3. Пересмотр системы источников первичного права

На протяжении 50 лет своего существования Европейскому Союзу приходилось отвечать на новые вызовы и угрозы, которые требовали трансформации институциональной и правовой систем. Новые вызовы, совпавшие по времени с глобальным изменением формата (27 стран), требовали иного подхода, способного обеспечить региональную интеграцию качественно нового уровня. Данный подход должен отличаться от того, который был положен в основу более 50 лет назад, когда процесс объединения начали шесть стран. Для эффективного ответа на сформулированные вызовы Европейскому Союзу потребовалась институциональная и правовая трансформация, чтобы Европа могла выступить в роли влиятельной силы, стремящейся, во-первых, направить развитие отношений в мире, таким образом, когда преимущества создаются не только для богатых, но и для самых бедных стран, а во-вторых, ввести глобализацию в рамки этических принципов, то есть подчинить ее целям достижения солидарности и устойчивого развития. Именно поэтому в 2004 г. была принята Конституция Европейского Союза (текс Конституции был официально подписан руководителями всех государств-членов), знаменующая собой качественной новый этап европейской консолидации и создание государства нового типа - «федерации национальных государств» СМ: Мухаева Н. Р. Право Европейского Союза: учебное пособие для студентов вузов. - М, 2006. - С. 121-120.

В предыдущих параграфах были рассмотрены основные способы изменения учредительных договоров. Конституция, как уже отмечалось, является качественно новым подходом к европейской интеграции, поэтому она подвергает пересмотру всю систему учредительных договоров: выступает актом кодификации этой системы, дополняет ее новыми прогрессивными положениями.

Предполагалось это осуществить следующим образом (ст. IV-437):

· действующие в настоящее время учредительные договоры подлежат отмене, за исключением Договора о Евратоме 1957 г. Таким образом, если бы Конституции 2004 г вступила в силу, то официально прекратили бы существование Договор о Европейском Союзе 1992 г. и Договор о функционировании ЕС 1957 г.

· одновременно утратили бы силу все подписанные в прошлом «ревизионные» договоры и акты, то есть документы, направленные на внесение изменений и дополнений в учредительные договоры «старого» Союза.

Перечень «ревизионных» договоров и актов, подлежащих отмене, зафиксирован в специальном Протоколе № 33 к Конституции: «Протокол об актах или договорах, изменивших или дополнивших Договор о Европейском Сообществе и Договор о Европейском Союзе»;

· ранее заключенные договоры о присоединении отменяются. Положения этих документов, сохраняющие свою актуальность, стали частью специальных протоколов к Конституции; было принято решение подготовить два таких протокола.

Первый - Протокол № 8 касается договоров о присоединении тех стран, переходный период для которых уже закончился: «Протокол относительно договоров и актов о присоединении Королевства Дания, Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, Греческой Республики, Королевства Испания, Португальской Республики, Австрийской Республики, Финляндской Республики и Королевства Швеция».

Данный Протокол касается тех стран, которые присоединились к Сообществам и Союзу до 1995 г. включительно. В нем воспроизводится преимущественно лишь те положения ранее действовавших договоров о присоединении, которые рассчитаны на постоянное применение (например, об информационном обмене в сфере атомной энергетики, об Аландских островах).

Второй - Протокол № 9 заменяет собой Договор и Акт от 16 апреля 2003 г., на основании которых произошло последнее расширение Европейского Союза на восток: «Протокол относительно Договора и Акта о присоединения Чешской Республики, Эстонской Республики, Республики Кипр, Латвийской Республики, Литовской Республики, Венгерской Республики, Республики Мальта, Республики Польша, Республики Словения и Словацкой Республики».

В связи с тем, что вступление в Союз восточноевропейских и средиземноморских государств произошло сравнительно недавно, большинство переходных положений Договора и Акта от 16 апреля 2003 г. еще не утратили своего значения и были сохранены в тексте упомянутого протокола. Из-за этого последний имеет весьма большой объем.

