановление деятельности общественного объединения (Определения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 28 июля 1998 г., от 6 октября 2000 г.).

При применении статьи 29 при предъявлении исков в суды о признании общественных объединений прекратившими свою деятельность в качестве юридических лиц и об исключении их из Единого государственного реестра юридических лиц территориальным органам следует учитывать, что факты прекращения деятельности подлежат доказыванию в судебном порядке. Таковыми могут являться отсутствие обновленных сведений о продолжении деятельности с указанием действительного места нахождения постоянно действующего руководящего органа, данных о руководителях, сведений из налоговых органов, кроме того, отсутствие решений руководящих органов за исследуемый трехлетний период



4. Надзор и контроль за деятельностью общественных объединений

Право полномочных государственных органов и их должностных лиц в установленном законом порядке осуществлять надзор и контроль за соответствием деятельности общественного объединения его уставу и действующему законодательству. Надзор за соблюдением законов общественными объединениями осуществляет прокуратура РФ. Органы юстиции осуществляют контроль за соответствием деятельности объединения уставным целям. Финансовые органы осуществляют контроль за источниками доходов общественных объединений, размерами получаемых ими средств и уплатой налогов. В случае выявления нарушений законодательства РФ или совершения действий, противоречащих уставным целям, контролирующий орган может вынести руководящим органам общественного объединения письменное предупреждение с указанием конкретных оснований. Такое предупреждение может быть обжаловано общественным объединением в судебном порядке.

Приостановление деятельности общественного объединения. Ликвидация общественного объединения

Процедуры приостановления деятельности объединения, согласно Федеральному закону об общественных объединениях (ст. 42), следующие: за допущенное нарушение законодательства (Конституции РФ, конституций, уставов субъектов РФ, федеральных законов) общероссийским или международным объединением Генеральный прокурор РФ вносит в руководящие органы объединения представление о нарушении и устанавливает срок для его устранения. Если нарушение в указанный срок не устранено, то на основании заявления Генерального прокурора деятельность общественного объединения решением Верховного Суда РФ приостанавливается на срок до 6 месяцев (соответственно, в отношении межрегиональных, региональных и местных объединений решения принимаются соответствующими судами, на основании заявлений соответствующих прокуроров).

Кроме прокурорских органов инициатором приостановления деятельности общественного объединения может выступать регистрирующий орган юстиции. При этом он должен дважды вынести письменные предупреждения объединению. Если вынесенные предупреждения не были в установленном порядке обжалованы в суде или не признаны судом основанными на законе, регистрирующий орган вправе подать заявление в суд о приостановлении деятельности общественного объединения.

Приостановление деятельности общественного объединения означает приостановление права объединения как учредителя средств массовой информации: запрещается организация митингов, собраний, демонстраций и иных публичных мероприятий, принятие участия в выборах, использование банковских вкладов (за исключением расчетов по хозяйственной деятельности и трудовым договорам, возмещения причиненных объединением убытков и уплаты им штрафов).

В отличие от приостановления ликвидация общественного объединения есть принудительное прекращение по решению суда деятельности объединения по основаниям, определенным в законе. К таким основаниям относятся: деятельность объединения, цели или действия которого направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности РФ, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни; виновное нарушение прав и свобод граждан; неоднократные или грубые нарушения закона, иных правовых актов либо систематическое осуществление общественным объединением деятельности, противоречащей его уставным целям. Федеральный закон от 11 июля 2001 г. «О политических партиях» кроме указанных оснований называет и такие, как неучастие политической партии в выборах; отсутствие региональных отделений партии численностью не менее 100 членов партии более чем в половине субъектов РФ; отсутствие необходимого числа членов политической партии (менее 10 тыс.). Заявление в суд о ликвидации общественного объединения вносится соответствующим прокурором. Закон 1995 г. (ст. 44) устанавливает, что вступившее в законную силу решение суда о ликвидации общественного объединения означает и юридический и фактический запрет деятельности такого объединения независимо от факта его государственной регистрации.