Таким образом, Конституция 2004 г. должна была кодифицировать первичное право «старого» Союза. Ее кодификация является всеобъемлющей, за исключением сферы атомной энергетики, которая по-прежнему подчинялась бы Договору о Евратоме 1957 г. Все остальные учредительные, ревизионные договоры и договоры о присоединении предполагалось отменить, а их уместные положения инкорпорировать в текс Конституции.

Следовательно, система первичного права «нового» Союза стала бы более прозрачной и понятной, чем ныне действующая. Однако со временем она также должна была усложниться. Подобно тому, как это произошло в «старом» Союзе, ее дополнительными элементами могли стать:

· новые «ревизионные» договоры или акты, направленные на пересмотр Конституции для Европы (ст. IV-443 - IV-445). В этой связи необходимо отметить, что в отличие от практики «старого» Союза, полный пересмотр или иные существенные изменения текста Конституции 2004 г. будут нуждаться в созыве нового Конвента, включающего представителей не только государств-членов, но также Европейского парламента и Европейской комиссии;

· договоры о присоединении новых государств-членов (например, Хорватия);

· договоры о выходе из состава Союза действующих государств-членов, возможность заключения которых впервые предусмотрена в тексте Конституции.

Таким образом, Конституция 2004 г. подвергает пересмотру всю систему учредительных документов, однако она также вносит существенные изменения в систему источников вторичного права. Эти изменения связаны со следующими существенными недостатками данной системы:

· система не является единой. Несмотря на то, что в Союзе действует единый «институциональный механизм», европейские институты и органы по-прежнему издают свои акты от своего имени: «регламент ЕС», «регламент Евратома» и т.д.;

· количество видов правовых актов очень велико, а их свойства не всегда определены достаточно четко или дублируют друг друга;

· в существующей системе отсутствует разделение на законодательные и иные, в том числе подзаконные, акты. Это часто создает трудности в определении их юридической силы;

· сложный юридический язык нормативно-правовых актов, наличие множества бланкетных норм, отсылающих к другим актам и т.п. СМ: Конституция Европейского Союза: Договор, устанавливающий Конституцию для Европы (с комментарием). - М, 2005. - С. 45-47

Преодоление данных недостатков - одно из главных достижений Конституции для Европы. Предложенная ей система правовых актов «нового» Союза является единой, более компактной, понятной и приближенной к государственно-правовым стандартам.

В соответствии со специальной статьей Конституции (ст. I-33 «Правовые акты Союза») для реализации своих полномочий Союз должны были иметь в собственном арсенале шесть видов «правовых инструментов».

Эти «инструменты» (акты), в свою очередь, подразделяются на две категории: законодательные (ст. I-34 «Законодательные акты») и незаконодательные (ст. I-35 «Незаконодательные акты»).

К законодательным актам «нового» Союза относятся европейские законы и европейские рамочные законы.

Европейские законы - это акты общеобязательного характера и прямого действия; их определение корреспондирует определению регламента ЕС в Договоре о функционировании ЕС 1957 г.

Европейские рамочные законы, дефиниция которых воспроизводит определение директивы ЕС, должны были служить основами законодательства, подлежащими трансформации в национальное право государств-членов.

Правом издавать европейские законы и рамочные законы наделены исключительно законодательные институты Союза - Европейский парламент и Совет министров, действующие по общему правилу совместно друг с другом (то есть необходимо одобрение каждого из этих институтов).

Таким образом, выделение категории «законодательные акты» одновременно привело бы к более четкому закреплению принципа разделения властей на европейском уровне.

К незаконодательным актам «нового» Союза Конституция относит европейские регламенты, европейские решения, рекомендации и заключения.

Европейские регламенты - это незаконодательные акты нормативного характера, содержащие общие правила поведения. Они призваны обеспечить претворение в жизнь законно Союза или отдельных положений Конституции (в случаях, прямо предусмотренных в ее тексте).

В частности, европейские регламенты должны были выступать формой реализации нормотворческих полномочий, делегируемых Европейской комиссии со стороны законодательных институтов (Европейского парламента и Совета), и в этом случае могли бы в ограниченных пределах вносить изменения или дополнения в законы и рамочные законы (ст. I-36 «Делегированные европейские регламенты»).

Они также могут служить актами, направленными на исполнение юридически обязательных предписаний Союза (ст. I-37 «Исполнительные акты»).

Поскольку законы «нового» Союза будут выступать в двух формах, различных по порядку своей реализации, Конституция ввела гибкое определение европейского регламента. Оно изложено в виде альтернативы («либо-либо»):

· либо европейский регламент выступает нормативным актом прямого действия (в этом случае он применяется так же, как и европейский закон);

· либо европейский регламент адресуется государствами-членами, которые приводят в соответствии с ним свое внутреннее право, как и в случае издания европейского рамочного закона.

Следовательно, под названием «европейский регламент» на деле скрывается два вида актов, неодинаковых по способы применения. На практике они будут различаться с помощью специальных указаний в тексте конкретных документов.

Если европейский регламент предназначен для непосредственного применения, то подобно нынешним регламентам ЕС, его будет завершать фраза: «Настоящий Европейский регламент является обязательным в полном объеме и подлежит прямому применению во всех государствах-членах».

Следующий вид документов рассматриваемой категории - европейские решения - определяются Конституцией как незаконодательные акты, обязательные в полном объеме. В отличие от европейских регламентов, европейские решения служат источником юридически обязательных предписаний Союза, которые не имеют общерегулятивной направленности.

В частности, речь идет об индивидуальных предписаниях (в этом случае в европейском решении должен быть назван конкретный адресат или адресаты), о мерах в сфере внешней политики, а также об организационных, финансовых и оперативных мероприятиях Союза, которые в настоящее время также часто оформляются решениями.

Вместе с европейскими регламентами европейские решения «нового» Союза будут использоваться в качестве его исполнительных актов (ст. I-37), а также служить правовыми инструментами в рамках Европейского сообщества по атомной энергии.

В качестве незаконодательных актов, лишенных юридически обязательной силы, Конституция сохраняет рекомендации и заключения.

Круг субъектов, уполномоченных издавать незаконодательные акты Союза, является более широким, чем для законов. Таким правом в разном объеме наделены:

· в отношении европейских регламентов - Совет Европейского Союза, Европейская комиссия и Европейский центральный банк;

· в отношении европейских решений - те же институты, плюс Европейский совет;

· в отношении рекомендаций - Совет, Комиссия и Европейский центральный банк;

· в отношении заключений - все институты. СМ: Конституция Европейского Союза: Договор, устанавливающий Конституцию для Европы (с комментарием). - М, 2005. - С. 47-48

Как уже указывалось выше, текст Конституции был официально подписан руководителями всех государств-членов. Его осталось ратифицировать в соответствии с национальными законодательствами каждой страны, входящей в Союз. Однако в процессе ратификации референдумы во Франции и Голландии в 2005 г. дали отрицательный результат. Это объяснялось слишком быстрым принятие в Союз менее развитых стран Центральной и Восточной Европы, объявлением Турции в качестве кандидата на вступление в ЕС, застоем в экономике, ростом безработицы, непопулярностью правительств этих стран и т.д.

Процесс ратификации был приостановлен и объявлен «период размышления», из которого уже летом 2007 г. благодаря усилиям прежде всего Германии удалось выйти. Изменения, предусмотренные проектом Конституции, были жизненно необходимы для Евросоюза, ее принципиальные положения были согласованы между всеми участниками, а некоторые из них начали реализовываться на практике.

Поэтому, создатели Конституции не стали прибегать к кардинальному пересмотру учредительных договоров, а воспользоваться способом, указанным в первом параграфе исследования. Нормы Конституции с небольшими сокращениями, оговорками и исключениями (по вызывающим наибольшие противоречия и для наиболее проблемных стран) было решено «разбросать» в виде обычных поправок по текстам учредительных договоров «старого» Союза.