5. Приостановление и запрет деятельности общественных объединений: направления совершенствования

Важнейшим средством обеспечения законности в деятельности общественных объединений являются институты приостановления их деятельности, а также ликвидации (запрета) общественных объединений. Правовую основу мер государственного контроля за деятельностью общественных объединений составляют:

во-первых, ч. 5 ст. 13 Конституции РФ - здесь закреплен запрет на создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни;

во-вторых, соответствующие положения федеральных конституционных законов (ФКЗ от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении» и ФКЗ от 30 января 2002 г. «О военном положении»)

в-третьих, положения ряда федеральных законов (ФЗ от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях», ФЗ от 12 января 1996 г. «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», ФЗ от 11 июля 2001 г. «О политических партиях» и ФЗ от 25 июля 2002 г. «О противодействии экстремистской деятельности»).

В связи с принятием Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» (далее - ФЗ «О противодействии…») и последовавшего за ним Федерального закона от 25 июля 2002 г. «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты в связи с принятием Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» рассматриваемые правовые институты претерпели значительные изменения. Этим изменениям предшествовала дискуссия в научных и политических кругах, в обществе в целом. Противники принятых законодательных решений, в частности, высказывали опасения, что новая законодательная трактовка данных правовых институтов чревата превращением правовых процедур в политическое оружие, используемое властью против своих политических оппонентов

Следует все же заметить, что нормативно-правовое качество данных законодательных нововведений имеет целый ряд дефектов. Законодатель не только не исправил некоторые недостатки прежней редакции ФЗ «Об общественных объединениях», но и добавил к ним новые недоработки. Рассмотрим действующие институты приостановления деятельности общественных объединений, их ликвидации (запрета) под этим углом зрения.

1. Приостановление деятельности общественного объединения.

Это средство государственного принуждения означает временный запрет на осуществление определенной деятельности данного объединения в случае нарушения им закона на основании решения компетентного органа власти. Такая мера воздействия к нарушителям закона предусмотрена не только законодательством об общественных объединениях, но является элементом целого ряда иных правовых институтов .

Например, ФЗ от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности» в ст. 13 рассматривает приостановление лицензии как одно из средств административного воздействия на нарушителей закона; ФЗ от 13 января 1996 г. «Об образовании» в п. 6 ст. 37 определено, что государственные органы управления образованием вправе своим предписанием приостановить деятельность образовательного учреждения до решения суда в случае нарушения ими законодательства РФ или своего устава.

В юридической литературе эта общеправовая мера государственного принуждения оценивается по-разному. Одни авторы склонны видеть в приостановлении юридическую санкцию за уже совершенное правонарушение; другие полагают, что приостановление следует относить исключительно к мерам предупреждения и пресечения <**>.

Реформирование института приостановления деятельности общественного объединения, осуществленное в связи с принятием ФЗ «О противодействии…», выразилось прежде всего в упрощении процедуры приостановления: судебный порядок уступил место административному. Кроме того, теперь органы юстиции не связаны, как ранее, необходимостью вынесения двух предупреждений общественным объединениям в случае нарушения последними законодательства. Предупреждения, выносимые общественным объединениям ранее - до инициирования вопроса о приостановлении их деятельности, в ФЗ «Об общественных объединениях» заменены однократным представлением, а согласно ФЗ «О противодействии…» представления вообще не требуется. Сформировавшаяся в результате такого подхода правовая конструкция процедуры приостановления в целом соответствует целям укрепления правовой основы противодействия общественным объединениям, осуществляющим противоправную деятельность

Недостатком же этой конструкции является то обстоятельство, что в ФЗ «Об общественных объединениях» не указан срок, в течение которого общественные объединения должны исправить допущенные нарушения. Правда, в тех случаях, когда такое представление вносится органами прокуратуры, действуют соответствующие нормы ФЗ от 17 ноября 1995 г. «О прокуратуре Российской Федерации», согласно которым в течение месяца со дня вынесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих (п. 1 ст. 24). Однако открытым остается вопрос о сроке, в течение которого общественные объединения обязаны устранить нарушения, послужившие основанием для вынесения представления со стороны органов юстиции. Использовать же здесь метод аналогии и распространять на органы юстиции правила, относящиеся к органам прокуратуры, в данном случае недопустимо, так как вопрос касается полномочий органа государственной власти и применения средств государственного принуждения. Такая ситуация создает потенциальную опасность административного произвола со стороны органов юстиции, поскольку допускает возможность установления срока, в течение которого невозможно исправить допущенные нарушения. Очевидно, что данный пробел необходимо устранить.