Таким образом, Европейский Союз получил жизненно необходимые изменения и продолжит идти дальше в направлении, разработанном в проекте Конституции 2004 г СМ: Кашкин С. Ю. Лиссабонский договор - новый этап развития права Европейского Союза // Государство и право. - 2008. - №9. - С. 59-66 .

Заключение

Итак, на основе проделанной работы можно подвести следующий итог. В соответствии с одной из поставленных целей - определить теоретические основы источников права Европейского Союза, можно сделать следующие выводы;

· Понятие источника права в общей теории государства и права является достаточно сложным. Оно приобретает определенную специфику в силу противоречивой природы правовой системы Европейского Союза;

· В систему источников первичного права входят три учредительных договора, а также некоторые другие акты, являющиеся приложениями к ним. Эти договоры по происхождению являются международно-правовыми, но в силу сложившейся традиции и практики Суда ЕС имеют прямое действие на всей территории Союза, что фактически превращает их в его «конституцию»;

· Акты вторичного права определяются в учредительных документах, и не могут им противоречить. Образно весь этот массив источников называют «законодательством» ЕС, однако этот термин используется в материальном смысле: нет разделения на формальный закон и подзаконный акт. Также периодически появляются специфические акты sui generis, которые вносят нестабильность в, казалось бы, четкую систему источников вторичного права. Это только несколько из множества существенных проблем, связанных с источниками вторичного права. Эти проблемы должны быть разрешены, поэтому изучение системы источников вторичного права представляет, по моему мнению, наибольшую актуальность на данный момент.

В соответствие со второй целью исследования - определить динамику, то есть механизмы изменения системы источников права ЕС, можно сделать следующие выводы:

· С изменением источников вторичного права не возникает никаких проблем, так как достаточно принять более поздний акт соответствующим институтом Союза. Сложности возникают при попытке изменения источников первичного права Союза, то есть учредительных документов. Основными способами их изменения являются: прямое изменение, изменение толкования их норм, пересмотр системы источников первичного права;

· Для прямого изменения учредительных договоров, ими самими определена достаточно сложная и длительная процедура, в чем-то схожая с порядком изменения «классических» международных договоров, но имеющая свои специфические особенности. При попытке преодоления данной процедуры (принятия «классического» международного договора) возникают достаточно серьезные правовые последствия - нормы этого договора будут иметь меньшую юридическую силу, чем учредительные договоры и даже акты вторичного права. В этом очень четко прослеживается стабильность системы источников права ЕС, защита ее от неправомерного вмешательства;

· Процедура прямого изменения норм учредительных договоров является достаточно сложной и долгой, она не способна адекватно реагировать на быстро меняющиеся условия окружающего мира, поэтому в рамках Союза существует косвенный способ изменения учредительных договоров - изменения толкования их норм. Этим толкованием занимается Суд Европейского Союза. В вопросе изменения учредительных договоров ему принадлежит ведущая роль, он создает «живую» «конституцию» Союза. Фактически учредительные договоры - это то, что скажет о них Суд ЕС.

· На некоторых этапах интеграции для внесения изменений в учредительные договоры не хватает перечисленных двух способов. Это происходит на так называемом новом витке интеграции, на новом этапе консолидации стран Европейского Союза. В данных случаях страны-участницы вынуждены пересмотреть всю систему источников первичного права, чтобы подчеркнуть важность происходящих событий. Таким пересмотром должна была стать провалившаяся Конституция ЕС 2004 г. Но, не смотря на этот провал, Европейский Союз с помощью Лиссабонского договора смог видоизменится, смог получить жизненно необходимые преобразования, и предстать перед всем миром как единое политическое целое.

Список литературы

I Нормативно-правовые акты

1. Договор о Европейском Союзе // Европейский Союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями / Отв. ред. Кашкин С. Ю. - М. издательство ИНФРА-М, 2008 г.

2. Договор о функционировании Европейского Союза // Европейский Союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями / Отв. ред. Кашкин С. Ю. - М. издательство ИНФРА-М, 2008 г.

3. Договор о Европейском сообществе по атомной энергии // Европейский Союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями / Отв. ред. Кашкин С. Ю. - М. издательство ИНФРА-М, 2008 г.

II Судебная практика

1. НВ Всеобщая транспортная и экспедиторская компания «Van Gend & Loos» против Администрации внутренних доходов Нидерландов. Решение Суда ЕС от 5 февраля 1963г. Дело № 26/62 // Суд Европейских сообществ. Избранные решения / Отв. ред. докт. юрид. наук, проф. Л. М. Энтин. - М, 2001. - С. 1-11

2. Фламинио Коста против Энел. Решение Суда ЕС от 15 июля 1964 г. Дело № 6/64 // Суд Европейских сообществ. Избранные решения / Отв. ред. докт. юрид. наук, проф. Л. М. Энтин. - М, 2001. - С. 11-24

3. Commission v. Council, Case 22/70, [1971] ECR 263 // [www.eur-lex.europa.eu]

4. Van Duyn, Case 41/74, [1974] ECR 1337 // [www.eur-lex.europa.eu]

5. Marshall, Case 152/84, [1986] ECR 723 // [www.eur-lex.europa.eu]

III Специальная литература

1. Бернхардт К. Д. Азбука права европейского сообщества: Перевод с англ. Ассоциацией европейских исследователей Институт Европы РАН/ Редкол. Ю. А. Борко. - М. издательство Право, 1997 г. - 452 с.

2. Денисов С. А., Смирнов П. П. Теория государства и права: конспект авторских лекций. Ч. I. - Тюмень, 2000 г. - 279 с.

3. Европейское право. Право Европейского Союза и правовое обеспечение защиты прав человека: Учебник для вузов / Рук. авт. колл. и отв. ред. д.ю.н., проф. Л. М. Энтин. - М. издательство НОРМА, 2005 г. - 960 с.

4. Иванов И. Д. Лиссабонский договор и интересы России // Россия в глобальной политике. - 2010 г. - № 1. - С. 134-150

5. Ильин Ю. Д. Лекции по истории и праву Европейского Союза // [www.forum.yurclub.ru]

6. Кант И. Метафизика нравов // История политических и правовых учений. Хрестоматия / под редакцией О. Э. Лейста. - М. издательство ГОРОДЕЦ, 2000 г. - 511 с.

7. Кашкин С. Ю. Лиссабонский договор - новый этап развития права Европейского Союза // Государство и право. - 2008. - №9. - С. 59-66

8. Кечехьян С. Ф. О понятии источника права: ученые записки МГУ Выпуск 116. Кн. 2. - М, 1946 г. - 30 с.

9. Конституция Европейского Союза: Договор, устанавливающий Конституцию для Европы (с комментарием). - М. издательство ИНФРА-М, 2005. - 622 с.

10. Марченко М. Н. Источники права: учебное пособие. - М. ТК Велби, Издательство Проспект, 2005 г. - 760 с.

11. Михайловский И. В. Очерки философии права. Т. 1 - Томск, 1914 г. - 632 с.

12. Мухаев Р. Т. Теория государства и права: Учебник для вузов. - М. издательство Приор, 2001 г. - 347 с.

13. Мухаева Н. Р. Право Европейского Союза: учебное пособие для студентов вузов. - М. издательство ЮНИТИ-ДАНА, 2006 г. - 159 с.

14. Право Европейского Союза: Учебник для вузов / Под ред. С. Ю. Кашкина. - М. издательство Юристъ, 2002 г. - 925 с.

15. Суд Европейских сообществ. Избранные решения / Отв. ред. докт. юрид. наук, проф. Л. М. Энтин. - М. издательство НОРМА, 2001 г. - 400 с.

16. Топорнин Б. Н. Европейское право: Учебник. - М. издательство Юристъ, 1998 г. - 456 с.

17. Хартли Т. К. Основы права Европейского сообщества: Перевод с англ. - М. издательство ЮНИТИ, 1998 г. - 703 с.

18. Шершеневич Г. Ф. Общая теория права: учебное пособие. Т. 2 - М, 1995. - 615 с.