Другая проблема, которая появилась после внесения поправок в ФЗ «Об общественных объединениях», связана с тем, что законодатель явно проглядел ст. 38 ФЗ «Об общественных объединениях», в которой за органами юстиции закреплено право выносить письменное предупреждение руководящим органам общественных объединений в случае выявления нарушений общественным объединением законодательства или совершения действий, противоречащих его уставным целям. В отличие от ст. 38, где говорится о предупреждении, в измененной редакции ст. 42 этого же Закона речь идет о внесении представления. В результате такой невнимательности законодателя по сути органы юстиции наделены двумя однопорядковыми полномочиями: выносить представления общественным объединениям и выносить им предупреждения. При этом в соответствии с ФЗ «Об общественных объединениях» предупреждение как мера, направленная на устранение нарушений, допущенных общественным объединением, по существу не имеет никаких юридически значимых последствий, что лишает ее правового смысла.

Требуют уточнения и последствия приостановления деятельности общественных объединений. Согласно ст. 43 ФЗ «Об общественных объединениях» в случае приостановления деятельности общественного объединения ему запрещается в том числе организовывать и проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и иные массовые акции или публичные мероприятия. Однако при этом не совсем понятно, что следует понимать под «массовыми акциями». Ведь в качестве таковых можно квалифицировать и внутренние мероприятия общественных объединений. Например, общественное объединение, деятельность которого приостановлена, в целях исправления допущенных нарушений примет решение провести свой съезд и изменить свои программные или уставные положения или осудить политику, проводимую собственным руководством. Но, по логике закона, подобное мероприятие может быть расценено как массовая акция, проведение которой временно запрещено. Как же в таком случае исправить допущенные нарушения, если для этого требуется проведение съезда, конференции или собрания? Кроме того, полагаем, что в законе должны быть установлены также четкие критерии массовости организуемых общественными объединениями мероприятий или акций.

Нуждаются в корректировке и положения КоАП РФ, устанавливающие административную ответственность за организацию и участие в деятельности общественного объединения, в отношении которого действует имеющее законную силу решение о приостановлении его деятельности (ст. 20.2.1). Но очевидно, что без продолжения организации и участия в деятельности общественного объединения невозможно устранить допущенные нарушения закона. Полагаем, что законодатель в данном случае не учел специфики применения такого средства государственного принуждения, как приостановление деятельности общественных объединений в механизме государственно-правового контроля за деятельностью общественных объединений в соответствии с ФЗ «О противодействии…».

Согласно статье 43 ФЗ «Об общественных объединениях» объединениям, совершившим правонарушения, не представляющие большой общественной опасности, дается возможность для устранения допущенных нарушений. Согласно же ФЗ «О противодействии…» решение о приостановлении выносится с одной-единственной целью - ограничить деятельность общественных объединений, подозреваемых в осуществлении экстремистской деятельности, до решения суда об их ликвидации (запрете). Именно на предотвращение деятельности таких общественных объединений, учитывая серьезность выдвигаемых против них обвинений, и должен быть направлен запрет, содержащийся в КоАП РФ. Следовательно, административной ответственности подлежат организаторы или участники лишь тех общественных объединений, деятельность которых была приостановлена в связи с наличием в ней признаков экстремистской деятельности. Распространение же такой ответственности на иные общественные объединения будет означать ограничение конституционного права на объединение, не подпадающее под действие ст. 55 Конституции РФ, согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В процессе совершенствования действующего законодательства, наряду с предлагаемыми мерами, направленными на обеспечение возможности для общественных объединений исправить нарушения, послужившие основанием для приостановления их деятельности, следует обратить внимание также на необходимость повышения ответственности правоприменительных органов в процессе принятия решения о приостановлении деятельности общественных объединений по основаниям, предусмотренным ФЗ «О противодействии…». Речь идет о том, что органы юстиции, Генеральный прокурор РФ или подчиненные ему соответствующие прокуроры вправе приостановить деятельность общественного объединения. Такой нормативный способ закрепления компетенции получил в литературе наименование «мягкого», так как из нормы права не следует обязанность соответствующих правоприменительных органов совершать конкретные действия при наличии определенных условий. Органы юстиции и должностные лица прокуратуры исключительно по своему усмотрению решают вопрос о приостановлении деятельности общественного объединения в случае совершения им действий экстремистской направленности. На наш взгляд, учитывая особую опасность для общества и государства экстремистской деятельности, на правоприменительные органы следует возложить обязанность приостанавливать деятельность общественных объединений в случаях, предусмотренных ФЗ «О противодействии…».

2. Ликвидация (запрет) общественных объединений.

Институту ликвидации (запрета) принадлежит важное место в механизме государственно-правового контроля за деятельностью общественных объединений. Применение данной санкции должно быть направлено на устранение общественных структур, нарушающих закон, и создание препятствий для возобновления их деятельности в будущем <*>. Особо следует подчеркнуть, что именно эти цели в совокупности должны найти нормативное закрепление в правовой конструкции института ликвидации (запрета) общественных объединений.

Как необоснованное расширение ответственности общественных объединений следует рассматривать и новую редакцию нормы, в соответствии с которой общественное объединение может быть ликвидировано в случае нарушения им прав и свобод человека и гражданина. В то же время указание на то, что эти нарушения должны быть виновными, исчезло из нормативной конструкции (ст. 44 ФЗ «Об общественных объединениях»).

Вопрос о том, что следует понимать под виной коллективных субъектов, является дискуссионным в юридической литературе Позиция законодателя по данному вопросу нашла отражение в норме КоАП РФ (п. 2 ст. 2.1), согласно которой юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. С позиций такого подхода полагаем, что в новой редакции ст. 44 законодатель необоснованно отказался от требования, в соответствии с которым только виновное нарушение прав и свобод могло повлечь ликвидацию общественного объединения.



Заключение

Качественно новые подходы в понимании сущности государства в настоящее время трансформируются в постановку новых целей и задач функционирования аппарата государственной власти.

Фактическое свое воплощение данные тенденции нашли в трансформации системы органов государственного управления и предоставлении им новых форм и методов работы.

Восприятие государства как социального регулятора, основной задачей которого является гарантия соблюдения прав и законных интересов своих граждан, а не агрессора, существенно повлияло на изменение правового статуса и роли отдельных субъектов права в механизме государственного контроля.

В частности, было пересмотрено положение общественных объединений в структуре общества и государства, их места и роли в механизме управления делами государства. Бесспорным является факт отказа государства от части выполняемых функций управления в пользу общественных объединений, что свидетельствует о повышении социально-правового воздействия общественных объединений на общество и его отдельных челнов. Такого рода тенденции лишний раз подтверждают необходимость пересмотра системы взаимоотношений государства и общественных объединений. Основной целью такого пересмотра должно служить повышение эффективности взаимодействия общественных объединений с государством, совершенствование условий участия их в правовых отношениях в качестве полноценных субъектов права.

Обеспечение государством гарантированных условий реализации права граждан на объединение, законности поведения общественных объединений в качестве субъектов права делает необходимым формирование эффективной системы государственного контроля их деятельности. Речь, в частности, идет о создании организационно и функционально прозрачной системы контроля, которая обеспечила бы укрепление правовых позиций общественных объединений, создания условий для дальнейшего развития их функций, доли участия в управлении делами государства.

Анализ существующего механизма контроля деятельности общественных объединений обнаруживает его несовершенство и убедительно доказывает необходимость его совершенствования.

В этом отношении, детальное изучение проблем государственного контроля деятельности общественных объединений позволяет сделать некоторые выводы:

- механизм функционирования государства носит ярко выраженный контрольный характер. При этом важной особенностью государственного контроля является его присутствие в деятельности практически каждого органа государственной власти, что в значительной степени затрудняет исследование отдельных направлений его реализации. В этих условиях анализ эффективности деятельности государства целесообразно осуществлять, руководствуясь отраслевым методом, который позволяет для отдельного направления государственной деятельности определить собственного субъекта контроля, объекта контроля, а также установить особенности объединяющих их общественных оотношений;

- существующий механизм контроля деятельности общественных объединений в существующем состоянии детально не проработан и обнаруживает множество изъянов, которые не позволяют достичь поставленных целей контрольной деятельности. Однако, анализируя отдельные элементы такого механизма, представляется возможным определить его недостатки и наметить конкретные пути совершенствования. Такими направлениями должны стать оптимизация организационной структуры субъекта контроля, совершенствование правового положения общественных объединений, а также выработка прозрачной и эффективной системы форм и методов контрольного воздействия в исследуемой сфере;

- субъектом контроля деятельности общественных объединений выступают специально уполномоченные органы государственной власти. В настоящее время система контрольно-надзорных органов определена федеральным законом «Об общественных объединениях». Анализ данной системы убедительно доказывает ее несовершенство, что выражено в большом количестве контрольных органов, неразрешенности вопроса о единоначалии в отправлении контрольной процедуры, отсутствии юридических оснований осуществления контроля у отдельных органов государственной власти. В совокупности это указывает на существующую потребность оптимизации системы органов контроля деятельности общественных объединений. Решением обозначенных проблем, по нашему мнению, является определение приоритетов контрольного воздействия, т.е. упорядочение контрольных органов в зависимости от объема предоставленных контрольных функций в исследуемой сфере. При этом основным субъектом контроля должны стать органы Федеральной регистрационной службы (Росрегистрации), органами дополнительного контроля должны выступать органы прокуратуры, Федеральной налоговой службы и Федеральной службы по финансовому мониторингу, дополнительными - органы Министерства внутренних дел РФ, Федеральной службы безопасности РФ, Министерства природных ресурсов РФ, МЧС России, Министерства здравоохранения и социального развития РФ и др., полномочия которым предоставлены федеральным законодательством. Обязательным условием должно стать нормативное закрепление структуры субъекта контроля деятельности объединений граждан в федеральном законе «Об общественных объединениях»;

- контрольные отношения, возникающие между субъектом и объектом контроля, фактическое свое выражение находят в системе форм и методов контроля, с помощью которых уполномоченные органы государственной власти могут оказывать воздействие на поведение общественных объединений. Существующая система форм и методов контрольного воздействия нашла свое отражение в федеральном законе «Об общественных объединениях». Однако, система форм и методов контроля деятельности общественных объединений расширительно толкуется в отраслевом законодательстве, определяющем компетенцию отдельных субъектов контроля. Исходя из этого, целесообразна систематизация форм и методов контрольного воздействия в едином федеральном нормативном акте, переведение отдельных контрольных процедур с подзаконного уровня на уровень федерального законодательства;



Список литературы

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть 1 // СЗ РФ.1994. №32. Ст. 3301.

3. Федеральный закон РФ от 19 мая 1995 г. №82-ФЗ «Об общественных объединениях» с изм. и доп. от 17.05.1997 г., 19.07.1998 г., 12.03.2002 г., 21.03.2002 г., 25.07.2002 г. // СЗ РФ, 1995, №21, Ст. 1930

4. Федеральный закон РФ от 10 января 2006 года №18-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета, 17 января 2006 года.

5. Федеральный закон РФ от 11 августа 1995 г. №135-Ф3 «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» с последующими изменениями // СЗ РФ. 1995. №Ст. 3340; 2002. №30. Ст. 3029; №12. Ст. 1093; 2003. №27 (ч. 11). Ст. 2708;

6. Закон РФ от 28 июня 1995 г. «О государственной поддержке молодежных и детских общественных организаций» // СЗ РФ. 1995. №27. Ст. 2503.

7. Федеральный закон РФ от 26 сентября 1997 г. №125-ФЗ «О свободе совести и религиозных объединениях» с последующими изменениями // СЗ РФ. 1997. №39. Ст. 4465; 2000. №14. Ст. 1430; 2002. №12. Ст. 1093; №30. Ст. 3029; 2004. №27. Ст. 2711.

8. Агапов А.Б. Федеральное административное право России. Курс лекций. М.: «Юрист», 1997.

9. Атаманчук Г.В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы). Учебное пособие. М.: «Энциклопедия управленческих знаний», 2000.

10. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М.: «Зерцало», 2004.

11. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для юридических ВУЗов и факультетов. Изд. 2-е, изм. и доп. М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М, 2009.

12. Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. М.: «НОРМА-ИНФРА-М», 2005.

13. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М.: «Норма», 2004.

14. Беляева Н.Ю. Общественные объединения и органы власти: правовая основа и опыт взаимодействия Россия, Москва, Санкт Петербург; Казахстан, Алаты; Украина, Одесса: европейский опыт. М.: Международный благотворительный фонд политико-правовых исследований «Интеграл», 2007.